Aufhebung des Spielbankenverbots

Die Aufhebung des in der Bundesverfassung verankerten Spielbankenverbots war bisher vor allem von Vertretern des Tourismusgewerbes gefordert worden, welche sich davon eine Attraktivitätssteigerung ihres Angebots versprachen. Zu Jahresbeginn hatte der Nationalrat eine derart begründete Motion Cotti (cvp, TI) mit 85 zu 50 Stimmen überwiesen. Gianfranco Cotti hatte unter anderem auch geltend gemacht, dass der angestrebte Schutz der einheimischen Bevölkerung vor den negativen Folgen von Glücksspielen angesichts der heutigen Mobilität und des dichten Netzes von Spielbanken, welches ausländische Unternehmen entlang der Landesgrenzen aufgebaut haben, ohnehin illusorisch geworden sei. Aus moralischen, sozialpolitischen und ethischen Gründen wurde die Motion namentlich von Zwygart (evp, BE), Zisyadis (pda, VD), Ziegler (sp, GE) und Scherrer (edu, BE) erfolglos bekämpft.

Sondermassnahmen 1992 für den Bundeshaushalt

Trotz heftiger Gegenwehr vor allem von Stiftungspräsidentin Rosemarie Simmen (cvp, SO) im Ständerat stimmten beide Kammern im Zug der Sparmassnahmen einer Kürzung der Subventionen an die Pro Helvetia um 24 Mio Fr. für die Jahre 1993-1995 zu. Die Beschneidung der Finanzhilfe, welche mit rund 25% deutlich über der generell vorgenommenen linearen Kürzung von 10% liegt, wurde damit gerechtfertigt, dass lediglich eine Redimensionierung auf das Niveau der Finanzplanvorgabe von 1990 erfolge. 1991 hatte das Parlament in einer grosszügigen Geste – und in einem günstigeren konjunkturellen Umfeld – einer Subventionserhöhung um real 35% auf 130 Mio Fr. zugestimmt. Zusammen mit den ungekürzten Beiträgen für das Berichtsjahr (28 Mio Fr.) ergibt sich für den Zeitraum 1992-1995 eine Gesamtfinanzhilfe von 106 Mio Fr., was gegenüber der vorangehenden Beitragsperiode immer noch einer Erhöhung um 20 Mio Fr. oder gut 23% entspricht. In seiner Botschaft ging der Bundesrat davon aus, dass damit die Stiftungstätigkeit im bisherigen Rahmen weitergeführt werden könne. Auf einen realen Ausbau müsse allerdings verzichtet werden.

Um die im Jahre 1995 erwartete Haushaltslücke von ca. fünf Milliarden zumindest teilweise zu schliessen und die Bundesstaatsquote wieder auf 10% zu senken, beantragte der Bundesrat dem Parlament ein Massnahmenpaket, welches einerseits mittels Stärkung des Steuersubstrats und andererseits durch Ausgabenkürzungen in allen Bereichen kurzfristig den zu erwartenden Defiziten entgegenwirken soll. Der Bundesrat verzichtete darauf, eine Verknüpfung von Sanierungsprogramm und neuer Finanzordnung vorzunehmen, um eine komplizierte Paketlösung mit entsprechenden Risiken einer Ablehnung in einer Volksabstimmung zu vermeiden. Einerseits sollten auf der Ausgabenseite bis 1995 durch gezielte Abbauvorschläge und lineare Kürzungen Einsparungen von CHF 1.5 bis 2.1 Mrd. realisiert werden. Dazu enthielt der Entwurf des Bundesgesetzes über den Abbau von Finanzhilfen und Abgeltungen zehn gezielte referendumspflichtige Sparvorschläge; drei nicht dem Referendum unterstellte Sparmassnahmen schlug der Bundesrat in Form eines einfachen Bundesbeschlusses vor, ebenso wie die linearen Beitragskürzungen von 10%, befristet auf drei Jahre.

Andererseits sollte das Budget durch Mehreinnahmen aus den Bereichen Treibstoffzoll und Tabaksteuer sowie durch eine erhöhte Gewinnausschüttung der Nationalbankerträge (CHF 450 bis max. 600 Mio.) in der Höhe von insgesamt CHF 1.9 bis 2.3 Mrd. entlastet werden. Diese Massnahmen sollten durch die Anderung von zwei Bundesgesetzen sowie durch die 10. AHV-Revision (Tabaksteuer) realisiert werden. Dabei ging es beim Nationalbankgesetz nicht um die Erhöhung der Gewinnausschüttung an sich, sondern um die Einführung eines Finanzausgleichsmechanismus zugunsten der finanzschwachen Kantone. Das vorgeschlagene Sparpaket würde das auf fünf Milliarden prognostizierte Defizit im Jahre 1995 um vier Milliarden entlasten. Die Aufhebung des Spielbankenverbots sollte als zusätzliche Einnahmequelle erst ab 1996 wirksam werden. Der Bundesrat beabsichtigte auch, eine dauerhafte Ausgabenbremse in der Verfassung zu verankern; Ausgabenbeschlüsse des Parlaments, welche über die Anträge der Regierung hinausgehen, sollten demgemäss nur von der Mehrheit aller Ratsmitglieder beschlossen werden können.

Der Ständerat überwies ein Postulat seiner Finanzkommission, welches dem Bundesrat unter anderen vorschlägt, ab dem Jahre 1993 im verwaltungseigenen Bereich weitere Kürzungen vorzunehmen sowie den Personalbestand bis 1995 auf den Stand von 1990 zu reduzieren.

Die Beratungen in der kleinen Kammer ergaben eine teilweise Abschwächung der vorgeschlagenen Sparmassnahmen. Im Paket A der Vorlage (Abbau von Finanzhilfen und Abgeltungen) sollten die Ausmerzbeiträge gemäss Viehabsatzgesetz entgegen dem Antrag des Bundesrates einerseits auch nach 1994 noch ausbezahlt werden und andererseits sollte die Plafonierung bei CHF 30 Mio. über den Zeitraum 1993-1995 beibehalten werden. Auf Antrag der Kommissionsmehrheit wurde das Waldgesetz aus dem Paket herausgelöst; die geplanten Einsparungen sollten in das Programm der linearen, befristeten Kürzungen aufgenommen werden. Im Teil B der Vorlage billigte der Rat der Kulturstiftung "Pro Helvetia" CHF 14 Mio. mehr zu, als dies der Bundesrat wollte. Im Teil C der Vorlage, welche den Bundesbeschluss über die lineare Beitragskürzung in den Jahren 1993-1995 beinhaltete, wurden sowohl die Bundesbeiträge an die kantonalen Hochschulen als auch die Beiträge für die Kultur- und Sprachpflege in Graubünden von den Kürzungen ausgenommen. Bei der Anderung des Nationalbankgesetzes kritisierten Vertreter der reichen städtischen Kantone den vorgeschlagenen Finanzausgleich und forderten die Beibehaltung der bisherigen bevölkerungsproportionalen Verteilung. Der Regierungsvorschlag setzte sich aber durch, nachdem der Rat den Anteil, der nach Finanzausgleichskriterien verteilt wird, auf drei Achtel beschränkt hatte. Auf den Bundesbeschluss über die Ausgabenbremse trat der Ständerat gar nicht ein. Insgesamt bewirkten die Beschlüsse der kleinen Kammer eine Verringerung der Sparvorgabe um über CHF 40 Mio.

Die als Teil D der Sanierungsmassnahmen 1992 (92.038) zur Entlastung des Bundeshaushaltes vorgeschlagene Erhöhung des Treibstoffzolls um 25 Rappen pro Liter war in den beiden Räten an und für sich nicht umstritten, nur die Höhe der zusätzlichen Abgabe bildete während längerer Zeit den Zankapfel zwischen National- und Ständerat. Der Bundesrat begründete die Erhöhung mit der seit der Einführung des Grundzolls im Jahre 1936 aufgelaufenen Teuerung von rund 600%, welche nie ausgeglichen worden war. Die zusätzlichen Einnahmen in der Höhe von rund CHF 1.6 Mrd. sollten je zur Hälfte für die allgemeine Bundeskasse und den Strassenbau verwendet werden. In der ständerätlichen Erstlesung blieben zwei Varianten in der Minderheit, welche die Strassenrechnung stärker begünstigen wollten, worauf die Vorlage mit der vorgeschlagenen Erhöhung von 25 Rappen pro Liter mit 30 zu 4 Stimmen angenommen wurde.

La Conférence des chefs de départements forestiers s'est vigoureusement opposée au projet du Conseil fédéral de réduire ses subventions à l'économie forestière. Cette mesure, prise dans le cadre du programme d'économies de la Confédération, prévoyait en effet une diminution de 10% des contributions aux coûts engendrés par la protection contre les catastrophes naturelles, et des réductions de même importance pour d'autres rubriques (indemnités, soins aux jeunes peuplements, etc.), ainsi qu'une suppression des subventions aux remaniements parcellaires forestiers. Dans un premier temps, le Conseil des Etats a d'ailleurs rejeté, mais de peu, ces réductions linéaires (montant total d'environ 20 millions de CHF). Le Conseil national est toutefois revenu sur cette décision et a adopté le projet du gouvernement. Lors de la procédure d'élimination des divergences, la petite chambre s'est ralliée à la décision de ce dernier.

Die schlechten Aussichten für die Entwicklung der Bundesfinanzen hatten den Bundesrat etwa gleichzeitig veranlasst, seine bisher eher ablehnende Haltung zur Zulassung von Spielbanken zu korrigieren. Im Rahmen der "Sondermassnahmen 1992 für den Bundeshaushalt" schlug er vor, Art. 35 BV in dem Sinn zu ändern, dass das Spielbankenverbot aufgehoben und die Gesetzgebung – insbesondere auch über maximale Einsätze – und Konzessionierung zur Bundessache erklärt werden, wobei die Kantone für die Zulassung von Geldspielautomaten zuständig bleiben. Von den Bruttospielerträgen der Kasinos müssten 80% an den Bund abgeliefert werden, welcher sie zur Finanzierung der AHV zu verwenden hat. Beide Parlamentskammern stimmten diesem Vorschlag zu, im Nationalrat gegen die von Vertretern der SP, den Grünen, der LdU-EVP-Fraktion und der SD getragene grundsätzliche Opposition. In der Detailberatung fand auch ein Antrag Aguet (sp, VD), einen zulässigen Höchsteinsatz von 20 Fr. in der Verfassung festzuschreiben, keine Mehrheit. Nicht durchzusetzen vermochte sich aber auch ein Antrag Cotti (cvp, TI), der den von den Kasinobetreibern an den Bund abzuliefernden Ertragsanteil von 80% auf 50% senken wollte. In der Schlussabstimmung hiess der Nationalrat die Verfassungsänderung mit 113:58, der Ständerat mit 34 gegen 1 Stimme gut.

Nachdem der Nationalrat jedoch praktisch alle vom Bundesrat vorgeschlagenen Sparmassnahmen im Rahmen des Bundesgesetzes und des Bundesbeschlusses über den Abbau von Finanzhilfen und Abgeltungen sowie des Bundesbeschlusses über die lineare Beitragskürzung in den Jahren 1993 bis 1995 gutgeheissen hatte, schwenkte der Ständerat auf die vollumfänglichen Kürzungen in den Bereichen Land- und Waldwirtschaft, Kultur, Bildung und Forschung ein. Nachdem die grosse Kammer den Bundesbeschluss über die Ausgabenbremse gemäss bundesrätlichem Vorschlag angenommen hatte, trat der Ständerat zum zweiten Mal nicht auf die Vorlage ein; infolgedessen wurde die Vorlage von der Geschäftsliste gestrichen. Zu den Verhandlungen bezüglich der Treibstoffzollerhöhung und der Aufhebung des Spielbankenverbots siehe oben.

Im Nationalrat setzte sich jedoch eine Mehrheit, zusammengesetzt aus der FDP, der LP und Teilen der CVP, mit dem Antrag auf eine Reduktion der Erhöhung von 25 auf 20 Rappen pro Liter knapp gegen die SP, die Grünen und eine Mehrheit der CVP durch. Sowohl der Antrag Zwygart (evp, BE), einen Aufschlag von 30 Rappen vorzunehmen, als auch jener von Friderici (lp, VD) auf Zollermässigung für Dieseltreibstoff wurden verworfen. Im Differenzbereinigungsverfahren beharrte der Ständerat daraufhin zuerst auf seiner ursprünglichen Entscheidung, eine Benzinzollerhöhung von 25 Rappen pro Liter vorzunehmen, schwenkte dann aber nach hartnäckigem Beharren des Nationalrats mit 21 zu 18 Stimmen auf dessen Vorschlag einer Erhöhung um 20 Rappen pro Liter ein. Die vom Bundesrat beantragte Dringlichkeitsklausel wurde von beiden Räten abgelehnt.

Am 7. März stimmte das Volk über die Aufhebung des in der Bundesverfassung verankerten Spielbankenverbots ab. Die Kampagne warf keine hohen Wellen. Das gegnerische Komitee, das sich vor allem aus Vertretern der SP und der EVP zusammensetzte, begründete seine Haltung hauptsächlich damit, dass es verwerflich sei, wenn der Staat aus der Spielsucht Profit zu ziehen versuche, und dass zudem Spielbanken zur Geldwäscherei missbraucht würden. Die Befürworter legten das Schwergewicht ihrer Propaganda auf die Tatsache, dass spielfreudige Schweizer heute ihr Geld in den zahlreichen grenznahen ausländischen Kasinos verspielen und dem Bund somit wichtige Einnahmen entgingen. Zudem begrüssten sie — mit dem Verweis auf Österreich — die Zulassung von Kasinos auch als wichtige Erweiterung des touristischen Angebots. Von den politischen Parteien unterstützten FDP, CVP, SVP, die AP, die LP und der LdU die Vorlage; die SP entschied sich ebenso für Stimmfreigabe wie die GP und die PdA, während die EVP und die SD Ablehnung empfahlen.

Abstimmung vom 7. März 1993 zur Aufhebung Spielbankenverbot.
Beteiligung: 51,2%
Ja: 1 665 247 (72,5%) / 20 6/2 Stände
Nein: 633 203 (27,5%) / 0 Stände
Parolen: Ja: FDP, CVP, SVP (1*), LP, LdU, AP, Lega; ZSAO, SGV / Nein: EVP, SD
Stimmfreigabe: SP (2*), GP (1 *), PdA; SGB
*In Klammer Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Der Entscheid, ob die Schweiz als eines der letzten Länder Europas Spielbanken zulassen solle, fiel an der Urne eindeutig aus: mit einem Ja-Stimmenanteil von insgesamt 72,5% wurde die Vorlage in allen Kantonen angenommen. Am deutlichsten stimmten die Genfer zu (81,1%), am schwächsten die Jurassier (66,7). Die Vox-Umfrage ergab, dass die Verbotsaufhebung von beiden Geschlechtern, aber auch allen Altersklassen und sozialen Schichten (mit Ausnahme der etwas skeptischeren Landwirte) gleich gut unterstützt wurde; in bezug auf Parteisympathie waren die Befürworter bei der SP – trotz Stimmfreigabe dieser Partei – und dem Freisinn etwas häufiger als bei der CVP und der SVP.

über 40 Gesuche für die Konzessionierung eines Spielkasinos

Unmittelbar nach der Abstimmung gingen beim Bundesrat über 40 Gesuche für die Konzessionierung eines Spielkasinos ein. Bevor diesbezügliche Entscheide getroffen werden können, bedarf es freilich noch einer entsprechenden Gesetzgebung. Der Bundesrat beauftragte eine Expertenkommission mit der Ausarbeitung eines Gesetzesentwurfs.

Spielbankengesetzes

Nach der Aufhebung des Verfassungsartikels über das Spielbankenverbot im Vorjahr setzte der Bundesrat eine Kommission für die Ausarbeitung eines Spielbankengesetzes ein. Die Interessengegensätze innerhalb dieses Gremiums erwiesen sich jedoch als so gross, dass es aufgelöst werden musste. Die von einer kleineren Expertenkommission weitergeführten Arbeiten konnten aber noch vor Jahresende abgeschlossen werden.

Vorentwurf für ein Gesetz über Spielkasinos

Der Bundesrat gab im Januar den von einer Expertenkommission ausgearbeiteten Vorentwurf für ein Gesetz über Spielkasinos in die Vernehmlassung. Das Projekt stützt sich auf die am 7. März 1993 mit deutlicher Mehrheit von Volk und Ständen beschlossene Aufhebung des Spielbankenverbots in der Verfassung. Es verfolgt mehrere Ziele, wobei die vor allem von der Tourismusbranche geforderten wirtschaftlichen Aspekte eher im Hintergrund stehen. Im Vordergrund des Expertenentwurfs steht die Abwehr von Geldwäscherei und anderen kriminellen Tätigkeiten sowie der Schutz vor negativen sozialen Auswirkungen auf die Spieler. Das erste Ziel soll namentlich mit einer Identitätsüberprüfung der Spieler und einer Meldepflicht und Herkunftsabklärung bei grösseren Geldtransaktionen erreicht werden. Zur Verhinderung von negativen sozialen Auswirkungen sollen die Spielbankenbetreiber Konzepte vorlegen, welche eine Früherkennung von suchtgefährdeten oder überschuldeten Spielern und das Einleiten präventiver Massnahmen erlauben. Die Höhe der Sonderfiskalbelastung der Kasinoerträge zugunsten der AHV (gemäss Verfassung maximal 80%) wurde im Vorentwurf noch nicht festgelegt. Vorgeschlagen wurde ein Satz von 10-40% auf dem Bruttospielgewinn der Bank (d.h. inkl. Trinkgelder) auf den ersten 10 Mio Fr. und eine progressive Besteuerung höherer Erträge. Insgesamt soll der Bundesrat als Konzessionsbehörde höchstens 13 Spielbanken zulassen können (dabei nicht mehr als zwei in einem Kanton).

Die Branchenvertreter waren von dem in die Vernehmlassung gegebenen Entwurf wenig angetan. Insbesondere kritisierten sie, dass die Bestimmungen über die steuerliche Belastung zuwenig konkretisiert worden waren und dass von den Besuchern verlangt werden soll, sich beim Betreten eines Spielkasinos auszuweisen und sich registrieren zu lassen. Auch der Vorort, der Gewerbeverband und die bürgerlichen Bundesratsparteien bemängelten, dass die vorgesehenen Regeln viel strenger seien als im angrenzenden Ausland und tendenziell eine Verhinderung von Kasinobetrieben bewirken würden. Der Schweizerische Kursaalverband reagierte mit einem Alternativentwurf, der sich in den Grundzügen an den Expertenentwurf hielt, aber insbesondere verlangte, dass die Regelungskompetenz für das Betreiben von Spielautomaten bei den Kantonen verbleibt. Positiv reagierten hingegen Kreise, welche die Aufhebung des Spielbankenverbots bekämpft hatten (EVP) oder ihr zumindest skeptisch gegenüberstanden (SP). Der Bundesrat beschloss gegen Jahresende, sowohl an den Vorschriften des Vorentwurfs zur Verhütung von Geldwäscherei als auch an der vorgesehenen Höchstzahl von dreizehn Kasinos festzuhalten, hingegen die Bestimmungen über die Besteuerung überarbeiten zu lassen. Die von den Kantonen geforderte Beteiligung an der Sondersteuer lehnte er als verfassungswidrig ab.

Gesetz über das Glücksspiel und über die Spielbanken zwei Kategorien von Spielbanken

Der Bundesrat tat sich weiterhin schwer mit dem 1993 vom Volk mit deutlichem Mehr erteilten Auftrag, Spielbanken zuzulassen. Nachdem die 1995 durchgeführte Vernehmlassung zum Vorentwurf für ein Gesetz über Spielkasinos sehr kontroverse Resultate ergeben hatte, beauftragte der Bundesrat eine inzwischen anstelle der Expertenkommission eingesetzte interdepartementale Arbeitsgruppe mit einer grundlegenden Überarbeitung. Die in den letzten Jahren aufgetretene starke Vermehrung der bewilligten Kursäle und der darin aufgestellten Glücksspielautomaten bewog den Bundesrat im April zu einem Stop bei der Bewilligung neuer Kursäle. Zudem beschloss er eine Ausweitung des im Gesetz vorgesehenen Spielbankenbegriffs. Im neuen Entwurf, den er im September den Kantonen zur Stellungnahme vorlegte, schlug er vor, nicht wie ursprünglich vorgesehen dreizehn, sondern lediglich noch sieben eigentliche Spielbanken zu konzessionieren. Nur in diesen wären Tischspiele wie Roulette und Glücksspielautomaten mit hohen Einsätzen zulässig. Daneben sind Spielkasinos mit beschränkten Einsätzen und Gewinnmöglichkeiten vorgesehen, welche wie bisher neben Automaten nur das Tischspiel Boule anbieten dürfen. Beide Kategorien von Casinos sollen an den Bund Steuern zuhanden der AHV-Kasse abliefern. Bei den Spielbanken soll der Satz 80% des Bruttospielertrags ausmachen, die Trinkgelder aber von einer Besteuerung ausgenommen sein; bei den Kursälen würden auch die Kantone an den Einnahmen partizipieren. Die Tourismuskantone waren auch mit diesem zweiten Vorentwurf überhaupt nicht zufrieden. Sie kritisierten sowohl die vorgesehenen Bundeskompetenzen bei den Kursälen als auch den als viel zu hoch beurteilten Steuersatz. Bundesrat Koller schloss grundsätzliche Änderungen am Vorentwurf aus, kündigte aber Verhandlungsbereitschaft beim Steuersatz für Kursäle an.

Ende Februar legte der Bundesrat seine Botschaft zu einem Gesetz über das Glücksspiel und über die Spielbanken vor. Als oberstes Ziel dieser Gesetzgebung werden in dieser Botschaft die Verhinderung von Kriminalität und sozial schädlichen Auswirkungen in Zusammenhang mit Geldspielen bezeichnet. Die Belebung des Tourismus und die Erschliessung neuer Einnahmequellen für den Bund zugunsten der AHV/IV - welche gemäss Vox-Analyse für die Stimmbürger die Hauptargumente für die 1993 erfolgte Aufhebung des Spielbankenverbots waren - werden nur als zweitrangige Ziele bezeichnet. Das neue Gesetz regelt generell das Glücksspiel (soweit es nicht vom Bundesgesetz über Lotterien und gewerbsmässige Wetten erfasst ist). Es formuliert dazu insbesondere Vorschriften über die Konzessionierung, den Betrieb und die Besteuerung von Spielbanken sowie die Zulassung von Geldspielautomaten. Wie im Vernehmlassungsentwurf vom Herbst 1996 vorgesehen, möchte der Bundesrat zwischen zwei Kategorien von Spielbanken unterscheiden: solchen mit einem umfassenden Angebot an Tischspielen und Spielautomaten mit hohen Einsätzen (Kategorie A) und solchen, welche wie die heutigen Kursäle nur Boule- und Roulettespiele sowie Spielautomaten mit niedrigen Einsätzen und Gewinnmöglichkeiten anbieten (Kategorie B). Ausserhalb von Spielbanken sollen die Glücksspiele um Geld verboten sein. In der Kompetenz der Kantone blieben demnach nur noch Spielautomaten, bei denen die Gewinnmöglichkeiten nicht vom Glück, sondern von der Geschicklichkeit der Spieler abhängen.
Die Standort- und Betriebskonzession für Spielbanken beider Kategorien wird laut Botschaft vom Bundesrat erteilt, wobei für die Kategorie A im Gesetz eine Höchstzahl festgelegt wird. Für eine Konzessionserteilung müssen bestimmte Vorschriften erfüllt werden. So muss insbesondere Transparenz in Bezug auf Trägerschaft und Herkunft der investierten Mittel herrschen. Im weiteren haben die Betreiber ein Sicherheits- und Sozialkonzept zur Bekämpfung von Kriminalität und von sozial schädlichen Auswirkungen auf die Spieler vorzulegen und zu realisieren.
Der Entwurf sieht vor, dass der Bundesrat die für die AHV/IV zweckgebundene Spielbankensteuer zwischen minimal 60% und der verfassungsmässigen Höchstgrenze von 80% des Bruttoertrags (Differenz zwischen den Spieleinsätzen und den ausbezahlten Gewinnen) selbst festlegen kann. Für neue Spielbanken soll während vier Jahren ein auf 40% reduzierter Satz möglich sein. Falls die Standortkantone für Spielbanken der Kategorie B selbst eine Bruttospielabgabe einziehen, reduziert sich die eidgenössische Abgabe um maximal 30%. Für diese Betriebe soll der vom Bundesrat festgelegte Steuersatz auch reduziert werden können, wenn ihr Ertrag zu einem guten Teil entweder gemeinnützigen oder öffentlichen Zwecken zukommt, oder wenn die Standortregion stark von saisonalem Tourismus geprägt ist.
Damit war der Bundesrat in einigen Punkten auf die Kritik der Kantone in der Vernehmlassung von 1996 eingegangen. So hat er insbesondere darauf verzichtet, bei der Besteuerung den Maximalsatz von 80% - der von einigen Kantonen als prohibitiv bezeichnet worden war - automatisch in Anwendung zu bringen; zudem beteiligte er die Kantone an den Abgaben der Spielbanken der Kategorie B. Diese letztere Konzession bildete politisch gesehen den Preis für die Unterstellung der bisher in die Kompetenz der Kantone fallenden Glücksspielautomaten unter das neue Gesetz. Zum Entwurf selbst fielen erste Reaktionen der FDP und der SVP negativ aus; sie kritisierten neben der zu detaillierten Regulierung namentlich die Absicht, die Zahl der Spielbanken der Kategorie A auf sieben zu beschränken. Während Tourismuskantone die vorgeschlagenen Steuersätze immer noch als zu hoch empfanden, verlangte die SP, dass diese möglichst nahe beim verfassungsmässigen Höchstsatz von 80% liegen sollten.

Als Erstrat befasste sich der Ständerat in der Wintersession mit dem Geschäft. In der Eintretensdebatte wiesen mehrere Kommissionsmitglieder darauf hin, dass die Fassung des Bundesrates mit den Abänderungsanträgen der Kommission das Optimum sei, was sich im Rahmen des 1993 vom Volk gutgeheissenen Verfassungsartikels realisieren lasse. In der Detailberatung nahm der Rat eine Namensänderung vor, indem er im Gesetz die technischen Bezeichnungen "Spielbanken der Kategorien A und B" ersetzte durch die Namen "Grands Casinos" und "Kursäle". In materieller Hinsicht beschloss er auf Antrag seiner Kommission, die in den Kursälen erlaubten Tischspiele nicht wörtlich zu nennen (Boule und Roulette), sondern maximal drei zuzulassen. Er strich ferner die vom Bundesrat vorgeschlagene Höchstzahl von sieben Konzessionen für "Grands Casinos", allerdings nicht, weil er vom Bundesrat mehr Konzessionen erwartet, sondern auch, um ihn vom Druck zu entlasten, diese Höchstzahl voll auszuschöpfen. Bei den sozialen Schutzbestimmungen beschloss der Ständerat strengere Regeln. Er erhöhte die Alterslimite für die Zutrittsberechtigung von 18 auf 20 Jahre und schrieb vor, dass eine Identitätsüberprüfung auch bei Spielern an räumlich von den Tischspielen getrennten Spielautomaten vorzunehmen ist. Bei den Massnahmen zum Schutz vor kriminellen Aktivitäten strich er die Vorschrift, dass die Spielbanken nur Schweizer Währung annehmen dürfen mit dem Argument, dass dies eine unnötige Schikane sei, da die Spielbanken ja ohnehin der neuen Gesetzgebung über die Geldwäscherei im Finanzbereich unterstehen würden.
Bei der Besteuerung der Spielbanken erweiterte der Ständerat den Spielraum der Regierung, indem er den normalen Minimalsatz von 60% auf 40% und den für das erste Betriebsjahr möglichen reduzierten Sondersatz von 40% auf 20% senkte. Ein Antrag Maissen (cvp, GR), dass der Bundesrat die Abgabesätze für Kursäle in stark von saisonalem Tourismus abhängigen Regionen nicht nur um 30%, sondern um die Hälfte kürzen kann, unterlag mit 19 zu 10 Stimmen. Hingegen setzte sich ein Antrag durch, der es den Kantonen mit einer eigenen Spielbankenabgabe erlaubt, von den Kursälen maximal 40% und nicht bloss 30% des Bruttospielertrags einzuziehen und den Bundesertrag entsprechend zu schmälern. Auch bei den Bestimmungen über die vom Bundesrat als Aufsichtsgremium einzusetzende Spielbankenkommission verstärkte der Ständerat die Position der Kantone, indem er explizit festhielt, dass eines der fünf bis sieben Mitglieder auf Vorschlag der Kantone ernannt wird. Schliesslich beschloss er auch noch eine Übergangsbestimmung für die mit dem neuen Gesetz lediglich in konzessionierten Spielbanken zugelassenen Glücksspielautomaten, die in einigen Kantonen heute in Restaurants und anderen Lokalen aufgestellt sind. Sofern diese vor dem 31. Dezember 1997 in Betrieb waren, sollen die Kantone sie bis zu einer Höchstzahl von fünf Automaten je Etablissement während weiteren fünf Jahren zulassen dürfen. In der Gesamtabstimmung passierte das neue Gesetz mit 23 zu einer Stimme.

Da der Bundesrat eine Tendenz sah, dass einige Kantone sein 1996 erlassenes Verbot für die Bewilligung von neuen Boule-Spielbetrieben bis zum Inkrafttreten des neuen Gesetzes mit der Zulassung von Geldspielautomaten unterlaufen würden, zog er die Notbremse. Er revidierte am 22. April die Verordnung über Geldspielautomaten. Indem er bisher als Geschicklichkeitsspiele bezeichnete sogenannte Automaten (Slotmachines, Jackpot etc.) zu Geldspielautomaten erklärte unterstellte er sie dem Moratorium aus dem Jahre 1996. Vor allem Kantone, wo derartige Geldspielautomatenkasinos unmittelbar vor der Eröffnung standen (Graubünden, Obwalden und Schwyz) reagierten auf das Verbot sehr unwirsch. In Sarnen (OW) eröffneten die Betreiber ihren Ende 1997 vom Kanton bewilligten Betrieb trotzdem; eine Woche später wurde er von der Bundespolizei wieder geschlossen und die Automaten versiegelt.

Das neue Gesetz über das Glücksspiel und über die Spielbanken wurde in der Dezembersession vom Parlament verabschiedet. Der Nationalrat folgte bei seinen Beratungen in der Herbstsession weitgehend den Beschlüssen des Ständerates. Er reduzierte jedoch die Zahl der in Kursälen zugelassenen Tischspiele von drei auf zwei. Dieser von Vertretern der Tourismusregionen bekämpfte Entscheid soll die Attraktivität der Kursäle zugunsten der Grands Casinos, von denen der Hauptbeitrag der Gewinnablieferung an die AHV erwartet wird, verringern. Die vom Ständerat in Abweichung vom Mündigkeitsalter 18 festgelegte Alterslimite von 20 Jahren fand in der grossen Kammer keine Mehrheit. Ein vor allem von der Linken unterstützter Antrag, dass Kantone auf ihrem Gebiet das Aufstellen von Glücksspielautomaten verbieten können – wie dies 1991 die Zürcher beschlossen hatten –, unterlag mit 87 zu 71 Stimmen. Ein ebenfalls von der SP unterstützter Antrag für ein Verbot der Darlehensgewährung durch die Spielbanken setzte sich hingegen knapp durch. Bei der Bemessung des minimalen Abgabesatzes obsiegte die Version des Ständerates (40%) gegen Anträge der Linken für 60% und von bürgerlichen Abgeordneten für 20%. Eine weitere Niederlage erlitt die SP bei der Zweckbestimmung der Bundeseinnahmen. Unter Berufung auf die Erläuterungen des Bundesrates an die Stimmberechtigten anlässlich der Verfassungsabstimmung von 1993 im sogenannten Bundesbüchlein verlangte sie, dass die erwarteten rund 150 Mio Fr. zusätzlich zu den bestehenden Bundesbeiträgen in die AHV-Kasse fliessen. Die bürgerliche Mehrheit verwies auf den Wortlaut des damals angenommenen Verfassungsartikels, der nur von der Deckung des Bundesbeitrags und nicht von zusätzlichen Mitteln spricht. Nachdem sie mit allen ihren Anträgen unterlegen waren, sprachen sich die Sozialdemokraten und die Grünen in der Gesamtabstimmung gegen das neue Gesetz aus.

In der Differenzbereinigung beschloss der Ständerat, den im Bundesbüchlein vom Bundesrat gemachten Versprechen höheres Gewicht zuzumessen als einer engen Auslegung des Verfassungstextes. Er hielt fest, dass die erwarteten Bundeseinnahmen zusätzlich zu den bisherigen Beiträgen in die AHV-Kasse fliessen sollen. Bei der Zahl der in Kursälen zugelassenen Tischspielen beharrte er auf seinem ursprünglichen Beschluss von drei. Der Nationalrat übernahm diese beiden Beschlüsse. Das Darlehensverbot für Spielkasinos lehnte der Ständerat zuerst ab, da dies die Schweizer Einrichtungen im Vergleich zu ihrer internationalen Konkurrenz benachteiligen würde. Nachdem aber der Nationalrat darauf bestanden hatte, gab die kleine Kammer in dieser Frage nach. Sie fügte sich ebenfalls dem Entscheid des Nationalrats, keine vom Mündigkeitsalter abweichende Alterslimite einzuführen. In der Schlussabstimmung passierte das neue Spielbankengesetz im Ständerat einstimmig, im Nationalrat bei 8 Gegenstimmen und 20 Enthaltungen, wobei die Gegnerschaft vorwiegend aus dem SP-Lager kam.

Im Juni gab das EJPD die Verordnung zum neuen Spielbankengesetz in die Vernehmlassung. Sowohl die Kantone als auch die Betreiber bestehender Casinos reagierten sehr kritisch. Sie bezeichneten die vorgesehenen Steuersätze für die Grand Casinos als zu hoch um einen wirtschaftlich attraktiven Betrieb zu erlauben. Die Einschränkungen für die Kursäle des Typus B in Bezug auf zugelassene Spielmöglichkeiten erachteten sie als derart streng, dass sie sogar die Weiterführung bestehender Unternehmen gefährden würden. Angesichts dieses Echos verschob der Bundesrat die für Anfang 2000 vorgesehene Inkraftsetzung der neuen Bestimmungen auf voraussichtlich 1. April 2000. Immerhin beschloss er im Dezember Leitlinien zur Konzessionierung der Casinos. Diese gehen davon aus, dass in einem ersten Schritt 4-8 Spielbanken und 15-20 Kursäle bewilligt werden sollen. Dabei möchte die Regierung die Spielbanken vorzugsweise in grossstädtischen Agglomerationen und grenznahen Gebieten ansiedeln und die Kursäle in Tourismusregionen.