Im Berichtsjahr ist die Diskussion über die Grundlagen unseres Staates und seiner politischen Vorgänge durch mehrere neue Analysen angeregt worden. Die namentlich vom Schweizerischen Nationalfonds geförderte empirische Sozialforschung befasst sich seit einiger Zeit intensiv mit politischen Entscheidungsprozessen. Eine Gruppe von Zürcher Soziologen stellte die Zahl sowie die zeitliche und räumliche Verteilung von Aktivierungsereignissen (Streiks, Demonstrationen, Besetzungen usw.) seit dem Zweiten Weltkrieg fest und kam zum Ergebnis, dass diese unkonventionellen Ausserungen politischer Betätigung seit 1968 erheblich zugenommen haben. Obwohl die Stimm- und Wahlbeteiligung stark abgesunken ist, kann also nicht von einem allgemeinen Rückgang der politischen Partizipation gesprochen werden. Die Verlagerung der Aktivität vom Urnengang des Normalbürgers auf die «direkte Aktion» von Randgruppen wird darauf zurückgeführt, dass der Staat keine genügende Fähigkeit zur Durchführung von Reformen besitzt, die dem allgemeinen Wandel der Verhältnisse Rechnung tragen [1]. Die Untersuchung nimmt auf eine bereits im Vorjahr erschienene Analyse des Hauptverfassers, Hanspeter Kriesi, Bezug, die zu erhellen suchte, welche Organisationen und Personen die politischen Entscheidungsprozesse auf Bundesebene massgebend beeinflussen. Danach wird der dominierende Einfluss von einer «Elite» ausgeübt, in der die Vertreter der Spitzenverbände und der Verwaltung im Mittelpunkt stehen, wobei die bürgerlichen Akteure gegenüber den zur Linken zählenden stark übervertreten sind. Dies gilt vor allem für die freisinnigen, die aber gespalten sind; eine «präventive» Minderheit wirkt mit Erfolg bremsend auf die Tätigkeit des Staates ein, wodurch dessen Legitimation beeinträchtigt wird [2].

Während die Zürcher Soziologen die Veränderungen in den Formen der Partizipation aus Mängeln des politischen Systems (Unfähigkeit des Staates zur Lösung der Probleme, blockierende Machtstrukturen) erklären, legt eine St. Galler Studie das Gewicht vor allem auf ein Ungenügen der Basis des Systems. Im internationalen Vergleich erscheinen die Bürger der direkten Demokratie, die viel häufiger und zu anspruchsvolleren Entscheiden an die Urnen gerufen werden, überfordert, insbesondere noch durch die ständige Intensivierung des plebiszitären Anteils am politischen Prozess. Wegen ihrer umfänglichen Beanspruchung ziehen sich also die Bürger in immer grösserer Zahl in die Enthaltung zurück, wodurch wesentliche Ziele der direkten Demokratie — umfassendere Berücksichtigung von Anliegen der Basis und breitere Abstützung der Entscheide auf dieselbe — verfehlt werden. Hierin, nicht im Mangel an Reformleistungen, sehen die Verfasser der Studie auf die Dauer die Gefahr für die Legitimation des politischen Systems [3]. Stimmabstinenz wird also nicht nur als Folge, sondern auch als Ursache einer ungenügenden Legitimierung des Staates gewertet.

Wieder mit einer anderen Blickrichtung geht der Zürcher Politologe Ulrich Klöti an die Entscheidungsprozesse heran: mit der Frage nämlich, wieweit die komplexer gewordenen politischen Probleme von den Voraussetzungen des Systems her umfassend, «konzeptionell», gelöst werden können. Er verweist auf internationale und wirtschaftliche Beschränkungen, unter denen jeder Staat arbeitet, insbesondere aber auf die Erschwerung des erforderlichen Konsenses in der Schweiz durch Föderalismus, direkte Demokratie und Kollegialregierung; daraus ergibt sich für ihn eine gewisse Bescheidung in den Ansprüchen an eine konzeptionelle Politik [4].

Unfähigkeit zur Problemlösung, Blockierung durch Machtstrukturen, Angefochtenheit der Legitimität sind Zeichen einer Krise des politischen Systems. Je nach der Gewichtung der verschiedenen Aspekte werden auch unterschiedliche Wege zur Überwindung der Krise gesucht. Wer vor allem unter dem Eindruck der Unvereinbarkeit der politischen Positionen steht, erstrebt leicht eine Verschärfung des Kampfes und der Polarisierung. So fordern prononciert linke Kreise weiterhin einen Bruch der Sozialdemokratischen Partei und der Gewerkschaften mit dem Konkordanzsystem, weil erst dadurch die linke Alternative Glaubwürdigkeit erhalte [5]. Eine Art Gegenstück zu dieser linken Kampfposition findet man auf bürgerlicher Seite, wo sich — von der neuen West-Ost-Spannung genährt — die Vorstellung verbreitet, Krisenerscheinungen und Krisenbewusstsein würden von einer kommunistischen Weltzentrale aus gesteuert [6]. Wer dagegen von einer zunehmenden Entfremdung zwischen den Extremen keine Lösung erwartet, erstrebt eher den Dialog. Die Vollendung eines halben Jahrtausends seit dem Stanser Verkommnis, das einen tiefgreifenden Konflikt der noch jungen Eidgenossenschaft beizulegen vermochte, gab Anlass zu entsprechenden Appellen [7]. Doch der Dialog scheitert oft an den Bedingungen, die von der einen oder anderen Seite für seine Aufnahme gestellt werden; dies gilt sowohl für die Spannungen zwischen der oppositionellen Linken und dem etablierten Konkordanzsystem wie für den Konflikt der organisierten Gesellschaft mit einer alle Konventionen verwerfenden Jugend [8]. Dialogschwierigkeiten zeigen sich auch zwischen den Sprachgruppen, woraus sich für die Neue Helvetische Gesellschaft das Thema ihres Jahrbuchs ergab [9].

Als Ursache für das Nichtzustandekommen des Dialogs kann nicht nur kämpferisches Verhalten gelten, sondern auch ein mangelndes Gleichgewicht in den gesellschaftlichen Strukturen. Dieser Aspekt lässt nicht in erster Linie andere Handlungsmassstäbe erforderlich erscheinen, sondern eine vermehrte Aufteilung der Macht. Dabei wird allerdings die Belastung durch die verschiedenen Machtstrukturen je nach Standort ungleich beurteilt. Der Ruf nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben und nach Übertragung von Bundesfunktionen an die Kantone (bzw. von Kantonsfunktionen an die Gemeinden), beides Postulate bürgerlicher, insbesondere auch unternehmerischer Kreise, zielt auf eine Reduktion der staatlichen Zentralisierung und Bürokratie. An Tagungen, die dieser Thematik galten, ist entgegnet worden, dass eine Schwächung des Staates die gesellschaftlichen Ungleichgewichte gerade weiter verstärken könnte [10]. Deshalb befürworteten wissenschaftliche Beobachter eine Demokratisierung wirtschaftlicher Machtkonzentrationen, namentlich der Verbände, oder einen Ausbau der Kontrollmechanismen innerhalb des Staatsgefüges, vor allem durch Aufwertung des Parlaments [11]. Von ganz verschiedenen Seiten her erhält in diesem Zusammenhang der Begriff der Genossenschaft neue Beachtung, nicht so sehr im Sinne eines nichthierarchischen Unternehmenstyps, sondern als Bezeichnung einer herrschaftsarmen Kultur- und Lebensform, die an traditionelle Vorstellungen anknüpft, zugleich aber alternativen Bestrebungen als Modell dienen kann [12].

Nicht nur Entscheidungs- und Machtstrukturen sind mit empirischen Methoden erforscht worden ; die besondere Problematik des Bundesstaates hat das Interesse auch. auf die politische, administrative und finanzielle Ausrüstung der einzelnen Kantone gezogen. Der Vergleich zwischen grossen und kleinen, reichen und armen Bundesgliedern zeigt, wie ungleich die Aufgaben erfiillt werden, wobei die Kleinheit Vorzüge (namentlich in bezug auf Koordination und Mitsprachemöglichkeiten) wie Nachteile (Leistungsschwäche und mangelnde Konsequenz) bietet. Es wird jedoch klar, dass eine Zuteilung vermehrter Befugnisse an die Gliedstaaten nur so weit sinnvoll ist, als diese zur Ausschöpfung ihres Handlungsspielraums überhaupt gehörig ausgerüstet sind; an die Stelle des zentralisierenden Bundes tritt sonst allzu leicht der grosse Nachbarkanton [13]. Auf die konkreten Massnahmen für eine Neuverteilung der Aufgaben im Bundesstaat werden wir an anderer Stelle zu sprechen kommen [14].

Obwohl der Bundesrat im Herbst erste Vorschläge für eine solche Neuverteilung dem Parlament zuleitete, schritten im EJPD auch die Arbeiten an der Totalrevision der Bundesverfassung fort. Im Juni legte Bundespräsident Furgler der Öffentlichkeit das monumentale Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens vor, das 1978 über den Expertenentwurf eröffnet worden war und zu 885 Stellungnahmen, davon 557 von Privaten oder von Unternehmungen, geführt hatte [15]. Der Chef des EJPD glaubte aus dem erhaltenen Echoauf eine überwiegende Bereitschaft der Bürger zur Revision, ja auf einen Auftrag des Volkes zu ihrer Durchführung schliessen zu können. Formell beauftragt war er vom Bundesrat einstweilen dazu, den Verfassungsentwurf unter Berücksichtigung der eingegangenen Stellungnahmen zu überarbeiten, zuvor aber für die umstrittensten Teile politisch tragfähige Varianten zu unterbreiten [16]. Er äusserte jedoch die Hoffnung, dass die neue Verfassung im Jubiläumsjahr 1991 in Kraft stehen werde.

Die Aufnahme des Vernehmlassungsergebnisses war freilich nicht einheitlich. Während die einen nach wie vor ein starkes Engagement für eine grundlegende Revision bekundeten, überwog bei anderen der Zweifel an ihrer Notwendigkeit oder doch an ihrer politischen Realisierbarkeit. Eine Zwischenstellung nahmen insbesondere freisinnige Kreise ein, die angesichts der langjährigen Vorarbeiten die Sache nicht einfach aufgeben, aber möglichst wenig Grundsätzliches am bisherigen Verfassungsrecht ändern möchten [17]. Furgler denkt selber nicht an eine volle Durchsetzung des Expertenentwurfs. Er ist zu Konzessionen in den Hauptstreitfragen bereit: bei der Umschreibung der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit, in der Gestaltung des Verhältnisses zwischen Bund und Kantonen sowie in der Regelung des Initiativrechts der Bürger. Neue Bundeskompetenzen sollen weiterhin der Sanktionierung durch Volk und Stände bedürfen, und am Bundesmonopol für die Besteuerung der juristischen Personen wird nicht festgehalten. Anderseits legt der Chef des EJPD nach wie vor Wert auf einen umfassenden Staatsbegriff, der alle Ebenen einschliesst, auf Sozialrechte, auf die Gesetzesinitiative und auf eine Verfassungsgerichtsbarkeit [18]. Ein Mitglied der Expertenkommission betonte, dass eine Verfassungsrevision sich in der direkten Demokratie nicht von herrschenden Wertvorstellungen entfernen könne, dass aber der Expertenentwurf einen Wandel solcher Vorstellungen weniger einleiten als nachvollziehen wolle [19].

Bürgerliche Stimmen verlangen, dass das ganze Verfahren nun einer höheren Verbindlichkeit bedürfe, die durch eine Stellungnahme der Landesregierung zu erreichen sei [20]. Diskutiert wurde ferner die Frage, ob das Parlament — wie es die geltende Verfassung vorsieht — die Revision durchführen solle oder ein Verfassungsrat. Die Einsetzung eines solchen würde eine von Volk und Ständen genehmigte Änderung der Revisionsbestimmungen in Art. 119 und 120 BV voraussetzen. Bundespräsident Furgler möchte eine solche Vorabstimmung vermeiden, da sie zu sehr unter dem Eindruck des Expertenentwurfs stände, den ja ein Verfassungsrat erst noch zu überarbeiten hätte [21].

Neben den Arbeiten auf Bundesebene wurden auch die Bestrebungen zur Totalrevision von Kantonsverfassungen fortgesetzt. In Solothurn erhielt mit dem Grundsatz einer solchen Revision zugleich ein demokratisiertes Verfahren die Zustimmung der Bürger, worauf — wie zwei Jahre zuvor in Baselland — ein Verfassungsrat gewählt wurde. Ein Expertenentwurf liegt bereits seit 1978 vor. Neu gesellte sich Uri zu den Revisionskantonen, ohne allerdings das Verfahren zu ändern; ordnungsgemäss vereinigten sich Regierungs- und Landrat zu einem Verfassungsrat, der das Werk an die Hand nahm. Im Thurgau unterbreitete die Regierung dem Parlament einen Revisionsentwurf [22].

In einer Zeit der Krise des nationalen Konsenses stösst das Bestreben, traditionelle nationale Symbole zu pflegen, nur auf beschränktes Interesse. Es war eher eine Formalität, dass der Bundesrat im Frühjahr beschloss, den Schweizerpsalm auch in der als unzeitgemäss empfundenen deutschen Originalfassung definitif zur Landeshymne zu erklären. Die 1975 angeordnete Prüfung einer Überarbeitung des Textes hatte keine befriedigenden Ergebnisse gezeitigt [23]. Vom Misserfolg einer Initiative, für das welsche Sprachgebiet eine eigene Fahne zu schaffen, wird an anderer Stelle die Rede sein [24]. Die Problematik des nationalen Selbstverständnisses kommt auch in der mühsamen Vorbereitung einer 700-Jahr-Feier für 1991 zum Ausdruck. Die Innerschweizer Regierungskonferenz, auf deren Vorschläge der Bundesrat wartete, sah sich gegen Ende 1981 immer noch nicht in der Lage, ein konkretes Projekt vorzulegen. Wohl haben sich die Vorstellungen der beiden Hauptinitianten, der Luzerner Regionalkonferenz und des Schwyzer Komitees «CH-700», einander etwas genähert. In Luzern eignete man sich die Idee an, dass die Jubiläumsveranstaltung nicht eine blosse Schau sein dürfe, sondern dass ihr während eines Jahrzehnts eine Besinnung voranzugehen habe; ausserdem gestand man eine Dezentralisierung auf zwei Hauptstandorte zu. In Schwyz rückte man dagegen überhaupt von einer Ausstellung ab, um einem landesweiten Denk- und Ausdrucksprozess Raum zu geben, der allenfalls 1991 in eine Begegnung auf einem Forum im Urkanton einmünden könnte [25]. Die sechs Regierungen einigten sich nun darauf, dass auf alle Fälle eine Zentenarfeier an verschiedenen Orten in den Waldstätten und nach Möglichkeit auch eine dezentralisierte Ausstellung mit Schwerpunkt in Luzern durchzuführen sei, wobei das Schwyzer Forum einbezogen werden könne. Die Weiterbearbeitung sollte eine vom Bund und den Innerschweizer Kantonen gemeinsam gebildete und finanzierte Organisation übernehmen [26].