A dresser le bilan de la politique étrangère suisse de 1973, l'observateur conclut à un exercice de consolidation. Si elle n'a pas été le théâtre d'événements aussi lourds de conséquences qu'en 1972, l'année écoulée est loin d'avoir été celle de l'attentisme ou de la somnolence. Actif et passif se sont équilibrés. Aux critiques par exemple qui n'ont épargné ni le Conseil fédéral en général ni le chef du DPF en particulier, au sujet de la politique de neutralité active notamment, on peut en effet opposer avec avantage les succès indéniables remportés par l'exécutif dans la poursuite de certains de ses objectifs traditionnels en matière de relations extérieures, qu'il s'agisse de paix, de médiation et de coopération principalement [1].

En marquant tant soit peu le pas, l'actualité de politique étrangère a laissé davantage place à la méditation. De nombreuses et importantes publications en témoignent qui permettent de considérer 1973 comme une année de réflexion; sinon comme l'heureux terme d'une période plus longue de mûrissement intellectuel [2]. L'examen de notre politique extérieure a porté à la fois sur les principaux secteurs qui la composent (relations bilatérales et multilatérales, intégration européenne, Organisation des Nations Unies, aide au développement, missions traditionnelles, Cinquième Suisse), sur les principes dominants, fin (indépendance) et moyens (neutralité, solidarité, universalité, disponibilité) qui la dirigent, ainsi que sur les grandes institutions politiques internes qui la conditionnent (fédéralisme et démocratie directe). Il n'y a pas lieu, compte tenu des dimensions réduites de cette chronique, d'en exposer le contenu, serait-ce à grands traits : la richesse, la diversité et l'originalité souvent des idées avancées, des suggestions exprimées et des propositions lancées à cette occasion nous l'interdisent. Quelques-unes cependant seront évoquées ci-dessous. Soulignons déjà la place relativement importante dévolue à la jeunesse dans ce travail d'élaboration et de conceptualisation, celle en particulier de type futurologique. Sur un plan plus général, notons aussi la tendance à une remise en question parfois radicale de certaines données et notions qui passaient jusque-là pour intangibles. Ainsi en est-il de la neutralité permanente et armée, ainsi que de l'indépendance traditionnellement conçue comme entité absolue et suffisante de l'existence des Etats-nations [3]. Face à une mutation accélérée des structures du monde actuel et à la nécessité vitale d'une adéquation à l'univers de demain, l'interdépendance, l'intégration, la disponibilité, la participation et la solidarité paraissent appelées à jouer t8t ou tard le rôle de catégories majeures dans l'aménagement des relations internationales.

Pour l'heure, la Suisse vit encore largement, en matière de politique étràngère, sur l'héritage d'un passé de neutralité et de réserve qui a fait ses preuves. Le peuple, conquis par cette réussite, semble en être resté là. Il ne comprend qu'avec peine l'effort, prudent certes mais réel, consenti aujourd'hui par le gouvernement pour éviter l'écueil, demain, de révisions par trop déchirantes [4]. Toutefois, il ne convient de sous-estimer ni la capacité d'adaptation de la société politique suisse ni l'effet sur elle, à long terme, de l'action d'élites dynamiques constamment en éveil et toujours promptes à réagir aux événements de l'étranger. L'absence de neutralité morale et idéologique qui, en temps de paix tout au moins, permet au citoyen de s'exprimer librement, entraîne d'ailleurs des conséquences où transparaît l'apathie toute relative d'un pays prétendument englué dans l'égoïsme de sa prospérité. Ce millésime écoulé en a fourni un nouvel exemple. Des campagnes d'information, des expositions et surtout de nombreuses et parfois impressionnantes manifestations de rue, dans les grandes villes surtout, ont dénoncé la guerre [5], l'illégalité [6], le colonialisme [7], la racisme [8], la torture [9] et diverses autres formes de violation des droits de l'homme à travers le monde [10]. Par idéal ou calcul, la plupart des partis politiques et de nombreux syndicats et associations ont participé au mouvement de protestation, qui en l'organisant, qui en l'appuyant de prises de position, résolutions, pétitions, collectes, etc. [11]. Invité à se prononcer voire à intervenir directement auprès des gouvernements concernés, le Conseil fédéral, au nom du principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des Etats, s'en est abstenu tout en' prenant des initiatives humanitaires propres à soulager les populations en détresse, à relever les pays en ruine et à secourir les personnes en danger. Nous y reviendrons plus bas [12].

Dans le système de démocratie semi-directe que connaît la Suisse, la participation du peuple aux décisions fédérales en matière de politique étrangère constitue un problème de premier plan. Posé il y a un siècle déjà, à l'époque de la refonte de la Constitution fédérale, il n'a cessé depuis de ressurgir périodiquement. A l'heure actuelle, il est devenu préoccupant par l'intensification des relations internationales et par l'activation de notre politique extérieure. Lancée en 1971, une initiative populaire de l'Action nationale a été déposée le 20 mars 1973, recouverte de 58 800 signatures [13]. Elle demande l'applicabilité de la procédure référendaire à tous les traités d'Etat sans exception, alors qu'elle est réservée actuellement à ceux conclus pour une durée indéterminée ou supérieure à quinze ans. L'initiative, dépourvue de la clause de retrait, sera obligatoirement soumise au souverain. Les autorités fédérales s'apprêtent à lui opposer un contre-projet. En mai déjà, le DPF a entrepris une consultation sur la base d'un avant-projet de révision de l'article 89 de la Constitution. Celui-ci introduirait le vote obligatoire du peuple et des cantons lors de l'adhésion de la Suisse à des organisations de sécurité collective ou de caractère supranational, et le vote facultatif si l'Assemblée fédérale le décide et sur demande faite par 30 000 citoyens en cas de traités internationaux de a grande portée » [14].

La controverse ainsi soulevée a évidemment entraîné des prises de position. De manière générale, chacun s'accorde à recònnaître comme caduc le critère de durée en usage. Les opinions divergent en revanche sur l'extension réelle du droit de codécision à accorder au peuple dans un domaine où les responsables de la politique étrangère ont besoin, pour négocier, d'une assez large liberté de mouvement. Alors que certains parlent de l'introduction du référendum facultatif comme d'une « extravagance démocratique », d'autres estiment insuffisantes les concessions prévues par le DPF [15]. Dans l'intention de concilier les impératifs de la démocratie et de la diplomatie, le Parti démocrate-chrétien a élaboré un contreprojet visant à soumettre au peuple et aux cantons tous les traités entraînant une modification de la Constitution, à l'exclusion des autres [16]. Ajoutons que l'initiative, qui prévoit la possibilité de mettre en votation des conventions même conclues dans le passé, a été souvent dénoncée comme une manoeuvre de l'Action nationale contre la surpopulation étrangère [17].

Suscitée à la fois de l'intérieur et de l'extérieur, la politique d'ouverture pratiquée par la Suisse, non seulement éveille le besoin d'un contrôle renforcé du peuple, mais provoque encore des mouvements divers d'opinion : les immobilistes la jugent aventureuse, les progressistes timorée. En 1973, les premiers ont stigmatisé, parfois en termes très vifs, la multiplication des voyages à l'étranger des conseillers fédéraux (en moyenne seize par année depuis 1968), les seconds ont souligné entre autres l'urgence d'une modernisation de nos services diplomatiques, notamment pour contrebalancer ce qu'ils appellent la diplomatie clandestine des sociétés multinationales, très active en cette période de fortes tensions économiques. Aux premiers, le conseiller fédéral Graber a démontré l'efficacité des tête-à-tête, aux échelons les plus élevés, des responsables de destinées nationales ; il a promis aux seconds la présentation au parlement d'un rapport circonstancié qui examinera en particulier l'institution éventuelle de diplomates itinérants. D'ores et déjà, par souci d'efficacité, de rationalisation et d'adaptation, le DPF a remanié sa direction politique en remplaçant les services Est et Ouest par deux Divisions : l'une pour l'Europe, les Etats-Unis et le Canada, l'autre pour le reste du monde. Leurs chefs respectifs ont été promus au rang d'ambassadeur [18].

Alors que la démocratie directe, comme on l'a vu, est en voie de jouer un rôle accru dans les options de notre politique extérieure, il en va de même du fédéralisme, jusqu'ici fort prétérité en ce domaine. Deux secteurs favoris semblent assez bien s'y prêter : les entités régionales interétatiques et l'aide au développement. Nous reviendrons sur celle-ci tout à l'heure. Quant aux premières, émergence d'un phénomène auquel on se plaît à promettre ici et là un grand avenir dans les relations de voisinage, elles concernent essentiellement la « Regio Basiliensis » (Suisse, Allemagne, France) et la « Regio Genevensis » (Suisse, France). En 1973, elles ont été l'objet, la seconde surtout, de décisions dont mention est faite ailleurs. On se contentera d'observer ici l'état embryonnaire dans lequel elles se meuvent. On présumera en outre la lenteur probable de leur genèse, aussi bien du point de vue des réalisations concrètes — difficulté entre autres à définir les compétences respectives des Etats souverains d'une part, des cantons suisses, départements français et Länder allemands d'autre part — que de la formation d'une véritable conscience régionale, les tâtonnements aussi voire les revers auxquels leur gestation nous permettra vraisemblablement d'assister encore dans les prochaines années. Précisons eq effet qu'il devrait s'agir d'une forme entièrement nouvelle de cogestion supranationale et qu'il y aurait lieu surtout d'écarter d'emblée la prise en considération de certains modèles connus (exterritorialité, statut sarrois de 1955) [19].

Si les déplacements de nos conseillers fédéraux sont devenus beaucoup plus fréquents, il est très éclairant d'apprendre, au chapitre des relations bilatérales et multilatérales, que dans neuf cas sur dix leur destination a été Bruxelles, Paris, Stockholm, Strasbourg et Vienne [20]. Cette liste est révélatrice de la primauté de nos rapports avec l'Europe occidentale comme des trois volets dont ils se composent : relations de voisinage, liens avec les neutres, intégration européenne. Aucun d'eux n'a été honoré en 1973 d'événements qualifiables d'historiques, mais bien plutôt par la non moins importante mise en application de décisions antérieures, en premier lieu celle de libérer les échanges avec les Communautés européennes (accord de Bruxelles de 1972), ou par la poursuite de contacts qui prennent valeur de tradition, telle la visite de M. Graber en Autriche [21]. Celle, de cinq jours, de M. Gnägi, chef du DMF, à son homologue suédois de la défense, a suscité une attention soutenue, vu ses conséquences présumées sur la modernisation en cours de notre aviation militaire [22]. Nos relations avec le Liechtenstein ont subi une évolution très sensible depuis le traité d'union douanière de 1923. Bien qu'elles soient restées en général excellentes, le besoin s'est fait sentir d'un réexamen en profondeur. Le Conseil fédéral a présenté aux Chambres un rapport à ce sujet. Un sondage d'opinion mené dans la Principauté a révélé que 80 % des personnes interrogées repoussaient l'idée d'un rattachement pur et simble à la Suisse [23].

En dépit de la réserve que lui dicte sa politique de neutralité et des tentations de « splendide isolement » auxquelles elle l'expose, la Suisse participe largement au lent mais vaste et profond mouvement d'unification qui, d'une façon que certains voient irréversible, fera très probablement l'Europe de demain. Entendue au sens large, l'intégration helvétique au continent est en effet beaucoup plus qu'économique. Non seulement notre pays est lié à l'AELE, à la CEE et à l'OCDE, mais il accroît et intensifie d'année en année, et dans tous les domaines — notamment dans ceux dits de la seconde génération — ses relations avec ses partenaires. En 1973, les progrès enregistrés sont à inscrire au compte de l'intégration commerciale (accords de diverse nature avec des pays de l'Est : Bulgarie, Hongrie, Pologne, Roumanie, URSS et Tchécoslovaquie ; voyages à Moscou du chef du DFEP, M. Brugger, et d'une délégation parlementaire), financière (accord de péréquation avec la France) et fiscale (traités de double imposition avec l'Autriche, le Danemark et le Portugal) ; de l'intégration écologique (accord avec l'Italie relatif à la protection des eaux ; signature de la Convention internationale sur la protection d'espèces animales et végétales en voie de disparition ; participation à la Conférence ministérielle de l'environnement à Vienne), infrastructurelle (création d'une Commission germano-suisse d'aménagement du territoire ; participation à la deuxième Conférence européenne sur l'aménagement) et régionale (création d'une Commission mixte franco-suisse pour les questions de voisinage ; accord avec l'Autriche sur le trafic frontalier) ; de l'intégration sociale (conventions de sécurité sociale avec la Grèce et l'Autriche) et humanitaire (adhésion au Fonds de réétablissement du Conseil de l'Europe) ; de l'intégration culturelle (participation à la Conférence européenne des ministres de l'éducation à Berne), scientifique (accord instituant le Laboratoire européen de biologie moléculaire) et technique (participation à deux projets de la Conférence spatiale européenne) ; de l'intégration judiciaire (accords complémentaires d'extradition et d'entraide judiciaire avec l'Autriche ; participation à la Conférence des ministres de la justice à Stockholm ; démarche parlementaire en vue d'une concertation européenne pour la prévention et la répression du terrorisme) ; enfin de l'intégration politique (activité au sein du Conseil de l'Europe et de l'Union interparlementaire) [24].

La Suisse a également montré sa volonté d'intégration par sa participation active à la Conférence de sécurité et de coopération européenne (CSCE) dont les débats, engagés à Helsinki en 1972, se sont poursuivis à Genève au niveau des experts à partir du 18 septembre 1973 [25]. Après avoir, à la demande et à la satisfaction générale des participants, dressé le long inventaire des propositions susceptibles de figurer dans les tractanda [26], notre délégation, qui n'a pas ménagé ses efforts, s'est vue en quelque sorte récompensée par l'inscription à l'ordre du jour de son projet de règlement pacifique des différends. L'idée centrale en est que le maintien de la sécurité et de la paix ne saurait reposer sur de simples proclamations et déclarations d'intention, dussent-elles s'inspirer du principe, du reste fondamental, de non-recours à la force. En substance, le projet prévoit de trancher les différends justiciables par une cour de justice ou un tribunal arbitral, et les différends non justiciables par une procédure de médiation. Son examen, à huis clos, a commencé à Genève en septembre. A l'exception, semble-t-il, de la plupart de celles des pays de l'Est et de quelques autres, plus ou moins réservées, les délégations nationales lui ont témoigné d'emblée un réel intérêt [27].

Si le conseiller fédéral Brugger s'est rendu en Union soviétique, le ministre de notre économie a également visité les Etats-Unis, dans ce dernier cas à titre privé il est vrai [28]. Cette politique d'équilibre entre l'Est et l'Ouest, en tout point digne d'un pays neutre, a été également l'un des mobiles des voyages de M. Graber au Caire puis à Tel-Aviv [29]. En outre, sa présence dans la capitale égyptienne inaugurait : pour la première fois, le chef de la diplomatie suisse présidait à l'étranger une conférence de nos ambassadeurs. Cette initiative, sans doute un peu hardie puisque plongée dans le contexte de l'affrontement israélo-arabe, a été de prime abord fort mal interprétée par une partie de l'opinion [30]. Néanmoins, il n'est pas interdit de penser que le déplacement sur les bords du Nil, où M. Graber a été l'hôte du président Sadate, s'est révélé en définitive bénéfique pour la Suisse au moment de la crise énergétique : les pays arabes producteurs de pétrole ne l'ont pas inscrite sur leur fameuse liste des nations ennemies. Il est permis aussi de supposer que son voyage a favorisé le choix de Genève pour les négociations de paix dans le conflit proche-oriental [31].

C'est à Genève précisément que, peu avant son départ au Caire, M. Graber a rencontré le secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies, Kurt Waldheim. Ce dernier a déclaré ne remettre à son hôte aucun message relatif aux affaires du Proche-Orient, bien que celles-ci aient été au centre de leur entretien [32]. Officiellement, il ne semble pas que les hommes aient soulevé le problème de l'entrée de la Suisse à l'ONU. En une autre occasion, le chef du DPF a pourtant dit sa préoccupation en ce qui concerne la position de plus en plus délicate de notre pays face à l'institution mondiale [33]. Celle-ci ne peut-elle pas déjà se prévaloir d'une universalité bientôt totale ? Avec la Suisse, seuls la Corée et le Vietnam, pays partagés, et quelques Etats minuscules, n'en sont pas encore membres à part entière. Une votation populaire sur l'adhésion helvétique ne saurait avoir lieu avant 1975, a précisé M. Graber aux yeux de qui il convient de traiter en priorité l'initiative sur le référendum en matière de traités internationaux. C'est que le besoin se fait sentir d'une information plus poussée des citoyens sur l'ONU, raison pour laquelle la motion Tanner (ind., ZH) invitant le Conseil fédéral à entreprendre des démarches en vue de l'adhésion, n'a été adoptée qu'à titre de postulat par le Conseil national [34]. Le même motif, joint à une attitude de prudence, explique la nomination, prévue en 1972 par le gouvernement, d'une Commission consultative chargée de l'étude de e toutes les formes » de relations pouvant lier la Suisse aux Nations Unies. Composé d'une cinquantaine de Membres représentant les principaux milieux, tendances et régions du pays, le nouvel organe a tenu sa séance constitutive en octobre, sous la présidence d'E. Zellweger, ancien parlementaire, ancien ministre de Suisse et ancien haut fonctionnaire de l'ONU, partisan notoire de l'adhésion [35]. L'année écoulée a encore vu la création, d'inspiration privée, d'un Comité d'action Suisse-ONU qui se propose de mener campagne en faveur de notre entrée au Palais de Manhattan, objectif également poursuivi par l'Association suisse pour les Nations Unies, laquelle s'est donné un nouveau président en la personne du professeur L. Wildhaber [36].

Solidarité ou rentabilité ? Simplifiés, c'est en ces termes, parmi d'autres, que s'est déroulée en 1973 la controverse sur l'aide au développement, opposant d'un côté les tenants d'une conception hautement désintéressée de notre coopération avec le tiers monde, de l'autre les partisans d'un réalisme plus immédiat, centré sur des considérations d'ordre surtout économique où priment tantôt la nécessaire promotion du pays bénéficiaire (comme futur partenaire commercial mieux doté et donc meilleur client potentiel), tantôt celle du pays donateur (encore aux prises avec ses propres régions sous-développées) [37].

Il est intéressant d'observer dans quelle mesure ces diverses options sont assumées au niveau de la politique fédérale. Expression de la démocratie consensuelle, la loi sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales constitue un exemple assez typique de ces compromis ou essais de compromis chers aux moeurs politiques suisses. Sans prévoir un accroissement des prestations en faveur du tiers monde — concession à une opinion publique en partie hostile — le texte lie étroitement leurs diverses modalités actuelles : coopération technique et triple aide financière, alimentaire et humanitaire. Justification en est fournie par le gouvernement qui, dans son message aux Chambres, fait de la coopération au développement à la fois un volet de sa politique de coopération européenne et universelle s, une matérialisation du principe fondamental de solidarité, mais aussi une expression plus générale de la politique étrangère helvétique dont le but principal, souligne-t-il, est d'assurer le bien-être de la population de notre pays. Sur un plan moins abstrait, on relèvera le principal mérite de la loi,qui est d'asseoir la coopération au développement sur une base légale expresse, inexistante jusque-là. Quant aux nouveautés qu'elle introduit, elles consistent essentiellement dans le mandat confié au DPF d'élaborer, de concert avec le DFEP et le DFFD, une politique globale de l'aide au tiers monde, ainsi que dans la création d'une Commission consultative destinée à prendre la relève de la Commission de coopération technique [38].

Présenté au printemps, le document a été adopté l'année même par le parlement qui n'y a apporté aucune modification d'importance. Le Conseil national, qui l'a voté par 123 voix contre 11, a cependant vu se lever certaines oppositions. Après avoir refusé l'entrée en matière, J. Schwarzenbach (mna, ZH) est revenu à la charge en demandant de soumettre la loi au référendum obligatoire. Sa proposition a été repoussée par 117 voix contre 15. Par la suite, le Conseil des Etats ayant entériné la décision du National par 28 voix sans opposition, le parti de J. Schwarzenbach, réuni en congrès extraordinaire, a décidé le lancement de la procédure référendaire. L'Action nationale a prévu son soutien au Mouvement [39].

En l'absence de chiffres pour 1973, ceux de 1972 serviront à illustrer l'ampleur de l'aide suisse au tiers monde. Par rapport à 1971, les prestations totales de notre pays ont sensiblement baissé. Après avoir atteint 1 % du produit national brut (PNB) l'année précédente, ce taux est tombé à 0,58 % en 1972. Fléchissement imputable au secteur de l'économie privée dont les performances se sont révélées nettement inférieures (0,83 % du PNB en 1971 ; 0,30 % en 1972). En revanche, l'aide publique (à des conditions de faveur) a doublé d'une année à l'autre, passant de 0,11 % du PNB en 1971 à 0,22 % en 1972. Les fluctuations monétaires rendent difficiles la comparaison de ces données avec celles des autres Etats membres du Comité d'aide aù développement, mais les chiffres publiés placent toujours la Suisse dans la partie inférieure du classement [40].

Dans l'aide publique au développement, il est réjouissant de constater, à côté de la Confédération, la part sans cesse croissante, bien que modeste, 'des autres collectivités publiques. Si la loi fédérale adoptée en 1973 ne fait qu'envisager la possibilité d'une collaboration des cantons et communes, il reste évident que celle-ci est grandement souhaitée par Berne, d'autant plus que le volume et la diversité de l'aide ne cessent d'augmenter — en dépit de l'hostilité mentionnée plus haut — et qu'en conséquence une coordination de plus en plus étroite va se faire sentir, par mesure d'efficacité. Un champ d'action nouveau s'ouvre donc au fédéralisme, appelé à participer davantage désormais à la conduite de la politique étrangère suisse [41].

Comme chaque année [42], les missions traditionnelles de la Suisse (paix, action humanitaire, hospitalité) ont amené leur long cortège d'événements et de réalisations. Nous ferons ici état des faits les plus marquants ou les plus significatifs.

Au titre de l'oeuvre de paix, de médiation et de bons offices, l'actualité a surtout retenu certaines incidences liées au conflit du Proche-Orient. Les voyages de M. Graber dans cette région du monde ont déjà été évoqués. Le chef du DPF a souligné à cette occasion, et à plusieurs reprises, que la Suisse n'entendait pas y jouer les médiateurs, un tel rôle étant de préférence réservé aux grandes puissances. Il a en revanche laissé clairement entendre que la pratique des bons offices, qui se situe à un niveau beaucoup plus modeste, correspondait parfaitement aux possibilités de notre diplomatie [43]. Nous l'avons dit, l'ouverture sur sol suisse de négociations de paix entre des belligérants qui, depuis vingt-cinq ans, n'y parvenaient pas, constitue un succès auquel notre pays n'est probablement pas étranger. Mais, comme l'a montré l'affaire des pilotes libyens — un contrat avait été signé avec la société aéronautique Heliswiss en vue de leur formation — Berne a dû faire acte d'autorité (suspension de l'activité en cause) pour prévenir tout danger, même indirect, d'ingérence et de parti pris dans ce même conflit israélo-arabe [44]. Pour revenir aux bons offices, notre pays, très sollicité en ce domaine, a accepté sept nouveaux mandats de puissance protectrice d'intérêts étrangers : pour le compte d'Israël (3), du Chili (2), de la Côte-d'Ivoire (1) et de la Pologne (1), ce qui porte actuellement leur nombre à vingt-sept [45]. A la demande de l'Inde, du Pakistan et du Bangla-Desh, signataires d'un accord en date du 28 août 1973, la Suisse a accepté une mission de rapatriement dans le sous-continent indien [46]. En ce qui concerne la politique de paix proprement dite, deux accords de désarmement ont été ratifiés par les autorités fédérales [47]. En revanche, la ratification du traité de non-prolifération des armes nucléaires est restée pendante. Quant à l'Institut suisse pour l'étude des conflits, il en est question ailleurs [48],

L'année 1973 a largement contribué à l'affirmation sinon au renforcement de la tradition humanitaire de la Suisse. La multiplication et la complexité croissantes des tâches dévolues au Comité international de la Croix-Rouge (CICR), loin de constituer des obstacles insurmontables, ont été l'occasion pour lui de repenser ses moyens d'action et de réformer son organisation. Le processus, engagé en 1972 par un mandat confié au professeur R. Probst, a débouché sur l'inauguration, le 1er juillet 1973, de nouvelles structures, calquées sur le modèle d'entreprises modernes (« management »), mais aussi sur celui, éprouvé, des institutions politiques fédérales (séparation des pouvoirs, collégialité de l'exécutif). Les tâches de l'institution sont désormais réparties entre deux organes distincts : l'Assemblée, législatif souverain, composée de quinze à vingt-cinq membres, qui fixe la doctrine et la politique générale de l'institution et exerce la haute surveillance sur l'ensemble de ses activités ; le Conseil exécutif, comprenant sept membres au plus à choisir au sein ou en dehors du CICR, qui est chargé de la conduite générale des affaires et de la surveillance directe de l'administration. Comme précédemment, les membres du Comité sont tous de nationalité suisse — une internationalisation n'offrirait pas les mêmes garanties de neutralité — mais, élément nouveau de grande portée, ne sont plus indéfiniment rééligibles, la durée des mandats étant désormais limitée à douze ans (au maximum trois périodes de quatre ans). Cette dernière mesure est destinée à favoriser un rajeunissement permanent et une dynamisation constante de l'organisme. Ces innovations ont été accompagnées de l'élection d'un nouveau président en la personne d'E. Martin, dirigeant de la Croix-Rouge suisse pendant de longues années. Quant à la présidence du Conseil exécutif, elle est assurée par R. Gallopin, ancien directeur général de l'organisation [49].

Au plan des actions sur le terrain, il convient de signaler les missions particulièrement importantes de rapatriement accomplies par le CICR au Proche-Orient et dans le sous-continent indien. L'oeuvre caritative suisse a été également appréciée au Vietnam, très touché par la guerre. Les principales oeuvres d'entraide de notre pays y ont déployé conjointement leurs efforts au sein d'une Aide suisse au Vietnam. De son côté, le Conseil fédéral a affirmé son intention de participer à la reconstruction des régions dévastées et de planifier sa politique d'aide à l'Indochine en général. Notre exécutif a dfl toutefois expliquer, face à certaines critiques, la lenteur de l'engagement des opérations prévues [50]. Parmi les principaux autres points géographiques d'intervention humanitaire, citons l'Islande (éruption volcanique), le Nicaragua (tremblement de terre et raz de marée) et l'Afrique (sécheresse et famine en Ethiopie et dans les pays du Sahel) [51]. L'ampleur des besoins a été l'occasion pour le Conseil national d'adopter un postulat Rüttimann (pdc, AG) visant à augmenter le crédit de programme, actuellement de 50 millions de francs, en faveur de livraisons de produits laitiers aux pays déshérités. Enfin, en ce qui concerne le corps suisse d'intervention en cas de catastrophe, signalons le beau succès remporté par la campagne de recrutement de volontaires. Sur les 2700 personnes intéressées, 1500 ont été retenues, dont un premier groupe sera probablement opérationnel en 1974 [52].

Les tendances positives et négatives qui s'opposent, en Suisse comme ailleurs, en matière d'accueil et d'hospitalité se sont notamment manifestées en 1973 à propos de l'attitude à observer envers les réfugiés politiques chiliens, victimes du coup d'Etat militaire contre le régime socialiste Allende. Aux tenants de la gauche, favorables à un large accueil se sont opposés ceux de la droite, très réservés voire franchement hostiles [53]. Critiqué de part et d'autre, le Conseil fédéral s'est appliqué à demeurer dans la ligne de sa politique de neutralité et d'humanité. S'il a rappelé que la Suisse ne reconnaissait que les Etats et non les gouvernements, et qu'il n'avait donc pas à se prononcer sur le nouveau régime de Santiago, il a aussi accordé l'asile à plus de deux cents réfugiés, plaçant ainsi notre pays parmi ceux qui en ont accueilli les plus forts contingents [54]. Ajoutons que sur 1043 demandes d'asile présentées en 1973 par des ressortissants de toute nationalité, la plupart ont été acceptées. Mentionnons enfin l'adoption par les Chambres d'une motion Hofer (udc, BE) relative à la création, au profit du droit d'asile, de bases juridiques plus solides, ainsi que le dépôt par le conseiller national Ziegler (ps, GE) d'une motion également, celle-ci en faveur d'une redéfinition de notre politique d'asile et d'une adhésion à la Convention de Montevideo sur l'asile diplomatique [55].

La protection des nationaux, l'octroi de droits politiques, l'assistance aux nécessiteux et le soutien à nos écoles de l'étranger ont constitué en 1973 les principaux objets qui ont trait à la Cinquième Suisse. Dans le premier cas, le Conseil fédéral a été amené, face à certaines inquiétudes suscitées par les événements du Chili, à justifier l'action de notre ambassadeur à Santiago, M. Masset, qui a reçu instruction de garantir aide, protection et, au besoin, refuge à tout citoyen suisse en danger [56]. Dans le second, il a autorisé le DPF à ouvrir une procédure de consultation sur un projet de loi relatif à l'exercice du droit de vote de nos ressortissants domiciliés hors de nos frontières. Dans le troisième, les Chambres ont définitivement adopté la nouvelle loi sur les mesures d'assistance auxquelles nos concitoyens pourront faire appel en cas de besoin [57]. Enfin, dans le dernier mais non moins important domaine des écoles suisses à l'étranger, le gouvernement, connaissance prise du rapport final du groupe de travail ad hoc, a soumis au parlement un projet de loi fédérale sur l'aide à leur apporter. Il permettra en particulier à la Confédération un soutien financier plus substantiel. Il prévoit aussi une extension du droit de regard de l'autorité fédérale et notamment la création au DFI d'une Commission consultative chargée de l'examen de toutes les questions touchant ce secteur [58].

Die weltweite Teuerung liess den schweizerischen Aussenhandel 1973 wesentlich schneller anwachsen als im Vorjahr. Infolge der international angespannten Konjunkturlage wurden die wettbewerbsverschlechternden Konsequenzen des aus der Wechselkursfreigabe resultierenden Kursanstiegs des Schweizerfrankens für die schweizerische Exportwirtschaft weitgehend gemildert [59]. Die gegen Jahresende auftauchenden Schwierigkeiten in der Energieversorgung wirkten sich dagegen vor allem wertmässig auf den Aussenhandelsverkehr unseres Landes aus [60]. Insgesamt beliefen sich die Importe auf 36,6 Mia Fr., was eine Wachstumsrate von 13 % (1972: 9,2 %) ergab. Die Exporte stiegen ihrerseits um 14,4 % (1972: 10,9 %) auf 29,9 Mia Fr. Somit betrug das Handelsbilanzdefizit rund 6,6 Mia Fr. (1972: 6,2 Mia Fr.), wobei der Ausfuhrwert rund 82 % (1972: rund 81 %) des Einfuhrwertes zu decken vermochte. Die Beschleunigung des Importwachstums beruhte hauptsächlich auf der erhöhten Einfuhr von verteuerten Energieträgern, die mengenmässig um 9 %, wertmässig jedoch um über 51 % zunahmen. Daneben ging der Importzuwachs von Konsumgütern (+ 10 %) und von Investitionsgütern (+ 2 %) im Vergleich zum Vorjahr etwas zurück. Auf der Exportseite wurde die Zunahme namentlich durch die deutlich gesteigerte Ausfuhr von Investitionsgütern (+ 18 %) hervorgerufen. Starke Zuwachsraten entfielen ferner auf die nichtelektrischen Maschinen (+ 20 %), die elektrischen Apparate (+ 16 %) sowie die feinmechanischen Geräte (+ 14 %). Auch die Uhrenindustrie (+ 15 %) konnte ihren Auslandabsatz wesentlich steigern. Hinsichtlich der regionalen Struktur des Aussenhandels ergaben sich keine grossen Verschiebungen. Nach wie vor stand der Handelsverkehr mit europäischen Ländern im Vordergrund [61].

Das 1972 abgeschlossene Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und den Europäischen Gemeinschaften trat am 1. Januar 1973 in Kraft [62]. In Brüssel fand kurz darauf die konstituierende erste Sitzung des mit der Anwendung und Durchführung des Abkommens betrauten Gemischten Ausschusses beider Vertragsparteien statt. Dabei wurden Ausführungsbestimmungen auf dem Gebiet der Ursprungsregeln erlassen und die Bildung eines Zollausschusses vereinbart [63]. Im April erlangte sodann wie vorgesehen die erste der fünf Zollabbaustufen von je 20 % Rechtsgültigkeit. Angesichts der währungspolitischen Unruhe konnten jedoch die Auswirkungen des Freihandelsabkommens auf die beidseitigen Handelsströme 1973 noch nicht schlüssig beurteilt werden [64]. Die in der EFTA verbliebenen Staaten setzten an zwei Ministerratstagungen ihre Bemühungen um die Aufrechterhaltung und Konsolidierung des Freihandels innerhalb ihrer Assoziation fort [65]. Die 1972 im Rahmen des GATT angekündigte neue Welthandelsrunde, die neben dem Zollabbau auch die Beseitigung der nichttarifarischen Handelshindernisse herbeiführen soll, konnte im September durch eine Ministerkonferenz in Tokio eröffnet werden [66]. Die an der Konferenz vertretenen Staaten, darunter die Schweiz, bekundeten den gemeinsamen Willen, durch einen schrittweisen Abbau der Handelsschranken ein besseres weltwirtschaftliches Gleichgewicht zu schaffen. Die unsichere internationale Währungslage sowie noch ausstehende Vorarbeiten und Verhandlungsvollmachten verhinderten in der Folge eine Fortsetzung der Gespräche zur Liberalisierung des Welthandels, so dass noch keine konkreten Ergebnisse erzielt werden konnten [67].

Auch die OECD befasste sich 1973 vorwiegend mit Fragen der Überwindung des Ungleichgewichts in den Weltwirtschaftsbeziehungen. Bundesrat Brugger schlug zu diesem Zwecke im Ministerrat die Schaffung einer Gesamtkonzeption zur Koordination aller staatlichen Massnahmen vor [68]. Die Minister erklärten sich ferner bereit, ihre gemeinsamen Anstrengungen zur Inflationsbekämpfung verstärkt voranzutreiben. Die Diskussionen zeigten jedoch, dass hinsichtlich der Wünschbarkeit und der Möglichkeit einer koordinierten Antiinflationspolitik grosse Meinungsunterscheide bestanden. Die wachsende Abhängigkeit der Mitgliedstaaten der OECD von den arabischen Erdölländern bewog die Organisation ausserdem, der Frage einer gemeinsamen langfristigen Energiepolitik besondere Aufmerksamkeit zu schenken. Als erstes Ergebnis dieser Bemühungen konnte eine Studie über die energiepolitische Situation der OECD-Länder veröffentlicht werden [69]. Der 1971 zum Studium besonderer Wirtschaftsfragen eingesetzte Sonderausschuss hoher Beamter („Exekutivkomitee in Sondersession“), der 1973 von Botschafter Jolles präsidiert wurde, befasste sich hauptsächlich mit der Problematik der internationalen Investitionen und der Tätigkeit der multinationalen Gesellschaften [70].

Die UNCTAD setzte ihre Anstrengungen zugunsten der Entwicklungsländer fort. So lud ihr Rat die Vertragsparteien des GATT ein, während der Vorbereitungsarbeiten zur multilateralen Welthandelsrunde besonders den Interessen der Entwicklungsländer Rechnung zu tragen. Daneben beschloss der Rat die Wiederaufnahme der Ausschussarbeiten über die nichttarifarischen Handelsschranken, welche die Exporte der Entwicklungsländer behindern [71]. Im Rohstoffbereich konnte die vom Generalsekretär der UNCTAD einberufene internationale Zuckerkonferenz in Genf eröffnet werden. Trotz mehrwöchiger Verhandlungen kam indessen keine Einigung über die wirtschaftlichen Bestimmungen. eines neuen internationalen Zuckerübereinkommens zustande [72]. Eine multilaterale Verständigung konnte hingegen in der Form eines neuen internationalen Kakaoabkommens erzielt werden. Durch die Stabilisierung der Preise auf einem für Produzenten und Konsumenten angemessenen Niveau sollen einerseits wirtschaftliche Schwierigkeiten in den Kakao produzierenden Entwicklungslindem gemildert und anderseits die Absatzmöglichkeiten für Kakaoerzeugnisse verbessert werden. Bundesrat und Parlament stimmten in der Folge dem Abkommen zu, und ynser Land hinterlegte seine Ratifikationsurkunde am Sitz der UNO in New York [73]. Die Ausarbeitung eines analogen Kaffeeabkommens verzögerte sich, sp dass der zuständige internationale Kaffeerat schliesslich beschloss, das bestehende Abkommen vorerst bis 1975 zu verlängern [74].

Auf dem Gebiete der bilateralen Aussenwirtschaftsbeziehungen konnten 1973 die schweizerischen Bemühungen zur Einführung zeitgemässer Vertragsinstrumente für den wirtschaftlichen Verkehr mit den osteuropäischen Staatshandelsländern weitgehend abgeschlossen werden. Die 1972 mit Polen aufgenommenen Verhandlungen führten zur Unterzeichnung eines Abkommens über den Wirtschaftsverkehr und zu einer gesonderten Vereinbarung über den Zahlungsverkehr. Gründe der internen Zuständigkeit auf polnischer Seite hatten es notwendig gemacht, die Materie, die in ähnlichen Abkommen mit andern Staatshandelsländem in einem einzigen Vertragswerk hatte geregelt werden können, auf zwei Verträge aufzuteilen [75]. Mit Ungarn wurde ein analoges Abkommen über den Wirtschaftsverkehr abgeschlossen. Die Unterzeichnung musste vorerst allerdings aufgeschoben werden, bis Ungarn dem GATT beigetreten war [76]. Die Abkommen mit Polen und Ungarn bewirkten einen weiteren Abbau des gebundenen Zahlungsverkehrs, der von der Schweiz im Verhältnis zu osteuropäischen Staatshandelsländern nur noch mit der DDR aufrechterhalten wird [77]. Im Bereiche der sowjetisch-schweizerischen Wirtschaftsbeziehungen konnten 1973 durch die Bestellung einer aus Delegierten beider Staaten zusammengesetzten Gemischten Kommission entscheidende Fortschritte erzielt werden. Die Kommission tagte in der Folge in Moskau und in der Schweiz, wobei hauptsächlich Kontakte angeknüpft und künftige Verhandlungsziele abgesteckt wurden [78]. Ferner schloss die Schweiz ein Abkommen über den Handelsverkehr und den Investitionsschutz mit der Zentralafrikanischen Republik [79]. In einem Vertrag vereinbarte unser Land zudem mit Aegypten die gegenseitige Förderung und den Schutz von Investitionen. Bei diesem Abkommen handelt es sich um das erste dieser Art, das die arabische Republik mit einem andern Staat abgeschlossen hat [80]. Nach vorausgegangenen Erkundungsgesprächen trat schliesslich im August eine Vereinbarung zwischen Nordkorea und der Schweiz über den Austausch von Handelsmissionen in Kraft. Die Interessen unseres Landes werden vorderhand durch die schweizerische Botschaft in Peking wahrgenommen [81].

Im Sinne einer Erleichterung und Vereinfachung des grenzüberschreitenden Steuerwesens konnte die Schweiz 1973 Doppelbesteuerungsabkommen mit Dänemark sowie mit Trinidad und Tobago unterzeichnen. Analoge Abkommen wurden daneben mit Österreich und Portugal paraphiert [82]. Die langwierigen Verhandlungen mit den USA über ein Rechtshilfeabkommen fanden wie erwähnt endlich ihren Abschluss [83]. Die ständig wachsende weltwirtschaftliche Verflechtung und die immer intensiveren multi- und bilateralen Beziehungen liessen der Schweiz 1973 für selbständige aussenwirtschaftliche Massnahmen nur einen kleinen Raum. Im Juli erlies der Bundesrat die Ausführungsbestimmungen zur modifizierten Exportrisikogarantie, die dem Exporteur angesichts des stark gestiegenen Währungsrisikos mehr Sicherheit gewähren soll ; die Gebühren für die Deckung des Währungsrisikos wurden in der Folge dementsprechend um 100 % erhöht [84]. Auf die Erhebung des im Rahmen des Konjunkturdämpfungsprogramms vorgesehenen Exportdepots wurde im Hinblick auf die durch die Wechselkursfreigabe entstandene Situation vorläufig verzichtet [85]. Unbedeutende Änderungen erfuhr schliesslich der schweizerische Gebrauchszolltarif [86].