Suite à l’offensive américaine en Afghanistan, le Conseil d’Etat genevois a demandé au gouvernement de mobiliser 50 gardes-fortifications ou soldats en cours de répétition pour aider la police du canton à assurer les tâches de surveillance des représentations diplomatiques. La sécurité des ambassades est en effet à la charge de la Confédération. Celle-ci a en partie accédé à la demande du canton en déléguant 30 gardes-fortifications qui, du 1er au 15 novembre, se sont chargés de la protection des bâtiments à risques.

Le parlement a accepté le projet d’arrêté fédéral simple concernant l’engagement de l’armée pour la protection de représentations étrangères. Le gouvernement a requis, a posteriori, l’aval des Chambres en vertu de la loi sur l’armée et l’administration militaire (LAAM). Cette dernière oblige l’exécutif à faire approuver lors de la session suivante la mise à disposition de troupes aux autorités civiles. Appelés «service d’appui», l’objectif de ces engagements est de protéger notamment les personnes et les biens particulièrement dignes de protection. Les missions de surveillance avaient déjà été autorisées par le Conseil fédéral et avaient commencé en 2001 sur la demande de la ville de Berne. Ces formations avaient été mises à disposition de la police municipale de la capitale, en complément des membres du Corps des Gardes-fortifications (CGF). Déjà en appui subsidiaire aux forces de polices de Genève et de Bern dès fin octobre 2001, le CGF ne pouvait plus mettre de moyens à disposition des autorités civiles. Selon l’arrêté fédéral simple, cet engagement doit durer jusqu’à la fin juin 2003 au plus tard et ne pas dépasser 700 militaires. S’il n’y a eu aucun vote contraire dans les deux chambres, certains conseillers nationaux se sont toutefois abstenus. Aux 10 abstentions du groupe écologiste se sont ajoutées des socialistes et une du Parti du travail pour arriver à un total de 29. Les verts ont estimé que la protection de représentations étrangères n’avait pas de caractère militaire mais devait être assumée par des corps de police. Ils ont également remis en cause la crédibilité de l’attribution d’une telle mission à de jeunes soldats.

Le Conseil fédéral a présenté à la mi-avril le message sur l’arrêté fédéral concernant l’engagement de l’armée pour la protection de représentations étrangères pour une année supplémentaire. L’ancienne base légale expirait à la fin du mois de juin de l’année sous revue. Cette prolongation devait obtenir le soutien du parlement, étant donné que sa durée était supérieure à trois semaines. Pour justifier de telles missions, le gouvernement a rappelé que la situation internationale tendue (attentats du 11 septembre 2001, les guerres en Afghanistan et en Irak) exigeait la prise de mesures préventives de protection, notamment grâce à une meilleure protection des représentations et des infrastructures diplomatiques des Etats-Unis et des pays impliqués dans ces interventions. Il a considéré que ces mesures de sécurité devaient être maintenues pour un certain temps. Il a par ailleurs rappelé que le Conseil exécutif de la ville de Berne avait sollicité, en début d’année, une aide du Corps des gardes-fortifications ou de la troupe dans le cadre d’un service d’appui de surveillance des ambassades. Ce soutien, accompli au titre de service d’assistance, devait permettre de décharger les polices de la ville de Berne, mais également celles de Genève et de Zurich, ce qui constituait une nouveauté. Le Conseil national a accepté cet objet par 95 voix contre 9 (dont 5 pe et 3 ps) et 30 abstentions (26 ps et 4 pe). La chambre haute l’a accepté sans opposition.

Présentés par le Conseil fédéral dans un message en mai, trois arrêtés fédéraux concernant « les engagements de l’armée en faveur des autorités civiles » ont été soumis en bloc aux chambres lors de la session d’automne de l’année sous revue. Le Conseil fédéral demandait un prolongement de ces trois types d’engagements subsidiaires pour la durée de la période législative en cours, soit jusqu’au 31 décembre 2007. Le premier arrêté, qui concerne la prolongation de l’engagement de l’armée pour la protection de représentations étrangères, a été accepté par 100 voix contre 57 au Conseil national et par 32 voix contre 2 au Conseil des Etats. Le deuxième arrêté, relatif à « l’engagement de l’armée pour le renforcement du Corps des gardes-frontière en vue des tâches de protection de la frontière », a été accepté à la chambre basse par 98 voix contre 60 et à l’unanimité des 38 conseillers aux Etats. Quant au troisième arrêté fédéral, concernant « l’engagement de l’armée pour les mesures de sécurité dans le trafic aérien », il a également été accepté relativement facilement, avec 104 voix contre 61 au Conseil national et à l’unanimité au Conseil des Etats. Alors que ce dernier a voté à la quasi unanimité les trois objets qui lui étaient soumis, un net clivage gauche/droite est apparu au Conseil national : lors de chacun des trois votes, socialistes et Verts ont voté, à l’unanimité de leurs membres présents respectifs, contre les trois arrêtés, alors que radicaux, démocrates-chrétiens et démocrates du centre ont voté à la quasi unanimité en faveur de ceux-ci.

Parmi trois initiatives parlementaires déposées en fin d’année 2004 par le groupe des Verts au Conseil national, l’une d’elles demandait que la sécurité intérieure soit totalement démilitarisée et entièrement confiée aux autorités civiles. Elle visait par là même directement l’engagement de l’armée pour la protection des ambassades. La Commission de la politique de sécurité du Conseil national (CPS-CN) s’est prononcée en début d’année à l’encontre de cette initiative par 15 voix contre 5.

Les débats autour de la question de la surveillance d’ambassades par l’armée s’est poursuivi durant l’année sous revue. Une initiative parlementaire des Verts, déposée en 2004, a été rejetée par 115 voix contre 60 au Conseil national. Les Verts, qui dénonçaient une augmentation spectaculaire du nombre de jours de service militaire consacrés à des missions intérieures – surveillance d’ambassades notamment –, demandaient une démilitarisation de la sécurité intérieure, et une séparation plus claire entre les tâches dévolues à l’armée et à la police.

Le Conseil fédéral a pris position au sujet des interventions subsidiaires de longue durée, et en particulier de la surveillance d’ambassades, dans sa réponse à une interpellation Engelberger (prd, NW), malgré le fait que le parlement avait prolongé cet engagement jusqu’en 2007. Le gouvernement estime que la menace d’attentats terroristes implique que les mesures de protection prises pour surveiller les représentations étrangères soient maintenues à un niveau de durabilité élevé. Pour le Conseil fédéral, il n’existe pour l’instant pas d’alternative aux engagements subsidiaires de l’armée. De plus, les cantons concernés n’ont pas, selon lui, de moyens propres suffisants pour garantir à eux seuls le surcroît de protection dont ont besoin les représentations étrangères. Il a précisé qu’il examinerait, sur la base d’une appréciation menée sur la situation et en fonction de l’effectif du personnel des corps cantonaux de police, si une réduction échelonnée des engagements de l’armée en service d’appui était possible. Les cantons, au travers de la Conférence des directeurs cantonaux compétente, ont demandé en fin d’année que le DDPS mette fin rapidement au système actuel. La Conférence a décrit cet engagement de longue durée de l’armée pour la protection des ambassades comme contestable du point de vue de la Constitution, et dommageable au système de l’armée de milice et des cours de répétition. Le canton et la ville de Berne, de même que la ville de Genève, se sont par contre déclarés prêts à reprendre entièrement la protection des ambassades dès 2008, pour autant que la Confédération finance cette prestation.

En novembre, les cantons ont avoué, dans le cadre de la plateforme rassemblant le DDPS et la Conférence des directeurs des Départements cantonaux de justice et police, qu’ils ne pouvaient se passer de l’armée pour la surveillance des représentations diplomatiques étrangères en Suisse. Les parties ont bien examiné différentes variantes, comme par exemple le transfert de la responsabilité de cette surveillance entièrement à la Confédération ou l’engagement d’organisations de sécurité privées, mais celles-ci se sont révélées plus coûteuses. Le DDPS et les cantons ont par conséquent décidé de maintenir le principe d’un engagement subsidiaire de l’armée dans ces tâches, moyennant quelques adaptations. La Confédération a en effet promis d’envoyer désormais des soldats en service long ou des membres de la sécurité militaire pour effectuer ces missions de surveillance, ainsi que d’en financer 90% des coûts totaux au lieu de 80% comme c’était le cas jusqu’alors.

Le Conseil fédéral a présenté son message concernant les arrêtés fédéraux sur les engagements de l’armée en service d’appui en faveur des autorités civiles pour la protection des représentations étrangères (mission AMBA CENTRO), le renforcement du Corps des gardes-frontière (mission LITHOS) et les mesures de sécurité du trafic aérien (mission TIGER/FOX), trois projets distincts présentés dans un même arrêté fédéral. Les engagements en service d’appui qui durent plus de trois semaines doivent en effet être approuvés par le parlement. Si les deux derniers engagements n’ont guère été contestés, l’engagement de l’armée en service d’appui pour la protection des représentations étrangères a régulièrement fait l’objet de critiques durant la phase pré-parlementaire. Dans le projet soumis aux chambres, le Conseil fédéral a proposé une réduction progressive des effectifs de l’armée engagés dans ces missions. Le maximum des effectifs de l’armée engagés jusqu’à présent pour ces trois missions était le suivant: AMBA CENTRO, 800 militaires; LITHOS, 200 spécialistes de la sécurité militaire; TIGER/FOX, 90 membres de la sécurité militaire. Le Conseil fédéral a proposé qu’à l’avenir, le nombre de personnes engagées soit limité comme suit: mission AMBA CENTRO, 125 militaires au plus, si possible des spécialistes de la sécurité militaire, et cela après une période de transition avec 600 militaires au maximum; mission LITHOS, 100 militaires, si possible des spécialistes de la sécurité militaire ou des militaires en service long; TIGER/FOX, 20 membres de la sécurité militaire. L’effectif maximal des militaires engagés passerait ainsi de 1090 militaires actuellement à 245. Le gouvernement a proposé que l’effort qui devrait par conséquent être consenti par les cantons en matière de personnel civil pour la protection des ambassades (206 au lieu de 120 policiers) soit indemnisé chaque année par la Confédération à hauteur de 22,68 millions de francs au maximum.

Au Conseil national, les débats ont été très partagés et plusieurs minorités se sont formées. Une minorité verte emmenée par Josef Lang (pe, ZG) a proposé de n’entrer en matière sur aucun des trois projets, estimant que ceux-ci contribuaient à renforcer la militarisation de la sécurité intérieure et, d’autre part, que les militaires n’ont pas les compétences acquises par les policiers et les douaniers en matière de sécurité civile. Deux autres minorités formées par la gauche et les Verts ont demandé le renvoi des projets 1 (AMBA CENTRO) et 3 (TIGER/FOX), respectivement. La minorité Günter (ps, BE) a ainsi demandé le renvoi du premier projet au Conseil fédéral en le chargeant de confier aux cantons et aux villes concernés un mandat de prestation prévoyant d’augmenter les effectifs de leurs corps de police dans le cadre de la surveillance des ambassades. Elle estimait également que l’assistance de l’armée dans le cadre de cette protection ne devait être accordée que dans des cas exceptionnels. Une minorité emmenée par Hans Widmer (ps, LU) demandait quant à elle le renvoi du troisième projet au Conseil fédéral, chargeant ce dernier de confier aux cantons un mandat de prestation en matière de sécurité dans le trafic aérien, avec obligation d’augmenter leurs effectifs de police. Suivant l’avis de la majorité de la commission, les partis bourgeois se sont prononcés en faveur de l’entrée en matière sur les trois projets, soulignant l’importance de ces trois arrêtés fédéraux et rejetant l’argument de militarisation de la société avancé par les opposants. Le plénum a finalement voté l’entrée en matière par 131 voix contre 30, puis rejeté les deux propositions de renvoi par 105 voix contre 62 et 108 voix contre 63, respectivement. Lors de la discussion par article, une minorité Boris Banga (ps, SO) a proposé d’augmenter les effectifs du Corps des gardes-frontière de 200 fonctionnaires, en reprenant les postes de la sécurité militaire, afin de s’assurer que seuls des spécialistes seraient formés aux fonctions de garde-frontière. Les députés ont toutefois rejeté cette proposition par 96 voix contre 57, suivant l’avis du conseiller fédéral Samuel Schmid, qui estimait qu’une telle décision ne pouvait être prise dans le cadre de ce projet. Au vote sur l’ensemble, le Conseil national a adopté les trois projets, dans des proportions deux tiers/un tiers, Verts et socialistes s’opposant en bloc à chaque projet.

Les chambres ont adopté, sur avis favorable du Conseil fédéral, une motion de la CPS-CN, qui demandait au gouvernement, lorsqu’il soumettrait au parlement un texte destiné à remplacer l’arrêté fédéral concernant la prolongation de l’engagement de l’armée pour la protection des représentations diplomatiques étrangères (qui arrivera à échéance fin 2007), de proposer, après concertation avec les cantons, une solution prévoyant le transfert à la police civile de tout ou partie des missions remplies par l’armée dans le cadre dudit arrêté. La motion demandait en outre que le Conseil fédéral présente à cet effet les avantages et les inconvénients de cette solution, le financement envisagé, ainsi qu’un calendrier relatif au recrutement et à la formation des agents de la police civile.

Le Conseil fédéral prolonge la mise à disposition de militaires pour la protection des représentations étrangères et dans le domaine des mesures de sécurité relatives au trafic aérien pour les années 2021 à 2023. Dix militaires opéreront comme gardes de sûreté à bord d’avions de ligne, au maximum 14 autres seront affectés pour la protection des représentations étrangères. Les salaires seront supportés par les crédits autorisés du DDPS.