Les efforts entrepris pour élargir les droits de l'homme reconnus par la Constitution se sont soldés par un progrès et par un échec : lors de votations fédérales sur lesquelles on reviendra plus loin [1], on fit disparaître, d'un côté, le droit d'exception en matière confessionnelle qui existait depuis la création de l’Etat fédéral, mais de l'autre, une majorité des cantons , refusa l'inscription d'un premier droit social dans la Constitution.

Immédiatement après le vote populaire sur les articles confessionnels, l'Union européenne invitait le Conseil fédéral à entamer la procédure de ratification de la Convention européenne des droits de l'homme, signée fin 1972. Le chef du DPF, dans une déclaration publique, accorda cependant la priorité à l'extension du référendum en matière de traités internationaux, de sorte que le peuple puisse décider de l'adhésion à la Convention. En décembre, toutefois, le président de la Confédération Bonvin annonçait, à l'occasion du 25e anniversaire de la Déclaration des droits de l'homme de l'ONU, que la procédure allait être bientôt engagée [2].

Le rapport final du groupe de travail pour la révision totale de la Constitution fédérale accorde une large place à une nouvelle formulation des droits de l'homme [3]. Il propose de placer en tête de la Constitution un catalogue des droits fondamentaux et des droits sociaux, en précisant bien que les droits sociaux ne sont pas des droits individuels mais des objectifs fixés à la législation. Il conviendrait d'y inclure nommément l'intangibilité de la dignité humaine, la liberté de coalition syndicale, la liberté d'opinion et d'information, la liberté personnelle, la liberté de langue, la protection de la vie privée et la liberté de réunion. La liberté de commerce et d'industrie devrait être restreinte par une réserve générale se référant aux tâches de l'Etat en matière de police et de politique économique. Objets de droits sociaux pourraient être le travail, la protection du travailleur, la retraite assurée, le logement et la formation. Ces droits sociaux ont été fort critiqués lors de la Journée des juristes suisses ; les orateurs ont souligné en particulier la nature juridique peu claire de tels droits [4].

L'extension du suffrage féminin aux derniers cantons opposants n'a pas progressé. La landsgemeinde d'Appenzell Rhodes-Intérieures a rejeté une initiative soutenue par les autorités et tendant à la reconnaissance de l'égalité politique des sexes dans le canton et les communes [5]. D'autre part, le Conseil fédéral s'est déclaré prêt à soumettre à des experts l'introduction d'un service bénévole ou obligatoire des femmes, de caractère social ou civil, ainsi qu'il a été préconisé en connexion avec l'octroi du droit de vote des femmes au niveau de la Confédération [6].

Nulle part l'élargissement de la participation politique à de nouveaux milieux de la population ne s'est accompli. Se fondant sur les travaux d'une commission d'étude, la Chancellerie a soumis aux cantons et aux partis politiques la question d'un abaissement de la majorité politique à 18 ans, avec maintien éventuel de la limite des vingt ans pour l'éligibilité. Une enquête auprès de jeunes avait révélé une faible majorité favorable à cette innovation [7]. La plupart des partis se prononcèrent en faveur de l'abaissement au moins de l'âge pour le droit de vote actif, alors que la majorité des cantons ne désire aucun changement. Le Conseil fédéral s'est alors résolu à ajourner cette affaire [8]. Ce qui l'a incité à agir de la sorte, ce fut notamment le rejet de semblables changements par divers cantons : à la décision négative — obtenue de justesse — au Grand Conseil vaudois en février venaient s'ajouter les verdicts populaires sans équivoque à la landsgemeinde de Glaris, en mai, et à Bâle-Ville, en novembre. Des décisions positives ont été prises, sous réserve de référendum constitutionnel, par les parlements cantonaux de Zurich et du Tessin [9].

L'octroi d'un droit de vote cantonal à des étrangers n'a pas davantage gagné de terrain. Une motion déposée l'année précédente au Grand Conseil du canton de Vaud a été rejetée, et dans le canton de Berne les citoyens n'ont même pas accepté de donner le droit de codétermination aux étrangers dans les paroisses [10]. Les efforts tendant à donner le droit de vote aux Suisses de l'étranger sont évoqués plus loin [11].

Le DFJP a poursuivi ses préparatifs pour la revision de la législation en matière de droit de cité. En janvier, il a ouvert une procédure de consultation sur la base des propositions élaborées. précédemment par une commission d'experts et visant à faciliter la naturalisation. Une procédure simplifiée et gratuite pour les jeunes étrangers nés et élevés en Suisse a été approuvée de manière générale ; les opinions divergent en revanche au sujet des conjoints étrangers de citoyennes suisses et des réfugiés [12]. La Commission fédérale consultative pour le problème des étrangers a soutenu dans sa majorité les propositions des experts ; les porte-parole des partis contre la surpopulation étrangère, en revanche, les ont prises comme point de mire [13]. L'Action nationale a lançé une nouvelle initiative qui, au cas d'un rejet de la troisième initiative contre l'emprise étrangère, maintiendrait la réduction à 4000 du nombre annuel des naturalisations. Le conseiller national Schwarzenbach (mna, ZH) recommanda, par contre, d'offrir à tous les étrangers au bénéfice d'un permis d'établissement l'occasion unique d'obtenir une « naturalisation facilitée » [14]. Dans le canton de Vaud, on a procédé à une réduction des exigences cantonales pour la naturalisation des jeunes étrangers [15].

Une procédure de consultation du DFJP a révélé un large accord sur l'introduction de la liberté d'établissement illimitée pour tous les citoyens suisses, ainsi qu'elle a été réclamée par une initiative parlementaire Waldner (ps, BL) et reprise par une commission du Conseil national. La Commission proposa alors à la chambre une revision des articles 45 et 48 de la Constitution. Cette dernière réserve aux cantons le droit de se faire rembourser les frais d'assistance pour les ressortissants d'autres cantons [16].

Le scrutin fédéral sur la suppression des articles confessionnels fut précédé d'une campagne animée qui a duré trois mois. Les organisations politiques et ecclésiastiques se sont ralliées dans leur grande majorité à la proposition des autorités fédérales. Les grands partis nationaux, de même que l'Alliance des indépendants, les libéraux-démocrates et le PdT se sont prononcés pour le « oui » ; les grands partis bourgeois et l'Alliance l'ont fait dans des assemblées de délégués. La Conférence des évêques de Suisse et l'Union catholique populaire ne furent pas les seuls à se joindre à eux ; il y eut aussi la Fédération des Eglises protestantes, la Communauté de travail des Eglises chrétiennes et, avec certaines réserves, le « Volksbund » protestant. Sur le plan cantonal, en revanche, le front des partis favorables à la suppression offrait quelques brèches. Ce fut le cas notamment de l'Union démocratique du centre, dont les sections cantonales les plus importantes (Berne et Zurich) optèrent pour la liberté de vote ; ce fut le cas aussi des radicaux neuchâtelois et des socialistes d'Argovie et de Bâle-Campagne. Trois partis nationaux se prononcèrent aussi pour la liberté de vote : les républicains, l'Action nationale et le Parti évangélique populaire ; certains groupements cantonaux de ces deux dernières formations rallièrent le camp des adversaires [17].

La campagne fut menée cependant moins par les partis que par divers comités d'action, les adversaires s'étant déjà organisés l'année précédente [18]. Par des assemblées et des manifestations de rue, des débats publics, des tracts, des articles de journaux et des annonces publicitaires, les adversaires tracèrent l'image d'un Ordre des jésuites à tenir à l'écart de la Suisse car commandé de l'étranger, hostile à la Constitution et secrètement avide de puissance. Souvent, ils invoquèrent le système hiérarchique de l’Eglise catholique et sa prétention de détenir seule la totalité de la vérité dogmatique, ainsi que la soif de pouvoir d'un « catholicisme politique » comme autant d'arguments en faveur du maintien des articles. Cette campagne d'hostilité mobilisa nombre d'éléments émotionnels au sein de la population non catholique contre le projet des autorités ; en outre, les opposants reprochèrent au Conseil fédéral et aux moyens de communications de masse d'être partiaux et de manipuler l'opinion publique. Les défenseurs, pour leur part, soulignèrent le caractère discriminatoire des articles d'exception, à l'égard des ordres comme de I'Eglise catholique-romaine en général, et relevèrent les changements intervenus au sein de cette Eglise après le Deuxième Concile du Vatican [19]. Arguments appuyés sur la riche documentation qui leur fut apportée, un mois avant la votation, par la publication, depuis longtemps attendue, de la partie essentielle du rapport du professeur Kägi, sur lequel se fondait le projet [20].

Le scrutin du 20 mai, relativement peu fréquenté, fit apparaître une mince majorité en faveur de la suppression des articles [21]. La décision fut de caractère nettement confessionnel : les catholiques-romains adoptèrent le projet à une majorité écrasante, les autres le rejetèrent dans la proportion de un à trois, les réformés de Suisse septentrionale et orientale donnant une minorité acceptante plus forte que ceux de Suisse occidentale. Le résultat fut enregistré avec satisfaction par les autorités, la presse et aussi par l'Ordre des jésuites ; dans les milieux réformés, les voix ne manquèrent pas pour relever l'insuffisance des efforts oecuméniques au sein du protestantisme suisse [22].

La question des mesures à prendre pour assurer l'ordre public et celle de savoir jusqu'à quel point les organes de I'Etat doivent respecter la liberté d'expression et d'activité politique, sont demeurées ouvertes. De nouvelles violences ont éclaté en 1973, notamment lors de manifestations contre des pays ou des partis étrangers : à Genève, contre les derniers bombardements américains au Vietnam du Nord ; à Berne, contre l'inauguration d'un centre d'accueil néo-fasciste pour travailleurs italiens ; à Lausanne, contre la participation du Portugal au Comptoir suisse et à Zurich contre le « putsch » militaire au Chili, dont on rendit responsable aussi les Etats-Unis. A Zurich, se commirent des attentats aux explosifs contre un bâtiment de la maison américaine ITT ainsi que contre le consulat général d'Italie. D'autres infractions à l'ordre public furent perpétrées, ainsi qu'on le relate plus bas, en rapport avec la question jurassienne. Enfin, affaire qui eut un certain retentissement, le chef de l'instruction de l'armée, P. Hirschy, fut empêché de prendre la parole à l'Université de Berne [23].

Certains de ces incidents entraînèrent des mesures propres à renforcer les dispositifs de prévention et de défense de l'Etat [24]. D'autre part, des jugements cléments furent rendus contre des auteurs de violences ; même les deux acteurs principaux du groupe anarchiste arrêté en 1972 à Zurich pour activité subversive s'en sont tirés, contre le réquisitoire du procureur, qui réclamait la réclusion, avec des peines d'emprisonnement [25]. L'usage d'instruments d'écoute pour surveiller le congrès de la Ligue marxiste révolutionnaire (LMR), en mai à Epalinges (VD), a donné lieu à une vaste discussion de principe. La police cantonale vaudoise avait demandé à la police fédérale l'autorisation de poser des mini-espions dans la salle de réunion et l'avait obtenue en liaison avec une procédure en cours concernant des activités subversives. La LMR découvrit les instruments et déposa plainte ; elle conteste présenter un caractère dangereux pour I'Etat. La curiosité et l'émotion furent encore avivées par les déclarations du chef de l'organisation de jeunesse jurassienne Bélier selon lesquelles une cinquantaine de personnalités politiques faisaient l'objet d'une écoute téléphonique et parmi elles le chef du DFJP en personne [26]. En juin, au Conseil national, des représentants de divers partis déclarèrent disproportionnée la procédure engagée contre la LMR et réclamèrent une information plus précise et des bases de droit plus solides en matière de protection de l'Etat. Le conseiller fédéral Furgler contesta résolument l'ampleur prétendue de la surveillance téléphonique ; il se déclara d'accord d'améliorer les fondements légaux pour l'utilisation d'instruments d'écoute [27].

A la même époque, un groupe de travail créé en 1972 par le PSS déposait un rapport qui réclamait non seulement une réorganisation du Ministère public fédéral, mais encore la restriction des mesures d'écoute officielles ainsi que la suppression des arrêtés du Conseil fédéral concernant le matériel de propagande et les discours politiques d'étrangers en Suisse. Ces propositions tendent à séparer la police fédérale des services du procureur général de la Confédération et à la soumettre à un juge d'instruction indépendant de l'administration, ainsi qu'à restreindre l'écoute téléphonique et le recours à des mini-espions à certains délits graves contre la sécurité et à les faire dépendre d'une instance juridique. Les conseillers nationaux socialistes Weber (TG) et Gerwig (BS) ont déposé des initiatives parlementaires dans ce sens [28]. Le procureur général de la Confédération, H. Walder, qui avait démissionné en février, fut remplacé par le procureur général du canton de Zurich, R. Gerber, qui entra en fonction au début 1974 [29].

Dans le domaine de la sécurité de l'Etat, on a relevé aussi les agissements d'agents étrangers. Le procureur Walder souligna en automne que le cas d'espionnage probablement le plus grave depuis la fin de la guerre était constitué par l'activité d'un ingénieur de la maison Sulzer qui avait livré à l'Allemagne de l'Est des renseignements militaires [30]. Le conseiller fédéral Furgler a refusé de fournir, en séance du Conseil national, des informations sur les activités d'espionnage du personnel d'ambassades étrangères et d'organisations internationales, mais il certifia cependant de la vigilance des autorités [31]. Enfin, on manifesta de l'inquiétude devant les menaces du terrorisme international et on recommanda de le combattre en collaborant dans le cadre européen ; le chef du DPF se référa à ce sujet à la collaboration de la Suisse aux efforts du Conseil de l'Europe et de l'Organisation de l'aviation civile internationale, mais se montra réservé quant à leur efficacité [32].

La réforme du droit pénal a vu s'achever une étape, le Conseil fédéral mettant en vigueur dès 1974 les dispositions concernant les enfants et adolescents ; mesures qui, en 1971 déjà, lors de la revision partielle du Code pénal suisse, avaient été adoptées par le parlement, mais dont l'application n'était possible qu'après adaptation du droit cantonal. En même temps, le Conseil fédéral, par voie d'ordonnance, autorisa les cantons à introduire certains allégements dans l'exécution des peines (exécution par journées séparées, semi-détention) prévus par la revision de la loi [33].

L'opinion publique s'est surtout intéressée, en ce qui concerne la poursuite de cette réforme, au problème de la décriminalisation de l'avortement, dont il est question ailleurs [34]. De nouvelles réclamations concernant les conditions de détention dans les pénitenciers'et les prisons préventives ont également retenu l'attention [35]. Dans sa réponse à diverses pétitions de détenus, le Conseil fédéral en appela à la patience et déclina toute intervention auprès des cantons [36].

La loi sur le droit pénal administratif, traitée en 1971 par les Etats, a subi au Conseil national quelques modifications visant notamment à renforcer la protection de l'individu face à l'administration. La discussion de la nouvelle loi étant liée à la revision d'autres dispositions, la chambre populaire, à la demande du Conseil fédéral, a inséré dans la procédure pénale fédérale une base légale à la surveillance téléphonique, cela pour tenir compte des réserves formulées les années précédentes au sujet de la pratique de l'écoute. La discussion sur l'usage de mini-espions par la police a donné l'occasion, lors de la procédure de conciliation, d'inclure aussi les instruments d'écoute techniques dans ce complément. Lors de la session de décembre, les deux chambres adoptèrent une version commune [37].

Une commission d'experts, instaurée en 1969 par le DFJP, a préparé une nouvelle base légale pour les relations internationales en matière de droit pénal ; elle doit prendre le relais de la vieille loi sur l'extradition. Cet avant-projet pour une loi fédérale sur l'enfraide judiciaire internationale en matière pénale, soumis à la procédure de consultation, vise à une adaptation aux règles de droit créées par le Conseil de l'Eurdpe ; d'une part, il élargit la collaboration internationale des organes judiciaires et de police ; de l'autre, il renforce la protection des délinquants contre des procédures pénales en contradiction avec les principes en vigueur en Suisse (inexistence de la peine de mort, secret bancaire) [38]. Le traité d'entraide judiciaire conclu avec les Etats-Unis, dont les négociations avaient commencé en 1968 déjà, a enfin pu être signé [39].

De nouvelles interventions parlementaires tendirent à une. unification de la procédure civile et pénale, se référant à des postulats antérieurs et à la prise de position du groupe de travail pour la revision totale de la Constitution fédérale. Le conseiller fédéral Furgler a promis d'examiner s'il y avait lieu de reviser la Constitution sur ce point [40].