Nach einer Zeit der stürmischen Entwicklung und eines grosszügigen Ausbaus der schweizerischen Sozialversicherungswerke ist mit dem Konjunktureinbruch Mitte der siebziger Jahre eine neue Phase eingetreten. Nicht nur die bürgerlichen Parteien, sondern auch namhafte Wissenschafter fordern eine Denkpause angesichts der aufgrund der beschlossenen Verbesserungen auf Arbeitnehmer und Arbeitgeber zukommenden neuen Lasten. Es gelte, die sich aus den bisherigen Beschlüssen ergebenden wirtschaftlichen und finanziellen Konsequenzen zu überprüfen und abzuklären, durch welche Korrekturen die soziale Sicherheit auch für zukünftige Generationen gewährleistet werden könne. Schliesslich sei zu überdenken, welche Richtung man bei einem weiteren Ausbau der bisherigen Leistungen einzuschlagen habe [1]. Diesen Anliegen dienen auch zwei wissenschaftliche Untersuchungen, einerseits der im Dezember 1978 publizierte Bericht «Lage und Probleme der schweizerischen Wirtschaft» der Professoren Bombach, Kleinewefers und Weber [2], andererseits die 1979 veröffentlichte Studie des Soziologischen Instituts der Universität Bern, in der die wirtschaftliche Lage der Rentner im gesamtschweizerischen Vergleich untersucht worden ist [3].

Mit dem im Rahmen eines Forschungsprogramms des Schweizerischen Nationalfonds durchgeführten Projekt des Soziologischen Instituts der Universität Bern wurde erstmals der Versuch unternommen, verlässliche Zahlen über die ökonomische Situation der Betagten zu erhalten. Die Resultate einer früheren, auf die Gemeinde Steffisburg bei Thun beschränkten Untersuchung [4] bestätigend, zeigte die Studie einerseits, dass es der Mehrheit der Rentner gut geht, indem 40% über mittlere sowie je rund 21% über hohe und sehr hohe Einkommen verfügen, während 38% hohe bis sehr hohe und weitere 19% mittlere Vermögen besitzen; andererseits belegte sie aber auch, dass trotz der starken Einkommensverbesserungen, von denen die Pensionierten in den Jahren 1972–76 profitieren konnten, über 18% der Bezugsberechtigten mit geringen Mitteln auskommen müssen und deshalb zumindest teilweise in wirtschaftlich bedrängter Lage leben. Die bereits bis anhin ausgerichteten Ergänzungsleistungen der AHV erzielen nach Angabe des Berichts zwar dort, wo sie ausbezahlt werden, gute Wirkung, doch wegen der schlechten Information der Rentner und einer vor allem in ländlichen Gebieten verbreiteten Furcht, als armengenössig zu erscheinen, erreichen sie noch lange nicht alle Bedürftigen.

Wegen der in der Studie des Soziologischen Instituts veröffentlichten arithmetischen Durchschnittseinkommen und -vermögen, denen man vorwarf, über die wirkliche ökonomische Lage der Pensionierten nichts auszusagen, geriet der Bericht unter scharfen Beschuss. Aus dem darin enthaltenen, häufig zuwenig beachteten statistischen Material zur Einkommens- und Vermögensverteilung lassen sich jedoch über den bisherigen Ausbau der schweizerischen Altersvorsorge, insbesondere der AHV, interessante Erkenntnisse gewinnen. Es zeigt sich vor allem, dass diese Versicherung gewisse unübersehbare Mängel besitzt, indem sie den Bedürfnissen der wirtschaftlich Schwachen nur zum Teil gerecht wird, während ihre Leistungen bloss einen relativ geringen Teil des Lebensunterhalts der Finanzkräftigen decken [5]. Dieses Ergebnis der Untersuchung des Soziologischen Instituts wird durch den Bericht der Ökonomen Bombach, Kleinewefers und Weber bestätigt. Diese kommen in ihrer Studie nämlich unzweideutig zum Schluss, durch die starken prozentualen AHV-Erhöhungen der letzten Jahrzehnte hätten die reicheren Rentner stärkere Einkommensverbesserungen (absolut gemessen) erhalten als die ärmeren Betagten. Es habe somit eine Umverteilung von den niedrigen zu den hohen AHV-Renten stattgefunden. Diese Entwicklung hatte nicht nur zur Folge, dass die AHV eines ihrer wesentlichsten verteilungspolitischen Ziele verfehlte, vielmehr hatte sie tiefgreifende finanzielle Konsequenzen, da die AHV-Rechnung durch die entsprechenden Mehraufwendungen aus dem Gleichgewicht geriet, ohne dass man dies durch eine adäquate Wirksamkeit hätte rechtfertigen können. Wollte man auf dem eingeschlagenen Weg nicht einfach weiterschreiten. so war nunmehr der Zeitpunkt für Reformen gekommen.

In ihrem Gutachten kritisierten die drei Ökonomen hauptsächlich die mangelnde Koordination zwischen den drei Säulen der historisch gewachsenen schweizerischen Altersvorsorge (AHV, berufliche Vorsorge, individuelle Vorsorge). Deutlich zeigt sich dieses Manko in der Existenz verschiedener Rentenskalen und -anpassungssysteme bei den ersten beiden Säulen. Während im Fall der AHV die Skala nur begrenzt einkommensabhängig ist, existiert bei der zweiten Säule ein durchgehender Zusammenhang zwischen Einkommen und Rente. Analog dazu erfolgt die Anpassung bei der AHV nach dem System des Mischindexes, während bei den Pensionskassen eine Teildynamisierung angewendet wird [6]. Neben der mangelnden Koordination bemängelten die Experten die fehlende Kostentransparenz, die ihrer Meinung nach dazu führt, die wirkliche Belastung der aktiven Bevölkerung durch die Vorsorgeeinrichtungen zu verschleiern. So handelt es sich beim Arbeitgeberbeitrag, wenn er voll auf die Preise überwälzt werden kann, eigentlich um einen Lohnbestandteil. Diese an sich offensichtliche Feststellung bewog die drei Wissenschaftler die Forderung aufzustellen, in Zukunft solle der Lohnemfänger, bei entsprechend höherem Lohn, ganz für die Sozialversicherungen aufkommen. Gleichzeitig sollte damit auch die — ökonomisch gesehen — nicht zu rechtfertigende Bevorzugung der Selbständigerwerbenden durch reduzierte Prämien aufgehoben werden.

Ein Hauptaugenmerk richteten die drei Experten auf die der aktiven Bevölkerung in Zukunft aus der Altersvorsorge erwachsenden Lasten. Angesichts der Überalterung der schweizerischen Wohnbevölkerung und der deswegen je länger je kleiner werdenden Zahl der Werktätigen, die für einen Rentner aufkommen müssen, wird die Belastung der im Erwerbsleben Stehenden selbst dann zunehmen, wenn die Sozialwerke nicht weiter ausgebaut werden. Diese Entwicklung kann nach Ansicht der Experten durchaus bewirken, dass das verfügbare Einkommen nicht nur relativ, sondern sogar absolut abnimmt. Ihrer Meinung nach liegt hierin die eigentliche Probe für die Solidarität zwischen den Generationen, da dannzumal die Einkommensumverteilung nicht mehr aus dem Zuwachs finanziert werden kann, sondern zulasten des Besitzstandes der aktiven Generation gehen wird. Als eigentliches Ceterum censeo der Studie kann deshalb die Warnung aufgefasst werden, man solle ohne Not und gründliche Abklärung keine weiteren Ausbauvorhaben in Angriff nehmen [7].

Hart gingen die Professoren Bombach, Kleinewefers und Weber mit dem vom Nationalrat bereits 1977 verabschiedeten Gesetzesentwurf für den Aufbau der zweiten Säule [8] ins Gericht. Das nach dem Kapitaldeckungsverfahren funktionierende Projekt soll dem Erwerbstätigen zum Zeitpunkt der Pensionierung zusammen mit der AHV einen bestimmten Prozentsatz des Durchschnittseinkommens der letzten Erwerbsjahre garantieren, wobei die Renten der Teuerung angepasst werden sollten. Die Experten hielten nicht nur das Finanzierungsverfahren, sondern auch das Leistungsprimat (Festsetzung einer bestimmten Rentenleistung, nach der sich die zu entrichtenden Beiträge zu orientieren haben) für verfehlt, da ein derartiges System nur dann funktionieren kann, wenn sich die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung einigermassen voraussagen lässt. Als einzig gangbare Alternative erachteten sie das auch bei der AHV zur Anwendung gelangende Umlageverfahren und die Ausrichtung der Rentenhöhe auf die einbezahlten Beiträge (Beitragsprimat). Sie hielten ein derartiges Umdenken für umso notwendiger, als das bis dahin vorgesehene System, ganz abgesehen von der Unsicherheit für den Beitragszahler. auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung unübersehbare retardierende Auswirkungen hätte [9].

Auf dem Gebiet der Alters- und Hinterlassenenversicherung wandte man sich im Parlament nach der Durchsetzung der neunten AHV-Revision [10] vor allem dem Problem der Stellung der Frau zu. In einer Motion verlangte Nationalrätin Cornelia Füeg (fdp, SO) die Gleichstellung der Geschlechter und damit die Beendigung des bisherigen, familienpolitisch motivierten und nicht immer leicht verständlichen Zustandes [11]. Insbesondere postulierte sie, jeder Frau solle aufgrund eigener Beitragsleistungen ein Anspruch auf eine eigene AHV/IV-Rente erwachsen. Mit der vorgeschlagenen Reform war vor allem eine Verbesserung der Position der verheirateten, verwitweten oder geschiedenen Frau geplant, indem von nun an die Beiträge aufgrund der Einkünfte des Ehepaares berechnet und jedem Partner hälftig auf sein Konto gutgeschrieben würden. Nach Ansicht der Motionärin sollte gleichzeitig mit der Aufhebung der bisherigen Benachteiligung der Frau auch deren Privileg fallen: die angesichts der höheren Lebenserwartung des weiblichen Geschlechts verschiedentlich kritisierte, aber noch 1979 vom Bundesgericht als mit der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar bezeichnete [12] frühere Pensionsberechtigung. Allerdings forderte die Motion — vor allem wegen des Widerstandes der alleinstehenden Frauen gegen eine Erhöhung des AHV-Alters auf 65 Jahre — zugleich für gewisse Fälle einen frei wählbaren Eintritt ins Rentenalter. Schliesslich verlangte sie Solidaritätsbeiträge für Alleinstehende, die wegen Pflegeaufgaben keiner Erwerbstätigkeit nachgehen können, sowie eine Ergänzung bzw. eine Einschränkung der Witwenrente: einerseits sollten neu auch Männern mit unmündigen Kindern, die wegen des Todes der Gattin finanzielle Mehrleistungen zu tragen haben, Renten ausbezahlt werden, andererseits nicht berufstätige. kinderlose Verwitwete statt einer permanenten Pension bloss noch eine einmalige Abfindung erhalten, die ihnen den Übergang ins Berufsleben zu erleichtern hätte.

Der Bundesrat war der Auffassung. die hier angemeldeten Wünsche könnten mit Rücksicht auf den inneren Zusammenhang des Rentensystems und auf die finanziellen Konsequenzen nicht unabhängig voneinander geprüft werden; deshalb bestand er auf einer Umwandlung der Motion in ein Postulat. Damit drang er freilich nicht durch. Der Rat entschied sich, allerdings bei geringer Präsenz. in den meisten Punkten für die Beibehaltung der Motionsform. Nur im Fall des gleichen Rentenalters für Mann und Frau entsprach er — mit 38 zu 35 Stimmen — dem Begehren der Exekutive [13].

Wie bereits 1977 schloss die AHV/IV-Rechnung auch 1978 mit einem Defizit ab, das sich gegenüber dem Vorjahr allerdings von 727 Mio auf 504 Mio Fr. verringerte; damit verminderte sich auch erneut das Kapital des AHV-Ausgleichsfonds [14]. Diese Tendenz, die sich den Voraussagen zufolge in den nächsten Jahren fortsetzen wird, stellt das Sozialversicherungswerk vor ernste Probleme. Die Schwierigkeiten werden dabei durch den flüssigen Kapitalmarkt und die niedrigen Zinsen noch verstärkt [15]. Trotz der finanziell alles andere als sorgenfreien Zukunftsaussichten wurden die AHV-Renten, dem mit der 9. AHV-Revision eingeführten Automatismus entsprechend, auf den 1. Januar 1980 angepasst, und zwar die einfache minimale Altersrente von 525 auf 550 Fr. und die maximale von 1050 auf 1100 Fr. [16].

Im Zuge der Überprüfung der Sozialwerke war 1976 vom EDI eine Kommission eingesetzt worden, die den Auftrag hatte, die Organisation und das Verfahren der Invalidenversicherung genauer unter die Lupe zu nehmen. Die 1978 veröffentlichten Postulate des von Prof. B. Lutz präsidierten Gremiums, die vor allem auf eine schärfere Bekämpfung der Missbräuche und eine vermehrte Beschränkung aufden Versicherungscharakter der IV zielten [17], riefen unter den Ínvaliden Empörung hervor [18]. Deren Proteste blieben nicht ungehört. So verzichtete die Regierung auf die Verkleinerung der die Berechtigung abklärenden IV-Kommissionen auf drei Personen, eine der zentralen Forderungen des Lutz-Berichtes [19].

Nur langsame Fortschritte machte 1979 die Konstruktion der 2. Säule, der beruflichen Vorsorge. Die bereits erwähnte herbe Kritik der drei Wirtschaftsexperten Bombach, Kleinewefers und Weber [20] am vorgelegten Konzept und die zu den Beschlüssen des Nationalrates teilweise in eklatantem Widerspruch stehenden Entscheide der Ständeratskommission zeigten, dass man in einer eigentlichen Krise steckt. Entgegen den Empfehlungen der drei Professoren beharrte der Ausschuss der kleinen Kammer auf dem Kapitaldeckungsverfahren. Er trug der Kritik der Experten jedoch insofern Rechnung, als er das vom Nationalrat gutgeheissene Leistungsprimat ablehnte und sich für das Beitragsprimat entschied. In einen Gegensatz zum Nationalrat setzte er sich auch mit seinem Beschluss, auf die Schaffung des im Regierungsentwurf vorgesehenen und von der grossen Kammer genehmigten Pools für den gesamtschweizerischen Lastenausgleich vollständig zu verzichten und die Frage der Übergangsgeneration auf der Stufe der einzelnen Pensionskassen regeln zu lassen [21]. Der Entscheid der Kommission gegen den von verschiedener Seite heftig kritisierten Fonds [22] blieb nicht unwidersprochen, vor allem von seiten der politischen Linken und der Gewerkschaften [23]. Aber auch Gegner der Regierungsvorlage wie der ehemalige Nationalrat A.C. Brunner bedauerten den Entschluss. Als Alternative verwies Brunner auf das von ihm ausgearbeitete, von anderer Seite allerdings als verfehlt bezeichnete Konzept eines Mini-Pools, der im Unterschied zum Giesskannenprinzip des Gesetzesentwurfs nur an altersmässig besonders ungünstig zusammengesetzte Gruppen Subventionen auszahlen soll und deshalb nicht nur bedeutend kleirter, sondern nach Brunners Angaben auch viel kostengünstiger gestaltet werden könnte [24].

Eine der zentralen Fragen der beruflichen Vorsorge ist diejenige der Sicherheit der angelegten Gelder. Nach den geltenden Bestimmungen darf das aus den Arbeitnehmerbeiträgen gebildete Kapital in der Regel nicht in einer blossen Forderung gegenüber dem Arbeitgeber bestehen, es sei denn, es bestünden entsprechende Sicherheiten [25]. Da gewisse Konkursfälle, wie etwa jener der Firma Bigla im.Kanton Bern, der Personalfürsorgestiftung des betroffenen Betriebes Schwierigkeiten, ja Verluste gebracht hatten [26], sah sich Nationalrat Reimann (sp, BE), zur Einreichung einer Motion veranlasst, die eine Revision der entsprechenden Gesetzesbestimmungen verlangt. Demnach dürften die aus Arbeitnehmerbeiträgen stammenden Guthaben nicht mehr einfach eine Forderung gegenüber dem eigenen Betrieb bilden und die Arbeitgeberanteile nur dann, wenn ausreichende Sicherheiten vorhanden sind. Im Fall einer Gefährdung dieser Anteile müsste deshalb eine Ausscheidung vorgenommen werden [27]. Ein derartiges Vorgehen wurde freilich von einem Kritiker als problematisch bezeichnet, da es in einem solchen Fall um Sein oder Nichtsein der betreffenden Firma gehen könnte [28].

Die 1976 vorgelegte Revision der Unfallversicherung wurde im März 1979 vom Nationalrat behandelt. Hauptziele des Projektes waren einerseits die Herbeiführung einer möglichst weitgehenden Koordination der Leistungen zwischen der Unfallversicherung und den übrigen Zweigen der Sozialversicherung, andererseits die Ausdehnung des Obligatoriums auf alle Arbeitnehmer. Zündstoff für parteipolitische Auseinandersetzungen boten vor allem zwei Fragen: ob die erweiterte Versicherung allein von der staatlichen SUVA (Schweizerische Unfallversicherungsanstalt) oder auch von privatwirtschaftlichen Einrichtungen getragen werden solle und ob die SUVA zum Abschluss von Zusatzversicherungen zu ermächtigen sei. Die bürgerliche Mehrheit, die sich in den meisten Belangen durchzusetzen vermochte, lehnte das von SP-Seite geforderte SUVA-Monopol mit deutlicher Mehrheit ab, ein Entscheid, der die Sozialdemokraten bewog, sich in der Schlussabstimmung zu enthalten. Dominierte somit in der Frage der Trägerschaft im wesentlichen die Parteipolitik, so verliefen die Fronten anders, als der Rat nur mit Stichentscheid des Präsidenten beschloss, der SUVA unter gewissen vom Bundesrat festzusetzenden Bedingungen zu erlauben, mit den bei ihr versicherten Betrieben über das gesetzliche Minimum hinausgehende Zusatzversicherungen abzuschliessen. Heftig umstritten war ein von freisinnigen und liberalen Kreisen gestellter Antrag, wegen der Gefahr der Uberversicherung bei der Berechnung der zu erbringenden Leistungen nicht vom Brutto-, sondern vom Nettolohn auszugehen. Der Vorschlag wurde ziemlich entschieden abgelehnt, nicht zuletzt deshalb, weil der Bundesrat geltend machte, eine solche Anderung würde die Koordination unter den Sozialwerken unnötig erschweren [29].

Die Vernehmlassung zum Vorentwurf für eine Teilrevision der Gesetzesbestimmungen über die Krankenversicherung konnte 1979 abgeschlossen werden. In den Stellungnahmen wurden die Vorschläge zwar weithin begrüsst, die an gewissen Punkten geäusserte Kritik veranlasste die Regierung jedoch zu einer eingehenden Überarbeitung. Auf besonders starke Opposition stiess das Krankengeldobligatorium. Von seiten der Kantone wurde vor allem der Eingriff ins Tarifwesen als zu stark empfunden. Zustimmung fand dagegen die geplante Verbesserung der Leistungen bei Mutterschaft; über weitergehende Forderungen nach Ausgestaltung des Mutterschutzes haben wir schon in anderem Zusammenhang berichtet [30].

Keinen Erfolg hatte eine Motion der SPS, die aus der Überzeugung heraus, die von der Regierung vorgeschlagene Teilrevision vermöge die wesentlichsten Mängel des heutigen Systems nicht zu beheben, auf frühere Projekte zurückgriff und eine obligatorische Krankenpflege.. und Krankengeldversicherung sowie gleiche Prämien für Mann und Frau und weitere über den Vorentwurf hinausgehende Verbesserungen verlangte. Mit Umwandlung in ein Postulat beschlossen [31].

La nouvelle conception de l'assurance-chômage obligatoire, élaborée par une commission d'experts, a été présentée à la presse et soumise à la procédure de consultation en hiver. Cette loi remplacerait le régime transitoire institué par l'arrêté fédéral d'octobre 1976. Fruit d'un compromis, l'avant-projet s'attache à réaliser deux grands objectifs. Renforcer en premier lieu la protection de l'assuré et étendre autant que possible l'assurance à tous les travailleurs. Concourir dans un second temps à prévenir le chômage et à en abréger la durée. Sur le plan des prestations, l'avant-projet ajoute aux domaines classiques des indemnités de chômage complet, partiel ou pour raison d'intempéries, l'indemnité en cas d'insolvabilité de l'employeur qui, lorsqu'une entreprise est en faillite, devrait couvrir les créances du salaire pendant une certaine période [32]. Parmi les mesures visant à prévenir le chômage, la loi encouragerait la mobilité géographique par des contributions aux frais de déplacement ainsi que par des indemnités de déménagement. Elle contribuerait en outre aux programmes destinés à procurer du travail et à promouvoir la recherche portant sur le marché de l'emploi. Pour le reste, le gain assuré demeurerait limité à un montant maximal de 3900 francs par mois. Le taux de cotisation s'élèverait comme par le passé à 0,8 % du salaire et serait supporté à parts égales. par l'employeur et le travailleur. Le Conseil fédéral pourrait cependant l'augmenter jusqu'à concurrence de 2% (1,5% actuellement). Toutefois, il serait tenu de l'abaisser lorsque le fonds de compensation aura atteint, durant deux années consécutives, 2,5% de la somme des salaires soumis à cotisation [33]. Bien que ce nouveau projet améliore sur plusieurs points la situation des salariés, certains milieux lui ont réservé un accueil mitigé. En effet, la Communauté suisse pour une nouvelle politique à l'égard des chômeurs (SINAP) et quelques leaders syndicaux ont relevé que la conception fondamentale de l'assurance reposait toujours sur «l'idée fâcheuse» de tenir les chômeurs pour les principaux responsables de leur situation. L'avant-projet contient en effet une série de modalités, comme la réduction du montant de l'indemnité journalière au prorata de la durée du chômage, qui incite le chômeur à reprendre un emploi même si celui-ci ne correspond pas à ses qualifications [34]. Du côté patronal, on a critiqué la réglementation trop restrictive du chômage partiel susceptible de contraindre de nombreux chefs d'entreprises à précipiter les licenciements [35].

Dans le courant de l'année, le gouvernement central, en application de l'arrêté de 1976, a abaissé le taux global de cotisation de 0,8 à 0,5%. Cette mesure résulte du fait que le fonds de compensation de l'assurance avait atteint en 1979 la cote du milliard et que les réserves prévues par le législateur pour surmonter les fluctuations conjoncturelles avaient été ainsi constituées [36]. Il a exempté ensuite à partir de janvier 1980 les rentiers AVS de l'obligation de payer des cotisations d'assurance-chômage [37].