L’Assemblée fédérale a transmis une motion Semadeni (ps, GR) relative à la ratification de la Convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public dans la prise de décisions et l'accès à la justice, en matière d'environnement. La motion charge l'exécutif de créer les conditions légales nécessaires afin que la Suisse puisse ratifier cette convention [1].

Au cours des débats relatifs à la réforme de la Constitution fédérale, le parlement a facilement accepté l'engagement de la Confédération pour une politique durable dans le domaine de l'environnement. Il a également introduit la notion de développement durable dans l'article constitutionnel relatif aux buts de la Confédération. Ces propositions émanaient des commissions des deux Chambres [2].

Ultérieurement, le Conseil des Etats a transmis une motion du Conseil national (acceptée en 1997 par ce dernier) chargeant l'exécutif d'inscrire dans la Constitution le principe du développement durable en Suisse et à l'étranger  [3]. Le Conseil national a également traité une motion d'un contenu partiellement similaire, émanant du groupe écologiste. La motion demandait, outre l'introduction dans la Constitution du principe du développement durable, que tous les articles constitutionnels soient revus sous cet angle précis. Dans sa réponse écrite, le Conseil fédéral a rappelé son accord, ainsi que celui du parlement, pour ancrer le développement durable dans la Constitution, comme principe général applicable à l'ensemble de l'activité étatique. Mais l'exécutif a estimé qu'il n'était pas nécessaire de faire un catalogue général détaillé des mesures à prendre dans chaque domaine. Il a donc proposé de transformer la motion en postulat. La motion a été combattue par M. Hess (pdc, ZG), par conséquent la décision sur cet objet a été renvoyée à une date ultérieure (en 1999) [4].

Suite au rapport du Conseil fédéral «Stratégie pour un développement durable en Suisse» publié en 1997, le Conseil national avait transmis l'année précédente deux motions devant compléter la stratégie du gouvernement en matière de développement durable. La première motion chargeait l'exécutif de lancer le processus d'élaboration et de mise en oeuvre de l'Agenda 21 à l'échelon cantonal et communal. La seconde motion demandait au Conseil fédéral de promouvoir et développer, dans les organisations internationales comme l'OMC, des accords internationaux de protection de l'environnement s'appliquant à toute la planète. A son tour, le Conseil des Etats a examiné et pris acte du rapport du gouvernement, lors de la session de printemps. Toutefois, suivant les recommandations de sa Ceate, il a estimé que les deux motions avaient trait à un domaine relevant de la compétence du Conseil fédéral. Dès lors, la Chambre des cantons a préféré transmettre les deux objets sous la forme de recommandations [5].

Le Conseil des Etats a transmis un postulat Plattner (ps, BS) invitant le Conseil fédéral à présenter au parlement une évaluation des instruments d'économie de marché internationaux (application conjointe, mécanisme pour un développement propre et échange de droits d'émission), tels qu'ils figurent dans le Protocole additionnel de Kyoto signé par la Suisse. Le rapport devra présenter ces instruments, leur mode de fonctionnement, leur potentiel relatif à la protection du climat et au développement durable et la possibilité de les utiliser pour remplir les engagements de la Suisse en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Le rapport évaluera également la possibilité d'intégrer ces instruments dans la politique suisse en matière d'énergie et définira les conséquences de leur utilisation sur l'économie nationale. Finalement, la répartition des compétences entre l'OFEFP, l'OFEN, l'OFAEE et la DDC, dans le débat national et international sur ces instruments, devra être examinée [6].

A ce propos, le Conseil national a transmis, sous la forme du postulat, une motion Vallender (prd, AR) qui charge le Conseil fédéral de soumettre au parlement un projet de loi permettant la création en Suisse d'un marché des prestations en faveur de la protection climatique. Le Conseil fédéral a répondu que les modalités pratiques de l'introduction des instruments de flexibilité devaient d'abord se régler au niveau international. A l’échelle nationale, l'exécutif a rappelé que les bases juridiques nécessaires à l'introduction de ces instruments seront ancrées dans le projet de loi sur la réduction des émissions de CO2, alors en cours de traitement par les Chambres [7].

La quatrième Conférence des parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques s'est déroulée à Buenos Aires dans le courant du mois de novembre. La rencontre devait mettre en application les résolutions prises l'année précédente à Kyoto. Les parties ont adopté un plan d'action se présentant comme un catalogue qui énumère tous les points du protocole de Kyoto, mais dont le calendrier repousse toutes les décisions à au moins deux ans (2000 ou 2001). La question relative au marché des émissions de CO2 fut très controversée. Les Etats-Unis ont soutenu de manière ferme cette «bourse» aux émissions, contrairement aux pays européens qui l’ont critiquée avec vigueur, estimant que ce système pourrait à terme provoquer une augmentation des émissions globales de CO2. A l'issue des négociations, le principe de la bourse aux émissions a été toutefois accepté. Chaque pays possédera donc un droit d'émissions de CO2. Un pays n'utilisant pas totalement son droit d'émissions aura la possibilité de vendre son surplus à un autre pays qui évitera ainsi de prendre des mesures restrictives internes. Les pays européens ont tout de même obtenu que ce principe soit encadré de règles solides qui restent encore à définir. En outre, des mesures de flexibilité supplémentaires ont été adoptées pour assouplir encore les objectifs quantifiés de réduction des émissions. Les pays industrialisés pourront recevoir des unités de réduction des émissions au moyen de transferts de technologies moins polluantes ou de transferts d'experts dans les pays en développement. Il en ira de même avec des transferts financiers pour aider ces pays à s'adapter au risque du réchauffement climatique. Les organisations environnementales ont unanimement critiqué les résultats de la conférence, qualifiant le programme établi de «plan d'inaction». Elles ont également déploré que la rencontre se soit transformée en une véritable négociation commerciale et économique aux dépens de l'environnement [8].

Le Conseil national s'est penché sur le projet du gouvernement relatif à l'octroi d'un crédit-cadre pour le financement de programmes et de projets environnementaux d'importance mondiale dans les pays en développement. Ce crédit-cadre doit permettre à la Suisse de poursuivre ses engagements internationaux liés aux conventions-cadres sur les changements climatiques et la diversité biologique, parafées en 1992. Concrètement, il s'agit de contribuer au fonds pour l'environnement mondial et au fonds multilatéral pour l'ozone issu du protocole de Montréal (1987). A l'origine, le montant de ce crédit devait s'élever à 120 millions de francs sur 5 ans (de 1998 à 2002), mais il a été ramené à 90 millions par le Conseil fédéral qui s’est aligné sur le montant offert par les Etats-Unis. Une courte majorité de la Ceate a proposé de le ramener à 85 millions, estimant que les 5 millions, destinés à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) pour la mise en oeuvre du crédit, étaient superflus. La majorité de la commission estimait que cette question devait être réglée dans le cadre du budget ordinaire de l'OFEFP. Dans l'examen de détail, le député Dupraz (prd, GE) proposa une solution de compromis: un crédit-cadre de 88,5 millions, dont 3,5 millions pour la mise en oeuvre. Les députés se sont ralliés à cette solution par 88 voix contre 55. Dans le vote sur l'ensemble, 114 conseillers nationaux contre 26 ont approuvé le crédit-cadre de 88,5 millions de francs [9].

Lors de la session d'été, le Conseil des Etats a également examiné cet objet. Les sénateurs sont entrés en matière sans opposition, se ralliant aisément à la version du Conseil national. A l'unanimité, l'octroi du crédit-cadre a été décidé. Il sera composé de 70 millions de francs pour le fonds pour l'environnement mondial, de 15 millions pour le fonds ozone et de 3,5 millions pour la mise en oeuvre [10].

Pour le développement complet de ce sujet, voir supra, part. I, 6a (Politique énergétique). Nous traitons ici les diverses interventions parlementaires relatives à la réforme fiscale écologique.

Le Conseil national a rejeté une initiative du canton de Lucerne demandant aux Chambres fédérales d'engager au plus vite une réforme de la fiscalité pour la rendre plus écologique. L’initiative réclamait que soient mises en place, dans les principaux domaines d'atteinte à l'environnement, des incitations financières pour encourager un comportement plus respectueux envers l'environnement. L'introduction progressive d'une taxe sur l'énergie devait remplacer peu à peu l’impôt fédéral ou d'autres charges fiscales analogues. La réforme devait être neutre d'un point de vue budgétaire et ne pas développer de distorsions de concurrence au profit d'entreprises étrangères. La commission de l'économie et des redevances (CER) a rappelé qu'en accord avec le chef du Département fédéral des finances, la mise en oeuvre d'une réforme fiscale à court terme devait être placée dans le contexte général de l'assainissement des finances fédérales. Elle souligna que le financement des tâches de la Confédération et celui des assurances sociales, à long terme, étaient deux objectifs prioritaires. Aussi, il lui parut hors de propos de réaliser simultanément l'objectif budgétaire 2001 et la réforme fiscale écologique. La CER ne nia pas l'opportunité d'une telle réforme, mais souhaita laisser à l'exécutif le soin d'en déterminer les étapes de réalisation. Le Conseil national a donc décidé de ne pas donner suite à l'initiative. Toutefois, il a transmis une motion de sa CER, demandant à l’exécutif d'orienter les recettes fédérales en fonction du développement durable et de présenter au parlement en 2001 au plus tard un message relatif à une réforme fiscale écologique, tenant compte de la nécessité de modifier la Constitution pour sa mise en oeuvre. La réforme écologique devra taxer la consommation d'énergies non renouvelables et/ou la pollution de l'environnement et permettre de rendre le facteur travail moins onéreux. Le Conseil fédéral s'est déclaré prêt à accepter la motion [11].

La grande Chambre a rejeté une motion de sa commission de la sécurité sociale et de la santé publique, demandant à l'exécutif d'élaborer un projet pour prélever un impôt écologique, dont le produit servirait à financer l'AVS et l'AI, tout en entraînant une baisse des charges salariales annexes. Dans son rapport écrit, le gouvernement a déclaré qu'il n'excluait pas, à long terme, d'utiliser les recettes provenant d'un impôt sur l'énergie pour financer partiellement les assurances sociales. Il a en effet prévu de remettre au parlement un projet complet relatif à une réforme fiscale, d'ici 2001, au plus tard. Néanmoins, il a estimé qu'un impôt écologique ne serait guère en mesure d'assurer le financement du 1er pilier, tout en diminuant les charges salariales annexes. Par conséquent, jugeant que la motion limitait trop sévèrement les futurs travaux de réforme fiscale et qu’elle ne tenait pas compte de l'ampleur du besoin de financement des assurances sociales, l’exécutif a proposé de transformer la motion en postulat. Mais le plénum s'y est opposé, rejetant aussi bien la motion que le postulat [12].

Au Conseil des Etats, une motion Iten (prd, ZG), traitant également de la mise en place d'une réforme fiscale écologique, a été transmise à la Ceate qui devra l’étudier pendant les travaux préparatoires à l'élaboration d'un contre-projet aux initiatives populaires «initiative solaire» et «initiative énergie et environnement». La motion, qui sera donc traitée ultérieurement, réclame le maintien du taux de la fiscalité, une imposition plus lourde du pollueur, un allégement du facteur de production travail, des dispositions particulières pour les branches exportatrices utilisant beaucoup d'énergie et des délais suffisants pour que les entreprises puissent s'adapter [13].

Le directeur de l'Office fédéral de l'environnement (OFE) a annoncé qu'il mettait fin au projet «Geneva Forum». Ce projet devait encourager le développement durable et tenir un premier forum test au cours de l'année sous revue. L'annulation du projet a été décidée, selon le directeur de l'OFE, en raison du fait que son contenu peinait à se concrétiser et qu'il restait trop flou [14].

Pour la première fois, l'OCDE a procédé à un examen des performances environnementales de la Suisse. Les experts de l'OCDE ont souligné les avancées importantes de la Suisse dans les domaines de la protection de l'air, de la protection des eaux et de la lutte contre le bruit. Quant à la politique des transports suisse, elle fut qualifiée de modèle pour les autres pays de l'OCDE. La gestion des déchets a été jugée efficace, mais les installations d'incinération devraient encore être complétées. Le rapport recommande davantage de coopération intercantonale pour l'incinération et regrette la forte augmentation, depuis 1992, des déchets spéciaux exportés. Deux points faibles principaux ont été relevés: la forte diminution des espaces naturels et la réduction de la diversité biologique. Les espèces animales et végétales subiraient une pression énorme. La destruction de biotopes se poursuivrait en raison de l'urbanisation, de la modernisation de l'agriculture, de l'extension des réseaux de transport et du tourisme. Parmi les recommandations de l'organisation internationale, la Suisse est incitée à développer une réforme fiscale écologique qui pourrait inclure une augmentation sensible des taxes sur l'essence [15].

Le Conseil fédéral a publié un message relatif à la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures d'approbation des plans. Le projet de loi doit permettre, au niveau fédéral, de simplifier, d'accélérer et de mieux coordonner les procédures d'approbation des plans des installations électriques, ferroviaires et militaires. Le gouvernement propose une procédure d'approbation des plans unifiée s'appliquant aux constructions et installations relevant de la compétence de la Confédération. La proposition du gouvernement comprend plusieurs modifications d'importance de dix-huit lois fédérales. Les différentes procédures d'élaboration des décisions actuelles seront concentrées en une seule procédure. Une autorité unique examinera juridiquement le projet, puis consultera les services fédéraux spécialisés. En cas d'avis contraire, une procédure d'élimination des divergences sera instaurée. Elle devra garantir que les intérêts de la protection de l'environnement ne seront d'aucune manière affectés par la concentration des procédures. La procédure d'octroi de la concession ne sera plus distincte de celle de l'approbation des plans pour les installations hydroélectriques et de transport par conduites. Pour les installations d'aérodromes, la procédure d'approbation des plans réglera toutes les questions liées à l'infrastructure aéronautique: la procédure d'octroi de la concession d'exploitation sera de ce fait allégée. Les procédures d'approbation des plans et d'expropriation éventuelle seront combinées. Une commission de recours indépendante de l'administration sera créée. Elle aura plein pouvoir d'examen et se substituera à la fonction d'autorité de recours hiérarchique exercée par le DETEC. L’autorité compétente pour autoriser un défrichement sera celle qui approuvera le plan de construction ou de modification de l'installation. Parmi les dix-huit lois fédérales à modifier, le projet prévoit de réviser la loi sur la protection de l'environnement. Cette révision demande que les cantons, dans le cadre de la procédure d'approbation des plans, tiennent compte des objets d'importance nationale lorsqu'ils solliciteront des subventions fédérales [16].

Lors de la session d'automne, le Conseil des Etats est entré en matière sur le projet de l'exécutif, sans opposition. La nécessité de simplifier et de coordonner les procédures, afin d'accélérer tout le processus de décision, a été mise en avant. La Ceate n'a apporté que quelques modifications techniques de détail aux divers articles, notamment en séparant les articles de loi relatifs à la consultation et à l'élimination des divergences. La Ceate proposa de supprimer l'examen des modifications relatives à la loi fédérale sur les routes nationales, qui faisait partie des dix-huit lois à modifier, car la procédure de consultation relative à des modifications plus importantes pour cette loi n'était pas encore terminée. Afin d'achever l'examen du projet de loi, le Conseil des Etats préféra biffer cet article du paquet. Concernant la modification de la loi sur les forêts, le projet de l'exécutif stipulait que l'autorité chargée de l'approbation des plans de construction devait être aussi compétente pour autoriser le défrichement exigé, même si celui-ci était supérieur à 5000 mètres carrés. Le projet du Conseil fédéral souhaitait toutefois que les cantons consultent dans ce cas l'OFEFP pour justifier le défrichement. Une minorité de la Ceate a proposé de supprimer cette consultation en vue d'une simplification plus grande de la procédure. Cette proposition a été acceptée par 23 voix contre 17. Dans le vote sur l'ensemble, le paquet de mesures fut approuvé à l'unanimité [17].

Le Conseil fédéral a annoncé qu'il retardait d'une année l'introduction de la taxe sur les composés organiques volatils (COV), qui devait en principe être introduite au début de l'année 1999. L'exécutif a estimé que les conditions devaient être améliorées afin de pouvoir mettre en place la taxe sans trop de heurts. En effet, les associations économiques, qui avaient sollicité ce délai, ont jugé que le temps d'adaptation était trop court pour les industries. Néanmoins, l'exécutif a décidé que la taxe serait portée, dès son entrée en vigueur, à deux francs par kilo de solvant ou de peinture, alors qu'elle ne devait être que de un franc à l'origine. Les recettes issues de la taxe seront intégralement redistribuées à la population. En outre, certaines entreprises auront la possibilité d'être exemptées de la taxe, si elles traitent une partie de leurs COV [18].

Concernant la loi sur la réduction des émissions de C02, voir supra, part. I, 6a (Politique énergétique).

Le conseiller fédéral Leuenberger a signé au nom de la Suisse deux protocoles sur la protection de l'air, lors de la quatrième Conférence paneuropéenne des ministres de l'environnement à Aarhus (DK). Les deux protocoles de la Convention CEE-ONU concernent la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. Les pays signataires se sont engagés à réduire significativement leurs émissions de métaux lourds (cadmium, mercure et plomb) et de polluants organiques persistants, tels que certains pesticides et les dioxines. Le protocole sur les polluants organiques persistants (POP) demande de mettre fin à la production et à l'utilisation de plusieurs substances chimiques toxiques. Il limite aussi les émissions de produits dangereux de combustion comme les dioxines ou les hydrocarbures aromatiques polycycliques. Le protocole sur les métaux lourds réclame une diminution des émissions de plomb, de cadmium et de mercure, notamment en limitant les émissions des sources industrielles. Selon le DETEC, les engagements pris par la Suisse sont en grande partie déjà réalisés par les ordonnances sur les substances dangereuses pour l'environnement et sur la protection de l'air [19].

L'association «Médecins en faveur de l'environnement» a lancé à Berne une campagne de sensibilisation: «L'air c'est la vie – Halte aux poussières fines» demandant aux autorités fédérales de prendre des mesures efficaces pour réduire les émissions de ces poussières microscopiques qui constituent un important facteur de maladies (affections respiratoires et cardio-vasculaires). Les médecins ont relevé qu'à peu près 90% de la population helvétique étaient exposés à des concentrations moyennes à fortes de poussières fines, dont la principale source était les véhicules routiers à moteur. Les médecins ont proposé un catalogue de mesures parmi lesquelles figurent l'introduction d’une taxe sur le CO2, de la redevance poids lourds liée aux prestations, de plans de mesures cantonaux destinés à réduire la pollution de l'air et d'un encouragement plus net en faveur de l'utilisation des transports en commun [20].

Le Conseil fédéral a publié un message relatif à l'initiative populaire fédérale «Pas d'hydravions sur les lacs suisses!» déposée en 1996. L'exécutif recommande de rejeter l'initiative et propose, à titre de contre-projet, de modifier un article de la loi sur l'aviation. Dans son message, le Conseil fédéral rappelle qu'il n'y a en Suisse actuellement que trois hydravions immatriculés et qu'il n'existe dans tout le pays qu'un seul hydro-aérodrome (sur le lac de Zurich), dont l'exploitation n'a jamais donné lieu à aucune réclamation. L'exécutif ajoute que les décollages et atterrissages sur les eaux publiques sont déjà soumis à autorisation et que le droit actuel garantit la prise en compte des aspects écologiques. En outre, comme le canton touché doit donner son autorisation, la possibilité d'interdire les hydravions sur les lacs existe déjà. Pour ces raisons, le Conseil fédéral estime qu'une interdiction générale serait disproportionnée. Il propose, comme contre-projet, de modifier l'article 36 de la loi sur l'aviation, afin d'interdire la construction de tout nouvel hydro-aérodrome. Le seul hydro-aérodrome actuel, de Wangen-Lachen, pourrait néanmoins continuer à être exploité [21].

Le Conseil fédéral a modifié l'ordonnance sur la protection des eaux. L’ordonnance fixe de nouveaux objectifs écologiques à la protection des eaux afin qu'elles conservent à long terme des caractéristiques aussi naturelles que possible. Toutes les activités pouvant exercer une influence sur les cours d'eau, les lacs et les eaux souterraines doivent y être subordonnées. L'ordonnance permet désormais de prendre des mesures de protection contre les pollutions chimiques dans toute l'aire d'alimentation des captages d'eau potable. En outre, pour éviter que l'infiltration des eaux pluviales ne pollue le sol et les eaux souterraines, l'ordonnance contient désormais des exigences concrètes, notamment en ce qui concerne l'infiltration des eaux qui s'écoulent des routes, des parcs de stationnement et des voies ferrées. Finalement, elle formule à nouveau des exigences minimales en matière de qualité des eaux [22].

Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a signé au nom de la Suisse une nouvelle Convention sur la protection du Rhin, lors de la douzième Conférence ministérielle sur le Rhin se déroulant à Rotterdam. Des représentants de l'Allemagne, de la France, des Pays-Bas, du Luxembourg et de l'Union européenne ont signé cet accord international. Il insiste sur la renaturalisation des rives et la lutte contre les inondations, et officialise la participation des organisations non gouvernementales aux travaux de coopération internationale. Cette convention remplace l'accord conclu en 1963 par les pays riverains. La Commission internationale pour la protection du Rhin élaborera un programme de développement durable dans le bassin versant, sur la base de cette nouvelle convention. Le programme devra mettre l'accent sur différents points: la sécurité du niveau de l'approvisionnement en eau potable et celle du traitement des eaux usées, la sécurité des installations industrielles, l'entretien des cours libres et des voies navigables. L'intégration et la coopération des mesures relatives à la qualité de l'eau et à la protection en cas d'inondation seront renforcées. Le programme veillera également à l'amélioration de l'écosystème et à la protection de la nappe phréatique. Un management des zones fluviales et une surveillance modernes du Rhin seront mis en place, et les responsabilités civiles et de l'agriculture écologique devront être consolidées. Finalement, un effort particulier sera développé pour améliorer l'information [23].

Selon l'Office fédéral de l'environnement, les observations effectuées depuis 1985 par le Réseau national d'observation du sol (NABO) ont permis de constater des modifications significatives du taux de contamination du sol. Selon le NABO, il n'y a plus en Suisse de sols non pollués. Au total, 100 km2 des sols couverts de végétation sont fortement pollués. La teneur en métaux lourds y est cinq fois supérieure à la limite légale. Quelque 3000 km2 sont moyennement pollués, ce qui correspond à la surface totale de 20 000 exploitations agricoles moyennes. En outre, 30 000 km2 sont faiblement pollués: il s'agit de forêts de conifères ou de régions d'altitude à fortes précipitations. Les principaux polluants en cause sont le plomb, le cuivre, le cadmium et le zinc [24].

Le Conseil fédéral a édicté une nouvelle ordonnance sur les atteintes portées aux sols, qui abroge l'ordonnance du 9 juin 1986 sur les polluants du sol. Son objectif est de garantir à long terme la fertilité du sol. La Confédération et les cantons devront évaluer les atteintes portées aux sols, au moyen de trois types de valeurs d'appréciation: les valeurs indicatives, les seuils d'investigation et les valeurs d'assainissement. Le dépassement des valeurs indicatives nécessitera une enquête du canton concerné afin de déterminer les causes des atteintes portées aux sols. Pour les seuils d'investigation, un dépassement obligera le canton à examiner dans quelle mesure la santé de l'homme, des animaux ou des plantes est menacée. Si un risque existe, le canton devra prendre les mesures de restriction nécessaires. En cas de valeurs d'assainissement trop élevées, le canton interdira les utilisations concernées. Afin de diminuer les atteintes physiques aux sols, l'ordonnance insiste sur la prévention de la compaction, de la manipulation de matériaux terreux et de l'érosion [25].

Le Conseil fédéral a arrêté une nouvelle ordonnance sur l'assainissement des sites pollués. Désormais, une investigation préalable des sites sera effectuée afin d'apprécier les besoins de surveillance et d'assainissement et de les évaluer du point de vue de la mise en danger de l'environnement. Les mesures d'investigation, de surveillance et d'assainissement devront être exécutées par le détenteur du site pollué. Si le responsable de la pollution est un tiers, l'autorité pourra obliger ce dernier à se charger des différentes mesures nécessaires. Si les pollueurs ne peuvent pas être désignés, les frais seront imputés à la collectivité. L'ordonnance définit aussi la manière d'établir et de gérer le cadastre cantonal des sites pollués. Le but de l'opération est d'éliminer le flou qui entourait jusqu'ici les sites contaminés, lors de projets de construction, sur le marché immobilier ou dans le cadre de l'octroi de crédits. Finalement, pour l'exécution de l'ordonnance, les autorités collaboreront avec les personnes directement concernées et tenteront d'appliquer les mesures prévues dans les accords conclus par les secteurs économiques [26].

Le Conseil fédéral a modifié l'ordonnance sur les emballages pour boissons (OEB). Elle oblige désormais les commerçants, les fabricants et les importateurs d'eaux minérales, de boissons sucrées et de bières, soit de participer financièrement au système de récolte et d'exploitation des emballages usés, organisé par les organisations économiques de recyclage, soit de mettre en place à leurs frais un système équivalent. L'exécutif souhaite ainsi impliquer les «resquilleurs» qui profitaient jusqu'ici du système de recyclage sans y participer financièrement. En outre, l'exécutif a fixé les quantités annuelles maximales de déchets d'emballages non recyclés: 16 000 tonnes pour le verre, 6000 tonnes pour le PET et 500 tonnes pour l'aluminium, pour un volume total de 1,6 milliard de litres de boissons importées ou produites en Suisse. Si l'ensemble de ces mesures n'était pas suffisant, le Conseil fédéral pourrait ultérieurement introduire une taxe d'élimination concernant les emballages pour boissons [27].

Le Tribunal fédéral (TF) a rendu un jugement relatif à une affaire de bouteilles d'eau minérale importées en Suisse, sur lesquelles aucune indication concernant le recyclage n'était signalée. Selon le jugement du TF, tout vendeur de bouteilles jetables en PET a l'obligation d'indiquer explicitement que les emballages de boissons peuvent être recyclés. La seule mention du matériel (PET) sur la bouteille n'est pas considérée comme suffisante. Dans ce cas, le vendeur enfreint la loi sur la protection de l'environnement et s'expose à une amende. Selon le jugement du TF, l'indication explicite du recyclage incite le consommateur a se comporter en accord avec la loi sur la protection de l'environnement [28].

La Suisse s'est engagée, vis-à-vis de la Commission européenne, à lever, d'ici à la fin 1999, l'interdiction frappant les bouteilles en PVC. Pour l'UE, cette interdiction représentait une discrimination, notamment pour les producteurs d'eau minérale français. Ainsi, le Conseil fédéral devra modifier l'ordonnance sur les emballages pour boissons. Celle-ci interdit actuellement les emballages en PVC à base de chlore, car ils dégagent de la dioxine lorsqu'ils sont brûlés pour être recyclés. Une consigne sera perçue, à l'instar de celle qui frappe les bouteilles en PET (5 centimes) [29].

Le Conseil fédéral a modifié l'annexe de l'ordonnance sur les substances dangereuses pour l'environnement, concernant l'élimination des piles et des accumulateurs. L'exécutif souhaite garantir le financement de la valorisation des piles et accumulateurs au moyen d'une taxe d'élimination anticipée. Pour les accumulateurs au nickel-cadmium, particulièrement riches en polluants, l'exécutif a fixé à 3000 kilos annuels la quantité maximale admissible dans les déchets urbains, dès l'année 2004. Cet objectif devrait laisser à la branche suffisamment de temps pour agir avec souplesse. Sinon, le DETEC pourrait introduire, dès l'an 2002, une consigne sur les petits accumulateurs au nickel-cadmium. Par ailleurs, la teneur en mercure autorisée dans les piles alcalines au bioxyde de manganèse-zinc a été encore abaissée. Une obligation de restitution et de reprise a été introduite pour l'ensemble des piles et accumulateurs usés et pour les batteries de véhicules automobiles. Le Conseil fédéral souhaite augmenter le taux de restitution des piles et accumulateurs usés de 60% actuellement, à 80% [30].

Le Conseil fédéral a également adopté une nouvelle ordonnance sur la restitution, la reprise et l'élimination des appareils électriques et électroniques (OREA). Dorénavant, les consommateurs ne pourront plus jeter les appareils usuels dans leur sac-poubelle ni les évacuer avec les déchets encombrants. Ils devront les rapporter à un commerçant, un fabricant, un importateur ou à une entreprise d'élimination spécialisée. Ceux-ci se chargeront ensuite de leur élimination de manière respectueuse pour l'environnement. Les entreprises valorisant les déchets électroniques devront disposer d'une autorisation accordée par le canton. Toutefois, l'OREA ne contient aucune prescription sur le financement de la valorisation, il reviendra donc au marché de régler cette question [31].

Le canton du Jura a mis un terme au dossier des boues d'hydroxydes qui étaient entreposées dans les galeries du site de Saint-Ursanne (JU). A la fin de l'année sous revue, la totalité des boues d'hydroxydes ont pu être évacuées vers une mine de sel dans le sud de l'Allemagne. Pour ce faire, le canton a présenté une «solution respectueuse des exigences légales et de protection de l'environnement» qui comprenait l'évacuation définitive des 7700 tonnes de déchets restant. Le coût des opérations a été estimé par le canton à 4 millions de francs, mais il devrait être entièrement couvert par la mise à disposition des galeries du site pour la mise en décharge des déblais de construction de la Transjurane, payée par la Confédération [32].

Le Conseil national n'a pas donné suite à une initiative parlementaire Steinemann (pdl, SG) qui réclamait que les transports de marchandises par voie ferroviaire, routière et aérienne soient soumis aux mêmes exigences en matière de protection contre le bruit et qu'ils respectent de la même façon la période de repos nocturne. Selon l'initiant, il y avait urgence à intervenir dans le domaine ferroviaire, car les fréquences augmentent constamment et les trains de marchandises traversent, la nuit, des quartiers d'habitation. L'initiant proposait d'instaurer l'interdiction de circuler la nuit également pour les trains de marchandises bruyants. Il souhaitait une égalité de traitement pour tous les modes de transports. La CTT a estimé que la protection contre le bruit était déjà assumée par la Confédération, dans le cadre de la LPE et des ordonnances s'y rapportant. La commission a rappelé que des mesures concernant l'amélioration de la protection contre le bruit, le long des voies ferrées, avaient été adoptées par le parlement, dans l'arrêté relatif à la réalisation et au financement des projets d'infrastructure des transports publics [33].

Une commission d’experts a proposé des mesures pour respecter les valeurs limites d'émissions sonores occasionnées par le trafic aérien. La commission a estimé que les coûts de ces mesures devraient s’élever à plus de 2,3 milliards de francs, dont 1,7 milliard pour Zurich et 616 millions pour Genève. La plus grosse part de cet investissement sera destinée aux expropriations. Le reste, 302 millions de francs, sera consacré à des fenêtres de protection contre le bruit. Selon les experts, environ 67 000 personnes en Suisse seraient considérablement incommodées par le bruit dû au trafic aérien. Les experts ont proposé que des valeurs limites correspondantes à celles déjà valables pour la route soient appliquées aux émissions sonores du trafic aérien [34].

Le Tribunal fédéral (TF) a rejeté tous les recours des opposants au projet d'agrandissement de l'aéroport de Kloten (ZH), excepté la requête d'une nouvelle étude d'impact sur l'environnement. Cette dernière précédera l'octroi de la concession pour les travaux de construction d'infrastructures supplémentaires (nouvelle aérogare, parking et infrastructures ferroviaires). Les opposants à l’agrandissement de l’aéroport, dont quinze communes suisses et quatre localités allemandes proches de la frontière, avaient attaqué la concession-cadre délivrée en 1997 par le DETEC. L’étude d’impact décidée par le TF devra porter sur la lutte contre le bruit et le maintien de la qualité de l’air. Concernant le renouvellement de la concession d’exploitation en 2001, les autorités délivrant les concessions devront examiner dans quelle mesure une extension des installations de l'aéroport pourrait rester compatible avec la loi sur la protection de l'environnement. La décision du TF retardera les travaux de six mois à une année, a estimé le chef du Département cantonal zurichois de l'économie publique [35].

La commission fédérale chargée de plancher sur l'agrandissement du Parc national suisse s'est mise d'accord sur un projet qui prévoit de partager le parc en deux zones distinctes: une zone centrale et une zone tampon. L'élargissement devrait permettre d'améliorer la protection et la biodiversité du parc. La zone centrale sera élargie de 30 km2 et sera intensivement protégée. La zone tampon consistera en une ceinture de protection de 400 km2 supplémentaires comprenant la moitié sud de la vallée de l'Engadine, de Pontresina jusqu'à la frontière avec l'Autriche [36].

Le Conseil national a transmis un postulat Semadeni (ps, GR) chargeant le Conseil fédéral de garantir les mandats de coordination des chemins pour piétons et des chemins de randonnée pédestre, concernant la planification, l'aménagement et l'entretien. Comme la nouvelle péréquation financière implique un retrait de la Confédération dans le domaine des chemins et sentiers pédestres, l'initiante craignait que ne soient plus garantis à l'avenir, ni les mandats de coordination, ni la sauvegarde des intérêts supérieurs. Elle redoutait principalement que le travail des organisations privées ne soit plus assuré par les contributions fédérales [37]. Au Conseil des Etats, un postulat, aux buts semblables, a également été transmis. Ce postulat Onken (ps, TG) charge le Conseil fédéral de veiller à ce que les objectifs nationaux à caractère contraignant, les normes et les tâches de coordination en matière d'établissement des plans, d'aménagement et de conservation des chemins pour piétons et de randonnée pédestre ne soient nullement compromis à l'avenir [38].

Le Conseil national a rejeté une initiative parlementaire Scherrer (pdl, BE) relative à la suppression du droit de recours des associations. L'initiative réclamait de supprimer aux associations leur droit de recours contre les projets de planification ou de construction de particuliers ou des pouvoirs publics et contre les décisions ou les mesures prises par les autorités publiques sur ces projets. L'initiant estimait que de nombreux abus, dans l'exercice du droit des associations, entraînaient des retards dans les constructions. La majorité de la commission des affaires juridiques (CAJ) jugea que le droit de recours des associations de protection de l'environnement constituait un instrument nécessaire à l'application de la LPE. Elle estima que ce droit prévenait les risques de donner trop d'importance aux critères économiques et techniques dans les constructions. La majorité de la CAJ considéra que les retards dans les constructions n'étaient pas dus uniquement aux recours: ils étaient aussi la conséquence du manque de coordination entre les diverses procédures d'autorisation et d'approbation [39].

En outre, le Conseil fédéral a modifié l'ordonnance relative à la désignation des organisations de protection de l'environnement habilitées à recourir en matière de préservation de la nature. Alors que le projet de l'exécutif visait à élargir la liste de neuf nouvelles organisations, l'opposition des milieux économiques en modéra les ambitions. Seules trois nouvelles organisations ont été ajoutées à la liste: la «Société suisse de spéléologie», la «Société d'histoire de l'art en Suisse» et les «Médecins en faveur de l'environnement» [40].

Lors de la session d'automne, le Conseil national a examiné le message du gouvernement relatif à la Convention alpine. La majorité de la Ceate a recommandé l'entrée en matière, estimant que la convention reflétait la volonté de la Suisse de tenir compte de façon équilibrée de la protection des ressources et des possibilités de développement économique de la population résidente. Pourtant, une forte minorité, menée par l'UDC, s'est opposée à l'entrée en matière. Une seconde minorité a demandé le renvoi de la convention au Conseil fédéral, avec mandat de présenter un nouveau message dès que les protocoles en cours de négociation «Transports», «Protection du sol» et «Energie» seraient prêts à être soumis à ratification. L'UDC a estimé que le droit national suffisait largement à protéger les Alpes, il a critiqué en particulier le protocole «Tourisme» qu'il considérait comme très restrictif. A l'opposé, le PS et les Verts ont soutenu avec force la convention. Selon eux, refuser la ratification nuirait gravement à l'image de la Suisse et ferait perdre à la convention tout son sens. Le PDC s’est également exprimé pour la convention, mais il souhaitait la ratifier sans les protocoles. Le PRD s'est montré sceptique et divisé quant à la décision sur l'entrée en matière. Au terme d'un débat engagé, les conseillers nationaux ont finalement accepté l'entrée en matière par 121 voix contre 59. Dans l'examen de détail, bien qu'une minorité de la Ceate a recommandé de suivre la version de l'exécutif en approuvant la convention et les cinq protocoles signés par le Conseil fédéral, les députés se sont ralliés à la majorité de la commission en acceptant, par 101 voix contre 74, de ne ratifier que la convention. Les conseillers nationaux ont également suivi la majorité de la Ceate en introduisant un nouvel article de loi qui stipule que le Conseil fédéral doit attendre la fin des négociations concernant les trois protocoles en cours, avant de soumettre les huit protocoles simultanément au parlement. Dans le vote sur l'ensemble, le plénum a donné son aval au projet par 124 voix contre 38 [41].

Au cours de la session d'hiver, le Conseil des Etats s'est également penché sur l'examen du projet d'arrêté relatif à la Convention alpine. Bien que les débats furent animés, l'entrée en matière a été décidée sans opposition. La petite Chambre s’est ralliée au National en acceptant de signer la convention sans les protocoles. Mais la Ceate a refusé que l'exécutif, dans la nouvelle disposition de loi introduite par le National, soit obligé de soumettre les huit protocoles simultanément à l'Assemblée fédérale. La Ceate a estimé que l'adoption des protocoles entrait dans la compétence du parlement qui seul devait décider la manière dont il souhaitait les examiner. De plus, comme le nouvel article mentionnait une liste exhaustive des huit protocoles, la Ceate redoutait qu'il ne soit rapidement plus applicable, si des protocoles supplémentaires étaient introduits. Deux propositions Delalay (pdc, VS) et Rochat (pl, VD), d'une teneur identique, ont demandé d'approuver l'article du National. Moritz Leuenberger a déclaré que l'intention de l'exécutif était bien de soumettre en même temps les divers protocoles. Par conséquent, il a estimé que le nouvel article de loi était inutile. En définitive, les sénateurs ont suivi le Conseil fédéral et la Ceate par 18 voix contre 9, créant ainsi une divergence avec la grande Chambre [42].

Au Conseil national, la majorité de la Ceate a proposé de se rallier à la version de la Chambre des cantons. Elle souhaitait biffer le nouvel article de loi et adopter la mesure sous la forme d'un postulat. Une minorité de la commission souhaitait maintenir la divergence. Moritz Leuenberger a réaffirmé au plénum la volonté de l'exécutif de soumettre au parlement les protocoles en même temps. A l'exception peut-être du protocole «Transports», car un accord sur la question semblait encore très difficile à obtenir. Finalement, les députés ont suivi la majorité de la Ceate par 83 voix contre 51 [43].

Au printemps, le DETEC a ouvert une procédure de consultation relative au protocole «Energie». Ce protocole additionnel à la Convention alpine vise à mettre en oeuvre des formes de production, de distribution et d'utilisation de l'énergie qui respectent la nature et le paysage et à promouvoir des mesures pour économiser l'énergie. Le protocole a été mis au point par un groupe de travail international, et le Comité permanent de la Convention alpine a accepté en début d'année qu'il soit mis en consultations nationales. Comme le droit suisse en matière d'énergie est conforme aux buts et intentions du protocole, sa signature et ratification n'entraîneront pas d'obligations supplémentaires pour la Suisse, ni d'adaptation du droit national [44].

La Suisse a accepté d'assumer la présidence de la Convention alpine, lors de la cinquième Conférence alpine des ministres de l'environnement à Bled (Slovénie), en octobre. Au cours de la rencontre, Moritz Leuenberger a signé six protocoles d'application de la Convention alpine: les protocoles «Aménagement du territoire et développement durable», «Agriculture de montagne», «Protection de la nature et entretien des paysages», «Forêts de montagne», «Tourisme» et «Protection des sols». Par contre, il a renoncé pour l'instant à signer le protocole «Energie», car la consultation nationale n’était pas terminée [45].

Lors de la session de printemps, le Conseil national a donné suite à une initiative parlementaire de sa Ceate, demandant de prolonger, jusqu'au 31 juillet 2011, l'arrêté fédéral de 1991 qui accorde une aide financière en faveur de la sauvegarde et de la gestion de paysages ruraux traditionnels. L’initiative a également réclamé l’allocation de 50 millions de francs au Fonds suisse pour le paysage (FSP) pour cette période. La Ceate a souligné que le FSP remplissait ses tâches de manière efficace et non bureaucratique et qu'il utilisait les moyens financiers à sa disposition pour des tâches qui ne pourraient être assumées par un autre organisme. De plus, la commission a insisté sur les efforts de rationalité déployés par le FSP dans l'utilisation des fonds qui lui sont alloués (les frais administratifs ne représentent que 7,5% des dépenses totales). Une proposition Leuba (pl, VD) a demandé de ne pas donner suite à l'initiative, car le projet de 1991, lié à la célébration du 700e anniversaire de la Confédération, était prévu en tant qu'acte unique d'une durée limitée et précise. Le député Leuba estima que la Confédération ne devait pas se charger d'un nouveau subventionnement à une époque de déficits records. Les députés n'ont pas suivi cette proposition et se sont ralliés à la commission par 63 voix contre 34 [46].

A la fin mai, la Ceate du Conseil national a publié son rapport concernant l'initiative parlementaire susmentionnée. Par 15 voix contre 7 et 1 abstention, la commission a proposé d'approuver le projet d'arrêté fédéral visant à proroger de dix ans l'arrêté fédéral du 3 mai 1991, et par 16 voix contre 8 d'approuver le projet d'arrêté fédéral instituant un fonds pour la sauvegarde et la gestion de paysages ruraux traditionnels d'un montant de 50 millions de francs. Dans son rapport, la Ceate explique que le principe de l'incitation financière a été introduit par le FSP. Ce principe, destiné à des mesures volontaires de mise en valeur de paysages, de monuments naturels ou culturels, a fait ses preuves depuis la création du fonds. De plus, la commission souligne que l'action du FSP a permis d'engendrer des effets de synergie entre différents domaines, permettant d'optimiser ou même de réduire les frais pour les projets de grande envergure [47].

Le Conseil fédéral a pris position sur cette initiative parlementaire. Il a salué les résultats extrêmement positifs du FSP, relevant l'utilité de son action au service des paysages ruraux traditionnels, l'utilisation très efficace de ses moyens financiers ainsi qu'une répartition des aides financières étendue à toutes les régions du pays. Néanmoins, l'exécutif a expliqué que malgré ces éléments positifs, la situation précaire des finances fédérales restait primordiale. Pour des motifs de politique financière, l'exécutif a recommandé au parlement de rejeter l'initiative parlementaire. Le Conseil fédéral a estimé que suite à la votation populaire relative à l'objectif budgétaire 2001 et après les économies décidées par la Table ronde, l'allocation de 50 millions de francs au FSP donnerait un signal négatif, en contradiction avec tous les efforts menés jusqu'ici pour rétablir l'équilibre des finances fédérales [48].

Le Fonds national suisse de la recherche scientifique a présenté ses conclusions relatives au programme «Changements climatiques et catastrophes naturelles» (PNR 31). Le programme concerne 54 projets de recherche répartis sur cinq thèmes. Les chercheurs ont élaboré des scénarios tenant compte d'un accroissement de température de deux degrés dû à l'augmentation des gaz à effet de serre et à un regain de l'activité solaire dans les cinquante prochaines années. Selon eux, les régions de montagne devraient pâtir le plus des modifications climatiques. Le réchauffement devrait faire durer les pluies plus longtemps, impliquant une énorme augmentation de la fréquence de phénomènes comme les glissements de terrain ou les inondations. Pour les régions de montagne, ce réchauffement entraînerait aussi un recul de l'enneigement. Les chercheurs ont conclu que des efforts d'adaptation étaient nécessaires pour faire face au nombre croissant des problèmes entraînés par le réchauffement climatique. Ils ont estimé que des mesures préventives devaient être prises rapidement, notamment celle de répertorier l'ensemble des lieux présentant des risques de crue ou de glissement de terrain, afin que les communes s'abstiennent de construire dans ces zones de danger [49].

L'antenne valaisanne de l'Institut fédéral pour l'étude de la neige et des avalanches (Ifena) a inauguré, dans le vallon d'Arbaz (VS), le premier site expérimental sur la question en Europe. L'objectif est de trouver la confirmation pratique des simulations théoriques qui se fondent sur des observations effectuées dans les années 1960 à 1970. Le coût du projet s'élève à 3,6 millions de francs financés par la Confédération, le canton du Valais, les Ecoles polytechniques et les programmes européens «Same» et «Interreg 2». Dans le couloir de la Sionne, les observateurs scientifiques pourront suivre une avalanche sur l'ensemble de son parcours. Les observations effectuées permettront de mettre à jour les modèles théoriques, de déterminer les différents moyens de lutter contre le déclenchement de coulées importantes, et la manière de les diriger hors de portée des zones habitées [50].

Haefli, U., Der lange Weg zum Umweltschutzgesetz: die Antwort des politischen Systems auf das neue gesellschaftliche Leitbild „Umweltschutz“, Zürich 1998.
OCDE, Suisse – Examens des performances environnementales, Paris 1998.

Schenkel, W., From clean air to climate policy in the Netherlands and Switzerland: same problems, different strategies?, Berne 1998.
Zimmerman, W. et al., Informationskampagnen zur Reduktion der verkehrsinduzierten Luftbelastungen in den Städten Zürich und St.Gallen, Lausanne 1997.

Baumann, W. et al., Abfallpolitik im kooperativen Diskurs: Bürgerbeteiligung bei der Standortsuche für eine Deponie im Kanton Aargau, Zürich 1998.
OFEFP, L’usine d’incinération propre: mythe ou réalité?, Berne 1998.