Im Vorfeld der sechsten Überfremdungsinitiative hatte sich die Vorsteherin des EJPD heftig dagegen gewehrt, Asyl- und Ausländerproblematik zu vermengen und die Zahl der Flüchtlinge — wie dies die Initiative wollte — einem globalen Ausländerkontingent zu unterstellen [1]. Genau diese Idee nun nahm der anfangs April vorgestellte und von einer interdepartementalen Arbeitsgruppe unter Führung des Delegierten für das Flüchtlingswesen (DFW) ausgearbeitete "Strategiebericht für eine Flüchtlings- und Asylpolitik der neunziger Jahre" wieder auf, indem er für eine "ganzheitliche Migrationspolitik" plädierte. Die traditionelle Unterscheidung in Flüchtlinge und Ausländer sollte durch Kontingente für sämtliche Einwanderer ersetzt werden, die alle ein bis zwei Jahre neu festgelegt werden könnten [2]. Diese Verquickung von Asyl- und Ausländerpolitik stiess sowohl bei den Kantonen wie bei den Parteien, den Sozialpartnern und den Flüchtlingsorganisationen auf breite Ablehnung. Opposition erwuchs diesem Modell aber auch innerhalb der Bundesverwaltung: neben dem Biga meldeten auch das Bundesamt für Ausländerfragen (BFA) und die Eidgenössische Kommission für Ausländerprobleme (EKA) grundsätzliche Bedenken an [3].

In einem am 14. September vom Fernsehen DRS ausgestrahlten Streitgespräch mit dem Schriftsteller Peter Bichsel, der wiederholt auf die Fremdenfeindlichkeit in der Schweiz hinwies, erwiderte Bundesrat Cotti: "Ich bitte Sie, nicht von Fremdenhass zu sprechen; es gibt solche Erscheinungen, aber die breite Bevölkerung ist nicht so" [4]. Eine Repräsentativumfrage zum Thema "Ausländer in der Schweiz", die im Auftrag der Schweizerischen Gesellschaft für politische und wirtschaftliche Forschung durchgeführt wurde, zeigte die diesbezüglich ambivalente Haltung der Schweizer. Mehr als 70% der Befragten teilten die Meinung, wonach das Leben in der Schweiz ohne Ausländer viel eintöniger wäre. Gleichzeitig erklärten sich aber auch rund drei Viertel mit der Aussage, für gereizte Reaktionen von Schweizern gegenüber Ausländern ein gewisses Verständnis zu haben, einverstanden. Frauen, Landbewohner und Deutschschhweizer erwiesen sich dabei als ausländerfeindlicher als Männer, Stadtmenschen und Westschweizer [5]. Auf fremdenfeindliche Ausschreitungen rechtsextremistischer Gruppierungen oder Einzelpersonen, bei denen im Berichtsjahr sechs Asylbewerber ihr Leben verloren, wird an anderer Stelle eingegangen (siehe oben, Teil I, 1b, Öffentliche Ordnung).

Ende 1989 lebten – internationale Funktionäre, Saisonniers und Asylbewerber nicht mitgezählt – 1 040 325 Ausländer in der Schweiz, 3,4% mehr als ein Jahr zuvor. Der Anteil der ausländischen Wohnbevölkerung an der Gesamtbevölkerung stieg somit von 15,3 auf 15,6% an. Davon waren 74,2% (772 027) Niedergelassene und 25,8% (268 298) Jahresaufenthalter. Das grösste Kontingent stellten weiterhin die Italiener mit 36,6%, doch ist deren Anteil seit zwanzig Jahren deutlich rückläufig (1970: 53,6%). Der Anteil der Spanier und Türken ist seit Jahren relativ konstant (ca. 11 bzw. ca. 5%), während die Portugiesen gegenüber dem Vorjahr von 4,9 auf 7,1 und die Jugoslawen von 8,9 auf 11,6% zunahmen [6]. 631 811 Ausländerinnen und Ausländer gingen am Jahresende in der Schweiz ihrer Arbeit nach, 24 002 oder 3,9% mehr als im Vorjahr. Der Bestand der Grenzgänger nahm um 11,6% auf 167 259 zu. Ende August, im Zeitpunkt des saisonalen Höchststandes der Beschäftigung, standen 904 095 Ausländer – wovon 120 000 Saisonniers – im Erwerbsleben, was einer Zunahme gegenüber dem Vorjahr von 4,6% entspricht. Der nach wie vor hohe Stand der ausländischen Wohnbevölkerung ist vor allem auf die anhaltend günstige Konjunkturlage, die vermehrte Einwanderung, den Familiennachzug, den Geburtenüberschuss und die abnehmende Zahl von Einbürgerungen zurückzuführen [7].

Die Fremdarbeiterpolitik stand – wie schon in den vergangenen Jahren – gleich doppelt unter Beschuss. Vornehmlich aus humanitären Gründen (Verbot des Familiennachzugs, weitgehend fehlende soziale Sicherheit) machen sich Gewerkschaften und ihnen nahestehende Kreise schon seit geraumer Zeit für die Abschaffung des Saisonnierstatuts stark. Dieses Bestreben stand denn auch im Zentrum der diesjährigen Tätigkeit der Arbeitsgemeinschaft Mitenand, an deren Spitze neu die Baselbieter SP-Nationalrätin Angeline Fankhauser trat. Die Gewerkschaften bekämpfen aber auch die Ausdehnung der Kurzarbeitsbewilligungen, da damit das Saisonnierstatut unterlaufen und ein neues Subproletariat geschaffen werde. Unterstützung fanden sie beim Schweizerischen Evangelischen Kirchenbund (SEK) und bei der Schweizerischen Bischofskonferenz (SBK), die sich sowohl gegen das Saisonnierstatut wie gegen den Ausbau der Kurzarbeitsbewilligungen aussprachen [8]. Wenn auch aus anderen – mehr volkswirtschaftlichen und europapolitischen – Überlegungen heraus, erachtete Biga-Direktor K. Hug das Saisonnierstatut auf die Dauer ebenfalls als kaum haltbar. Da sich die Schweizer Wirtschaft immer stärker auf die moderne Technologie ausrichte, sei über kurz oder lang eine Verlagerung von den ungelernten Saisonniers hin zu hochqualifizierten ausländischen Berufs- und Kaderleuten anzustreben. Eine namhafte Erhöhung des Biga-Kontingents für qualifizierte ausländische Arbeitskräfte — ohne gleichzeitige Veränderung des gesamten Ausländerbestandes — verlangte auch ein überwiesenes Postulat Bremi (fdp, ZH) [9].

Andererseits fordert die Wirtschaft — allen voran Hotellerie und Gewerbe — immer mehr ausländische Arbeitskräfte. Unter dem Druck der Kantone und der Wirtschaftsverbände gab der Bundesrat — erstmals seit Bestehen der zahlenmässigen Beschränkungen — auf den 1. April die Restkontingente in allen Kategorien frei. Eine weitere Erhöhung der Kontingente lehnte er aber aus längerfristigen wirtschaftlichen und bevölkerungspolitischen Gründen ab [10]. Im Oktober verabschiedete er eine revidierte Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO) sowie die Ausländerregelung 1989/90. Damit wurde die automatische Ausschöpfung der Kontingente für Jahresaufenthalter und Saisonniers eingeführt, die kontingentierten Kurzaufenthaltsbewilligungen angehoben und das Biga-Kontingent für qualifizierte Arbeitskräfte von 12 auf 18 Monate erstreckt. Den weiteren Wünschen von 15 Berg- und Tourismuskantonen, die Ende März in einer gemeinsamen Eingabe eine flexiblere Fremdarbeiterpolitik gefordert hatten — nur eine Bewilligung für Winter- und Sommersaison im gleichen Betrieb, Verlängerung der Kurzaufenthaltsdauer von drei auf vier Monate und eine Verkürzung der Karenzfristen —, kam die Regierung einzig bei der zeitlichen Erstreckung der Kurzarbeitsbewilligungen nach. Um dem Gerangel der Kantone um Kontingente ein Ende zu setzen, machte er die beabsichtigte 20%ige Umverteilung rückgängig und blieb beim alten Verteilschlüssel [11].

Dass der Bundesrat mit seinem Festhalten am Stabilisierungsziel Rückhalt in der Bevölkerung finden würde, zeigte eine Umfrage, bei der sich 70% der Schweizerinnen und Schweizer für eine Stabilisierung oder Reduktion der Einwanderung aussprachen. Nur 10% votierten für den Wegfall sämtlicher Beschränkungen. 45% waren für eine Beibehaltung des Saisonnierstatuts, 46% dagegen, wobei 35% dafür humanitäre Gründe angaben [12].

Der Bundesrat entsprach dem Wunsch, den der spanische Premierminister Felipe Gonzales anlässlich seines offiziellen Besuches in Bern 1988 geäussert hatte, und setzte die Aufenthaltsdauer zur Erlangung der Niederlassungsbewilligung für spanische Gastarbeiter von 10 auf 5 Jahre herab. Gleichlautende Vereinbarungen sollen — ebenfalls unter Wahrung des Reziprozitätsprinzips — mit Deutschland, Osterreich und Portugal getroffen werden [13].

Während die Diskussionen um die Einführung des Stimm- und Wahlrechts für Ausländer auf kommunaler oder kantonaler Ebene weiterhin an Ort treten, gewährte der Bundesrat der ausländischen Wohnbevölkerung einen erleichterten Zugang zu ihren politischen Rechten in ihrem Herkunftssland. So beschloss er, ein seit 1920 geltendes Verbot aufzuheben und den Ausländern zu erlauben, sich von der Schweiz aus brieflich an Wahlen oder Abstimmungen in ihrem Heimatland zu beteiligen. Nach wie vor bleibt es aber untersagt, Urnen in den Botschaften oder Konsulaten aufzustellen [14].

Einen wesentlichen Bestandteil der Integrationsproblematik bilden die Kinder und Jugendlichen der 2. Generation. Im Schuljahr 1988/89 besuchten 122 000 Schüler ausländischer Herkunft (17,5% der Volksschüler) die obligatorische Schule, wo sie in den Sonderschulen, den niedrigen Schultypen der Oberstufe und in den weniger begehrten Bereichen der nachobligatorischen Ausbildung deutlich übervertreten waren. Dabei wurde klar, dass nicht der Pass über die Chancen eines Kindes im schweizerischen Bildungssystem entscheidet, sondern in erster Linie die sprachliche Integration. Deshalb hat in den letzten Jahren auch ein pädagogisches Umdenken stattgefunden: während früher voll auf Assimilation gesetzt wurde, wird heute bewusst die zweisprachige und interkulturelle Erziehung der Migrantenkinder gefördert, bei welcher der Muttersprache ebensolche Bedeutung beigemessen wird wie der Zweitsprache, und bei der die angestammte Kultur des ausländischen Schülers in die Unterrichtsgestaltung einbezogen wird [15]. Für die bereits im Erwerbsleben integrierten jungen Ausländer und Ausländerinnen wurde hingegen der Umstand, das schweizerische Bügerrecht nur durch Verzicht auf dasjenige des Heimatstaates erlangen zu können, als hauptsächlichste Hemmschwelle für eine völlige Integration betrachtet [16].

Obgleich das Modell einer koordinierten Migrationspolitik praktisch einhellig auf Ablehnung stiess, wurden andere Ansätze und Vorschläge des Strategieberichts – die zeitliche Straffung des Verfahrens, die Schaffung eines personell aufgestockten Bundesamtes für Flüchtlingsfragen, ein schärferes Vorgehen gegen das Schlepperunwesen, das weiterhin praktizierte Individualverfahren und die Verbesserung der Rückkehrhilfe – positiv vermerkt [17]. Allgemein begrüsst wurde auch, dass der Strategiebericht durch eine Untersuchung der Fluchtursachen und der diesbezüglich möglichen Hilfsmassnahmen in den Flucht- oder aussereuropäischen Erstasylländern eingeleitet wurde. Nach Ansicht der linken, kirchlichen, humanitären und enwicklungspolitischen Organisationen war die Analyse allerdings zu wenig fundiert. Sie argumentierten, wirtschaftspolitische, menschenrechtsverletzende und kriegerische Fluchtgründe würden zu wenig berücksichtigt und die – zu vage formulierten – Anderungsvorschläge zur schweizerischen Aussen- und Aussenhandelspolitik stünden in keinem Verhältnis zu den Feststellungen über die Fluchtursachen [18].

Die Diskussionen rund um den Strategiebericht wurden durch die ständig steigende Zahl von Asylgesuchen überschattet: 1989 reisten 24 425 Flüchtlinge in die Schweiz ein, 46% mehr als 1988 [19]. Dieser Zustrom heizte die Kontroversen in der Beurteilung der Asylpolitik wieder kräftig an. Die NA – die von einem "Volksärgernis" sprach – beschloss, eine Volksinitiative "für eine vernünftige Asylpolitik" zu lancieren, deren noch zu bereinigender Text eine restriktive Définition des Flüchtlings, enge Vorschriften für die Vollzugsfristen und eine Plafonierung der Aufnahme enthalten soll [20].

In der Sommersession führte die Diskussion des Berichtes der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates, der den Bundesbehörden – und insbesondere dem Delegierten für das Flüchtlingswesen (DFW) – Rechtsverletzungen im Fall Maza/Musey vorwarf, zu einer hitzigen Debatte, in deren Verlauf Vertreter der SP, der Grünen und der LdU/EVP-Fraktion die Asylpolitik der Behörden und der bürgerlichen Parteien zum Teil aufs heftigste angriffen. Die CVP vertrat eine mittlere Position, während sich Parlamentarier der SVP und der FDP für ein dezidierteres Vorgehen in der Flüchtlingsfrage stark machten [21]. Im Kielwasser der von SVP-Nationalrat Blocher (ZH) präsidierten "Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz" (Auns) forderte die SVP dann an ihrer Delegiertenversammlung die Anwendung der im geltenden Asylgesetz verankerten Notrechtskompetenzen. Mit ihrem Vorprellen fand sie bei den anderen grossen Parteien jedoch keine Unterstützung [22]. Die FDP ihrerseits rief nach einem dringlichen Bundesbeschluss, demzufolge für illegal eingereiste Asylbewerber ein Zulassungsverfahren eingeführt, das Beschwerdeverfahren gestrafft und die Wegweisung konsequent durchgezogen werden sollte [23].

Die Regierung mochte nicht in den Kanon derer einstimmen, welche die Anwendung des Ausnahmerechts gemäss Art. 9 des Asylgesetzes verlangten. Nach einer asylpolitischen Aussprache im Bundesrat nahm der Vorsteher des EJPD die Beratung des Geschäftsberichtes im Ständerat zum Anlass, die diesbezügliche Haltung des Gesamtbundesrates darzulegen. Nach Meinung der Exekutive sei eine eigentliche Notstandssituation nicht gegeben, führte Koller aus. Gleichzeitig kündigte er aber an, die Regierung prüfe verschiedene Massnahmen, die auf dem Dringlichkeitsweg getroffen werden müssten, um die Schweiz aus der Asyl-Vollzugskrise herauszuführen. Abschliessend rief er die Abgeordneten auf, an der Schaffung eines Konsenses mitzuarbeiten und keine überrissenen Forderungen in die eine oder andere Richtung zu stellen [24].

Im September setzte der Bundesrat eine Expertenkommission ein mit dem Auftrag, bis Ende Januar 1990 ein Asylverfahren zu entwickeln, das sowohl in erster als auch in zweiter Instanz eine wesentliche Beschleunigung erlauben würde. Für die Arbeiten dieser Kommission definierte er klare Zielvorgaben: zu evaluieren seien die Einführung eines Zulassungsverfahrens oder eine allfällige summarische Prüfung gewisser Beschwerden, der Entzug der aufschiebenden Wirkung bei missbräuchlichen Beschwerden, die Verkürzung von Fristen und die Einschränkung der ausserordentlichen Rechtsmittel, doch dürfe dabei an den Grundprinzipien der humanitären Asylpolitik nicht gerüttelt werden. Als Sofortmassnahmen wurden die Ausdehnung des Verfahrens 88 und eine Personalaufstockung beim DFW beschlossen; langfristig, so stellte Koller in Aussicht, müsse – gestützt auf den Strategiebericht – eine umfassende Asyl- und Ausländerpolitik entworfen werden [25].

In der Frühjahrssession behandelte der Ständerat als Erstrat die 1987 eingereichte Standesinitiative des Kantons Freiburg, welche die Bundesversammlung aufforderte, noch einmal die Möglichkeiten zu prüfen, die zu einer Globallösung für die seit mehreren Jahren in der Schweiz lebenden Asylbewerber und deren Familien führen könnten [26]. Entgegen der Meinung ihrer Petitions- und Gewährleistungskommission (PGK) beschloss die kleine Kammer knapp, der Initiative keine Folge zu geben. Sie folgte damit der Argumentation von Bundesrat Koller, für den diese Initiative zu spät kam, da der Pendenzenberg der seit mehreren Jahren hännigen Gesuche weitgehend abgebaut sei [27].

Der Gedanke einer Globallösung wurde gleichzeitig auch vom Nationalrat behandelt, der zu drei Petitionen aus Kreisen der Flüchtlingsorganisationen Stellung zu nehmen hatte. Er zeigte dabei Verständnis für mehrere Forderungen der Petenten. Die vorberatende Kommission (PGK) hatte sich noch dem Ruf nach einer Globallösung durch die Eingabe eines Postulates angeschlossen, dieses allerdings gegenüber dem Wortlaut der Petitionen etwas abgeschwächt. Mit der Argumentation Kollers im Ständerat konfrontiert, beschloss sie allerdings, ihr Postulat zurückzuziehen. Hingegen überwies der Rat ein weiteres Postulat der PGK, welches den Bundesrat einlud, die Ersetzung des ihrer Ansicht nach diskriminierenden R-Stempels in Pässen durch andere Mittel zu prüfen. Der Nationalrat überwies auch ein ähnliches Postulat Leutenegger Oberholzer (gb, BL) [28].

Zündstoff für politische Auseinandersetzungen bildeten weiterhin die Bundeszentren, die der Aufnahme der dem Verfahren 88 zugeteilten Flüchtlinge – fast ausschliesslich Kurden – dienten und die sich oftmals zu eigentlichen Problemherden entwickelten, womit sie in der Bevölkerung nicht unbeträchtliche Emotionen auslösten [29].

Die Kantone, die für die Betreuung derjenigen Asylbewerber zuständig sind, die dem regulären Verfahren unterstellt sind, fühlten sich von den Unterkunftsproblemen überfordert und von den Bundesbehörden im Stich gelassen. Die Kantone Waadt und Zürich drängten deshalb auf Sofortmassnahmen, die mit den Vorschlägen der SVP, das Asylgesetz durch eine Ausrufung des Notrechts ausser Kraft zu setzen, viel gemeinsam hatten [30]. Der Genfer Kantonsregierung stiess vor allem auf, dass Kantone zwar als Erstbefrager Aufgaben vom Bund übernehmen müssen, sich zum konkreten Asylentscheid aber nicht äussern können. In einem vor allem in der Westschweiz stark beachteten Bericht schlug sie deshalb eine Kantonalisierung des Verfahrens vor, bei welchem der Bund nur noch für eventuelle Beschwerdeentscheide zuständig wäre. Gleichzeitig nahm sie die Ende 1988 von ihrem Polizeidirektor vorgebrachte Idee wieder auf, den abgewiesenen Bewerbern zwar keine Saisonniererlaubnis zu gewähren – dies hatte der Bundesrat bereits anfangs Jahr abgelehnt –, aber doch zumindest eine befristete, einmalige Arbeitsbewilligung zu erteilen [31].

Aber auch die Beziehungen zwischen den Kantonen und Gemeinden gestalteten sich teilweise schwierig. Die Fälle, in denen entweder die Stimmbürger oder die Gemeindeverwaltung die Aufnahme von ihnen zugewiesenen Flüchtlingen ablehnten, nahmen deutlich zu. So lieferten sich etwa der Kanton Aargau und die drei Gemeinden Birrwil, Brittnau und Fahrwangen eine regelrechte Kraftprobe, die am Ende des Berichtsjahres noch nicht abgeschlossen war. Die zürcherische Gemeinde Richterswil wollte sich den kantonalen Weisungen ebenfalls nicht fügen und gelangte mit einer staatsrechtlichen Beschwerde ans Bundesgericht, welches diese allerdings abwies [32].

1988 wurden in Westeuropa zwischen 200 000 und 250 000 Asylgesuche eingereicht. Diese Zahlen sind zwar angesichts von weltweit 10 bis 20 Mio Flüchtlingen minim, weisen aberzegenüber früher steigende Tendenz auf [33]. Dies veranlasst die Einreiseländer zu einer engeren Zusammenarbeit der Abwehr. Dabei wird – neben vornehmlich polizeilichen Abmachungen – in den nächsten Jahren voraussichtlich dem "Erstasylabkommen" des Europarates besondere Bedeutung zukommen. Gemäss dieser Vereinbarung, an deren Ausarbeitung sich die Schweiz massgeblich beteiligt hat, würden die Fluchtgründe jeder asylpolitischen Person nur noch von einem einzigen Land – dem Erstasylland – und in einem einzigen Verfahren geprüft. Bei Überlastung eines Staates könnte über das Generalsekretariat des Europarates mit den übrigen Staaten über Umverteilaktionen verhandelt werden. Das Abkommen sieht auch einen erleichterten Informationsaustausch unter den Staaten vor (Weitergabe von Personendaten und Fingerabdrücken) [34].

Die Flüchtlingsorganisationen standen den europäischen Harmonisierungstendenzen im Asylwesen von Anfang an sehr skeptisch gegenüber. Im Oktober fand in Lausanne das Dritte Europäische Forum zum Asylrecht statt. Die Teilnehmer – rund 500 Personen, welche 150 Bewegungen und Organisationen aus zwölf europäischen Ländern vertraten – forderten die freie Wahl des Asyllandes, keine weitere soziale und rechtliche Schlechterstellung der Asylsuchenden und Flüchtlinge sowie eine parlamentarische Kontrolle der "Geheimverhandlungen" der europäischen Regierungen über polizeiliche Zusammenarbeit [35].

Bereits im Sommer hatten sich Landeskirchen aus zwölf Staaten Europas – darunter die Schweiz – in einem Grundsatzpapier gegen eine "Festung Europa" ausgesprochen, die den Flüchtlingen den Weg zu uns versperren würde. Der Schweizerische Evangelische Kirchenbund (SEK) brachte bei Bundesrat Koller seine Bedenken wegen der Mitarbeit der Schweiz an den erwähnten internationalen Abwehrmassnahmen vor. Auch die Schweizerische Bischofskonferenz, der Schweizerische Friedensrat, Amnesty International, die "Asylkoordination Schweiz" und weitere Menschenrechtsorganisationen gelangten mit der dringenden Bitte an den Bundesrat, auf eine Politik der Abwehr zu verzichten und das Prinzip des Non-Refoulements keinesfalls zu verletzen [36].

Im Sinn einer Wiedergutmachung früher begangenen Unrechts forderte die "Radgenossenschaft der Landstrasse" für die 700-Jahrfeiern der Eidgenossenschaft die verfassungsrechtliche Anerkennung der Fahrenden als ethnische Minderheit. Damit sollten die nach wie vor anhaltenden Widerstände einzelner Kantone bei der Zuteilung von Standplätzen beseitigt und den Fahrenden ihr verfassungsmässiges Recht auf eine eigene Lebensweise garantiert werden [37].

Im Frühsommer konnten die Betroffenen der Pro-Juventute-Aktion "Kinder der Landstrasse" mit der Einsichtnahme in ihre Akten beginnen. Die dabei gewonnenen Erkenntnisse veranlassten die Stiftung "Naschet Jenische" zu der Forderung, die Geschädigten sollten ihre Akten behalten dürfen, und es sei eine unabhängige Instanz zu schaffen mit der Kompetenz, die Akten aufgrund der Zeugenaussagen der Opfer zu korrigieren. Im Sinn einer Bewältigung der Vergangenheit verlangte sie zudem erneut die Einsetzung einer nationalen Kommission zur wissenschaftlichen Aufarbeitung der Geschichte der "Kinder der Landstrasse". Dieser Kommission sollten auch Vertreterinnen und Vertreter der Jenischen angehören. Der Vorsteher des EDI hatte eine derartige Kommission abgelehnt und stattdessen vorgeschlagen, den Nationalfonds mit einer entsprechenden Studie zu betrauen [38].

In einer wissenschaftlichen Studie zeigte der Berner Verfassungsrechtler H.-U. Wili, dass mit der Verankerung der Rechtsgleichheit von Mann und Frau in der Verfassung die rechtliche Diskriminierung der Frauen noch bei weitem nicht beseitigt worden ist. Nicht nur hapert es noch immer mit der geschlechtsneutralen Umformulierung der Gesetze, eine grosse Anzahl von Bestimmungen im nachgeordneten Recht – z.B. aus den Bereichen Sozialversicherung oder Arbeitsvertrag – sind heute noch schlicht verfassungswidrig. In der Wintersession reichte Nationalrat Longet (sp, GE) ein Postulat ein, mit welchem die Regierung ersuch wird, den Räten mindestens einmal pro Legislaturperiode zu berichten, wieweit der Gleichstellungsartikel auf Bundesebene, in den Kantonen und in der Wirtschaft verwirklicht ist [39].

Wie weit hier das auf den 1. Januar 1989 offiziell eröffnete und dem EDI unterstellte Eidgenössische Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann Remedur schaffen wird, kann heute noch nicht beantwortet werden. Das Pflichtenheft des Büros, das von der Juristin Claudia Kaufmann geleitet wird, umfasst die Vorbereitung von Erlassen und Massnahmen des Bundes, welche die Gleichstellung fördern und sichern, eine. beratende, empfehlende und berichtende Tätigkeit sowie breite Öffentlichkeitsarbeit. Bei aller Befriedigung über die Schaffung dieser Stelle wurde von Frauenseite doch hie und da bedauert, dass das Büro keine Durchsetzungskompetenzen hat [40].

Einen wichtigen Raum in der Arbeit des Büros nimmt die Zusammenarbeit mit den kantonalen Frauenförderungsstellen ein. Nach dem Kanton Jura, der als Pionier bereits das zehnjährige Jubiläum seines " Bureau de la condition féminine" feiern konnte, hatten praktisch gleichzeitig wie der Bund die Kantone Genf, St. Gallen und Baselland eigene Gleichstellungsbüros eingeführt. Der Grundsatzentscheid für eine eigene kantonale Stelle wurde in den Kantonen Bern, Tessin und Zürich gefällt. Projekte bestehen in Basel-Stadt, Luzern, Solothurn und Zug, während im Kanton Waadt die Diskussion ebenfalls angelaufen ist [41].

Marie-Josèphe Lachât, Delegierte des jurassischen Frauenbüros, Claudia Kaufmann und die Luzerner CVP-Nationalrätin Judith Stamm, welche anfangs Jahr die Zürcher FDP-Nationalrätin Lily Nabholz an der Spitze der Eidg. Kommission für Frauenfragen abgelöst hatte, vertraten die Schweiz in Wien an der 2. Europäischen Fachministerkonferenz zur Gleichstellung von Frau und Mann. Der Bundesrat hatte es nicht für nötig erachtet, sich durch den zuständigen Departementschef repräsentieren zu lassen. Damit schoss er aber gewissermassen ein publizistisches Eigentor, denn Stamm bedauerte nicht nur im Plenum diesen Entscheid der Regierung, sie verwies auch deutlich darauf, dass unser Land in Sachen Gleichberechtigung einige Jahre hinter den 22 Ländern des Europarats herhinkt, und sie kritisierte offen die lahme Gangart des Parlaments in Frauenfragen [42].

Die Antwort auf eine einfache Anfrage Hubacher (sp, BS) zur Zusammensetzung der vom Bundesrat oder den Departementschefs eingesetzten Expertenkommissionen bestätigte einmal mehr die krasse Untervertretung der Frauen in diesen wichtigen Gremien: von den 370 ständigen ausserparlamentarischen Kommissionen wurden nur gerade 15 (4%) von Frauen präsidiert, bei den Mitgliedern betrug der Frauenanteil 8%. Diese Auskunft des Bundesrates bewog Hubacher, ein in der Herbstsession überwiesenes Postulat einzureichen, welches den Bundesrat ersucht, ein Szenario vorzulegen, wie in diesen Kommissionen der Frauenanteil bis zum Jubiläumsjahr auf mindestens 25% und bis 1995 auf 50% erhöht werden könne [43].

Bei den Frauen im Parlament brachte die Einsetzung der 16-köpfigen Expertenkommission "Schweiz morgen", in die nur drei Frauen berufen wurden, das Fass zum überlaufen. Ihrem Unmut machten Politikerinnen aus allen Lagern in der nationalrätlichen Fragestunde vom 12. Juni Luft, zu der sie rund 20 Fragen zu Frauenanliegen einreichten. Damit nicht ein Bundesrat allein diesen konzertierten Frauenprotest mit wenigen Sätzen erledigen konnte, verteilten sie die Fragen fein säuberlich auf alle sieben Departemente. Bundespräsident Delamuraz eröffnete daraufhin die übliche Fragestunde mit einer unüblichen Erklärung im Namen des Gesamtbundesrates. Sein Votum bestand hauptsächlich im Versprechen – das ihm von den Parlamentarierinnen allerdings nicht recht geglaubt wurde –, die Frauen inskünftig angemessen zu berücksichtigen [44].

Dies wollten offenbar auch die stimmberechtigen Männer des Kantons Appenzell Ausserrhoden, welche den Frauen nach langem, zähem Ringen endlich das Frauenstimmrecht auch auf kantonaler Ebene einräumten [45].

Dem Trend der letzten Jahre folgend nahm die Beschäftigung der Frauen auf dem Arbeitsmarkt erneut deutlicher zu als diejenige der Männer. Frauen, vor allem die vorübergehend aus dem Arbeitsprozess ausgeschiedenen Hausfrauen, wurden von der Wirtschaft weiterhin heftig umworben. Ob als ernstgenommene Partnerinnen oder als Lückenbüsserinnen bleibe dahingestellt. Jedenfalls aber führte auch der ausgetrocknete Arbeitsmarkt kaum dazu, dass die traditionelle Lohndiskriminierung der Frauen gelockert wurde [46]. Die Forderung nach gleichem Lohn für gleichwertige Arbeit bildete denn auch einen wesentlichen Schwerpunkt der Arbeit des Eidg. Büros für die Gleichstellung von Frau und Mann. Als kurzfristig zu verwirklichende Massnahmen sah Kaufmann dabei die Entwicklung von Kriterien für die Arbeitsbewertung und die Ausarbeitung von Richtlinien mit empfehlendem Charakter zur Konkretisierung des Lohngleichheitsprinzips [47].

Wie schwierig sich dieser an sich unbestrittene Rechtsgrundsatz in die Realität umsetzen lässt, zeigte die Vernehmlassung zum Bericht der Arbeitsgruppe "Lohngleichheit". Der Bericht als solcher wurde zwar allgemein begrüsst – wenn auch mit gewissen Vorbehalten von bürgerlicher Seite. Während sich aber die SP und die Arbeitnehmerorganisationen vorbehaltlos hinter die im Bericht vorgeschlagenen Massnahmen stellten, sprachen sich die Arbeitgeber und die Wirtschafts- und Gewerbevertreter gegen einen grossen Teil dieser Massnahmen aus. Gemeinsam mit FDP und SVP wandten sie sich insbesondere gegen die Schaffung eines eigentlichen Gleichstellungsgesetzes und schlugen vor, die Lohngleichheit auf dem Vereinbarungsweg zwischen den Sozialpartnern oder durch den Einbau in bestehende Gesetze und Verordnungen zu realisieren. Viele Kantone, die einen Eingriff in ihre Hoheitsrechte befürchteten, äusserten sich ebenfalls negativ zu einem allgemeinen Gleichstellungsgesetz [48].

Da sich die Zuleitung eines Entwurfes für ein Ausführungsgesetz durch den Bundesrat ans Parlament verzögert, beschloss die Zürcher FDP-Nationalrätin Nabholz Ende Jahr, zumindest im Punkt der Umkehrung der Beweislast bei vermuteter Lohndiskriminierung durch die Einreichung einer parlamentarischen Initiative Druck aufzusetzen [49]. Auf Vorschlag von Nationalrätin U. Hafner (sp, SH) hin hatten bereits im Juni sämtliche Bundesparlamentarierinnen in einem gemeinsamen Brief den Vorsteher des EJPD aufgefordert, die Vorschläge der Arbeitsgruppe unverzüglich in Gesetzesvorlagen umzugiessen. Sie seien sich bewusst, schrieben sie, dass sie bei der Diskussion der konkreten Gesetzesentwürfe nicht mehr überall einer Meinung sein würden, sie seien sich aber einig darin, dass die Verwirklichung der in der Bundesverfassung seit acht Jahren geforderten Lohngleichheit ohne weitere Verzögerung in ihrer Gesamtheit weiterverfolgt werden müsse [50].

Schneckentempo bei der Realisierung von gleichen Rechten, aber Eiltempo bei der Durchsetzung von gleichen Pflichten: so und ähnlich tönten von Frauenseite die Reaktionen, als der Bundesrat in der selben Woche, in welcher die Resultate der Vernehmlassung zum Lohngleichheits-Bericht veröffentlicht wurden, eine Revision des Arbeitsgesetzes in die Vernehmlassung schickte, welches das Verbot der Nachtarbeit für Frauen in der Industrie lockern möchte. Dieser Einbruch war von Arbeitnehmerseite und von Frauenorganisationen schon aufs heftigste bekämpft worden, noch bevor die Intentionen des Bundesrates in diesem Bereich offiziell bekannt waren, während die Wirtschaft eine Beibehaltung des Verbots als anachronistisch und unökonomisch bezeichnete [51].

Das Initiativkomitee "Taten statt Worte" diskutierte an seinem 3. Symposium engagiert über die Frage der Quotenregelung als Instrument der Unternehmensführung und der Frauenförderung. Dabei wurde auch davor gewarnt, dass sich nicht einlösbare Quoten für die Frauen durchaus kontraproduktiv auswirken könnten [52]. In diese Richtung zielte auch die erste Publikation des Eidg. Büros für die Gleichstellung von Frau und Mann, welches bei seiner grundsätzlich positiven Antwort zur Quotenfrage darauf hinwies, zu hoch angesetzte Quoten könnten sich als Bumerang erweisen, da hier der Vorwurf nicht ausbleiben dürfte, Frauen wollten gewisse Positionen gar nicht ausfüllen. Die Broschüre plädierte im übrigen für ein ganzheitliches Lebenskonzept mit Berufsarbeit, Familie und Kindern und verstand sich als Anleitung zu einer gezielten Frauenförderung [53].

Auf eine Frauendiskriminierung besonderer Art machte der VPOD mit seiner breit angelegten Kampagne gegen "sexuelle Belästigung am Arbeitsplatz" aufmerksam. Er verlangte entsprechende Schutzbestimmungen in Gesetzen, Personalreglementen und Gesamtarbeitsverträgen [54]. Für die Stellung der Frauen in der Kirche siehe unten, Teil I, 8b (Kirchen).

An der 21. Europäischen Familienkonferenz in Nikosia legte der Vorsteher des EDI die bundesrätlichen Leitgedanken zur Familienpolitik dar. Cotti sprach sich dafür aus, dass die Verantwortung für die Erziehung der Kinder weiterhin bei den Eltern bleiben müsse und dem Staat nur eine subsidiäre Rolle zukomme. Er vertrat die Ansicht, das verstärkte berufliche Engagement der Frauen mache neue Angebote der öffentlichen Hand notwendig, doch dürfe die zusätzliche Berufstätigkeit nicht zulasten der Erziehungsaufgaben gehen [55]. Um die Veränderungen in der Familienstruktur besser beurteilen zu können, regten Nationalrätin Déglise (cvp, FR) und Ständerat Küchler (cvp, 0W) in überwiesenen gleichlautenden Postulaten die Schaffung eines wissenschaftlichen Gremiums für Familienfragen an [56].

Die im neuen Eherecht weiterbestehende Ungleichbehandlung von Mann und Frau in Bezug auf die Wahl des Familiennamens führte im Herbst private Kreise dazu, eine Volksinitiative "für die Gleichberechtigung von Mann und Frau bei der Wahl des Ehenamens (Stammhalterinitiative)" zu lancieren. Demnach sollte die Wahl des Familiennamens frei werden, der Name der Frau auch an die Kinder weitergegeben werden können und derjenige Ehegatte, dessen Name nicht Familienname wird, seinen vor der Eheschliessung geführten Namen dem Familiennamen voranstellen dürfen [57].

Auf die Änderungen im Erwerb des Bürgerrechts wird an anderer Stelle eingegangen (Teil I, 1b, Stimm- und Bürgerrecht).

Am 20. November verabschiedete die Uno-Generalversammlung eine Konvention über die Rechte der Kinder. Die Schweiz wird kaum unter den 20 Ländern sein, welche mit ihrer Ratifizierung die Charta in Kraft setzen können, meldete sie doch sogleich Vorbehalte an, insbesondere gegen Art. 10, der die Familienzusammenführung regelt. Das darin verbürgte Recht der Kinder und ihrer Eltern, in irgendeinem Staat zusammenzuleben, steht in Widerspruch zur eidgenössischen Verordnung über die Begrenzung der Zahl von Ausländern in der Schweiz [58].

Nach Bundesrat und Ständerat schlug auch die für die Revision des Sexualstrafrechts zuständige Nationalratskommission die Beibehaltung des Schutzalters 16 Jahre vor [59].

Beherrschendes Thema war auch dieses Jahr die parlamentarische Diskussion über die finanzielle Förderung der ausserschulischen Jugendarbeit durch den Bund. Der Ständerat zeigte sich dabei grosszügiger und offener als der Nationalrat, setzte er doch die von der Grossen Kammer auf 25 Jahre herabgesetzte Altersgrenze für den einwöchigen Jugendurlaub wieder auf 30 Jahre hinauf, um den Jugendverbänden die erfahrenen Kaderleute zu erhalten. Zudem votierte er dafür, den Katalog der subventionsberechtigten Tätigkeiten in der Jugendarbeit nicht abschliessend festzulegen. Wie der Nationalrat schränkte er den Kreis der Berechtigten aber auf Jugendliche mit leitender, beratender oder betreuender Tätigkeit ein und verzichtete auf eine Entschädigung des Erwerbsausfalls. Der Neuenburger Cavadini (1p) unterstützte die Eingabe von 43 Regierungsräten aus 20 Kantonen, welche die verfassungsmässige Grundlage der Jugendförderung bestritten hatten, und plädierte für Nichteintreten; sein Antrag wurde jedoch mit 31:3 Stimmen abgelehnt [60].

In der Herbstsession schloss sich der Nationalrat – trotz erneutem starkem Gegendruck aus Gewerbekreisen – der ständerätlichen Variante an. Damit ist die gesetzliche Grundlage für die bereits gewährte finanzielle Unterstützung der Jugendarbeit geschaffen und der unbezahlte Jugendurlaub bis zum Alter von 30 Jahren im OR verankert. Im neuen Gesetz fand ebenfalls die Eidg. Kommission für Jugendfragen als beratendes Organ des Bundes Aufnahme. Die 1989 zur Verfügung stehenden 2,2 Mio Fr. werden ab 1990 auf jährlich 3 Mio Fr. erhöht; davon profitieren in erster Linie die in den etablierten Verbänden organisierten Jugendlichen [61].

Die Eidg. Kommission für Jugendfragen konnte ihr zehnjähriges Jubiläum begehen. Anlass zum Feiern sah dabei aber niemand. Viele resignierte Stimmen waren zu hören, die beklagten, dass das zentrale Anliegen der Kommission, der Dialog zwischen den Generationen, zur Leerformel verkommen und die Kommission selber zu einer Stimme in der Wüste geworden sei. So konnte es auch nicht erstaunen, dass die beiden jüngsten Publikationen der Kommission, "Si vis pacem – para pacem/Für eine aktive Friedenspolitik" und "Fremdsein in der Schweiz", kaum Beachtung fanden. Dennoch wollten die Mitglieder der Kommission und deren scheidender Präsident, der freisinnige Genfer Regierungs- und Nationalrat Guy-Olivier Segond, nichts von einer Auflösung ihres Gremiums wissen; sie zeigten sich im Gegenteil überzeugt davon, dass ihre Lobbytätigkeit für die Jugend angesichts fehlender Freiräume, von Drogen und Wohnungsnot nötiger sei denn je [62].

Ausgehend von der Feststellung, dass die wachsende Zunahme des Anteils älterer Menschen an der Gesamtbevölkerung anhalten und vor allem in den ersten Jahrzehnten des nächsten Jahrhunderts eine Herausforderung für Staat, Gesellschaft und die kommenden Generationen darstellen wird, gab das EDI einen neuen Bericht über Altersfragen in der Schweiz in Auftrag. Eine 17-köpfige Kommission – davon sieben Frauen – soll diese vierte Bestandesaufnahme der Altersprobleme bis Ende 1992 vorlegen [63].

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