Il y a quelques années, l'organisation du territoire était considérée comme une tâche publique centrale au même titre que les autres. De nos jours, elle se trouve dans une phase critique, où se mêlent désillusions et regrets. L'aménagement du territoire n'assume plus en effet totalement les fonctions directrices qui étaient les siennes, dans la mesure où l'accent a été mis sur la planification sectorielle. De plus, la prise en charge de cette tâche par l'administration et sa délégation à diverses instances menacent directement la fonction intégratrice d'un aménagement bien compris. Le débat portant sur la stratégie à adopter se heurte à deux grands problèmes. Le premier concerne le processus de décision et le second a trait au découpage, territorial ou sectoriel.
De par son caractère fédéraliste prononcé, la loi sur l'aménagement du territoire (LAT) laisse une grande latitude aux cantons pour l'élaboration de leurs plans directeurs. Toutefois, lors de la procédure de consultation sur l'ordonnance d'exécution, plusieurs cantons ont estimé qu'elle ne leur laissait pas assez de liberté de manoeuvre. Ils s'en sont pris en particulier à l'article 24 relatif aux plans d'affectation à qui ils reprochaient d'empiéter sur leurs attributions. Cette critique et d'autres ont été examinées et concrétisées dans le texte remanié qui est entré en vigueur en octobre. Par ailleurs, l'ouvrage de synthèse publié dans le courant de l'année par le DFJP sur les travaux préparatoires du projet de loi ainsi que sur les débats parlementaires qu'il a occasionné devrait faciliter l'interprétation des diverses dispositions quant aux tâches des cantons en matière de planification.

Au terme de dix années d'organisation du territoire sur le plan fédéral, l'époque de l'approche globale des problèmes d'aménagement et de l'élaboration des concepts généraux semble à priori révolue. Les questions qui se posent aujourd'hui ont trait à l'interprétation et à l'application de la loi fédérale sur l'aménagement (LAT). En édictant des dispositions d'après lesquelles la Confédération, les cantons et les communes sont en quelque sorte «coresponsables» d'une répartition «mesurée» du sol entre ses diverses affectations, le législateur a voulu que les décisions interviennent là où les conflits d'intérêts sont susceptibles de surgir. Or, c'est au niveau des collectivités locales que ceux-ci revêtent souvent le plus d'acuité. Si les communes disposent d'une relative liberté d'appréciation en matière de délimitation des zones – l'établissement des plans d'affectation est essentiellement de leur ressort (article 2, 3e al. LAT) – en revanche, le découpage projeté doit être conforme aux buts et principes de la LAT de même qu'aux plans directeurs cantonaux. Les cantons ont en effet l'obligation de déterminer dans ses grandes lignes le cours que suivra l'aménagement de leur territoire. La loi fédérale ne précise cependant pas le degré d'élaboration de ces études prospectives; il est loisible au canton soit de se borner à fixer des objectifs, soit de mettre au point une conception directrice qui définisse de manière précise comment il entend délimiter son territoire. Les cantons ont jusqu'à fin 1984 pour établir leurs plans directeurs et les présenter aux autorités fédérales; ces dernières les examineront et leur donneront force de loi en 1987 au plus tard. Les collectivités locales ont donc tout intérêt à élaborer de solides dossiers d'aménagement, si elles ne veulent pas se voir imposer des décisions par trop unilatérales et ce d'autant plus que le gouvernement a accepté un postulat le conviant à exiger que les cantons délimitent déjà dans leur plan directeur les diverses zones d'affectation de l'ensemble de leur territoire. A cet égard, le canton des Grisons a été le premier à soumettre son plan à l'examen du Conseil fédéral.

In der Raumplanung machten sich 1983 gewisse Krisentendenzen bemerkbar. Auf kantonaler, regionaler und kommunaler Ebene wurde weiter an der Ausführung des 1980 in Kraft gesetzten eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (RPG) gearbeitet. Nach diesem Gesetz sollten bis Ende 1984 dem Bundesrat sämtliche kantonalen Richtpläne zwingend zur Genehmigung vorgelegt werden. Die Mehrheit der Kantone dürfte diese Frist jedoch deutlich überschreiten. Bislang war nämlich einzig der Kanton Graubünden in der Lage, um die entsprechende Bundesbewilligung nachsuchen zu können (Ende 1982 erteilt). Anderseits verfügen inzwischen alle Kantone über die nötigen Einführungsvorschriften zum RPG. Die laut Gesetz nicht aufschiebbaren Massnahmen bezüglich der haushälterischen Nutzung des Bodens sowie der konsequenten Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet können somit im ganzen Land sofort durchgesetzt werden. Ferner haben über 20 Kantone ihre Bau- und Planungsgesetze im Hinblick auf die Anforderungen der Raumplanung bereits revidiert oder aber entsprechende Projekte ausgearbeitet. Als wegweisend, was die Mitsprache der Bevölkerung anbelangt, kann das Vorgehen des Kantons Luzern gelten, der schon den Grundlagenbericht zur Richtplanung in die öffentliche Vernehmlassung geschickt hat und nicht erst den fertig ausgearbeiteten Plan. Eine 1981 von der SVP im Kanton Zürich eingereichte Volksinitiative, die den Zwang zur Erstellung regionaler und kommunaler Richtpläne aus dem Planungs- und Baugesetz von 1975 gestrichen sehen wollte, drang im Parlament zwar nicht durch, vermochte aber einen Gegenvorschlag mit wesentlichen Zugeständnissen herbeizuführen. Im Rahmen des Europarates wurde im Mai eine Raumordnungscharta mit empfehlendem Charakter verabschiedet, der die schweizerische Raumplanung als Beispiel diente.

Die Schwierigkeiten der Kantone bei der Erstellung der Richtpläne zum Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG) wurden 1984 manifest. Obwohl am Ende des Berichtsjahres die Fünfjahresfrist zur Einreichung der kantonalen Richtpläne ablief, kamen nur Graubünden, Solothurn und Zürich dieser Pflicht nach. Die übrigen 23 Kantone ersuchten den Bundesrat um eine Fristerstreckung von fünf Monaten bis mehr als drei Jahre ; als Gründe für die Verzögerung wurden eine Unterschätzung des Zeitaufwandes für die planerische Arbeit sowie Personalmangel angegeben. Der Bundesrat verlängerte die Frist zur Ablieferung der kantonalen Richtpläne um maximal zwei Jahre und stellte für den Fall des Nichteinhaltens dieser Zusatzfrist Subventionskürzungen in Aussicht.

Ende 1986 lief für die Kantone die Frist ab, innert welcher sie dem Bund ihre Richtpläne für eine zweckmässige Nutzung des Bodens hätten abliefern sollen. Nachdem schon die vom Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG) eingeräumten fünf Jahre für die Richtplanerstellung nur von drei Kantonen (GR, SO, ZH) eingehalten worden waren, konnten in der zweijährigen Verlängerung einzig die Pläne von Baselstadt, Nidwalden, Schwyz, Thurgau und Uri genehmigt werden. Der Bundesrat zeigte sich jedoch nachsichtig gegenüber den säumigen Kantonen ; eine weitere formelle Fristerstreckung dürfte aber aus rechtlichen und politischen Gründen kaum mehr gewährt werden. Um das ackerfähige Kulturland, die sogenannten Fruchtfolgeflächen, planerisch zu sichern, revidierte der Bundesrat die Verordnung zum RPG. Entgegen der ursprünglichen Absicht verzichtete er – dem Vernehmlassungsverfahren Rechnung tragend – auf eine einheitliche Regelung der Ausnahmebewilligung für Bauten ausserhalb der Bauzone; die Verordnung beschränkt sich somit zur Hauptsache auf die Sicherung der Fruchtfolgeflächen. Bis spätestens Ende 1987 müssen die Kantone im Rahmen ihrer Richtplanung das ackerfähige Kulturland nach einheitlichen Kriterien detailliert ermitteln, wobei die ursprünglich vorgesehene Fläche von 450'000 ha nur noch als Richtwert dient. Sodann werden die entsprechenden Bundesämter auf dem Verhandlungsweg mit den Kantonen die Grundlagen bereinigen, worauf der Bundesrat in einem für jeden Kanton verbindlichen Sachplan den Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen und deren definitive Aufteilung auf die Kantone beschliessen wird. Eine vom Nationalrat 1985 für erheblich erklärte Motion Loretan (fdp, AG) strebt neben dem verstärkten Schutz des Kulturlandes die Gewährleistung der effektiven Uberbaubarkeit von Bauzonen an; die kleine Kammer lehnte jedoch eine entsprechende Revision des RPG ab und überwies den Vorstoss nur als Postulat.

Die offenbar bereits im Raumplanungsgesetz angelegten Vollzugsprobleme nahmen auch 1987 ihren Fortgang. Ein Jahr nach dem definitiven Ablauf der Frist, innert welcher die Kantone dem Bund ihre Richtpläne für eine zweckmässige Nutzung des Bodens hätten abliefern sollen, waren erst deren vierzehn genehmigt, die restlichen zehn standen Ende 1987 noch aus. Bei den Kantonen Genf, Glarus, Jura, St. Gallen und Tessin war dabei der Zeitpunkt der Einreichung noch offen, die Richtpläne der Kantone Basel-Landschaft, Freiburg, Waadt, Wallis und Zug wurden für das Jahr 1988 erwartet. Inzwischen hat sich jedoch ergeben, dass die bereits eingereichten Richtpläne vom Bund recht grosszügig genehmigt wurden, so dass keiner dem anderen gleicht und eine sinnvolle Koordination mit dem Bund und mit den jeweiligen Nachbarkantonen kaum möglich ist. In seinem «Raumplanungsbericht 1987» stellte der Bundesrat auch fest, dass die Siedlungsplanung, ein Kernbereich der Raumplanung, oft unbefriedigend behandelt sei, und dass eine integrierte Betrachtung von Verkehr und Siedlung selten vorkomme.

Ende 1988 belief sich die Zahl der vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtpläne auf 18; Entwürfe lagen von zwei Kantonen vor (Genf, Jura) und noch deren sechs standen weiterhin aus (Baselland, Freiburg, Glarus, St.Gallen, Tessin, Waadt). Die Konferenz der kantonalen Planungsdirektoren wandte sich energisch gegen die Unterstellung, wonach sie die Arbeiten absichtlich verzögern würden. Die Rückstände seien durch die demokratischen Abläufe und die komplizierten Verfahren bedingt, welche von Milizpolitikern vollzogen werden müssten. Im übrigen könne Raumplanung in der Schweiz nicht uniform betrieben werden.

Der Bundesrat genehmigte die Richtpläne der Kantone Waadt, Glarus und Basel-Landschaft, womit zwei Jahre nach Ablauf der mehrmals verlängerten Frist noch immer diejenigen von vier Kantonen (Genf, Jura, St. Gallen, Tessin) ausstehen, während derjenige von Freiburg zwar eingereicht, aber noch nicht genehmigt ist.

Obwohl zusammen mit demjenigen Genfs als einer der letzten eingereicht, fand der Richtplan des Kantons Jura die volle Anerkennung des Bundesrates. Es wird damit gerechnet, das Verfahren mit der Tessiner Vorlage im Herbst nächsten Jahres abschliessen zu können.