Dans son rapport sur les Grandes lignes de la politique gouvernementale 1983-1987, le Conseil fédéral a défini ses objectifs en matière de sécurité sociale. S'il entend consolider l'acquis et combler les lacunes de sa construction, la précarité des finances fédérales lui impose plus que jamais de fixer des priorités. Dans le but d'établir le meilleur rapport possible entre le coût et l'utilité sociale des prestations des pouvoirs publics, il a affirmé sa volonté de veiller à une plus grande efficacité et à la rationalisation des dépenses. Cette détermination se traduit par la recherche d'une amélioration sélective des prestations en faveur des catégories sociales les plus défavorisées. En 1984, cette politique s'est principalement concrétisée au travers des projets gouvernementaux de modification des régimes de l'AI, des prestations complémentaires et de la loi sur les allocations pour perte de gain. Significativement, les révisions de grande envergure et économiquement coûteuses se sont heurtées à de nombreux obstacles. Ainsi, les travaux relatifs à la 10e révision de l'AVS ont été ajournés et l'aménagement des assurances maladie et maternité a donné lieu à d'âpres polémiques. Les améliorations de l'assurance-chômage et lés préparatifs de l'introduction de la loi sur la prévoyance professionnelle ont toutefois permis de resserrer, bien qu'imparfaitement, le réseau de notre protection sociale [1].

De même, les efforts visant à coordonner les' diverses branches de notre sécurité sociale ont partiellement abouti. Le groupe de travail de la Société suisse des assurances sociales, créé en 1978, a en effet publié son rapport sur la création éventuelle d'une partie générale du droit des assurances. Il s'agit en l'espèce d'enrayer la surabondance des réglementations et de rassembler dans un appareil législatif unique les normes de portée générale, actuellement dispersées dans divers arrêtés [2].

Concilier les impératifs contradictoires fixés à la 10e révision de l'assurance-vieillesse et survivants relève toujours de la quadrature du cercle. Les controverses suscitées par les propositions de la commission fédérale compétente ont conduit à un blocage des grandes options du projet. Placé dans l'impossibilité de trancher le noeud gordien dans des délais jugés raisonnables, le Conseil fédéral a écarté de ses priorités la recherche d'une solution acceptable pour s'attacher aux modifications les plus urgentes que requièrent les régimes de l'AI et des prestations complémentaires (PC). La fixation de l'âge donnant droit à la retraite demeure l'une des principales pierres d'achoppement. Après la variante controversée de la commission et celle de l'initiative populaire des organisations progressistes (POCH), les conseillers nationaux Darbellay (pdc, VS) et Neuenschwander (udc, ZH) ont déposé chacun un postulat invitant le gouvernement à présenter une estimation des conséquences financières et sociales de leur proposition. Le premier s'interroge sur la nécessité d'abaisser l'âge de la retraite de 65 à 63 ans pour les hommes, alors que le second envisage de fixer à 63 ans l'âge de la rente AVS pour la femme et à 64 ans celui de l'homme. Le Conseil national a accepté de transmettre ces deux nouvelles suggestions au gouvernement. Concernant la nouvelle répartition des tâches, le parlement a décidé de transférer progressivement la totalité des subventions à l'AVS/AI à la Confédération, malgré la nette opposition des milieux de gauche. Ces derniers craignerent en effet que l'Etat central, fort de ce monopole, soit tenté de restreindre les prestations en raison de l'état précaire des finances fédérales [3].

L'AVS et l'assurance-invalidité entretiennent des relations très étroites tant par leur matière que par leur organisation. Plusieurs modifications de la loi sur l'AI avaient donc initialement été intégrées à la 10e révision de l'AVS. Donnant suite à diverses motions et notamment aux initiatives des demi-cantons de Bâle-Campagne et Bâle-Ville, le Conseil fédéral a jugé que l'amélioration du statut des handicapés ne pouvait être différée plus longtemps. Dans ce sens, il s'est attelé à l'élaboration d'un message en vue d'une révision partielle de l'AI et indépendante de celle de l'AVS. Ce projet de loi vise avant tout à un échelonnement plus nuancé des rentes en fonction du degré d'invalidité. S'ajoutant au maintien des demi-rentes et des rentes entières, l'introduction de rentes de 25% et de 75% devrait élargir le cercle des assurés et contrer les effets négatifs de la rigidité du système actuel sur la volonté de réadaptation des invalides. Pour mieux respecter la volonté du législateur qui entend favoriser la réadaptation, il est prévu, en faveur des handicapés recevant leur première formation et des mineurs sans activité lucrative, de substituer à la rente des indemnités journalières. La réforme envisagée contient enfin diverses mesures permettant d'accélérer la procédure administrative. La couverture de ces dépenses supplémentaires serait assurée par une hausse de 10% du taux des cotisations, le Conseil fédéral se réservant également la possibilité d'augmenter ces charges de 10%. Seuls les milieux économiques ont manifesté quelque résistance au mode de financement préconisé. Le projet d'ensemble a toutefois été apprécié de manière positive. Ces dispositions ont par ailleurs fourni l'occasion à certains médias de donner la parole aux handicapés, afin que le public prenne conscience de leurs nombreuses difficultés et que soit brisée l'image caricaturale de l'invalide assisté, abusant des assurances et dilapidant les deniers de l'Etat [4].

L'expérience quotidienne des services sociaux comme les résultats de recherches [5] ont démontré que les prestations complémentaires en faveur de nombreuses personnes âgées et de certains invalides demeuraient bien en deçà des objectifs fixés à la loi. Pour tenter de combler ces lacunes, le Conseil fédéral a présenté un plan de réforme, dont devraient principalement profiter les assurés obligés de supporter des frais élevés de pension, de loyer ou de maladie. Le projet initial prévoyait de doubler la limite de revenu donnant droit à la rente, parallèlement à une sensible augmentation des déductions pour loyers en faveur des bénéficiaires vivant en appartement. Si, en règle générale, les milieux consultés ont approuvé le principe d'une amélioration sélective des prestations fournies, la grande majorité des cantons a pour sa part jugé que les propositions en restaient trop ambitieuses au regard de leur capacité financière, restreinte encore par les répercussions de la nouvelle répartition des tâches. Au chapitre des assurances sociales, cette dernière envisage notamment la suppression de l'aide fédérale aux maisons de retraite, tout en limitant à 10%, voire à 35%, le montant des subventions versé aux cantons pour les prestations complémentaires.

Le Conseil fédéral a tenu compte de ces objections. Dans son message, il a ainsi retenu pour les frais de home et de maladie une élévation minimale d'un tiers mais extensible jusqu'à deux tiers, de la limite de revenu; cette disposition étant confiée à l'appréciation des cantons. Alors que les milieux bourgeois rappelaient inlassablement la nécessité de s'en tenir au principe de «la neutralité des coûts», la gauche défendait une solution moins minimaliste et déplorait la tendance à vouloir privilégier la formule de l'assistance aux dépens du développement de celle de l'assurance. Toujours plus hostile au projet de la nouvelle répartition des tâches, elle craint en outre qu'une augmentation des charges pour les cantons n'incite certains d'entre eux à réduire leurs prestations complémentaires ou à renoncer à les augmenter comme le prévoit le projet. Une telle attitude pourrait à ses yeux entraîner de nouvelles inégalités intercantonales dans la distribution du revenu social, jugées inopportunes [6].

La promulgation de l'ordonnance d'application de la loi sur la prévoyance professionnelle (LPP), fixée au 1er janvier 1985, a marqué une étape supplémentaire dans la couverture des risques sociaux. La procédure de consultation a conduit à un important remaniement des dispositions. Ainsi le Conseil fédéral a adopté des mesures qui devraient s'avérer plus pratiques, mieux adaptées aux besoins et socialement plus équitables, notamment en faveur des handicapés. Il a également fait un pas en direction des institutions de prévoyance en apportant quelques simplifications administratives à leur système de gestion. La mise au point des nombreux instruments nécessaires à l'application du nouveau régime s'est ajoutée aux travaux relatifs au statut fiscal de la prévoyance professionnelle. A l'appui de l'adaptation de l'impôt fédéral direct à la nouvelle loi, les Chambres ont approuvé sans opposition les propositions gouvernementales. Conformément aux promesses formulées lors de la votation du système des trois piliers, il s'agirait d'exonérer de toute charge les cotisations versées par les salariés et les indépendants et par contre d'imposer la totalité des futures prestations de prévoyance [7].

Plusieurs interventions parlementaires ont reflété l'insatisfaction quasi générale face aux effets négatifs des mesures d'exécution appliquées par de nombreuses caisses, trop souvent en contradiction avec la volonté du législateur. Ainsi, le Conseil fédéral a accepté d'étudier toute solution possible pour assurer le respect de l'esprit de la loi et faciliter son interprétation. Le signe le plus manifeste du fossé en passe de se creuser entre les options de la LPP et sa mise en pratique est la signification donnée à la règle qui stipule l'échelonnement des primes en fonction des différentes classes d'âge. Prévue pour garantir un minimum de solidarité entre générations, elle menace de discriminer les salariés d'un certain âge sur le marché du travail. Particulièrement inquiétés par les retombées de cette déviation imprévue de la loi, les syndicats de la construction et de l'hôtellerie ont proposé une égalisation des bonifications de vieillesse qu'il s'agirait de négocier au niveau des conventions collectives de travail [8]. Les conséquences politiques, économiques et sociales de l'arrivée sur le marché des capitaux de la fortune du deuxième pilier d'une part et d'autre part des prescriptions sur le placement des fonds des caisses de pension ont fait l'objet d'analyses contradictoires. A ce titre, certaines entreprises collectives ou coopératives ont allégué que le mode de gestion financière de la prévoyance alimenterait le chômage comme la hausse des prix dans l'immobilier. Pour marquer leur refus, elles ont lancé un appel au boycott de la LPP. L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) a démenti ces propos jugés trop alarmistes et relevé, en raison de dispositions légales prévoyant l'affiliation d'office des récalcitrants, l'impact limité de cette initiative. Les critiques des milieux patronaux et syndicaux ont par ailleurs reflété le scepticisme, voire même l'opposition que suscite cette loi, malgré onze ans de gestation. Chacun des partenaires sociaux mise toutefois sur le caractère minimaliste de ses prescriptions pour l'infléchir progressivement dans le sens de ses propres intérêts [9].

Dans l'imbroglio des débats relatifs à la révision de l'assurance-maladie, la défense d'intérêts de nature corporatiste et les projets de modifications structurelles de la loi se sont mêlés aux tentatives parlementaires s'attachant péniblement à la recherche d'un consensus minimum. L'inflation constante des coûts de la santé et ses répercussions sur les catégories sociales les plus démunies ainsi que la situation financière de plus en plus précaire des caisses maladie sont autant de facteurs qui ont provoqué les prises de position les plus contradictoires. Afin d'infléchir cette tendance, le Concordat des caisses-maladie suisses a lancé une initiative en faveur «d'une assurance-maladie financièrement supportable». Pour que celle-ci mérite encore son appellation d'assurance sociale et populaire, le Concordat demande avant tout l'adoption de mesures efficaces pour lutter contre les dépenses somptuaires entraînées par certains traitements et par des factures exagérées, notamment une limitation des tarifs applicables aux actes techniques des médecins. Il exige également que la Confédération soustraie les subsides destinés aux caisses-maladie de la réduction linéaire de 5% opérée à titre de mesure de rigueur, soit une participation plus soutenue, capable d'assurer à celles-ci une base financière stable. Une augmentation des contributions cantonales devrait également concourir à l'abaissemént nécessaire des primes des assurés les plus défavorisés. Les auteurs de l'initiative se sont tòutefois refusés à déroger au principe de l'assurance fédérale facultative et ont rejeté un système de financement calqué sur celui de l’AVS [10]. Ces deux postulats ont empêché le parti socialiste et l'USS de se rallier au texte de cette initiative. Jugeant les défauts sociaux de l'assurance en vigueur de plus en plus criants, alors même que sa révision partielle leur semble n'apporter à court terme aucune réforme satisfaisante, ils ont conjointement lancé leur propre initiative «pour une assurance en bonne santé». La pierre angulaire du nouvel article constitutionnel proposé prévoit une assurance obligatoire, financée parles cotisations de l'ensemble des assurés, à proportion de leur revenu et bénéficiant d'Une aide publique accrue. Le projet se propose également d'améliorer les prestations et d'édicter des mesures propres à comprimer les coûts de la santé. La Confédération serait en outre chargée de veiller à une utilisation plus rationnelle des ressources de l'assurance. Le texte de cette initiative se distingue de celle, repoussée par le peuple en 1974, notamment par un système de financement moins rigide et une participation étendue aux non-salariés. Les associations patronales se sont d'ores et déjà opposées à cette formule. Elles refusent le financement de nouvelles charges sociales prélevées en pourcentage du salaire. Pour assainir le budget de la santé, elles ont réaffirmé la nécessité d'agir sur l'ensemble des facteurs qui permettraient de diminuer la demande des prestations médico-pharmaceutiques. De même, à leurs yeux, seul un système de subventions modulé en fonction des revenus serait susceptible de soulager les caisses de revenus inférieures [11].

La Commission du Conseil national, chargée du dossier, n'a pu surmonter cette évolution contradictoire. Face aux conflits d'intérêts qu'elle suscite, sans compter les nombreuses menaces de référendum, elle s'est enlisée. Ainsi pour tenter de sortir de l'impasse et apaiser l'irritation du Conseil fédéral, vu la lenteur de la procédure, une sous-commission a rassemblé dans un programme d'urgence toutes les propositions de révision jugées prioritaires. Ce train de mesures soumis au plénum entend principalement briser la spirale ascendante des coûts. Quant aux moyens retenus, le premier volet du projet met l'accent sur une meilleure harmonisation des tarifs médico-pharmaceutiques, une responsabilité accrue des cantons dans la planification hospitalière et une augmentation de la franchise de 10 à 20% à charge des assurés. Cette dernière mesure est néanmoins tempérée par une participation des pouvoirs publics plus soutenue. Le programme prévoit par ailleurs certaines améliorations des prestations, et notamment en faveur des soins maternité. Le deuxième projet de loi propose pour sa part l'introduction d'une indemnité journalière maladie et maternité obligatoire, financée en pourcentage du salaire. En revanche, sur le plan fédéral, l'assurance resterait facultative. Le principe directeur de ce programme minimal repose sur celui de l'égalité des sacrifices. Compromis fragile entre la gauche et la droite, le deuxième volet du projet, soit l'assurance perte de gain obligatoire, devrait compenser pour l'assuré les charges supplémentaires que lui impose la révision [12].

Au terme de ses travaux, le Conseil national a fini par adopter la majorité des propositions de sa commission. Par contre, le processus décisionnel, cause et conséquence de l'émiettement des fronts sur le terrain extra-parlementaire, s'est caractérisé par l'absence de fil conducteur, un climat d'incertitude et de flottement. Le refus d'entrée en matière de l'extrême-gauche, l'éclatement du consensus forgé avec difficulté en commission et le grand nombre de propositions d'amendements sont autant d'indicateurs qui révèlent l'existence de profonds clivages. Reflétant l'esprit des débats, les divergences d'intérêts en jeu se sont principalement concentrées sur le problème central du mode de financement de l'assurance. Pour se ménager la possibilité de lancer un référendum contre l'assurance perte de gain obligatoire, sans pour autant risquer de faire échouer l'ensemble du projet, les radicaux, suivis par l'UDC et la majorité des libéraux, ont approuvé le principe de la scission de la loi en deux dossiers distincts. Ils ont été désavoués par la gauche, les indépendants et une partie du PDC sur le score serré de 88 : 86. Toutefois, malgré l'opposition des forces de gauche, la Chambre s'est déjugée en seconde étape, en retenant la proposition des deux paquets par 87 voix contre 84. En définitive, le plénum a refusé par 117 : 49 voix de renoncer à l'assurance obligatoire projetée. Suite à l'examen du programme proprement dit, le Conseil national a accepté sous forme de postulat une motion de sa commission proposant de s'attaquer efficacement aux problèmes de la pléthore de médecins. De même, il a approuvé une proposition de la même commission qui, par voie de motion, donne mandat au gouvernement de soumettre aux Chambres un projet de financement de l'assurance des soins médico-pharmaceutiques prévoyant la répartition des subventions fédérales en fonction de la situation économique des assurés [13].

Le programme d'urgence portait encore sur une amélioration des dispositions relatives à l'assurance-maternité, conçues comme un contre-projet indirect à l'initiative populaire «pour une protection efficace de la maternité». Les débats se sont certes ressentis du poids des arguments développés lors de la campagne menée en faveur ou en défaveur de l'initiative.

Ainsi à l'exception de la gauche, l'ensemble des forces politiques a rejeté la formule des initiants. Même la solidarité féminine n'a guère résisté à un projet jugé avant tout financièrement trop exigeant et considéré comme une socialisation abusive de cette assurance. Le congé parental, principal point de litige, a servi de prétexte à toutes les oppositions. On lui a notamment reproché de pénaliser les femmes sur le marché du travail et de menacer la structure traditionnelle de la famille. Pour légitimer leur prise de position, les opposants se sont engagés à renforcer la protection de la maternité dans le sens prévu par la révision de l'assurance-maladie. A contrario, les syndicats et les partis de gauche ont justifié leur soutien à l'initiative en soulignant les lacunes des mesures envisagées et l'indétermination de leur contenu. Cette initiative constituait également à leurs yeux l'un des instruments capables de promouvoir une nouvelle distribution des rôles au sein du couple, l'égalité des chances entre les enfants et la solidarité sociale. De plus, il s'agissait de reconnaître et de soutenir la fonction sociale de la maternité; l'effort économique qu'exigeait le mode de financement proposé supportait dès lors la comparaison avec celui des autres branches mineures de notre système de sécurité sociale. Sanctionnée par le verdict populaire, le 2 décembre, la campagne a conduit au rejet massif de l'initiative [14].

Au Conseil national, les résultats du scrutin ont conditionné l'alignement des fronts. Certains ténors radicaux et démocrates du centre s'en sont emparés pour renforcer leur opposition à l'assurance indemnité journalière obligatoire. Le conseiller national H. Allenspach (prd, ZH) en a profité pour proposer de la remplacer par une modification du CO fixant l'octroi d'un congé maternité de seize semaines avec l'allocation d'une indemnité pour perte de gain à 100% du salaire. L'amendement a été refusé. Dans les rangs du parti socialiste et de l'UDC, on a condamné une interprétation abusive de la volonté populaire et rappelé, au nom de la cohérence et de la crédibilité des partis concernés, les promesses faites antérieurement. Par ailleurs, toutes les mesures relatives à l'extension du congé maternité et à la protection contre le licenciement ont été approuvées sans susciter de polémique [15].

Une 5e révision de la loi sur les allocations pour perte de gain, également soumise en procédure de consultation, a rencontré une large approbation dans les milieux concernés. Son principal objectif est d'assurer une indemnisation plus équitable des personnes seules et principalement des recrues, ainsi qu'une meilleure protection des jeunes travailleurs astreints au service civil et militaire, par l'augmentation de 35 à 50% du taux de leurs allocations et la modification du calcul de cette même allocation. Les milieux économiques se sont estimés satisfaits de la prise en considération d'une de leurs revendications déjà ancienne. Leurs critiques du régime actuel portent notamment sur la disproportion constatée entre le montant des prestations exigé de l'employeur et celui des indemnités versé par l'assurance. Cette inégalité de traitement touche en particulier les célibataires et pénalise ainsi cette catégorie de militaires sur le marché de l'emploi [16].

Les problèmes découlant de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'assurance-chômage ont été la cible des formations situées à gauche comme à droite de l'échiquier politique. Elles ont dénoncé les nombreux retards que les caisses, confrontées à des difficultés d'exécution et d'administration, ont accumulé dans le paiement des indemnités. La presse syndicale s'est principalement fait l'écho des conséquences sociales des défauts structurels inhérents à la loi comme des pesanteurs bureaucratiques supplémentaires qu'elle introduit. Mais les propositions de modification de la loi se sont essentiellement concentrées sur la nouvelle réglementation relative au chômage partiel et aux interruptions de travail en cas d'intempéries. A ce sujet, les dispositions relatives aux jours d'attente et aux charges salariales ont été contestées avant tout par les employeurs des industries principalement touchées par des réductions d'activité, ou dépendantes des conditions atmosphériques. Du côté des syndicats, on s'est à nouveau attaché à la critique des répercussions sociales découlant de l'introduction de telles mesures. On craint en effet le licenciement possible des travailleurs concernés, si leurs employeurs refusent d'assumer les dépenses supplémentaires de leurs nouvelles obligations, jugées trop contraignantes. Diverses solutions ont ainsi été suggérées pour éliminer les paradoxes d'une loi, dont le but est de remédier aux conséquences du chômage alors qu'elle menace de l'entretenir. Fort de ces constatations, le Conseil fédéral a décidé de s'informer auprès des partenaires sociaux afin de juger de la pertinence d'une révision partielle de la loi [17].