Pour l'Etat moderne, aux prises avec des tensions idéologiques, politiques et sociales quasi constantes voire avec des crises et des conflits déclarés, seule une stratégie globale de sécurité permet d'assurer à l'individu et à la société protection durable et plein épanouissement. C'est ainsi que le Conseil fédéral justifie, dans son rapport très remarqué du 27 juin 1973 sur la politique de sécurité de la Suisse, la présentation d'une conception d'ensemble, inexistante jusqu'ici, de la « défense générale » du pays [1]. Le lien qu'il établit ainsi avec les autres secteurs de l'activité politique nationale, celui notamment de la conduite de nos relations extérieures, est donc capital. Les conséquences, positives ou négatives, qui en découlent ne le sont pas moins, ce qui explique, à côté de la nouveauté du document, l'intérêt suscité par sa publication. Fruit d'un travail collégial, ce premier livre blanc de la défense générale helvétique — le rapport de 1966 concernait la seule défense militaire — constitue la doctrine gouvernementale en la matière. L'emploi du terme de « sécurité » est peut-être révélateur d'une certaine évolution — ouverture plus grande au monde _ et en tout cas significatif d'une volonté d'innovation à mettre en rapport avec les efforts accomplis en ce moment sur le vieux continent pour bannir la guerre froide entre l'Est. et l'Ouest, qu'il s'agisse des négociations de Genève sur la limitation des armes stratégiques (SALT), de celles de Vienne sur la réduction des troupes en Europe (MBFR) et surtout du déroulement, en Finlande puis en Suisse, de la Conférence de sécurité et de coopération européenne (CSCE) à laquelle notre pays, de façon très active, participe [2].

Sur la base, considérée comme immuable, de la neutralité armée [3], le rapport définit d'abord les objectifs : maintien de la paix dans l'indépendance (rejet de la non-violence érigée en principe absolu), de la liberté d'action, protection de la population, défense du territoire national. Il distingue ensuite divers types de menace — état de paix relative, guerre indirecte, guerre classique, recours aux moyens de destruction massive, chantage - pour opposer à chacun une riposte « proportionnée » et fixer aussi d'autres objectifs, généraux ou particuliers, d'une stratégie de défense, la dissuasion principalement. Les moyens correspondants, coordonnés et engagés tour à tour selon une certaine progression, sont d'ordre interne (au premier chef les quatre piliers de la défense nationale, mais aussi la recherche polémologique) [4] et externe (politique étrangère et diplomatie). Sont ensuite examinés les problèmes relatifs à la conduite de la défense où sont abordés, entre autres, les rapports du politique et du militaire (priorité du premier sur le second). Un chapitre de conclusion dresse l'inventaire, à vrai dire impressionnant, des principes essentiels en matière de sécurité : de la volonté d'indépendance, condition sine qua non du comportement défensif, à l'esprit de sacrifice suprême en passant par la ténacité au combat, la guérilla, la résistance non violente, la collaboration éventuelle avec l'adversaire de notre agresseur, entre autres.

L'accueil réservé au texte gouvernemental, bien que généralement favorable, a été d'inégale chaleur. Dans l'ensemble, les milieux conservateurs se sont montrés plus positifs à son égard que les milieux progressistes. Ces derniers lui ont notamment reproché de n'être que la version embellie d'une doctrine traditionnelle plus ou moins implicite [5]. Certains auraient préféré à la prudente et rapide approche de la situation stratégique en Europe une analyse plus poussée voire des prises de position plus nettes [6]. D'autres se sont demandé, en dépit des assurances contraires données par le Conseil fédéral, si une telle conception faisant appel à la quasi-totalité des forces vives du pays ne risquait pas de dégénérer en une « militarisation » de la politique nationale. Certaines de ces critiques, et d'autres, de détail, ont été encore entendues au Conseil des Etats qui a pris connaissance du rapport à sa session d'hiver [7]. Il l'a approuvé sans opposition tout en adoptant un postulat visant à étendre les compétences de la commission des affaires militaires à l'examen des problèmes de la défense générale [8].

La diversité des appréciations dont le document gouvernemental a fait l'objet n'est que l'une des multiples expressions, peut-être exacerbée, de la vive controverse qui, depuis plusieurs années, anime le débat autour d'une défense nationale située en ce moment, comme l'a remarqué un officier supérieur, à la croisée des chemins [9]. La polémique, vue à travers ses péripéties de 1973, touche à nouveau des domaines très variés. Déjà mentionnés ici en 1972, ils ne seront pas répétés et nous renvoyons le lecteur aux chroniques antérieures [10]. En revanche, il convient de dégager certaines lignes de force qui, à la faveur de l'actualité, paraissent profiler l'affrontement entre partisans et adversaires du statu quo dans l'agencement des grandes institutions et structures de notre défense.

L'un des problèmes fondamentaux se ramène à ce qu'on peut appeler la socialisation de la défense nationale. Il sera question plus bas des rapports entre l'armée et la jeunesse d'une part, de la place de la femme dans la défense d'autre part. Il s'agit pour l'instant d'une question à la fois plus générale et plus particulière qui a trait à la nature et au rôle respectif des deux secteurs de la défense : la défense civile et la défense militaire. La première, que l'on peut inclure dans ce que certains appellent précisément « défense sociale » et qui comporte trois des quatre piliers de la forteresse (protection civile, défense nationale économique et défense psychologique), n'est que le parent pauvre de la seconde, l'armée, conçue comme pilier central, et absorbant bon an mal an environ 90 % des dépenses totales de la défense [11]. Il n'est pas exagéré de voir dans cette disproportion l'une des causes profondes du malaise qui règne dans l'opinion à l'endroit de l'armée. Celle-ci a sans doute des besoins considérables, vu ses tâches, mais elle ne protège qu'elle-même, dit-on. Or, ajoute-t-on, la dernière guerre mondiale et les conflits plus récents (Corée, Vietnam, Proche-Orient) ont montré que, numériquement, leur principale victime était, et de loin, la population civile. La primauté accordée à la défense militaire apparaît ainsi à beaucoup comme un critère périmé et l'armée comme un domaine indûment privilégié voire comme une institution suspecte au service d'une caste de militaires surtout imbus de leur importance. Un sondage d'opinion, représentatif de la région lausannoise, a montré l'évidente priorité conférée actuellement par le citoyen aux divers secteurs de la défense civile sur l'armée [12]. Le modeste résultat qu'a remporté la pétition « pour une armée forte » confirme cette tendance. Ses responsables ont déclaré eux-mêmes que l'argument fondé sur les conséquences effroyables de la guerre — celle du Vietnam notamment — pour les populations civiles avait dicté l'attitude de réserve ou d'hostilité de nombre de citoyens envers la pétition [13]. Signalons à ce propos la surprise de l'opinion à l'annonce du chiffre de signatures recueillies : 245 338 seulement. Les promoteurs, qui en espéraient au moins le double et avaient obtenu l'appui de nombreux comités de patronage [14], n'ont pas caché leur déception. M. Gnägi, chef du DMF, s'est montré beaucoup plus positif : compte tenu des conditions dans lesquelles la collecte des signatures a été effectuée — les organisateurs auraient fait preuve, selon lui, d'amateurisme — il faut parler, non de piètre résultat, mais de franc succès [15].

Dans la tentative de redéfinition de l'importance respective des piliers de la défense, les positions des antagonistes sont les plus variées. Si les milieux militaires sont unanimes dans leur volonté de maintenir le primat de l'armée, de profondes divergences opposent les milieux politiques. Tandis que les partis de gauche, socialiste et communiste, ne cessent de dénoncer le montant, trop élevé à leur avis, de la part du budget fédéral affectée au secteur militaire, les formations bourgeoises, faisant écho aux responsables de l'armée, non seulement s'inquiètent de la diminution, d'année en année, du pourcentage des dépenses publiques consacrées à la défense — 37,9 % du compte d'Etat de 1962 ; 23,4 % de celui de 1972 [16] — mais demandent un relèvement de ces prestations sous peine de voir bient8t l'armée ne plus être en mesure de remplir sa mission, dûment inscrite dans la Constitution. C'est en çe sens que, parallèlement à la pétition « pour une armée forte » qu'ils ont d'ailleurs soutenue plus ou moins directement, le PRDS, l'UDC et l'Union libérale-démocratique suisse se sont prononcés en 1973 [17]. Toutefois, conscients des charges financières de plus en plus lourdes que ferait peser sur la Confédération une armée toujours plus mécanisée, hautement sophistiquée et constamment modernisée, certains chefs militaires ont reconnu que la Suisse ne pouvait pratiquement plus suivre l'évolution dans tous les domaines — on pense notamment à ceux où les développements techniques sont très rapides — et qu'elle devrait peut-être renoncer à des objectifs considérés jusqu'ici comme indispensables et se borner par exemple à entretenir une infanterie robuste, arme traditionnelle répondant bien aux conditions topographiques (relief accidenté) et au système de milices de notre pays [18]. Quant à l'opinion publique, le sondage de Lausanne et les réactions enregistrées à la pétition ont montré que, si l'immense majorité des habitants restait attachée à l'armée, beaucoup estimaient secondaires ses problèmes et qu'une minorité allait même jusqu'à prôner sa suppression pure et simple [19]. Au nombre de ces derniers, on doit compter non seulement des antimilitaristes de tout crin, mais probablement aussi des idéalistes convaincus selon lesquels il y aurait lieu de réduire à l'état civil toutes les tâches proprement militaires. Parmi les propositions moins utopiques, on retiendra l'idée de la suppression du DMF et son remplacement par un secrétariat d'Etat rattaché au DPF, et surtout le postulat Schürmann (pdc, SO) en faveur de la création d'un « Département des affaires générales » englobant, entre autres, les tâches dévolues actuellement à la défense générale [20].

La crise d'identité que traverse notre armée est particulièrement patente au sein de la jeunesse. Comme l'a prouvé une manifestation d'étudiants à l'Université de Berne— le commandant de corps Hirschy, chef de l'instruction militaire, qui se proposait de traiter de « la valeur éducative et civique de l'armée », a été empêché de parler [21] — elle conteste de plus en plus la conception traditionnelle selon laquelle « tout Suisse naît soldat ». Habitée par une inquiétante absence d'enthousiasme et un profond scepticisme, une partie d'entre elle estime en outre légitimes l'effervescence entretenue, l'agitation concertée voire la subversion organisée contre l'une de nos plus anciennes institutions. Le constat en a été fait à Bâle par la Société suisse des officiers lors de son assemblée générale trisannuelle à laquelle, comme le veut la tradition, prennent part les têtes de l'armée et le chef du DMF [22]. On complètera l'analyse par la mention d'une vaste enquête japonaise auprès de 22 000 jeunes de onze pays du globe. Il en ressort que les Suisses interrogés détiennent le record mondial de pessimisme quant à la possibilité d'éviter un nouveau conflit généralisé [23]. On se trouve ainsi dans la situation paradoxale où des représentants de la génération montante, malgré une conscience aiguë des dangers de la guerre, loin de préconiser un renforcement de l'armée, manifestent au contraire à son endroit la réserve la plus extrême sinon une hostilité ouverte. Morosité ? Intoxication ? Défaitisme ? Antimilitarisme agressif plus ou moins téléguidé ? La diversité du diagnostic commande le choix des remèdes à administrer. L'idée, suggérée à Bâle, de la mise sur pied dans l'armée d'une troupe « anti-subversion » a soulevé non seulement une virulente critique de la gauche, mais encore les réserves de M. Gnägi [24]. Ce dernier, opposé à tout travail d'endoctrinement, s'est déclaré plutôt partisan d'une information aussi large et objective que possible, méthode effectivement propre à désamorcer les conflits et à favoriser le dialogue avec la jeunesse contestataire [25]. Politique dont les bienfaits, du moins est-il permis de le penser, se feront aussi sentir sur l'homme de la rue, très ignorant de la chose militaire, comme l'a mis en évidence l'important sondage de Lausanne [26].

Deux grandes tendances, l'une répressive, l'autre préventive, se dessinent en fait dans l'emploi des moyens propres à dissiper l'état d'esprit négatif qui règne dans l'armée et à résoudre les problèmes de discipline qui s'y posent. La première déboucherait sur diverses mesures de caractère plutôt anti-subversif : création d'une brigade spéciale, déjà mentionnée ; renforcement de la gendarmerie d'armée [27] ; durcissement de la justice militaire. La seconde consisterait, d'une part à appliquer la solution de M. Gnägi, d'autre part à étendre ou à mieux protéger les droits du « citoyen-soldat », formule plus ou moins directement préconisée à travers plusieurs démarches parlementaires, notamment l'ambitieux postulat Villard (ps, BE) en faveur d'une démocratisation de l'armée — rejeté en 1973 par 83 voix contre 22 par le Conseil national, échec prévu par l'auteur — et surtout l'initiative Hubacher (ps, BS) du 2 octobre 1973, d'objectif plus limité et d'avenir plus sérieux, visant à améliorer, grâce à l'institution d'un médiateur élu par le législatif fédéral, la situation juridique des hommes astreints au service militaire [28].

La socialisation de la défense nationale pourrait progresser par la généralisation d'une, forme ou d'une autre de service féminin. Il ne s'agirait pas toutefois d'astreindre la femme à des obligations militaires. Une enquête réalisée à la demande de la commission du Service complémentaire féminin (SCF) a montré que, tout en souhaitant le maintien de la neutralité armée, la grande majorité des personnes consultées voyaient la femme participer à la défense du pays dans les domaines de la santé, de l'assistance et autres secteurs comparables, relevant davantage d'un service public ou social au sens large que d'un service militaire ou civil au sens strict [29]. Mais le résultat principal de l'étude réside dans la réaffirmation du volontariat. Le Conseil fédéral n'a pas tranché entre l'obligation et le volontariat, mais a adopté quatre postulats du Conseil national relatifs à l'institution d'un service féminin, dont deux préconisant l'obligation et les deux autres le volontariat [30]. Les associations féminines divergent aussi entre elles sur ce point capital [31].

Selon des enquêtes menées de part et d'autre de la Sarine, la décriminalisation de l'objection de conscience et la création d'un service civil constituent, pour l'opinion publique, un problème et une tâche majeurs de la défense nationale [32]. Egalement sensibilisées, les autorités fédérales ont accepté l'initiative de Münchenstein déposée en 1972. Les débats des Chambres ont cependant révélé les multiples réticences et difficultés auxquelles se heurte sa réalisation : risque d'accroissement du nombre des objecteurs (par l'adoption éventuelle du critère d'objection politique et du libre choix entre service militaire et service civil),. crainte en conséquence d'un affaiblissement de l'armée, ambiguïté du texte de l'initiative (l'expression « objection de conscience » n'y figure pas), difficulté surtout d'une définition juridique de cette notion de conscience, longueur de la procédure institutionnelle, etc [33]. Ce dernier point s'explique par le fait que l'initiative, formulée en termes généraux, ne pourra faire l'objet d'une votation populaire avant 1975. Raison pour laquelle, entre autres, plusieurs propositions, au National comme aux Etats, ont été présentées afin de la soumettre préalablement au souverain, sans attendre le projet d'article constitutionnel (revision de l'article 18 sur l'obligation du service militaire) à élaborer par le Conseil fédéral [34]. Elles ont toutes été rejetées, en vertu principalement de la formulation, considérée comme imparfaite et incomplète, de l'initiative. Se pose dès lors, durant la période intérimaire, la question délicate de la poursuite des objecteurs par la justice militaire. Plusieurs suggestions ont été formulées qui visent à suspendre et l'activité des tribunaux et l'exécution des peines. En dépit de l'accroissement du nombre des condamnations d'objecteurs — 450 en 1973, contre 352 en 1972 et 227 en 1971 — le gouvernement les a écartées au nom du principe de la séparation des pouvoirs [35]. Décision parfaitement fondée du point de vue du droit, mais qui contribue à envenimer la querelle autour de l'existence même des tribunaux militaires. Si une telle institution apparaît à certains milieux, de gauche surtout, comme anachronique et même antidémocratique, le sondage de Lausanne a montré au contraire que 65 % des personnes interrogées estimaient « normal » leur fonctionnement en temps de paix [36]. De son côté, une commission d'étude du DMF s'est prononcée en faveur de leur maintien. Le Conseil national a accepté en revanche deux démarches en faveur d'une revision du droit de recours et du régime pénal militaires [37].

Le résultat serré de la consultation de 1972 sur l'exportation d'armes — rejet de justesse de l'interdiction par le peuple — a contribué à entretenir la controverse à ce sujet. Les livraisons au tiers monde apparaissent particulièrement discutables. Au Conseil national, des députés ont demandé, qui une forte limitation, qui une suspension générale des ventes à ces pays [38]. Au nom du Conseil fédéral, M. Gnägi s'y est opposé tout en se déclarant prêt à étudier de plus près la question. La grande chambre l'a suivi en rejetant, par 90 voix contre 40, la motion Jaeger (ind., SG), pourtant transformée en postulat, visant l'interdiction pure et simple des exportations vers ces régions du monde. Sur quoi, le socialiste et pacifiste bernois A. Villard, se disant choqué, a laissé entendre le lancement éventuel d'une nouvelle initiative populaire. Dans la région lausannoise, 70 % de l'opinion estimerait la neutralité suisse incompatible avec les exportations d'armes vers le tiers monde précisément [39].

Exportatrice, la Suisse est aussi importatrice d'armement et d'équipement, à l'usage de sa propre défense. La politique d'austérité financière à l'ordre du jour incite à mieux contrôler les dépenses militaires. Deux postulats Baumann (udc, AG) et Hubacher (ps, BS) allant dans ce sens ont été adoptés par le Conseil national [40]. Les Chambres ont en outre transmis à l'exécutif une motion Dürr (pdc, SG) consistant à renoncer à l'introduction de nouveaux insignes et parements [41]. Les autorités fédérales considèrent toutefois que les économies à réaliser ne sauraient aller jusqu'à priver l'armée de ses moyens indispensables. Les critiques et oppositions traditionnelles n'ont pas empêché le parlement de voter les crédits demandés par le Conseil fédéral : 347 millions de francs au titre du programme d'armement pour 1973 [42] ; 193 millions pour des constructions et des acquisitions de terrain [43] ; 136 millions pour l'achat d'une nouvelle série de 30 Hunter d'occasion [44]. Par ailleurs, le gouvernement a proposé, pour la somme de 74 millions de francs, la création à Spiez (BE) d'un centre d'instruction pour la défense contre les armes atomiques et chimiques (centre AC). Il a encore adopté le programme d'investissements du DMF, d'un montant total de 4,7 milliards de francs, pour la période 1975-1979, dont une large part ira à la défense aérienne et antichars, au support de l'artillerie, à l'infanterie et surtout à l'acquisition d'un nouvel avion de combat [45].

C'est vers 1980 seulement que l'armée sera en possession de ce nouvel avion de combat. Il s'agira d'un appareil d'interception, destiné à maintenir l'indépendance de notre espace aérien. Telles sont les deux décisions principales prises en ce domaine par le Conseil fédéral au cours de l'année écoulée [46]. La priorité maintenant accordée à la défense de la couverture aérienne constitue en fait un nouveau rebondissement dans l'histoire, déjà longue et parfois mouvementée, de la modernisation de notre aviation militaire : dans la doctrine aérienne de 1966, la primauté allait à l'appui au sol. Ce faisant, le gouvernement s'est rangé à l'avis du chef de l'état-major général, lui-même guidé par les conséquences du décalage dans le temps du programme d'acquisition. La querelle entre les tenants de l'une et l'autre conception ne semble pas liquidée pour autant [47]. Le financement du nouvel engin en sera l'un des points cruciaux. Dans une motion Hubacher (ps, BS) qu'il a adoptée sous forme de postulat, le Conseil national a d'ores et déjà attiré l'attention du Conseil fédéral sur cet aspect de la question, à l'origine de la fameuse « affaire Mirage » de 1964. L'exécutif est notamment invité à garder ouverte l'alternative du maintien ou de l'abandon de l'aviation militaire. La quatrième guerre du Proche-Orient, dite du Kippour, de l'automne 1973 a par ailleurs montré, face aux fusées, la vulnérabilité de cette arme. A la fin de l'année, le gouvernement a été interpelé sur les leçons militaires à tirer du dernier affrontement israélo-arabe [48].

La reconversion de la cavalerie, décidée par les Chambres fin 1972 et commencée dès le début de 1973, n'a pas été acceptée sans peine par la troupe montée et les amis du cheval. Après avoir consulté la Chancellerie fédérale sur la possibilité du lancement d'une initiative populaire en faveur de son maintien, un comité romand a engagé la procédure de la collecte des signatures. Les promoteurs demandent l'inscription dans la Constitution suisse d'un article ainsi libellé : « L'armée fédérale comprend dix-huit escadrons de cavalerie. » En assemblée, les présidents des sociétés de cavalerie ont jugé discutable l'initiative — sans clause de retrait, précisons-le — et préconisé plutôt la mise sur pied d'escadrons cantonaux, tandis qu'au parlement deux démarches ont notamment suggéré la création d'un centre civil du cheval [49].

L'affectation de la cavalerie aux troupes mécanisées et légères rend nécessaire une restructuration de ces dernières. En conséquence, le Conseil fédéral a autorisé le DMF à entreprendre une nouvelle revision de la loi de 1907 sur l'organisation militaire, la quinzième du genre. Elle touchera aussi la formation des officiers de l'état-major général. Dans un domaine plus vaste, celui du recrutement des cadres, les difficultés vont grandissantes. L'idée a été suggérée d'écourter la période de service, actuellement de dix-huit mois, pour devenir officier. La troupe souffre également d'une crise d'effectifs. Pour y remédier, les Chambres ont adopté une motion Bommer (pdc, TG) visant à revoir la cotation des aptitudes au service. Interpelé sur la traduction dans les faits des réformes préconisées en 1970 par la Commission Oswald, le gouvernement a déclaré que, sur les 114 propositions contenues dans le rapport, la moitié était déjà réalisée ou près de l'être, tandis qu'une quarantaine d'autres étaient à l'étude, parmi lesquelles l'utilisation la plus judicieuse possible du potentiel intellectuel, professionnel et physique des hommes en état de servir [50].

Le régime des allocations pour perte de gain (APG) a été très sensiblement amélioré grâce à une augmentation de 50 % des prestations, mesure d'urgence entrée en vigueur dès le ler janvier 1974 [51]. Une revision ultérieure sera encore nécessaire pour corriger certaines distorsions actuelles (inégalité voire absence d'indemnités) [52]. En ce qui concerne la taxe d'exemption du service militaire, une nouvelle loi, remplaçant celle de 1959, a été adoptée en faveur des Suisses de l'étranger. Elle ramène à trois ans — treize jusqu'ici, dont huit pour l'élite et cinq pour la landwehr — la durée d'assujettissement. Dans une requête de 1968, la Nouvelle Société Helvétique en demandait l'abolition complète [53].