Im Spannungsfeld zwischen den andrängenden Problemen und den beschränkten Mitteln zu ihrer Lösung stellt sich für den schweizerischen Bundesstaat immer wieder die Frage nach dem Zusammenwirken seiner Institutionen. So kam es in der Wintersession der eidgenössischen Räte zu einer Auseinandersetzung über das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative in der politischen Planung. Anlass dazu bot die 1979 eingeführte Neuerung, nach welcher der Bundesrat jeweils in der Mitte der Legislaturperiode in einem Zwischenbericht über Abweichungen im Vollzug der Richtlinien der Regierungspolitik sowie über Änderungen in der Prioritätenordnung Rechenschaft zu geben hat; das Parlament kann wie zu den Richtlinien so auch zu diesem Zwischenbericht in Motionen Stellung nehmen. Den praktischen Hintergrund der Auseinandersetzung bildete die andauernde Kontroverse über das Ausmass der Staatstätigkeit.

Als Ursachen der bereits vorgenommenen und noch geplanten Anpassungen seines Regierungsprogramm nannte der Bundesrat in seinem Bericht vor allem Währungsschwankungen, Teuerung, wirtschaftlichen Strukturwandel und andauernde Bundesdefizite, ausserdem die Einreichung neuer Volksinitiativen sowie die teils initiative, teils hinhaltende Aktivität des Parlaments. Er unterliess auch nicht einen Hinweis auf die hemmende Wirkung der Stellenplafonierung in der Bundesverwaltung. Immerhin betonte er, dass rund die Hälfte der 1980 angekündigten Vorhaben dem Parlament zugeleitet worden seien. Einen Teil der übrigen gedachte er zu verschieben oder zu reduzieren ; dafür wurden neue Projekte ins Programm aufgenommen, so dass dessen Umfang praktisch unverändert bleiben sollte [1].

Gegen diesen immer noch beträchtlichen Umfang des Restprogramms wandte sich verbreitete Kritik, insbesondere aus bürgerlichen Kreisen. Dem Bundesrat wurde Befangenheit in departementalem Denken vorgeworfen, die ihn an einer Gesamtschau und an der Konzentration auf Schwerpunkte hindere; auch fehle eine enge Verknüpfung mit dem Finanzplan. Als lastende Brocken wurden vor allem der UNO-Beitritt und die Totalrevision der Bundesverfassung empfunden [2]. Die Ratschläge aus den einzelnen Parteien fielen freilich sehr unterschiedlich aus. Ein Versuch der Bundesratsparteien, zu einer gemeinsamen Prioritätenordnung für den Rest der Legislaturperiode zu gelangen, missglückte [3], und auch die Parlamentskommissionen, die den Bericht vorzuberaten hatten, sahen davon ab, die Debatten durch überparteiliche Motionen zu aktivieren. Dafür machten im Nationalrat einzelne Fraktionen von diesem Instrument Gebrauch, und zwar nicht nur oppositionelle wie bei der Behandlung der Richtlinien im Vorjahr, sondern auch diejenige der SVP; sie verlangte — nicht zuletzt aus finanziellen Gründen — eine Konzentration auf die Bereiche Bundeshaushalt, Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen, Gewährleistung der Rahmenbedingungen für die Wirtschaft sowie äussere und innere Sicherheit des Landes. Die anderen bürgerlichen Fraktionen hegten angesichts der grundsätzlichen Unverbindlichkeit der Richtlinien zu grosse Zweifel am Wert der neuen parlamentarischen Kompetenz, um sich ihrer zu bedienen. Die laut gewordene Kritik forderte immerhin Bundespräsident Furgler dazu heraus, den Führungswillen der Landesregierung zu betonen; die grosse Kammer gab ihrerseits keinem der zum Zwischenbericht eingereichten Vorstösse ihre Zustimmung [4]. Im Ständerat wurde die Auseinandersetzung grundsätzlicher geführt. Der Aargauer Binder (cvp) beanspruchte unter Hinweis auf die neue Verfassung seines Kantons wie auch auf den Expertenentwurf zur Totalrevision der Bundesverfassung ein parlamentarisches Mitentscheidungsrecht für die politische Planung. Furgler, zur Zeit der Mirage-Krise ein Vorkämpfer der Parlamentsrechte, verwies ihn auf die traditionellen Interventionsmöglichkeiten. Im übrigen gab er die Zusage, dass das angekündigte Programm nicht vollumfänglich durchgeführt werden solle [5].

Aus dem Verlauf der Debatten über den Zwischenbericht wurden unterschiedliche Konsequenzen gezogen. SVP-Nationalrat Blocher (ZH) beantragte in einer aus allen bürgerlichen Regierungsfraktionen unterstützten Motion die Abschaffung des Zwischenberichts. Ständerat Binder dagegen verlangte für das Parlament die gesetzliche, wenn nötig sogar verfassungsmässige Befugnis, über Richtlinien und Finanzplan beschliessen zu können [6].

Nicht nur auf die Regierungsplanung versuchte man vom Parlament her — in reduzierendem Sinne — einzuwirken, sondern auch auf die Verwaltungstätigkeit. Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats unternahm es, die Personalbeschränkung zur Dauerinstitution auszubauen, um unmittelbar die Verwaltung zu grösserer Wirtschaftlichkeit zu veranlassen, darüber hinaus aber zugleich die planende Aktivität des Staates zu zügeln. Der sogenannte Personalstopp war 1974 als Sparmassnahme eingeführt und für fünf Jahre gesetzlich verankert worden. Seither wird er durch die Budgetbeschlüsse des Parlaments fortgesetzt. Wie aus den Erhebungen einer Arbeitsgruppe hervorgeht, hat diese Stellenplafonierung zwar die Entwicklung des Bundespersonalbestandes seit 1974 wirksam gebremst, doch ist es der Verwaltung da und dort gelungen, die Begrenzung zu umgehen. Deshalb erstrebt die Geschäftsprüfungskommission der grossen Kammer mit einer parlamentarischen Initiative eine Erneuerung und Verschärfung des Erlasses von 1974: künftig soll jede Erhöhung des Gesamtplafonds vom Bundesrat begründet und von besonderen Delegationen der eidgenössischen Räte begutachtet werden [7].

In seiner Stellungnahme zu dieser Initiative betonte der Bundesrat, dass die andauernde Zunahme der Verwaltungsaufgaben zu einem guten Teil dem Parlament anzulasten sei. Die von der Kommission gerügten Umgehungen erklärte er mit der Überbeanspruchung des Personals. Entschieden wandte er sich gegen eine Einflussnahme des Parlaments auf die Regierungsplanung mit Hilfe der Personalbeschränkung. Er stimmte grundsätzlich einer neuen gesetzlichen Verankerung der Stellenplafonierung zu, verlangte aber dass Bestandeserhöhungen weiterhin im Rahmen der Budgetbeschlüsse bewilligt werden könnten. Die Personalgewerkschaften lehnten die Initiative rundweg ab; der Föderativverband kritisierte zudem das Entgegenkommen des Bundesrates [8].

Wenn auch die Regierung in den erwähnten Fällen ihre Position gegenüber dem Parlament zu behaupten gedachte, so musste sie sich doch verschiedentlich Führungsschwäche vorhalten lassen. Man übte Kritik am Aufschub wichtiger Entscheide, insbesondere in der Energie- und Medienpolitik, und klagte über eine allzu vage Information, die den Eindruck des ständigen Aufschiebens der Probleme noch verstärke und zu Spekulationen Anreiz gebe. Der scheidende Bundeskanzler Huber wies seinerseits auf Gefahren für das Kollegialsystem hin, die in einer zunehmenden Personifizierung der Politik sowie in der wachsenden Beanspruchung der Bundesräte durch die Departementsleitung oder durch internationale Verpflichtungen lägen [9].

Ausser Kurt Furgler, der sein Präsidialjahr mit Glanz auszufüllen strebte, und Willi Ritschard, der sich in der Öffentlichkeit für die Verlängerung der Finanzordnung engagierte, stand besonders Pierre Aubert im Rampenlicht. Diesmal waren es Spannungen zu seiner eigenen Partei, die für Schlagzeilen sorgten. Der Chef des EDA schien der SPS kein genügend wirksamer Vertreter im Regierungskollegium zu sein [10]. Da aber turnusgemäss auf 1982 seine Wahl zum Vizepräsidenten des Bundesrates — mit nachfolgendem Bundespräsidium — erfolgen sollte, musste sich die Fraktion entscheiden [11]. Sie tat dies in positivem Sinne, und der Angefochtene erhielt in der Vereinigten Bundesversammlung eine ansehnliche Stimmenzahl [12].

Personenfragen spielen auch in der Verwaltung eine Rolle. Im Vordergrund des Interesses stand 1981 der Wechsel in der Bundeskanzlei. Karl Huber, der als umsichtiger Vollzieher des Reformwillens der späten 60er Jahre sein Amt zur zentralen Stabsstelle der Bundesverwaltung entwickelt hatte, trat mitten in der Legislaturperiode zurück [13]. Seine Partei, die CVP, die bereits im Vorjahr den Generalsekretär der Bundesversammlung verloren hatte, versuchte die Leitung der Bundeskanzlei zu behalten, wozu sie sich wegen ihrer Scharnierstellung in der Regierungskoalition legitimiert glaubte; ihr Kandidat war der um die Totalrevision der Bundesverfassung wie um die Lösung der Jurafrage verdiente Chef des Bundesamtes für Justiz, J. Voyame. Doch gestützt auf die Tatsache, dass sie noch nie einen Bundeskanzler gestellt hatten, erhoben auch die SP und die SVP Anspruch auf die Nachfolge. Dabei kam der ersteren zustatten, dass sie in Vizekanzler W. Buser einen mit der zu übernehmenden Aufgabe bereits eng vertrauten Kandidaten besass [14]. Die übrigen Fraktionen bezogen nicht Stellung. Der FDP war ihre Vertretung in der Bundeskanzlei durch die Wahl F. Couchepins zum Vizekanzler kurz zuvor bestätigt worden [15]. Bei einem namhaften Teil der Freisinnigen überwog die Neigung zu einer Geste gegenüber dem linken Gegenspieler. So erreichte Buser in der Vereinigten Bundesversammlung nach vier Wahlgängen das absolute Mehr [16]. Die CVP wurde bei der Ersetzung Busers als Vizekanzler nur bedingt entschädigt. Im Vordergrund stand das Bestreben, den Kontakt zwischen Regierung und Medien zu verstärken; ausserdem sollte auch die dritte Sprachregion des Landes in der Bundeskanzlei vertreten sein. So wählte der Bundesrat den Tessiner Journalisten A. Casanova, welcher der CVP bloss nahestand [17].

Die im Vorjahr angefochtene Stellung der persönlichen Mitarbeiter der Departementsvorsteher fand in einer Verordnung eine klarere Regelung. Sie wurde deutlich von derjenigen eines Beamten unterschieden, in bezug auf das Gehalt jedoch mit der bestehenden Besoldungsordnung in Einklang gebracht [18].

In struktureller Hinsicht sah sich die Landesregierung veranlasst, über die Neuzuteilung von Bundesämtern zu entscheiden, wie dies bei der Ausarbeitung des Organisationsgesetzes von 1978 vorgesehen worden war; der neue Erlass hatte dafür eine Frist von vier Jahren gesetzt. Der im Mai gefasste Beschluss, der noch der Genehmigung durch das Parlament bedurfte, beschränkte sich freilich auf minimale Verschiebungen. Vor allem wurde das Bundesamt für Strassenbau vom EDI gelöst und dem EVED zugeordnet; um eine einheitliche Zuständigkeit für die Verkehrswege zu schaffen. In entsprechendem Sinne trat das EFD die Getreideverwaltung an das EVD ab, dem bereits die Landwirtschaft untersteht. Dagegen blieb die Alkoholverwaltung im EFD. Vor allem aber verzichtete der Bundesrat auf eine Eingliederung des Bundesamtes für Aussenwirtschaft ins EDA, was von einem Kritiker als personen- und parteibedingter Aufschub gewertet wurde [19].

Einen Rückschlag erlitt die Idee des Ombudsmanns. Obwohl ein Bundesgesetzentwurf zu dessen Einführung seit 1979 bereitliegt, hatte der Bundesrat — vor allem aus finanziellen Gründen — noch gezögert, ihn den eidgenössischen Räten zuzuleiten. Die Nationalratskommission jedoch, die mit der Behandlung zweier parlamentarischer Initiativen Hubacher (sp, BS) zu diesem Gegenstand beauftragt war, wollte nicht länger zuwarten und schlug der Volkskammer vor, die Regierung in einer Motion zur unverzüglichen Unterbreitung ihres Entwurfs aufzufordern. Der Rat versagte ihr aber seine Unterstützung; die bürgerlichen Fraktionen wandten sich mehrheitlich gegen die Motion. So wurde diese, wie es auch der Bundesrat empfohlen hatte, nur als Postulat überwiesen, was in der Presse sarkastische Kommentare auslöstet [20].

Nachdem in den Vorjahren die Geschäftsprüfungskommissionen des Parlaments die Frage des Einsatzes von Experten aufgegriffen und die Exekutive um grössere Zurückhaltung sowie um periodische Berichterstattung ersucht hatten, lag nun ein erster Rechenschaftsbericht der Bundeskanzlei vor. Er gab die Reduktion bzw. die Aufhebung einzelner Expertenkommissionen bekannt und begründete verschiedene Abweichungen von den 1974 und 1977 vom Bundesrat festgelegten Regeln. Die Vertreter der Geschäftsprüfungskommissionen zeigten sich von diesen Ergebnissen nur teilweise befriedigt [21]. In beiden Räten unterstrichen persönliche Vorstösse das Interesse an der Kommissionsbildungspraxis, insbesondere auch an der wirksamen Vertretung benachteiligter Gruppen (Frauen, Welschschweizer, Junge) [22]. Der Politologe R.E. Germann, der schon 1979 mit einer Untersuchung auf die Problematik des Kommissionenwesens hingewiesen hatte, empfahl in einer umfassenderen Analyse eine Entlastung der oft überforderten Experten und zugleich mehr Transparenz für ihre Tätigkeit und mehr Repräsentativität für ihre Auslese, auch wenn dadurch Regierung und Parlament häufiger veranlasst würden, selber zwischen politischen Alternativen zu wählen [23].

Die Realisierung der Vorschläge für eine Reform des Parlaments, die von einem Studienausschuss beider Räte 1978 vorgelegt worden waren, schritt langsam weiter. Die vom Nationalrat mit dieser Aufgabe betraute Kommission beantragte zunächst eine Anpassung der Bezüge der Parlamentarier und ihrer Fraktionen an die Geldentwertung. Die 1972 zum letztenmal erhöhten Ansätze wurden im allgemeinen um 50% heraufgesetzt, wodurch man der inzwischen eingetretenen Teuerung knapp Rechnung trug; dazu kamen spezielle Entschädigungen für ausserordentliche Belastungen sowie die Möglichkeit eines vom fakultativen Referendum befreiten Ausgleichs zu Beginn jeder neuen Legislaturperiode. Beide Räte stimmten der Revision zu; ein liberaler Antrag auf Beibehaltung des Referendums für den künftigen Teuerungsausgleich unterlag [24]. Als neues Thema griff die Reformkommission der Volkskammer die Interessenbindungen der Parlamentarier auf. Sie kündigte Vorschläge für eine Verpflichtung der Ratsmitglieder zur Bekanntgabe solcher Bindungen sowie zum Ausstand bei Interessenkollisionen an [25]. Ausserhalb des offiziellen Reformverfahrens verlangten Vertreter der SP grundsätzlich die Öffentlichkeit für Verhandlungen parlamentarischer Kommissionen. Das mit dem Hinweis auf Indiskretionen und mit einem Bedürfnis nach Transparenz begründete Begehren wurde aber im Interesse einer effizienten Kommissionsarbeit abgelehnt [26].

Das in den meisten Reformvorschlägen wirksame Bestreben, den Entscheidungsanteil des Parlaments gegenüber der Exekutive zu erhöhen, kontrastiert aber mit dem unverminderten Bedürfnis zahlreicher Parlamentarier, die verschiedensten Anliegen aufs Tapet zu bringen, um dadurch nicht so sehr den Gang der Dinge zu beeinflussen als die Sympathien bestimmter Wählergruppen zu gewinnen. Angesichts der Flut von persönlichen Vorstössen ging Nationalratspräsident Butty (cvp, FR) mehr und mehr zu einem summarischen Behandlungsverfahren über. Er zog damit Proteste auf sich, doch seine Nachfolgerin Hedi Lang (sp, ZH) machte sich in der Wintersession die eingeführte Praxis weitgehend zu eigen [27]. Zudem setzte die grosse Kammer auf Antrag der Fraktionspräsidenten eine ausserordentliche Session auf den Januar 1982 an, um dringende Vorlagen beraten zu können. Die Ständeherren versagten zuerst ihre Zustimmung, um die Volkskammer zu mehr Disziplin zu veranlassen, lenkten aber später ein [28]. Verschiedene Kommentatoren wiesen darauf hin, dass das Milizparlament durch die wachsende Geschäftslast an seine Grenzen stosse, ja dass die Berufspolitiker im Parlament schon deutlich die Führung übernommen hätten [29].

Im Zuge der Verstärkung der überlasteten eidgenössischen Gerichte wurde nun auch die Zahl der Sekretäre des Bundesgerichts erweitert. Das Parlament folgte allerdings den Vorschlägen des Bundesrates nur zum Teil, indem es allein die unmittelbar benötigten Stellen und keinen «Vorrat» bewilligte. Es gewährte aber die Herausnahme der Gerichte aus dem allgemeinen Personalstopp und verwarf Anträge, die neuen Stellen anderswo einzusparen, als untauglich, da das Bundesgericht nicht vom guten Willen der Verwaltung abhängen dürfe [30].

Ein Erlahmen im Gebrauch der Volksrechte ist nach wie vor nicht festzustellen. 6 (im Vorjahr 5) neue Initiativen kamen fristgerecht zustande und nur deren 2 blieben auf der Strecke. Für 6 (8) weitere begann man Unterschriften zu sammeln. Das Referendum wurde dagegen auch 1981 nur einmal eingereicht. Von den 11 zu Jahresbeginn hängigen Volksbegehren wurde bloss eines zur Abstimmung gebracht, so dass die Zahl der Pendenzen wieder auf 16 stieg. Die 1977 eingeführten Erschwerungen haben also — den Erwartungen ihrer Befürworter wie ihrer Gegner zum Trotz — die Initiativtätigkeit bisher nicht wesentlich zu beschränken vermocht [31].

Der 1978 eingeleitete Versuch, für die Abstimmung über eine Initiative, zu der ein Gegenentwurf vorliegt, ein demokratischeres Verfahren zu finden, wurde vom Nationalrat stillgelegt. Nachdem die parlamentarische Initiative Muheim (sp, LU) von der zuständigen Nationalratskommission durch einen etwas komplizierteren Vorschlag ersetzt worden war, empfahl nun der Bundesrat, die Lösung der Totalrevision der Bundesverfassung zu überlassen. Er berief sich dabei auf ein Vernehmlassungsverfahren, in welchem zwar überwiegend der Wunsch nach einer Änderung der geltenden Regelung zum Ausdruck gekommen war, jedoch keine Variante mehr Zustimmung erhalten hatte als der Status quo. Die Kommission schloss sich der Empfehlung der Exekutive an. In der Debatte der Volkskammer herrschte dieselbe Ratlosigkeit. Nur ganz knapp zwar unterlag ein Antrag des Initianten, die Kommission mit der Ausarbeitung eines neuen Vorschlags zu betrauen. Doch dann folgte der Rat seinerseits der Regierungsempfehlung, was in der Presse zu kritischen Reaktionen führte [32].