Nachdem wir auf die grundsätzliche Diskussion über die staatlichen Institutionen bereits an anderer Stelle eingegangen sind [1], sei im folgenden gleich vom Funktionieren der einzelnen Einrichtungen die Rede.

Die Regierung des Bundesstaates hatte 1980 zum vierten Mal Richtlinien ihrer Politik für die neue Legislaturperiode vorzulegen. Sie folgte dabei im wesentlichen der vier Jahre zuvor angewandten Methode. Nachdem der Rezessionsschock nun etwas überwunden war, erhielt die gesellschaftliche und politische Analyse wieder mehr Raum. So wurde betont, der Staat sehe sich einerseits zunehmenden Erwartungen, anderseits aber auch stärkeren Widerständen gegenüber; diese Diskrepanz mache das Regieren schwieriger. Wie schon 1976 waren die Richtlinien mit dem Finanzplan verknüpft. Hatte man damals das Regierungsprogramm aufdie Voraussetzung gestützt, die Einführung der Mehrwertsteuer werde die erforderlichen Mehreinnahmen bringen, so musste man diesmal zur Schliessung der Finanzlücke neben zusätzlichen Einnahmen vor allem einschneidende Sparmassnahmen vorsehen; durch diese wird der Spielraum des staatlichen Handelns verengert. Als einschränkende Faktoren hob der Bericht ausserdem die geringe Neigung der Stimmbürger zur Annahme von Neuerungen, föderalistische Tendenzen sowie die begrenzte Leistungsfähigkeit der Staatsorgane hervor. Der verengerte Handlungsspielraum machte sich auch in der Rechenschaftsablage über die abgelaufene Amtsperiode geltend, die erstmals in den Programmbericht einzufügen war: eine grössere Anzahl von Vorhaben hatte verschoben oder aufgegeben werden müssen [2].

Die neuen Richtlinien wurden in der Öffentlichkeit nicht ungünstig aufgenommen. Je nach Standort anerkannte man mehr die bewusste Beschränkung auf das im gegebenen finanziellen Rahmen Mögliche oder aber die Bereitschaft, trotzdem dringliche Probleme anzugehen [3]. Die Ausgewogenheit des Programms liess freilich eine grundsätzliche Auseinandersetzung der politischen Hauptkräfte nur in Ansätzen zustande kommen. Trotz der Revision der Verfahrensregeln, mit der das Parlament im Vorjahr seinen Einfluss auf die Regierungsplanung zu verstärken versucht hatte, erhielten die im März durchgeführten Debatten wenig Profil. Erstmals waren die Richtlinien durch Kommissionen vorzuberaten, und erstmals bestand die Möglichkeit, die Verhandlungen des Plenums durch sofort zu behandelnde Motionen zu beleben. Aber unter dem Eindruck gleichzeitiger Gespräche zwischen den Regierungsparteien, die einen versöhnlichen Verlauf nahmen, sahen die grossen Fraktionen davon ab, ihre Gegensätze im Ratssaal auszufechten. Insbesondere verzichteten die Freisinnigen darauf, ihre Forderungen zur Finanzreform (Vorrang der Einsparungen vor den Mehreinnahmen) und zur Sicherheitspolitik (Anpassung des Konzepts an die gespannte Weltlage) in Form von Motionen geltend zu machen. So blieb es dem oppositionellen Landesring überlassen, seine abweichenden Anliegen (Sanierung der Bundesfinanzen ohne Erhöhung der allgemeinen Steuern, Revision der Landwirtschaftskonzeption) im Nationalrat zur Abstimmung vorzulegen, natürlich ohne Erfolg [4]. Die Fraktion der äussersten Linken, die in der Kommission keine Vertretung erhalten hatte, reichte ausserhalb der Richtliniendebatte eine Motion zur Sozial-, Wirtschafts- und Finanzpolitik ein [5]. Das Versagen des neuen parlamentarischen Instruments wurde von den einen bedauert, von andern dagegen als Beweis seiner Untauglichkeit gewertet [6].

Wurde somit die Regierungsplanung vom Parlament nicht mitgeprägt, so sah sich die Exekutive um so mehr von den innerparlamentarischen Spannungen am Handeln gehindert. Der freisinnig-sozialdemokratische Gegensatz, der hauptsächlich in der Finanzpolitik und in der Landesverteidigung zum Ausdruck kam, machte den verantwortlichen Departementsvorstehern ordentlich zu schaffen [7]. Als Chef des EMD entlud Bundespräsident Chevallaz im Ständerat seinen Unmut über die SP und zog deren Glaubwürdigkeit in Verteidigungsfragen in Zweifel. Finanzminister Ritschard dagegen brachte seinen Argwohn, bürgerliche Politiker wollten ihm als Sozialdemokraten die Lösung der Finanzprobleme nicht gelingen lassen, im Fernsehen zum Ausdruck und deutete Rücktrittsabsichten an. Dieser namentlich vom «Blick» kräftig orchestrierte Appell ans Volk trug Früchte: im EFD türmten sich die Sympathiebezeugungen teilnehmender Bürger [8]. Demgegenüber erschienen die Schwierigkeiten des sozialdemokratischen Aussenministers Aubert kaum durch den Parteiengegensatz bedingt. Der Chef des EDA wurde zwar wegen des vorzeitigen Rücktritts seines höchsten Spitzenbeamten in der Presse scharf angegriffen, im Parlament aber — mindestens nach aussen hin — geschont [9].

Die neue gesetzliche Grundlage des Bundesamtes für Organisation, welche die Rationalisierung und Kontrolle der eidgenössischen Verwaltung verstärken soll, passierte die Räte ohne grössere Änderungen. Bedenken, das Amt könnte sich durch die Erweiterung seiner Kompetenzen und seiner personellen Kräfte zu sehr verselbständigen und dem Bundesrat wie auch den Chefbeamten die Verantwortung in Organisationsfragen entziehen, blieben ohne unmittelbare Folge. In die Vorlage des Bundesrates wurde jedoch ein direktes Mitspracherecht des betroffenen Personals eingefügt [10].

Einige Unruhe verursachte die Ernennung persönlicher Berater durch verschiedene Bundesräte, wie sie das Verwaltungsorganisationsgesetz seit 1979 gestattet. Die Änderungen in der Departementszuteilung von Ende 1979 begünstigte solche Ernennungen, da die neuen Departementschefs das Bedürfnis empfanden, ausser den eingesessenen Spitzenbeamten auch Personen ihrer eigenen Wahl und Parteifarbe um sich zu haben. Das Verhältnis zwischen solchen persönlichen Vertrauten und der bestehenden Verwaltungshierarchie stellte freilich gewisse Probleme; ausserdem nahm die Finanzdelegation der eidgenössischen Räte an den relativ hohen Gehältern der beigezogenen Berater Anstoss [11].

Wenn auch das Parlament, wie bereits ausgeführt, seinen Einfluss auf die politische Planung nicht zu verstärken vermochte, so fehlte es nicht an Bemühungen, auf die Kontrolle von Regierung und Verwaltung mehr Nachdruck zu legen [12]. Die Geschäftsprüfungskommissionen beider Räte veröffentlichten erstmals einen schriftlichen Bericht über ihre Ergebnisse. Darin beschwerte sich die Kommission des Nationalrates über eine Behinderung ihrer Tätigkeit durch die Militärbehörden. Gegen einen Beamten des Nachrichtendienstes, der 1977 vor der parlamentarischen Arbeitsgruppe Jeanmaire ausgesagt hatte, war nämlich ein militärgerichtliches Verfahren eröffnet worden, obwohl man ihm von höchster Stelle Straffreiheit zugesichert hatte. Der seinerzeitige Präsident jener Arbeitsgruppe, Nationalrat A. Müller-Marzohl (cvp, LU), zeigte sich aber von der Kontrollarbeit gegenüber dem EMD noch nicht befriedigt; er verlangte eine genauere Überprüfung der Aktivitäten des Nachrichtenoffiziers A. Bachmann, deren Vereinbarkeit mit der schweizerischen Neutralität in Zweifel gezogen wurde. Obwohl Müller-Marzohl die Einsetzung einer parlamentarischen Untersuchungskommission für erforderlich hielt, erteilte der Rat vorerst seiner Geschäftsprüfungskommission einen entsprechenden Auftrag [13]. Einen eher grotesken Zwischenfall verursachte das Kommissionsmitglied G. Nef (fdp, SG ), das ein noch nicht zur Veröffentlichung bestimmtes Papier über den Fall Bachmann dem «Blick» zuhielt, sich dann zur Indiskretion bekannte und diese als Alarmruf wegen des Bestehens undichter Stellen im EMD ausgab. Angesichts der inhaltlichen Harmlosigkeit von Nefs Verstoss sahen die Räte von einer Aufhebung der Immunität ab, beschlossen aber, die Einrichtung eines parlamentsinternen Disziplinarverfahrens prüfen zu lassen, um in ähnlichen Fällen nicht zwischen Immunitätsentzug und blossem Tadel wählen zu müssen [14].

Die Anstrengungen zur Aufwertung des Parlaments im politischen System werden auch durch eine Verschwendung der Kräfte an Nebensächliches beeinträchtigt. So hörte man wiederholt Klagen über die Unzahl parlamentarischer Vorstösse, die vor allem das Pensum des Nationalrats — zugleich aber auch die Verwaltung — belasten. Es sind namentlich die oppositionellen Kleinparteien, die mit diesem Mittel ihr geringes Gewicht im Rat und in den Kommissionen zu kompensieren versuchen [15]. Die Einführung von Fragestunden hat hiefür keinen Ersatz bieten können; deren Niveau bewertete man als nnbefriedigend [16]. Ein Vorschlag, die Zahl der hängigen Vorstösse auf drei pro Ratsmitglied zu begrenzen und für Begehren nach zusätzlichen Bundesleistungen gleich auch konkrete Finanzierungshinweise zu verlangen, wurde von der grossen Kammer der für die Parlamentsreform zuständigen Kommission überwiesen [17]. In der Frage der seit 1972 unverändert gebliebenen Entschädigungen erteilte der Rat derselben Kommission Auftrag, unverzüglich den Teuerungsausgleich zu veranlassen. Dagegen lehnte die bürgerliche Mehrheit die von den Sozialdemokraten gewünschte elektronische Abstimmungsapparatur mit finanziellen und technischen Argumenten ab [18]. Uneinigkeit unter den Fraktionen verhinderte wie schon 1969 einen gemeinsamen Vorschlag für die Ernennung des Generalsekretärs der Bundesversammlung. Der Bundesrat ersetzte den ins Bundesgericht gewählten Christlichdemokraten A. Pfister durch den aus der Westschweiz stammenden freisinnigen Vizekanzler J.-M. Sauvant [19].

Für die auf Jahresende erforderliche Wiederwahl der ständigen ausserparlamentarischen Kommissionen galt erstmals die 1977 eingeführte Amtszeitbeschränkung. Dies gab Anlass zu mannigfachen Begehren hinsichtlich Zahl und Auswahl der im Bundesdienst stehenden Experten. Während die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte auf eine Verkleinerung und teilweise auf die Aufhebung solcher Gremien drangen, wünschten verschiedene Interessentenkreise, besser vertreten zu sein [20].

Die Überlastung der eidgenössischen Gerichte wird auf zwei Wegen zu bewältigen versucht: durch einen Ausbau des Personals und durch eine Einschränkung des Aufgabenbereichs. Auf dem ersten Weg bot das Parlament trotz freisinniger Opposition Hand zu einer Verstärkung des Versicherungsgerichts durch kräftige Vermehrung der Gerichtsschreiber und -sekretäre sowie durch Wahl zweier zusätzlicher Richter [21]. Der Bundesrat beantragte hierauf eine entsprechende Erweiterung des Sekretärbestandes beim Bundesgericht und zugleich die Ausnahme der Gerichte vom Personalstopp [22]. Für die Besetzung der neugeschaffenen Richterstellen wie für die wegen Rücktritten erforderlichen Nachwahlen konnten sich die grossen Parteien auf gemeinsame Kandidaten einigen. Dabei erkannten sie einen der beiden neuen Sitze des Versicherungsgerichts dem bisher leer ausgegangenen Landesring zu. Die Nachfolge eines aus dem ehemals bernischen Nordjura stammenden Freisinnigen wurde freilich von den Nachwehen der Kantonstrennung überschattet. Der offizielle Kandidat P. Moritz, der sich führend an der Ausarbeitung der jurassischen Verfassung beteiligt hatte, war schon in der FDP-Fraktion umstritten und erreichte das absolute Mehr nur knapp [23].

Zur Beschränkung des Aufgabenkreises der Bundesjustiz sehen die Experten des EJPD vor allem vor, dass sich die eidgenössischen Gerichte vermehrt auf die Kontrolle der Rechtmässigkeit vorinstanzlicher Entscheide (ohne Tatsachen- und Ermessenskontrolle) zu konzentrieren hätten und dass an die Zulässigkeit der Beschwerden strengere Massstäbe zu legen wären [24].

Die Benützung der Volksrechte liess auch 1980 nicht nach. 4 (im Vorjahr 5) neue Initiativen würden eingereicht; für deren 8 (5) begann die Unterschriftensammlung. Dagegen kam das Referendum erneut bloss einmal zustande. Da nur über dieses und über eine einzige Initiative abgestimmt wurde, vermehrte sich die Zahl der hängigen Volksbegehren von 10 auf 11; deren zwei wurden zugunsten eines Gegenvorschlages der Bundesversammlung zurückgezogen [25].

Die 1978 eingereichte Parlamentarische Initiative Nationalrat Muheims (sp, LU) für eine Änderung des Abstimmungsmodus bei Gegenüberstellung von Volksbegehren und Gegenentwurf wurde von der vorberatenden Kommission begutachtet. Diese anerkannte, dass das geltende Verfahren die Befürworter einer Neuerung aufspaltet und die Anhänger des Bestehenden privilegiert. Die von Muheim vorgeschlagene Lösung — gleichzeitige Abstimmung über die Initiative wie auch für den Fall einer Verwerfung der Initiative über den Gegenentwurf — wurde jedoch mit knappem Mehr als rechtliche Privilegierung der Initiative abgelehnt; beantragt wurde ein gestaffeltes Vorgehen: zunächst eventuelle Wahl zwischen Initiative und Gegenentwurf und erst später definitiver Entscheid über die bevorzugte Variante. Für den Eventualentscheid soll — wie bereits für andere Vorfragen im Initiativverfahren — das blosse Volksmehr genügen. Das EJPD führte auf Verlangen der Kommission eine Vernehmlassung über deren Vorschlag durch [26]. Auf kantonaler Ebene wurde die Möglichkeit, gleichzeitig für ein Volksbegehren und einen Gegenvorschlag Stellung zu nehmen, nun auch in Bern eingeführt [27].