Das Scheitern des Vorentwurfs für ein Bundesgesetz über den Umweltschutz – wir haben in den Jahrgängen 1974 und 1975 ausführlich darüber berichtet – führte zwar zu einer bedauerlichen Verzögerung, nicht aber zu einem Marschhalt bei den Bestrebungen zur Erhaltung einer lebensfreundlichen Umwelt. Nach Ansicht des Bundesrates wird sich nun die Gesetzgebung vorerst auf wichtige, aber relativ klar normierbare Gebiete beschränken, wobei das Schwergewicht auf der Bekämpfung des Lärms und der Luftverunreinigung sowie der Abfallbeseitigung liegen soll. Generell gelte es, gerade bei der gegebenen Wirtschaftslage, ein Gleichgewicht zwischen den Postulaten des Umweltschutzes und den Erfordernissen des wirtschaftlichen Gedeihens zu finden. Diesen Vorstellungen entsprachen denn auch die Thesen zum neuen Umweltschutzgesetz, welche die vom Eidg. Amt für Umweltschutz eingesetzten Arbeitsgruppen gegen Jahresende der Öffentlichkeit vorstellten. Im Gegensatz zu ihrer Stellungnahme zum erwähnten Vorentwurf zeigten sich diesmal die Vertreter der Kantonsregierungen weitgehend befriedigt. Die Frage, ob die Vorschriften in einzelnen Teilgesetzen oder in einem Gesamtgesetz zu erlassen seien, blieb noch unentschieden; allerdings deuteten die veröffentlichten Thesen eher auf eine ganzheitliche Lösung hin.

Dass der Umweltschutz eine grenzüberschreitende Aufgabe darstellt, ist eine unbestrittene Tatsache. Relativ ungewohnt ist aber die Rolle, die nach Ansicht des Direktors des Eidg. Amtes für Umweltschutz, R. Pedroli, der Schweiz im Rahmen dieses internationalen Tätigkeitsbereichs zukommen soll. Entsprechend ihrer wirtschaftlichen Spitzenposition müsse sie auch bei der Vertretung der Belange des Umweltschutzes eine führende Stelle einnehmen. Als eines der reichsten Länder dürfe sie sich nicht mit einer Anpassung an den Standard von ökonomisch bedeutend weniger leistungsfähigen Nationen begnügen. Allerdings zeigen die politischen Realitäten der Schweiz immer wieder – und dies nicht nur beim Umweltschutz –, dass sich derartige lobenswerte Vorsätze nur äusserst mühsam in die Wirklichkeit umsetzen lassen. Die Arbeiten an der zweiten Auflage eines Umweltschutzgesetzes nahmen ihren Fortgang, jedoch keineswegs in dem von Umweltschutzkreisen geforderten Tempo. Entgegen ersten Verlautbarungen gelang es nicht mehr, den Entwurf noch vor Jahresende in die Vernehmlassung zu geben, woran nach Ansicht der Behörden die juristische Kompliziertheit der Materie schuld war. Demgegenüber übte die Schweizerische Gesellschaft für Umweltschutz (SGU) heftige Kritik am zuständigen Departementsvorsteher Bundesrat Hürlimann: seit seinem Amtsantritt seien kaum Fortschritte erzielt worden und der Umweltschutz sei zu einer Nebenaufgabe der Politik herabgesunken. Der Eindruck, dass sich die traditionellen politischen Parteien zuwenig für die Erhaltung der Umwelt einsetzten, führte in der Westschweiz zur Teilnahme von spezifischen Umweltschutzparteien an den Wahlen.

Trotz der wirtschaftlichen Rezession der letzten Jahre soll nach Ansicht einer Mehrheit der Bevölkerung der Umweltschutz keinesfalls vernachlässigt werden. Eine im Berichtsjahr durchgeführte Meinungsumfrage ergab, dass die Erhaltung einer lebenswerten Umwelt als wichtigstes Ziel der schweizerischen Politik betrachtet wird. Um diesem eindeutigen Volkswillen, welcher sich bereits 1971 mit der überwältigenden Annahme des Verfassungsartikels über den Umweltschutz manifestiert hatte, gerecht zu werden, legte der Bundesrat einen zweiten Entwurf zu einem Umweltschutzgesetz vor. In Anbetracht der Kritik am ersten, in der Vernehmlassung gescheiterten Entwurf will sich das neue Gesetz auf die Regelung der Bereiche Luftverschmutzung, Lärm und Abfallbewirtschaftung beschränken. Für diese Problemkreise soll der Bundesrat Vorschriften (insbesondere über Emissionsgrenzwerte) erlassen können. Die Erhebung einer Lenkungsabgabe, welche die Schadstofferzeuger mit materiellen Sanktionen zu einem umweltgerechten Verhalten veranlassen könnte, ist hingegen nicht vorgesehen. Von entscheidender Bedeutung für die Wirksamkeit des neuen Gesetzes (falls es in der vorliegenden Form verabschiedet wird), dürfte es demnach sein, welche Grenzwerte der Bundesrat vorschreiben wird und von welchem Zeitpunkt an sie eingehalten werden müssen. Mit dem neuen Gesetz soll im weitern eine Umweltverträglichkeitsprüfung eingeführt werden, welcher sich alle grössern Bauvorhaben zu unterziehen hätten. Das noch 1978 abgeschlossene Vernehmlassungsverfahren zeigte, dass auch dieser zweite Entwurf nicht mit allgemeiner Zustimmung rechnen kann. Die Kritik kommt allerdings diesmal von der entgegengesetzten Seite. Die Umweltschutzorganisationen, die SPS, die SVP und der Landesring würden eine umfassendere Vorlage bevorzugen; dies würde ihrer Meinung nach auch besser dem Verfassungsauftrag entsprechen. Daneben bemängeln sie insbesondere den grossen Ermessensspielraum, welcher dem Bundesrat beim Erlass der Emissionsgrenzwerte eingeräumt werden soll, und den Verzicht auf das Instrument der Lenkungsabgabe. Sie begrüssen jedoch die Verankerung des Verursacherprinzips sowie die Einführung der Umweltverträglichkeitsprüfung und hoffen, die Vorlage bei der parlamentarischen Beratung noch in einigen Punkten zu ihren Gunsten abändern zu können. Weitgehend befriedigt äusserten sich die CVP, die FDP und die Vertreter der Wirtschaft. Dabei warnte der Vorort bereits vor einer strengen Auslegung des Gesetzes, da sonst die Konkurrenzfähigkeit der schweizerischen Wirtschaft gefährdet werden könnte.

Dans toute la Suisse un grand débat eut lieu à propos de la nouvelle loi sur la protection de l'environnement (LPE). L'avant-projet avait été mis en consultation en 1978 et accepté par la majorité des intéressés. De nombreuses organisations cependant demandèrent que la loi se préoccupe davantage du maintien des biotopes et contienne des prescriptions sur l'isolation thermique des bâtiments. L'office fédéral concerné examina les avis. La relative lenteur du processus administratif souleva l'indignation de certaines associations pour la protection de la nature qui se plaignirent d'obstruction à cette loi. Fin novembre, le projet définitif fut publié. Les propositions de renforcement furent acceptées dans quelques cas. L'examen de la charge polluante prévisible fut élargi et certains organismes de protection de l'environnement furent habilités à recourir contre un examen jugé insuffisant. La préservation des biotopes contre les interventions techniques fut étendue. On introduisit une disposition concernant l'isolation thermique des bâtiments. La presse considéra ces modifications comme des améliorations, appréciant particulièrement l'extension de l'examen de la charge polluante prévisible, s'étonnant un peu de l'adjonction du chapitre sur l'isolation, qui serait plus à sa place dans une législation sur l'énergie. Dans l'ensemble, ce nouveau projet fut accueilli favorablement. Si beaucoup estimèrent que la LPE, ainsi conçue, n'épuisait pas le mandat constitutionnel, ils admirent que c'était là un premier pas, non négligeable, dont on pouvait espérer au moins une grande efficacité. Les organisations pour la sauvegarde de l'environnement déclarèrent qu'elles ne le combattraient pas, bien que la Société suisse pour la protection du milieu vital le jugea insuffisant sur certains points et que le World Wildlife Fund suisse le taxa de «compromis délavé». On put lire dans certains journaux que tant que l'on ne voudrait pas réellement une protection plus étendue, malgré les sacrifices qu'elle impliquerait, on ne pourrait obtenir un meilleur texte législatif, car l'impulsion en faveur d'une croissance qualitative devait venir du peuple et ne pouvait être dictée par le gouvernement. Les montants qui devraient être engagés, selon cette loi, furent calculés. On estima que la Confédération devrait y consacrer 20 à 30 millions par an tandis que l'industrie devrait contribuer pour sa part à raison de 0.3 à 1.6 milliard par année.

Quand les délibérations de la commission parlementaire chargée d'étudier la loi sur la protection de l'environnement ont commencé, les efforts consacrés à l'élaboration d'une législation fédérale en la matière sont entrés dans une phase décisive. Cependant, en concrétisant l'idée de conservation du milieu vital naturel, on remarque, avec toujours plus de netteté, à quel point il est difficile d'utiliser la conscience de la menace qui pèse sur notre environnement pour réorienter la politique en conséquence.

Divers milieux attendent beaucoup du droit de recours, d'ailleurs contesté, des organisations de protection de l'environnement, pour augmenter la pression de l'opinion publique et orienter la politique dans un sens plus favorable à l'écologie. Le projet de loi sur la protection de l'environnement du Conseil fédéral prévoit ces possibilités d'opposition. Bien que la commission compétente de la chambre prioritaire (Conseil national) n'ait pas pu terminer ses délibérations jusqu'à la fin de l'année, elle a déjà pris diverses décisions fondamentales, comme l'introduction du principe de la responsabilité causale et de l'examen de la charge polluante prévisible, tels qu'ils figurent dans le projet.

Die zuständige Nationalratskommission setzte im Berichtsjahr die Beratung des neuen Bundesgesetzes über den Umweltschutz fort. Der von ihr im Spätherbst verabschiedete Entwurf deckt sich in den wesentlichen Punkten mit demjenigen des Bundesrates. So ist trotz einiger Opposition die Umweltverträglichkeitsprüfung und das Einspracherecht der Umweltschutzverbände beibehalten worden. Politische Beobachter bezeichneten das Gesetzesprojekt als politisch bestmögliche Lösung.

Mehr als ein Jahrzehnt nach der Aufnahme eines Artikels über den Umweltschutz in die Bundesverfassung machte sich das Parlament an die Konkretisierung dieses Anliegens. Die Volkskammer setzte sich als Prioritätsrat während sieben Verhandlungstagen mit dem neuen Umweltschutzgesetz auseinander. Dass sich allein an der Eintretensdebatte 42 Redner beteiligten, mag allerdings nicht ausschliesslich auf die Umstrittenheit der Materie, sondern auch auf die Direktübertragung durch das Fernsehen zurückzuführen sein. Nur gerade die äusserste Linke (Herczog, poch, ZH) und Rechte (Oehen, na, BE) beantragten erfolglos die Rückweisung mit dem Auftrag, eine verschärfte Version vorzulegen. Die Ratsmehrheit beurteilte den Vorschlag der vorberatenden Kommission als politisch tragbaren Kompromiss und lehnte in der Folge sowohl die Aufnahme von wesentlich strengeren Bestimmungen als auch eine Verwässerung des Gesetzes ab. So sprach sich der Rat gegen die Erhebung von Lenkungsabgaben aus, welche den Verursachern von Umweltbelastungen aufzuerlegen wären. Dieses anerkanntermassen effiziente und systemkonforme Instrument soll gemäss Bundesrat Hürlimann in einer zweiten Phase eingeführt werden. Ebensowenig durchzusetzen vermochten sich aber auch die Abänderungsvorschläge einer der Industrie nahestehenden Parlamentariergruppe, als deren Wortführer sich Blocher (svp, ZH), Coutau (pl, GE), Eisenring (cvp, ZH), Früh (fdp, AR) und Tochon (cvp, GE) profilierten. So unterlag etwa der Antrag, Umweltschutzbestimmungen nach ihrer wirtschaftlichen Tragbarkeit auszurichten, der Erwähnung des allgemeineren Verhältnismässigkeitsprinzips. Die vom Freisinnigen Stucky (ZG) im Namen seiner Fraktion beantragte Streichung der Umweltverträglichkeitsprüfung vermochte ebenfalls nicht durchzudringen.
Keinen Erfolg hatte im weitern die Opposition gegen die Einführung der Verbandsbeschwerde, welche anerkannten Umweltschutzorganisationen das Beschwerderecht gegen im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung getroffene Entscheide einräumt. Das vom Nationalrat in der Schlussabstimmung mit 119 : 24 Stimmen verabschiedete Gesetz – die Liberalen und einzelne Vertreter der andern bürgerlichen Parteien lehnten es als zu weitgehend ab – stellt eine etwas verschärfte Fassung des bundesrätlichen Entwurfs dar. Seine wesentlichen Elemente sind die Verankerung des Verursacher- und des Vorsorgeprinzips, die Begrenzung von Umweltbelastungen durch den Erlass von höchstzulässigen Emissions- und Immissionsgrenzwerten für die Bereiche Luft und Lärm, sowie die Regelung der Abfallentsorgung. Auf Antrag der vorberatenden Kommission fand ein zusätzlicher Abschnitt über den Schutz des Bodens vor ausserordentlichen Belastungen durch Schadstoffe Aufnahme. Im weitern beschloss das Parlament die Bildung einer beratenden Kommission für Umweltschutz und räumte dem EDI die Beschwerdeberechtigung gegen kantonale Verfügungen ein.

In ersten Stellungnahmen erklärten sich Vertreter des Umweltschutzes vom vorliegenden Gesetz zwar nicht gerade begeistert, lehnten es aber auch nicht ab, da es doch gewisse Verbesserungen bringe. Ihrer Meinung nach handelt es sich um eine Minimallösung, die immerhin den Vorteil habe, politisch durchsetzbar zu sein, den Verfassungsauftrag jedoch nicht vollständig zu erfüllen vermöge. Für die Wirtschaft, welche von einschneidenden Bestimmungen eine Verteuerung, ja in gewissen Fällen gar eine Verhinderung der Produktion befürchtet, scheint der ausgehandelte Kompromiss ebenfalls gerade noch akzeptabel zu sein. Allerdings erhoffen sich ihre Interessenvertreter vom Stäinderat noch einige Retuschen. Insbesondere möchten sie die Umweltverträglichkeitsprüfung und die Verbandsbeschwerde eliminiert sehen und verlangen die ausdrückliche Erwähnung des Kriteriums der wirtschaftlichen Tragbarkeit.

In den Schlussabstimmungen genehmigten beide Kammern oppositionslos das neue Gesetz. Es fordert den Schutz des Menschen und der Umwelt. Anfallende Schäden sollen durch den Verursacher gedeckt werden. Feste Anlagen werden in Zukunft einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen. Beschwerden können von Umweltverbänden mit einer gewissen Aktivitätsdauer und von verschiedenen Behörden eingereicht werden. – In ersten Gesamtbeurteilungen akzeptierten die Schweizerische Gesellschaft für Umweltschutz (SGU), der Schweizerische Bund für Naturschutz (SNB) und der World Wildlife Fund (WWF) das erreichte Resultat als ein Minimum. Sie kritisierten, dass sich das Gesetz weitgehend auf den Immissionsschutz beschränke. Seine Griffigkeit werde sich in den bundesrätlichen Verordnungen erweisen müssen. Von Arbeitgeberseite wurde das neu geschaffene Instrument als epochemachend gewürdigt. Die ursprünglich bekämpfte Umweltverträglichkeitsklausel wurde als nützliche Präventivmassnahme hervorgehoben. Bedenken blieben dagegen beim Beschwerderecht der Umweltvereinigungen bestehen. Für die folgenden Verordnungen wünschten sie, dass sie vom Prinzip der Verhältnismässigkeit geleitet sein würden.

Hauptpunkt der gesetzgeberischen Tätigkeit auf nationaler Ebene war die Beschlussfassung über das Umweltschutzgesetz. Damit wurde die seit der Annahme des Umweltschutzartikels im Jahre 1971 bestehende Gesetzeslücke geschlossen. Gegenüber dem Beschluss der Volkskammer vom Vorjahr widersetzte sich der Ständerat vorerst einer institutionalisierten Verbands-, Behörden- und Gemeindebeschwerdemöglichkeit. Von Unternehmerseite wurde dabei eine mangelnde Legitimierung der bestehenden Umweltorganisationen ins Feld geführt. Vertreter aus Randregionen fochten mit föderalistischen Argumenten gegen Eingriffsrechte nationaler Organisationen. Die durch das Waldsterben sensibilisierte Offentlichkeit reagierte jedoch heftig auf diesen Versuch, das Umweltschutzgesetz zu verwässern. Zur Sicherung der Beschwerdemöglichkeiten erwogen die Sozialdemokraten, eine Umweltschutzinitiative zu lancieren. Die betroffenen Umweltorganisationen stellten ihrerseits ein Referendum in Aussicht. Im Differenzbereinigungsverfahren bekräftigte jedoch der Nationalrat seinen früheren Entscheid. Unter Namensaufruf beschloss er mit 141 : 38 Stimmen eindrücklich, an den Beschwerderechten festzuhalten, und veranlasste damit den Ständerat zum Nachgeben im letzten strittigen Hauptpunkt.

Nachdem die Referendumsfrist unbenutzt verstrichen war, konnte der Bundesrat das neue Umweltschutzgesetz auf 1985 in Kraft setzen. Da es sich weitgehend um ein Rahmengesetz handelt, wird es erst mit den entsprechenden Verordnungsbestimmungen griffig werden; eine Anzahl davon wurde im Berichtsjahr vorbereitet respektive in die Vernehmlassung gegeben. Um einem der umstrittensten Punkte des neuen Gesetzes – der Umweltverträglichkeitsprüfung ortsfester Anlagen – Gewicht zu verleihen, richtete die Schweizerische Gesellschaft für Umweltschutz (SGU) eine Beschwerdestelle ein.