L'élection des autorités législatives et exécutives permit de nouveaux progrès dans le développement des institutions fédérales. Pour la première fois, le Conseil fédéral était tenu par la loi de présenter un rapport de gestion s'étendant sur toute la législature qui s'achevait. Il le fit en étroite liaison avec les grandes lignes de la politique gouvernementale définies en 1968. Le texte donna des informations sur les différents domaines de l'activité exécutive. Le retard enregistré par rapport au programme défini fut attribué en particulier au fait que des objectifs tels que la conception globale des transports et l'aménagement du territoire s'étaient révélés plus complexes qu'on ne l'avait prévu [1]. Le président Gnägi, qui défendit le rapport devant les Chambres, souligna que la définition de grandes lignes de la politique était devenue un important instrument de gestion; qu'elle avait favorisé un travail plus méthodique de l'administration; et que les rapports annuels de la Chancellerie fédérale sur le stade d'exécution des travaux permettaient au Conseil fédéral de s'exprimer sur des options fondamentales [2]. D'une manière générale, le rapport soumis aux Chambres ne fut l'objet que de critiques mineures. On se plaignit çà et là de l'excès de compartimentage établi, dans le document, entre les divers départements et de l'absence d'un examen approfondi des problèmes politiques; on jugea encore trop peu concrètes les allusions faites aux obstacles à une politique économique efficace [3].

Avant même la fin de la législature, le Conseil fédéral et la Chancellerie fédérale mirent en chantier l'élaboration de nouvelles grandes lignes. On tâcha, mieux qu'en 1968, de souligner les problèmes fondamentaux du pays et, en même temps, on accorda une plus grande attention aux principales tendances de l'évolution telles que les avaient révélées les études prospectives du groupe de travail Kneschaurek [4]. A ces premières démarches de l'exécutif correspondit une certaine émulation des partis. Après avoir proposé dans son programme d'action que le Conseil fédéral soit élu au début de chaque législature en tenant compte de pourparlers interpartis sur les objectifs communs à atteindre, le PDC invita durant l'été ses partenaires au gouvernement à discuter la préparation de telles négociations [5]. Malgré le scepticisme que provoqua cette initiative, les représentants des quatre partis se rencontrèrent fin septembre; des discussions vraiment substantielles n'eurent toutefois lieu qu'après les élections au Conseil national; elles révélèrent qu'aucun des quatre partis n'était disposé à passer à l'opposition. Ce qui l'emporta, ce n'est pas l'idée d'un contrat de législature sur la base duquel on aurait désigné le Conseil fédéral, mais l'idée d'un programme minimum des partis gouvernementaux, tel qu'il avait été postulé en 1966 déjà par les radicaux [6]. On s'entendit essentiellement sur des points situés dans la ligne des objectifs politiques du Conseil fédéral. Afin d'atteindre les buts et de traiter d'autres questions d'importance nationale, il a été prévu d'établir des contacts réguliers entre les quatre partis, leurs groupes parlementaires et le Conseil fédéral [7].

Le projet d'un gouvernement de coalition aurait pu être favorisé si plusieurs conseillers fédéraux avaient décidé de se retirer; or il n'y eut qu'une seule vacance, celle du démocrate-chrétien von Moos qui annonça en octobre sa démission [8]. Après qu'on se fut trouvé d'accord de maintenir un gouvernement quadripartite, le PDC présenta à ses partenaires une liste de candidats à la succession, mais pratiquement le choix opéré ne fit l'objet d'aucune tractation entre les partis [9]. Sans attendre le résultat des discussions touchant les programmes, le groupe parlementaire démo-chrétien, dés la première moitié de novembre, s'arrêta aux propositions de trois sections cantonales; l'opération fut simplifiée par le désistement du conseiller aux Etats H. Hürlimann (ZG) et par celui du conseiller national Schürmann (SO) en faveur du conseiller national Furgler (SG) [10]. Cette unique candidature suscita des critiques aussi bien à l'intérieur qu'en dehors du PDC [11]. Le 8 décembre, le groupe des indépendants ne contesta pas la désignation de M. Furgler, mais la réélection des chefs du DFTCE et du DPF, et elle proposa à l'Assemblée fédérale de remplacer M. Bonvin par M. Hürlimann ou M. Schürmann, et M. Graber par le libéral Reverdin (GE). Pourtant, bien que les représentants des nouveaux partis de droite et des libéraux aient plaidé en faveur de la liberté de vote, l'élection du Conseil fédéral se déroula comme prévu; mais il faut noter que le nombre de voix recueillies par MM. Furgler et Graber ne dépassa que de peu la majorité absolue. MM. Tschudi et Brugger récoltèrent le plus grand nombre de suffrages. Conformément au tumus, M. Celio fut élu président de la Confédération et M. Bonvin vice-président pour 1972 [12]. Tous deux annoncèrent leur intention de quitter le gouvernement après leur année présidentielle [13]. La manoeuvre dirigée contre le chef du DPF fut mal accueillie en Suisse romande, mais elle n'eut pas de conséquences immédiates [14]. Le DFJP échut à M. Furgler [15].

L'inefficacité de l'opposition au système de désignation par les partis amena le conseiller national Schwarzenbach (mna, ZH) à présenter sous forme d'initiative parlementaire un projet qu'il avait annoncé en février déjà: lors des élections au Conseil national, tous les conseillers fédéraux sortants devraient se soumettre à un scrutin populaire; ceux qui n'obtiendraient pas la majorité absolue devraient être remplacés par l'Assemblée fédérale. La proposition souleva peu d'enthousiasme [16].

La discussion des moyens propres à accroître la capacité de prestation de l'exécutif fédéral s'est engagée dans une nouvelle phase lorsqu'en novembre la commission d'experts chargée en 1968 d'une révision de la loi sur l'organisation de l'administration fédérale publia son rapport [17]. La commission, présidée par le chancelier de la Confédération Huber, renonçait à proposer une transformation radicale du système gouvernemental et se bornait à l'adapter au changement des conditions; c'est pourquoi elle maintenait le principe de la direction collégiale. Mais, comme elle reconnaissait la prééminence.de la fonction gouvernementale du Conseil fédéral sur la direction des différents départements, elle recommandait d'une part le développement des organes de direction de l'ensemble du Conseil fédéral et des départements (Chancellerie fédérale, Secrétariats généraux des départements, experts choisis en dehors de l'administration), d'autre part un raffermissement et une nouvelle répartition de l'organisation des départements selon des structures plus cohérentes. Les nouvelles attributions les plus importantes toucheraient la division du commerce (DPF), la politique conjoncturelle (DFFD), la Régie fédérale des alcools et l'Administration fédérale des blés (DFEP) ainsi que la construction des routes et la circulation (DFTCE). On renonçait à faire passer à 9 ou à 11 le nombre des conseillers fédéraux et à instituer un secrétaire d'Etat dans chaque département car ces deux innovations menaçaient, l'une l'activité gouvernementale de caractère collégial, l'autre la position de chaque chef de département. Le rapport, qui fut approuvé dans ses grandes lignes par le Conseil fédéral, laissait entendre qu'un retard dans la réforme du système collégial ne pouvait que favoriser le passage à un système présidentiel. Des doutes s'élevèrent dans la presse quant au succès de cette réforme [18].

La réforme de l'exécutif enregistra un léger progrès lorsqu'en décembre le gouvernement autorisa la Chancellerie fédérale à consulter les cantons et les partis pour savoir s'il fallait rendre possible l'élection de plus d'un conseiller fédéral dans un même canton [19]. Etant d'avis par ailleurs que les magistrats fédéraux devaient être rétribués selon leurs responsabilités, les commissions des finances des deux Chambres recommandèrent d'augmenter de 35 à 40 % les traitements des conseillers fédéraux et des juges fédéraux, traitements qui n'avaient plus été relevés depuis 1968. On reprocha à cette proposition de ne pas tenir suffisamment compte de la conjoncture [20]. C'est pourquoi les commissions finirent par proposer aux Chambres de déterminer une relation entre la rétribution des hauts fonctionnaires et celle des magistrats, en partant de la situation de 1968. Les deux Chambres approuvèrent la proposition [21].

Les frais et les difficultés de recrutement croissantes de l'administration fédérale ont amené la Commission des finances du Conseil national à proposer un renforcement de la Centrale pour les questions d'organisation de l'Administration fédérale. Les deux Chambres présentèrent une motion revendiquant pour cette Centrale un droit d'établir des prescriptions applicables aux autres offices, semblable à celui dont jouit actuellement le Contrôle fédéral des finances [22]. A maintes reprises on a fait remarquer que, dans de nombreux services, le personnel n'était pas employé d'une manière rationnelle [23], Pour faire face au malaise provoqué par l'affaire «Florida» en 1969 [24], le DMF créa à titre d'essai un service de consultation pour le personnel. Mais le fait qu'un ancien haut fonctionnaire du Département ait occupé ce poste vite désigné sous le nom de « mur des lamentations» attira les critiques [25], de même que la condamnation par un tribunal militaire de l'ancien fonctionnaire du DMF qui avait transmis au conseiller national Hubacher des documents secrets touchant le système « Florida » [26], Le conseiller national Gerwig (pss, BS) proposa la création au Parlement d'une commission permanente de « doléances » (Ombudskommission) qui devrait permettre aux fonctionnaires d'informer, sans courir de risques personnels, une instance parlementaire sur les irrégularités de l'Administration [27]. L'essai tenté à Zurich, au niveau communal, d'instituer un ombudsman, a été un succès [28].

Les démarches tendant à renforcer la position du Parlement n'ont progressé que lentement. Le projet visant à conférer une autonomie aux services administratifs du Parlement entraînant une révision de la Constitution fut approuvé par le Conseil national sur la proposition de sa Commission; mais il fut rejeté par le Conseil des Etats, qui ne l'estima pas assez important pour justifier une consultation populaire. En revanche, la Chambre haute approuva un développement des services du Parlement proposé à la même occasion par le Conseil national (en particulier, la création de secrétariats particuliers pour les commissions parlementaires). A la session d'hiver, le Conseil national abandonna son projet plus ambitieux [29]. L'initiative des chefs de groupes parlementaires demandant le subventionnement des secrétariats de groupes obtint l'assentiment du Conseil fédéral et fut approuvée par les deux Chambres [30]. On n'a pas encore trouvé de solution au problème soulevé par l'affaire « Florida » concernant l'écoute téléphonique. Après que le conseiller national Gerwig (pss, BS) eût retiré son initiative pour un respect absolu du secret postal et téléphonique dont bénéficieraient les parlementaires, la Commission compétente du Conseil national proposa d'accorder à un comité formé des présidents et vice-présidents des deux Chambres le pouvoir d'autoriser l'écoute tns les cas relevant du juge d'instruction. Les deux Chambres souscrivirent au principe de cette délégation de pouvoir [31]. Les efforts du Parlement pour sauvegarder sa position face au gouvernement s'exprimèrent en outre dans l'opposition de la Commission des affaires étrangères du Conseil national à la nomination de parlementaires dans un groupe d'étude de politique extérieure institué par le DPF, ainsi que dans les critiques adressées au Conseil fédéral lorsque celui-ci demanda les pleins pouvoirs en matière de politique monétaire [32].

La discussion du mode d'élection au Conseil national, qui avait été lancée après les élections fédérales de 1967 par un postulat Wilhelm (pdc, BE), bénéficia d'un regain d'actualité. A la suite du recensement fédéral de 1970, la répartition des sièges entre les cantons devait être modifiée. Le canton de Berne, qui perdait deux mandats, contesta la manière de calculer — basée sur la population résidante totale sans distinction de nationalité — soulignant que la part des étrangers variait sensiblement d'un canton à l'autre [33]. L'exécutif se pencha d'abord sur la question soulevée par le Jurassien Wilhelm au sujet du découpage des circonscriptions électorales et annonça l'introduction d'une procédure de consultation [34]. De son cité, le Conseil des Etats, en tant qu'institution, fut à nouveau l'objet des critiques socialistes; c'est ce que fit, mais sans aucun succès, le PSS lors des discussions sur le programme gouvernemental; il demandait une réforme de la Chambre haute [35].

Les problèmes de procédure législative furent essentiellement affaire de juristes. Le DFJP insista, dans le rapport de gestion du Conseil fédéral, sur la nécessité d'améliorer notre système juridique pour le rendre plus logique, plus objectif et plus juste [36]. Dans le but d'assurer la coordination des travaux en matière législative, le professeur K. Eichenberger revendiqua, au congrès des juristes suisses, la création d'un Service fédéral de législation [37].

Dans le domaine des droits populaires, divers efforts pour atteindre une certaine harmonisation entre les réglementations fédérales et cantonales sont à signaler. Après qu'à Berne, un groupe d'opposition hors parti (« Ausserparteiliche Oppositionsgruppe ») eut lancé en 1970 une initiative populaire pour l'introduction sur le plan fédéral de l'initiative législative — elle ne recueillit qu'environ 3000 signatures — un comité de représentants de tous les grands partis se constitua en mars et reprit le projet sous une forme quelque peu modifiée. Comme cela avait été le cas dans la première version, on ne conçut l'initiative qu'en termes généraux; mais à l'encontre du projet de 1970, on faisait passer de 40.000 à 50.000 le nombre de signatures requises [38]. Cette tentative d'extension des droits populaires souleva des objections: du côté romand, on craignit un effet centralisateur [39]. Le PDC ne l'approuva qu'à condition que l'on introduise la juridiction constitutionnelle [40]. D'autres voix dénoncèrent le danger de surcharge de travail pour le Parlement et pour les électeurs [41]. Une controverse sur l'exercice du droit d'initiative éclata dans le canton de Genève et en ville de Fribourg lorsque les autorités refusèrent aux partisans de l'initiative pour la décriminalisation de l'avortement le droit de recueillir des signatures sur la voie publique. A la suite d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral déclara qu'une telle interdiction ne pouvait être prononcée qu'après examen de chaque cas particulier [42]. On revendiqua une extension du droit référendaire sur le plan fédéral, notamment dans les questions de politique étrangère [43]. En outre, une voix syndicaliste proposa de développer la pratique du référendum en introduisant le système de l'alternative: en cas de divergences majeures entre les deux Chambres ou entre le Parlement et le Conseil fédéral, on demanderait au peuple de se prononcer sur deux propositions [44]. Enfin, des démarches parlementaires furent entreprises pour la publication, lors des votations fédérales, de commentaires officiels sur les projets de lois, pratique déjà connue de nombreux cantons [45]. Inversement, dans plusieurs de ceux-ci, on tenta de limiter le pouvoir législatif du peuple (en remplaçant le référendum obligatoire par le référendum facultatif); mais ces démarches n'ont, fin 1971, pas encore abouti; à Schaffhouse, les citoyens ont rejeté un projet dans ce sens [46].