Au cours de l'année 1981, les cantons de Fribourg et de Soleure ont fêté 500 ans d'Union confédérale. Outre ces importantes commémorations, 1981 aura été marqué par le vaste débat engagé sur un des aspects des structures fédéralistes, la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. Les séquelles territoriales de la création du canton du Jura ont révélé, pour leur part, que la question jurassienne n'avait pas encore connu son épilogue.

La volonté de clarifier les rapports entre la Confédération et les cantons s'affirme comme une des préoccupations dominantes des autorités fédérales pour la législature en cours. Ainsi, outre les projets de révision de la Constitution fédérale, d'autres textes en préparation se fondent sur le principe d'une distribution des compétences [1]. Le projet de nouvelle répartition des tâches, quant à lui, a franchi une étape décisive. Suite à la procédure de consultation entreprise jusqu'en 1980, le DFJP a élaboré un message, lequel a été approuvé en automne par le Conseil fédéral. Certains domaines trop controversés ont été retirés de ce premier paquet de mesures. Il s'agit de la question des transports et de l'assurance-invalidité (AI). Quant à l'assurance-maladie, un des éléments clés de la nouvelle répartition, elle fait l'objet d'un projet distinct [2].

Le principe fondamental de l'ensemble de la démarche est de revaloriser le rôle des cantons. A cette fin, l'Etat fédéral restituera aux cantons les tâches qu'ils devraient être en mesure d'assumer pleinement. Ces derniers se verront ainsi conférer une plus grande autonomie ; cette manière de faire devrait, par voie de conséquence, contribuer à renforcer le fédéralisme et permettre une plus grande transparence des institutions. Parallèlement la Confédération se verra soulagée des charges correspondant à ce transfert de compétences [3].

La cheville ouvrière du projet présenté par le conseiller fédéral K. Furgler, s'articule autour de la sécurité sociale. Dans ce cadre, les cantons seraient ainsi progressivement dispensés du cofinancement de l'assurance-vieillesse et survivants (AVS). En contre-partie, les dépenses consécutives au subventionnement des caisses-maladie seront imputables à raison de 50% aux budgets cantonaux. La participation à charge des cantons devrait augmenter en ce qui concerne les prestations complémentaires AVS/AI. Les finances cantonales seraient, grevées de charges supplémentaires dans les domaines suivants: exécution des peines, protection civile, école obligatoire, bourses d'études, gymnastique et sports, aide aux réfugiés, encouragement à la construction de logements. En contrepartie les cantons verraient leurs compétences fortement s'élargir et pourraient même recouvrer leur entière souveraineté dans certains secteurs. Une péréquation financière intercantonale améliorée devrait permettre une répartition équitable de ce surplus de charges. La Confédération épargnerait bon an, mal an quelque 200 millions de francs à partir des années 1984/85 et ce, pour autant que les charges fédérales soient allégées de 70 millions dans le cadre d'un second train de mesures [4].

Malgré certaines garanties contenues dans le message du Conseil fédéral à propos du respect des acquis sociaux, les milieux ouvriers ont clairement rejeté une quelconque décentralisation de la sécurité sociale. C'est ainsi que l'USS voit dans l'augmentation des quotas cantonaux au subventionnement des caisses-maladie une grave menace contre l'Etat social. Cette manière de faire se traduirait, selon elle, par une diminution des prestations ou une augmentation des cotisations des assurés [5]. Pour le PSS, seul l'Etat fédéral est en mesure d'assurer et de renforcer la sécurité sociale; les transferts financiers envisagés n'amélioreraient en aucun cas les possibilités de faire face aux nécessités. Dans son ensemble, la gauche a d'autre part mis en doute l'idée selon laquelle les mesures envisagées contribueront au renforcement effectif du fédéralisme. Dans son optique, en effet, nonobstant les importants mouvements financiers, aucun des domaines importants ne rentrera totalement dans la sphère cantonale [6].

C'est également sur ce point que quelques réserves ont été émises par les milieux bourgeois. Pour les libéraux en particulier, la nouvelle répartition des tâches doit être un acte politique et non une opération financière. Il est donc capital que la Confédération renonce à certains services au profit des cantons, selon le principe: qui paie, commande [7]. Cependant, les partis bourgeois et les principales organisations économiques ont accueilli favorablement le projet. Les mesures proposées ont même été qualifiées de timides, mais comme allant dans la bonne direction. Les PRD, PDC, UDC ainsi que le Vorort ont souligné la rupture de la tendance «vers toujours plus de centralisme» [8].

Les premières mesures pour une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons devront maintenant affronter le parlement. Le peuple tranchera en dernier ressort puisque pas moins de six révisions constitutionnelles seront nécessaires. Au vu des premières escarmouches, les débats aux Chambres pourraient s'axer sur le sempiternel clivage fédéralisme/centralisme [9].

Le principe de la collaboration intercantonale s'est essentiellement concrétisé par la pratique aujourd'hui bien établie des conférences spécialisées des directeurs cantonaux. Tenues sur un plan national, ces rencontres périodiques sont l'occasion d'échanges de vue mais également d'harmonisations et de coordinations. Bien que ces contacts soient devenus réguliers, le Conseil fédéral a précisé qu'il n'y avait aucune raison de faire figurer ce principe dans le droit fédéral [10]. Sur un plan plus strictement régional, les cantons situés autour du massif du Gotthard (GR, TI, VS, UR) ont décidé de rencontres suivies dans l'intention de résoudre leurs problèmes communs [11].

Si aucun concordat d'importance majeure n'a été signé, en revanche, plusieurs initiatives pour une meilleure coordination régionale ont été prises. Cette tendance s'est affirmée tant en matière de coopération régionale transfrontalière qu'en ce qui touche à la collaboration régionale transcantonale [12]. Une telle pratique permet de mieux prendre en compte la variable géographique dans la résolution de problèmes communs à une région. C'est ainsi par exemple que l'Association régionale du Wiggertal a redéfini une série d'objectifs afin de parvenir à une meilleure intégration de cette vallée frontière entre les cantons de Lucerne et d'Argovie [13].

Le besoin d'une plus grande concertation régionale s'est également fait sentir au niveau des communes. Cependant, les moyens à mettre en oeuvre ne font guère l'unanimité. C'est ainsi que la présentation de deux rapports sur l'intégration régionale des vallées de Lugano et de la Maggia a relancé la controverse autour de la fusion des petites communes. Ce processus, et c'est la position du Conseil d'Etat tessinois, est considéré comme la panacée pour enrayer le dépeuplement et favoriser le développement économique régional. Cette manière de voir rencontre pourtant une forte résistance au sein des communautés villageoises. La fusion des communes est également combattue par une frange des spécialistes du régionalisme. Pour ces derniers, la planification d'une zone à aménagement doit s'appuyer sur les entités administratives existantes qui s'avèrent être une base favorable à un développement intégré [14].

Par les séquelles territoriales qu'elle présente, la question jurassienne a une fois encore retenu l'avant-scène politique. Abstraction faite de la controverse concernant le Jura-Sud, Ederswiler, le Laufonnais et Vellerat sont autant d'entités dont l'appartenance cantonale n'a pas été définitivement établie. Dans ce climat d'incertitude et de tensions, les négociations engagées entre les cantons de Berne et du Jura en vue de l'établissement d'une procédure de partage des biens ont pourtant abouti. Le protocole d'accord prévoit une série de négociations bilatérales devant déboucher sur la signature d'une trentaine de conventions. Ces dernières seront soumises en bloc à la ratification des deux parlements cantonaux. Immédiatement engagées, les discussions ont donné lieu à la signature de quatre conventions au terme de 1981. Les parties se sont montrées satisfaites de la célérité avec laquelle les tractations ont pu être menées [15].

La sérénité de ces pourparlers a sensiblement contrasté avec les querelles et autres procès d'intention qui ont opposé les différentes factions en présence dans le Jura bernois. L'épisode le plus saillant a été communément dénommé «la guerre des drapeaux». Suite à une interdiction de la préfecture de Moutier, notifiée à l'Amicale des Patoisants de cette localité, d'arborer des drapeaux jurassiens lors de son défilé annuel, un recours avait été déposé, en 1980 encore, auprès du Tribunal fédéral. Dans son jugement, l'instance juridique fédérale a débouté l'Amicale, considérant que l'interdiction était justifiée, le drapeau jurassien conservant une signification politiquement explosive.

Ce jugement a provoqué l'ire des organisations autonomistes jurassiennes. Le gouvernement de la République et canton du Jura s'est lui aussi insurgé contre cette décision. «C'est une atteinte à l'exercice des libertés fondamentales des citoyens et des collectivités locales», a-t-il déclaré en substance. Le groupe Bélier, pour sa part, a manifesté sa réprobation de manière spectaculaire en mettant le feu à une centaine de drapeaux suisses et bernois à Moutier. Cet autodafé a provoqué une indignation générale, même de la part de certains dirigeants du canton du Jura. Le Rassemblement jurassien (RJ) a lui aussi publiquement réagi par une manifestation devant le siège du Tribunal fédéral. Il a, en outre, préconisé en représailles le boycottage de la féte nationale suisse ainsi que des emblèmes bernois et helvétiques. Le mot d'ordre a été diversement suivi sur l'ensemble du territoire du vingt-troisième canton. En réalité, au travers de cette guerre des symboles et au-delà du caractère grotesque de la dispute, c'est la liberté d'exposer une situation conflictuelle qui a été directement mise en cause [16].

La volonté apaisante du verdict du Tribunal fédéral corrobore en cela la politique menée par le gouvernement bernois, à savoir calmer les passions parfois exacerbées existant encore dans le Jura-Sud. Force démocratique (FD), pour sa part, a changé sa stratégie en optant pour la modération, sans pour autant renoncer à sa fonction de mouvement activiste. Sans doute faut-il voir là une des raisons de l'éclatement de la controverse au sein de FD. Conséquemment, Geneviève Aubry-Moine s'est désolidarisée d'un certain nombre d'activités du mouvement. Selon la conseillère nationale, FD a «choisi une voie complètement différente des séparatistes, il n'est pas du tout nécessaire de copier tout ce qu'il font» [17]. Finalement, en fin d'année, G. Aubry et quatre autres membres du comité ont quitté le Groupement féminin de Force démocratique. Cette décision porte un rude coup au mouvement antiséparatiste, mais s'inscrit parfaitement dans le processus de normalisation désiré par les responsables pro-bernois. Les autres dirigeants du mouvement antiséparatiste, quant à eux, au travers de la Fédération des communes du Jura bernois, se sont efforcés de devenir les interlocuteurs francophones officieux du gouvernement bernois [18].

Cette relative normalisation de la situation politique dans le Jura-Sud a également suscité des tensions au sein du Rassemblement jurassien (RJ). En effet, face à l'accalmie politique et confronté aux nouvelles perspectives qui en découlaient, le RJ se devait de modifier sa stratégie. Dans ce contexte, il n'est guère étonnant que de graves dissensions aient surgi au sein du mouvement irrédentiste, amplifiées qu'elles ont été par les inévitables ambitions politiques. Deux des dirigeants se sont en effet dressés l'un contre l'autre; R. Béguelin et G. Roy. Certes, un certain nombre de désaccords étaient apparus entre les deux hommes en 1980 déjà. Au début 1981 pourtant, l'opposition a été rendue publique, G. Roy ayant été démis de son mandat permanent au secrétariat du RJ. Le litige portait entre autres sur une question financière. Les antagonismes n'ont fait que s'accentuer au cours de l'année et d'autres personnalités autonomistes ont été éclaboussées [19]. Les tensions sont devenues telles au sein des organes dirigeants du RJ, que des enregistrements clandestins ont été réalisés. L'affaire a été divulguée par la presse. Le RJ, dans une violente diatribe, a mis en garde publiquement les auteurs de cette action. Roy et L. Domeniconi ont été directement mis en cause [20]. Après une guerre de communiqués, une séance de conciliation a eu lieu. L'intégrité de Roy a été reconnue. Ce dernier et Domeniconi ont cependant été évincés du Bureau exécutif. Il a par ailleurs été convenu de régler le différend «en coulisse». Nonobstant ces accords, l'affaire a dégénéré et R. Béguelin a été violemment pris à partie. On lui a notamment reproché sa direction tyrannique, son charisme ainsi que son messianisme «francophoniste» [21]. En fait les coteries et autres conflits de personnalités semblent bien à l'origine du déclenchement de cette épreuve de force. Pourtant, au-delà de ces querelles, il apparaît clairement que le mouvement autonomiste se trouve dans une période de transition. La question jurassienne est suspendue en quelque sorte aux futures élections communales de 1982, et en particulier aux résultats de la ville de Moutier [22].

La stratégie du RJ se dessine donc clairement; on la dénomme le grignotage. Commune après commune une majorité autonomiste pourrait ainsi accéder au pouvoir dans le Jura-Sud et revendiquer son rattachement au canton du Jura. En 1981, Sorvilier (BE) a fait le premier pas dans cette direction en votant autonomiste à 56% (1977: 35%). Ainsi se profile l'enjeu véritable que constituent Ederswiler (JU) et Vellerat (BE). Berne tient à un échange — afin de ne pas créer un précédent — alors qu'une commission spéciale instituée par le Parlement jurassien a rejeté une telle idée [23].

Pour ce qui est du rattachement du Laufonnais au canton de Bâle-Campagne, les pourparlers se sont achevés en cours d'année. Les négociations ont été menées par huit groupes de travail, composés de représentants de l'administration de Liestal, de délégués de la Commission du district de Laufon ainsi que d'experts. Malgré la complexité juridique des questions abordées, les travaux menés avec diligence ont permis l'élaboration d'un projet de traité pour le rattachement proprement dit. Les autorités de Bâle-Campagne et les populations concernées auront à se prononcer sur ce projet [24]. Parallèlement à ces travaux, débutait la campagne d'informations auprès des Laufonnais. Outre un bulletin officiel édité par la Commission du district, deux journaux partisans ont commencé à paraître. Des comités pour le maintien et pour la séparation du canton de Berne s'étaient créés en 1979 déjà. Le groupe «Oui à la meilleure solution» (favorable à Bâle-Campagne) a justifié son choix par des critères historiques, religieux, géographiques et surtout économiques. Les pro-bernois, quant à eux, évoquent essentiellement le statut particulier dont jouit le Laufonnais au sein du canton de Beme [25].

Un courant revendicatif s'est également manifesté dans le Fricktal (nord du canton d'Argovie). Une «communauté de défense des intérêts du Fricktal» s'est constituée à la fin du mois d'octobre 1981. Elle entend favoriser un développement humain, responsable et respectueux de l'environnement dans la région. Cette flambée activiste est à attribuer à un laissé-pour-compte politique et surtout à la prise de position du Conseil fédéral concernant la centrale nucléaire de Kaiseraugst [26].

Faut-il accorder aux demi-cantons le statut de canton à part entière? Appelée à se prononcer sur l'initiative parlementaire Allgöwer (adi, BS), qui proposait une révision du statut des deux Bâles, la commission ad hoc du Conseil national, étudiant cette question sur un plan général, a répondu par la négative. La chambre du peuple lui a emboîté le pas. C'est essentiellement dans l'idée de préserver le rapport de force linguistique existant, que les députés ont rejeté l'initiative Allgöwer. Les démocrates-chrétiens, qui s'étaient montrés favorables à un tel changement, se sont récusés par la suite. Le problème n'est pas résolu pour autant. Le Conseil fédéral a proposé que cette question soit reprise lors de la révision totale de la Constitution [27].