Bundesrat und Parlament äusserten im Berichtsjahr ihren Unmut über die large Befolgung des seit 1980 geltenden Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) in den Kantonen. Nachdem 1984 erst drei Kantone der Pflicht zur Erstellung von Richtplänen nachgekommen waren — 1985 konnte neu nur der Richtplan von Uri genehmigt werden —, bestätigte eine ungehaltene Bundesrätin Kopp in ihrer Beantwortung der Einfachen Anfrage Loretan (fdp, AG), dass dem RPG auch in verschiedenen anderen Punkten nicht oder nur ungenügend Folge geleistet werde; namentlich bezüglich der Baubewilligungen ausserhalb von Bauzonen werde in weiten Teilen des Landes das Gesetz allzu locker gehandhabt [1]. Um solchen Missständen zu begegnen, legten das EJPD und das EVD einen Entwurf zur Revision der RPG-Verordnung vor. Mit dem Kernstück der geplanten Ergänzung, dem bundesrätlichen Sachplan über die Fruchtfolgeflächen, soll der Schutz des ackerbaufähigen Landes verbessert werden. Der Sachplan geht — aufgrund des Ernährungsplans 80 — von einer erforderlichen Gesamtfläche für die Schweiz von 450 000 ha aus und legt die Anteile der einzelnen Kantone fest. Die Verordnung verlangt von den Kantonen, im Rahmen ihrer Richtpläne die Fruchtfolgeflächen und Bauzonen nach Gemeinden auszuweisen. Sollte der vom Bund vorgeschriebene Kantonsanteil an Fruchtfolgeflächen nicht erreicht werden, so müssten innerhalb von Bauzonen unüberbaubare Gebiete als sogenannte Planungszonen ausgeschieden werden; nötigenfalls kann der Bundesrat auch selber vorübergehend entsprechende Nutzungszonen festlegen. In der Vernehmlassung erfuhr der Grundsatz der vorgeschlagenen Verordnung — der verstärkte Schutz des für die Ernährung nötigen landwirtschaftlichen Bodens — breite Zustimmung. Abgelehnt wurde der Entwurf von den Bauwirtschafts- und Hauseigentümerverbänden, dem Schweizerischen Gewerbeverband, dem Redressement national, der Liberalen Partei sowie den Kantonen Obwalden und Waadt. Sie befürchteten eine Verknappung und damit eine Verteuerung des Baulandes und verwarfen die Vorlage als zu zentralistisch; ferner zweifelten sie die Rechtsgrundlage für einen derartigen ordnungspolitischen Eingriff an, der das Prinzip des Grundeigentums zu untergraben drohe. Die Frage nach der gesetzlichen Grundlage stellten auch SP, EVP, POCH, die Schweizerische Gesellschaft für ein neues Bodenrecht und der WWF. Ihrer Meinung nach sollten diese Massnahmen, die sie — im Gegensatz zu den erwähnten Kritikern — begrüssten, mit einem dringlichen Bundesbeschluss und nicht auf dem Verordnungsweg eingeführt werden ; um das Kulturland längerfristig zu schützen, solle zudem das RPG teilrevidiert werden. Heftig kritisiert wurden ferner die Grundsätze zur Ausscheidung von Bauzonen. Die FPD und das Redressement national sowie zwölf Kantone wollten den betreffenden Artikel ganz oder teilweise streichen. Ebenfalls umstritten waren die Bestimmungen für Ausnahmebewilligungen ausserhalb der Bauzone; die bürgerlichen Parteien und sieben Stände lehnten diese rundweg ab [2].

Auf eine Änderung des RPG-Instrumentariums zielte eine vom Nationalrat überwiesene Motion des Präsidenten der Schweizerischen Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege Loretan (fdp, AG) ab. Diese verlangte, dass der Schutz des landwirtschaftlichen Bodens von Massnahmen begleitet sein müsse, welche die Hortung des für den Wohnungsbau geeigneten Bodens verhindern und die effektive Überbaubarkeit von Bauzonen in neu festzulegenden Erschliessungsetappen gewährleisten. Eine Verschärfung des RPG forderte auch eine von 47 Parlamentariern unterzeichnete Motion Ruffy (sp, VD). Durch eine genauere Umschreibung der Bauzone solle eine zweckmässige Nutzung des Bodens gefördert und der Mehrwert, der durch die Planungsmassnahmen entsteht, abgeschöpft werden. Der Bundesrat bezweifelte in seiner Stellungnahme, dass mit einem verschärften RPG Entwicklungen wie Baulandverteuerung und Eigentumskonzentration bekämpft werden könnten. Der Nationalrat überwies den Vorstoss nur als Postulat. Die Notwendigkeit, das RPG mit griffigeren Vollzugsinstrumenten zu versehen, betonte auch Bundesrätin Kopp, welche eine Revision des Bundesgesetzes ankündigte. Dabei sollen namentlich die Probleme der Umschreibung von Landwirtschafts- und Bauzonen, der Erschliessung von Bauland, der Landumlegung und der Sicherung des Vollzugs im Vordergrund stehen [3].

Aufsehenerregend und für eine konsequente Durchsetzung des RPG von Bedeutung war der Bundesgerichtsentscheid betreffend einen widerrechtlich ausserhalb der Bauzone erstellten Landsitz in Gontenschwil (AG). Das Bundesgericht stützte einstimmig die Verfügung des aargauischen Regierungsrates, wonach das Gebäude wieder abgerissen werden muss. Die Opposition in der Bevölkerung gegen die zunehmende «Verbetonierung der Landschaft» verzeichnete mit zwei gutgeheissenen Volksinitiativen Erfolge. Der Souverän des Kantons Schwyz stimmte der Initiative «für die Erhaltung unserer Schwyzer Landschaften» zu und belegte damit sämtliche Gebiete ausserhalb der Bauzone mit einem sofortige Baustopp. Mit der Annahme der sogenannten Patumbah-Initiative sprachen sich die Stadtzürcher Stimmbürger für die Zuweisung einer Liegenschaft mit grosser Grünfläche in die Freihaltezone aus und verhinderten so den Bau einer geplanten Alterssiedlung auf diesem Gebiet. Andere Volksinitiativen fanden in Abstimmungen keine Mehrheit. So lehnte etwa der Souverän von Baselstadt gegen die Empfehlung der Heimatschutzorganisationen die Erhaltung der Opéra-Bauten ab und genehmigte damit indirekt eine geplante Neuüberbauung. In der Stadt Zürich wurde die «Kasernen-Initiative» der SP, welche mit einem Gestaltungsplan die Gebäulichkeiten des Kasernenareals erhalten und der öffentlichen Nutzung zuführen wollte, abgelehnt. Die Zustimmung verweigerten die Stadtzürcher auch einer Zonenplanänderung, die die gesamten Baureserven der Stadt in die Freihaltezone übertragen wollte ; über diese Änderung musste abgestimmt werden, weil 1983 die Initiative der Nationalen Aktion (NA) «für die Erhaltung der öffentlichen Grünflächen» in einer Volksabstimmung angenommen worden war [4].

Der Bundesrat nahm Kenntnis vom Bericht der interdepartementalen Arbeitsgruppe über die Weiterentwicklung des Bodenrechts und empfahl dem Parlament die «Stadt-Land-Initiative gegen die Bodenspekulation» ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung: zwar sei dem Ziel der Volksinitiative — der Förderung des vermehrt persönlichkeitsbezogenen, vom Eigentümer selbst genutzten und erschwinglicheren Eigentums an Grund und Boden — grundsätzlich zuzustimmen, eine derart radikale Umgestaltung des Bodenrechts, welche zu einer weitgehend staatlichen Kontrolle des Bodenmarktes führe, müsse jedoch abgelehnt werden. Der Bundesrat möchte dem Anliegen der Initiative vielmehr auf dem Weg von Gesetzes- und Verordnungsrevisionen Rechnung tragen, wie dies die interdepartementale Arbeitsgruppe in ihrem Bericht vorschlägt. Danach soll das Bodenrecht schrittweise weiterentwickelt werden, und zwar in die Bereichen bäuerliches Bodenrecht und landwirtschaftliche Pacht, Raumplanungsrecht, Fiskalrecht, Kapitalanlage institutioneller Anleger auf dem Bodenmarkt sowie private Eigentums- und Nutzungsrechte [5].

Die Zahl der kantonalen Bewilligungen für den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland ging wie schon in den beiden Jahren zuvor nochmals zurück (1984: 2480; 1985: 2316). Erstmals in der siebzigjährigen Geschichte des ZGB wurde von den in ihm enthaltenen Möglichkeiten Gebrauch gemacht, eine rechtswidrige Gesellschaft aufzulösen. Auf Anregung des Bundesgerichts hatte das Kantonsgericht von Obwalden 1984 festgestellt, dass zwei Firmen eines deutschen Geschäftsmannes einzig zum Zweck der Umgehung der Lex Furgler gegründet worden waren, und darauf hin die Auflösung der beiden Firmen verordnet; der Kanton Obwalden wurde ermächtigt, den Erlös einzukassieren. 1985 wurde dieser Entscheid vom Obwaldner Obergericht bestätigt [6].

Im Berichtsjahr wurden in der Schweiz insgesamt 44 228 Wohnungen erstellt; damit lag die Produktion im Wohnungsbau um 2,3% (1021 Einheiten) unter derjenigen von 1984. Um 10,6% zugenommen hatte die Wohnbautätigkeit in den fünf Grossstädten (Baselstadt, Bern, Genf, Lausanne, Zürich); In den übrigen Städten sank sie um 6,2%. Der Rückgang beim Wohnungsbau dürfte anhalten, wurden doch 1985 insgesamt 8,8% (oder für 4579 Einheiten) weniger Baubewilligungen erteilt als im Jahr zuvor. Demgegenüber stieg der Leerwohnungsanteil weiter an: 1985 standen 22 872 oder 0,79% des Gesamtwohnungsbestandes (1984: 0,76%) leer. Wie im Vorjahr wurde rund 46% der leerstehenden Wohnungen in Neubauten ermittelt [7]. Unter den fünf Grossstädten, welche durchschnittlich einen Leerwohnungsanteil von 0,42% aufweisen, war namentlich Bern Schauplatz etlicher Manifestationen gegen die Zerstörung von günstigem Wohnraum [8].

Weil die Kantonalisierung der Wohnbauförderung im Rahmen der Aufgabenneuverteilung zwischen Bund und Kantonen an der ablehnenden Mehrheit im Nationalrat gescheitert war und weil die steigende Nachfrage die Wohnbauförderungskredite vorzeitig erschöpft hatte, unterbreitete der Bundesrat dem Parlament eine Botschaft über zusätzliche Rahmenkredite für die Wohnbau- und Eigentumsförderung. Für die Jahre 1986-1990 sollen 2,98 Mia Fr. zur Verfügung gestellt werden. Davon sind 2,4 Mia Fr. für Eventualverpflichtungen (Bürgschaften) und 515 Mio Fr. für nichtrückzahlbare Darlehen vorgesehen; ausgabenwirksam für die Bundeskasse ist nur der letztgenannte Betrag. Mit diesem Rahmenkredit können 17 000 Wohnungen gefördert werden. Die Umweltschutzorganisationen, die Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und der WWF riefen das Parlament auf, die Vorlage zurückzuweisen, und regten eine Denkpause an, während der das Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz (WEG) den Erfordernissen des Landschaftsschutzes angepasst werden solle. Dies sei umso nötiger, als in den Jahren 1975=1984 von den 21 500 subventionierten Wohnungen 20 000 Neubauten waren. Heute aber habe der Verlust an Kulturland ein Ausmass erreicht, das den Verzicht auf eine weitere Ausdehnung der Siedlungsfläche erfordere. Ins Zentrum staatlicher Eigentumsförderung müsse daher der Erwerb bestehender Mietwohnungen durch die Mieter rücken. Die Revision des WEG im Sinne einer haushälterischen Bodennutzung war auch der Inhalt zweier Motionen, welche als Postulate überwiesen wurden. Bei der Behandlung des Rahmenkredits für die Wohnbau- und Eigentumsförderung wurde die Sorge über den Kulturlandverlust zwar verschiedentlich zum Ausdruck gebracht, letztlich aber stimmten beide Räte fast einstimmig dem vorgelegten Bundesbeschluss zu [9].

Die Mietzinse stiegen gegenüber 1984 um 3,3%; ein weiteres Mal bestätigte sich, dass Preiserhöhungen im Mietwesen vor allem durch Renovationen und Modernisierungen bei älteren Wohnungen bedingt sind. Das Bundesamt für Wohnungswesen veröffentlichte eine Untersuchung über die Wohnsituation in der Schweiz, welche auf der Wohnungszählung von 1980 beruht. Darin wird beispielsweise aufgezeigt, dass die Zahl der kleinen Familienhaushalte (Ein- und Zweikinder-Familien, alleinerziehende Eltern) stark gestiegen ist und das allgemeine Wohnniveau (mehr Raum, bessere Ausstattung) weiter zugenommen hat. Problemgruppen sind kinderreiche und junge Familien sowie alleinerziehende Elternteile. Am schlechtesten sind die Wohnverhältnisse bei Ausländern. Die Studie stellt eine verstärkte Segregation in der räumlichen Verteilung von Schweizern und Ausländern auf die Wohnquartiere fest. Namentlich in grösseren Städten haben die Gettoisierungstendenzen zugenommen; gewisse Quartiere weisen einen Ausländeranteil von über 50% auf [10].

Der Bundesrat unterbreitete den eidgenössischen Räten die Volksinitiative «für Mieterschutz» mit dem Antrag auf Ablehnung und stellte diesem Begehren einen direkten Gegenvorschlag auf Verfassungsebene und einen indirekten auf Gesetzesebene entgegen. In seiner Botschaft begründete er die ablehnende Haltung insbesondere damit, dass die Initiative Begriffe verwende, die allzu auslegungsbedürftig seien, und machte weiter geltend, dass sie in ein laufendes Gesetzgebungsverfahren eingreife, das bis zur Abstimmung eingestellt werden müsste. Der Bundesrat schlug daher vor, auf Verfassungsebene den Geltungsbereich der Missbrauchsgesetzgebung auf die ganze Schweiz auszudehnen und den Kündigungsschutz auf Gesetzesebene durch Schaffung eines entsprechenden Bundesgesetzes sowie durch die Revision der Mietvertragsbestimmungen im OR zu verbessern; die Revisionen auf Verfassungs- und Gesetzesstufe sollen dabei gleichzeitig vorgenommen werden, da sie 1987 den befristeten Bundesbeschluss über Massnahmen gegen Missbräuche im Mietwesen abzulösen hätten. Der bundesrätliche Vorschlag unterscheidet sich von der Mieterschutz-Initiative namentlich in zwei Punkten: Er hält erstens an der sogenannten Marktmiete, wie sie sich durch Angebot und Nachfrage aufdem freien Markt entwickle, fest, während die Initiative den Grundsatz der Kostenmiete einführen will; danach sollte dem Vermieter eine angemessene Verzinsung des investierten Kapitals zugestanden werden. Der Bundesrat verzichtete in seinem Vorschlag zweitens auf die von den Initianten geforderte Aufhebung von sogenannten ungerechtfertigten Kündigungen. Bei seinen Beratungen folgte der Ständerat dem bundesrätlichen Antrag und lehnte die Initiative gegen die Stimmen der Sozialdemokraten ab. Weiter beschloss die kleine Kammer — gegen den Bundesrat — die Gesetzesrevisionen in Mietrecht bis zur Abstimmung über Initiative und Gegenvorschlag zu sistieren. Ausdruck der hauseigentümerfreundlichen Haltung des Ständerates war auch die zusätzliche Verankerung des Grundsatzes der Vertragsfreiheit im Gegenvorschlag. Während der Hauseigentümerverband seine Opposition auch noch gegen diesen abgeschwächten Gegenentwurf anmeldete, da er die Vermieter einseitig belaste, sahen die Mieterverbände vorerst von einem Rückzug ihrer Initiative ab [11].

In Genf stimmte der Souverän einer Volksinitiative zu, welche den Wohnungsverkauf zum Schutz der Mieter der kantonalen Bewilligungspflicht unterstellt. Ebenfalls einen besseren Schutz der Mieter bezweckt eine in der Waadt verabschiedete Gesetzesänderung. In den Kantonen Luzern und Schwyz reichten linke Kreise und Mietervereinigungen eine Initiative zur steuerlichen Entlastung der Mieter ein. Der Grosse Rat von St. Gallen erklärte ferner eine Volksinitiative für ungültig, welche die Anrechnung des sogenannten Eigenmietwerts für Hauseigentümer zum steuerbaren Einkommen abschaffen wollte [12].