Im Gefüge der Institutionen des Bundesstaates steht nach wie vor das Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive zur Diskussion. Während eine im Vorjahr vom Ständerat als Postulat überwiesene Motion Binder (cvp, AG) mehr Mitwirkung (les Parlaments in der politischen Planung angestrebt hatte [1], zielte nun ein anderer Ständevertreter, der Freisinnige Generali (TI), mit einer parlamentarischen Initiative auf eine Entlastung der eidgenössischen Räte. Zwei 1979 zur Verstärkung der Parlamentsposition eingeführte Neuerungen sollten wieder abgeschafft werden, weil sie sich als untauglich erwiesen hätten: die Zwischenberichterstattung der Regierung in der Mitte der Legislaturperiode und die Vorberatung der Richtlinien und des Finanzplans durch parlamentarische Kommissionen. Dafür hätte der Bundesrat im jährlichen Geschäftsbericht jeweils über die Realisierung der Richtlinien knapp zu orientieren und vorgenommene Abweichungen sowie neue Vorhaben zu begründen. Der Bundesrat stimmte der Aufhebung des Zwischenberichts zu, lehnte aber die Aufnahme prospektiver Aussagen in den Geschäftsbericht ab und riet dazu, die Kommissionsberatung der Richtlinien und des Finanzplans beizubehalten. Die kleine Kammer hiess, ihrer Kommission folgend, im Herbst die Initiative gut [2].

Die Landesregierung bereitete die Richtlinien für die neue Legislaturperiode 1983-1987 vor. Sie forderte die Departemente auf, einem eventuellen Abbau von Bundesaufgaben, der zeitlichen Streckung einzelner Vorhaben und der Möglichkeit, sie mit weniger Aufwand auszuführen, besondere Aufmerksamkeit zu schenken [3]. Anlässlich der Gespräche mit den Regierungsparteien im November stellte die Exekutive sieben Schwerpunkte für die neuen Richtlinien vor, versprach aber eine endgültige Formulierung erst auf den Beginn des neuen Jahres [4]. An eine Vereinbarung der Regierungsparteien über ihre Legislaturziele als Gegenstück zu den Richtlinien, wie sie 1971/72 zustande gekommen und seither jeweils wieder versucht worden war, konnte nicht ernstlich gedacht werden. Zwar forderte der Generalsekretär der SVP, M. Friedli, in einer vielbeachteten Stellungnahme einen Interessenausgleich für die anstehenden Sachprobleme des Landes, aber selbst er stellte fest, dass die vierteljährlichen Regierungsparteiengespräche immer mehr im Ritual erstarrten [5].

Die seit 1959 bestehende Zusammenarbeit der vier grossen Parteien in der Regierung des Bundesstaates geriet gegen Jahresende in eine ernste Krise. Es ist eine Eigenheit der schweizerischen Regierungsbildung, dass sie formell auf periodischen Majorzwahlen durch das Parlament beruht, ohne dass für die Personenauslese ein geregeltes zwischenparteiliches Verfahren besteht. So kommt es immer wieder vor, dass ein von einer Regierungspartei nominierter Kandidat in der Wahl unterliegt, da die Parlamentsmehrheit einen anderen Vertreter der betreffenden Partei vorzieht [6]. In den 24 Jahren seit Einführung der sogenannten «Zauberformel» hatte deswegen noch nie einer der vier Partner die Zusammenarbeit in Frage gestellt. Dies geschah jedoch bei den Gesamterneuerungswahlen vom 7. Dezember 1983.

Spekulationen über mögliche Vakanzen wurden schon früh angestellt. Hatten doch im Vorjahr die Demissionäre Hürlimann und Honegger ihren gemeinsamen Schritt damit begründet, dass 1983 das gleichzeitige Ausscheiden von drei oder vier Bundesräten vermieden werden müsse. So begann man mit dem Rücktritt Willi Ritschards und Georges-André Chevallaz zu rechnen. Schon im Sommer zirkulierten zahlreiche Namen möglicher Nachfolger und rückten die politischen Spannungsfronten vermehrt ins öffentliche Blickfeld [7].

Anfang Oktober wurden die offiziellen Rücktrittserklärungen bekanntgegeben. So kam die Diskussion über die Nachfolge noch vor den Parlamentswahlen in Gang. Im Mittelpunkt stand die von der SP-Parteispitze begünstigte Kandidatur der Zürcher Nationalrätin Lilian Uchtenhagen, die wegen ihres erheirateten basellandschaftlichen Heimatscheins wählbar war. Auf freisinniger Seite galt der Waadtländer Staats- und Nationalrat Jean-Pascal Delamuraz als Favorit. Beide Anwärter waren aber innerhalb wie ausserhalb ihrer Parteien nicht unumstritten.

Besonderes Interesse erregte es, dass erstmals die Wahl einer Frau in die Landesregierung in greifbare Nähe rückte. Wie üblich spielten regionale Vertretungsansprüche eine Rolle. So machte man in Genf nachdrücklich geltend, dass man seit 1919 nicht mehr zum Zuge gekommen war. Die von Ritschard vertretene Nordwestschweiz schien ihrerseits ein Recht auf Berücksichtigung zu haben, desgleichen der seit 1979 bundesratslose Kanton Bern. Gegen Kandidaten, die in Zürich und in der Ostschweiz zu Hause waren, gab man zu bedenken, dass dieser Landesteil bereits drei von sieben Regierungssesseln besetzt hielt [8].

Die öffentliche Debatte drehte sich in einem ganz ungewohnten Mass um persönliche Eigenschaften der Hauptkandidaten. Lilian Uchtenhagen wurde in geradezu peinlicher Weise auf ihre Kommunikationsfähigkeit und seelische Belastbarkeit untersucht. Gegen Delamuraz wurde eine private «Affäre» aufgetischt, doch vermochte sich der robuste Vollblutpolitiker der Trübung seines Image besser zu erwehren als seine weibliche Kollegin.

Eine weitere emotionale Komponente erhielt der Kampf um die vakanten Bundesratssitze, als Willi Ritschard am 16. Oktober ganz unerwartet an einem Herzversagen starb. Aus den zahlreichen Würdigungen seiner volksverbundenen Persönlichkeit, seiner Leistungen und seiner «Vision einer besseren Schweiz» trat da und dort das Bild eines idealen Bundesrates hervor. Er hatte sich für seine Ablösung durch eine Frau ausgesprochen. Dass Lilian Uchtenhagen seine Wunschnachfolgerin gewesen sei, konnte jedoch nicht überzeugend belegt werden [9].

Sechs sozialdemokratische Kantonalparteien präsentierten den nationalen Entscheidungsgremien der SP ihre Kandidaten, bei denen die politische und die bürgerrechtliche Heimat nicht in allen Fällen übereinstimmte. Portiert wurden neben Lilian Uchtenhagen (ZH) die Nationalräte Hans Schmid (SG) und Kurt Meyer (BE), Ständerat Edi Belser (BL) sowie die Ex-Nationalräte Otto Stich (SO) und Arthur Schmid (AG). Sowohl im Parteivorstand wie in der Fraktion setzte sich Lilian Uchtenhagen durch, in der Fraktion allerdings erst im zweiten Wahlgang. Auf sie folgten Hans Schmid und Otto Stich; die übrigen waren schon nach der ersten Runde zurückgetreten [10]. Die Fraktion der FDP hatte unter drei kantonalen Kandidaturen auszuwählen. Der Waadtländer Delamuraz siegte — im dritten Wahlgang — vor dem neuen Genfer Ständerat Robert Ducret und dem ehemaligen Tessiner Nationalrat Pier Felice Barchi [11].

Die knappen Ergebnisse liessen die Wahlen in der Vereinigten Bundesversammlung noch völlig offen erscheinen. Die Nominierung der liberalen Genfer Ständerätin Monique Bauer neben Lilian Uchtenhagen durch die unabhängige und evangelische Fraktion blieb zwar blosse Demonstration; die Erkorene lehnte eine Kandidatur sogleich ab. Doch die sozialdemokratische Kandidatin begegnete in bürgerlichen Kreisen fortgesetztem Widerstand. Dieser verschärfte sich eher noch, als SPS-Präsident Hubacher in einem Interview drohte, seine Partei werde nicht jede Alternative akzeptieren; sollte die Wahl auf jemand fallen, der im internen Ausleseverfahren nur minimale Unterstützung erhalten habe, so werde ein Parteitag über den Rückzug aus der Landesregierung befinden. Freisinnigerseits wurde dies als Erpressungsversuch gewertet; die FDP schien demgegenüber der Durchsetzung ihrer offiziellen Nomination weniger Gewicht beizumessen [12].

Unmittelbar vor dem Wahltag verringerte sich die Zahl der in Betracht kommenden sozialdemokratischen Ausweichkandidaten. Der eher linksstehende, im parteiinternen Nominationsverfahren zweitplacierte Hans Schmid, ein sankt-gallisch/aargauischer Doppelbürger, sah sich ausgeschaltet, als das Büro der Vereinigten Bundesversammlung sich einem Gutachten anschloss, das von ihm schon vor der Wahl die Preisgabe seines sankt-gallischen Zweitbürgerrechts verlangte. Unter den im bürgerlichen Lager genehmeren Anwärtern erklärten Fritz Reimann, Präsident des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes, und — nach Presseberichten nicht ganz freiwillig — Bundeskanzler Buser ihren Verzicht. So einigten sich die Gegner Lilian Uchtenhagens in letzter Stunde auf Otto Stich [13]. Dieser erreichte denn auch im ersten Wahlgang knapp das absolute Mehr. Der offizielle freisinnige Kandidat Delamuraz drang ebenfalls im ersten Wahlgang durch ; eine sozialdemokratische «Retourkutsche» war nicht zu erkennen [14]. Die bisherigen Bundesräte wurden problemlos wiedergewählt; Pierre Aubert fand diesmal mehr Anerkennung als vier Jahre zuvor. Anstelle des verstorbenen Vizepräsidenten Willi Ritschard gelangte Leon Schlumpf ohne Vorstufe gleich ins Bundespräsidium [15].

Otto Stich wurde die Annahme der Wahl von seiner Partei zwar nicht verwehrt, doch diese ging daran, die Drohung ihres Präsidenten wahrzumachen. Der Vorstand berief auf den Februar 1984 einen ausserordentlichen Parteitag ein. Bereits vor Jahresende zeigte es sich, dass die Frage der Bundesratsbeteiligung in der SPS eine ernste Krise auslösen würde [16]. Der Neugewählte betonte schon vor seinem Amtsantritt seine Unabhängigkeit gegenüber der bürgerlichen Mehrheit. So sprach er sich für eine Lockerung des Kollegialitätsprinzips aus, damit ein Bundesrat nicht mehr zur Bekämpfung einer Volksinitiative seiner Partei verpflichtet sei [17].

Das ungewohnte Geschehen fand in den Pressekommentaren sehr unterschiedliche Erklärungen. Namentlich aus Frauenkreisen wurde die Nichtwahl Lilian Uchtenhagens als Ausdruck der fortgesetzten Diskriminierung des weiblichen Geschlechts gedeutet. Bürgerlicherseits machte man daraus einen Fall Hubacher; der SPS-Präsident habe mit seinen Druckversuchen gegenüber der Parlamentsmehrheit wie gegenüber eigenen Parteigenossen den Scherbenhaufen provoziert. Wissenschaftliche Beobachter verwiesen auf die Polarisierung zwischen der SP und ihren bürgerlichen Regierungspartnern, denen es ihre Mehrheitsstellung erlaube, die Ergebnisse der Konkordanz einseitig zu bestimmen. So seien 1982 die Kandidaten der FDP und der CVP trotz ihrer Rechtsorientierung durchgesetzt worden; der linksgerichteten SP-Vertreterin habe man jedoch nicht Gegenrecht gewährt [18]. Auch ausserhalb der SP begann man sich da und dort zu fragen, ob das System der Konkordanzdemokratie an ein Ende gelangt sei. Bescheidenere institutionelle Konsequenzen zog die SVP: in einer Motion beantragte sie eine Neuinterpretation der Verfassungsbestimmung, dass nicht mehr als ein Bundesrat aus dem gleichen Kanton stammen dürfe; anstelle des Heimatortes solle künftig der Wohnort für die Zugehörigkeit massgebend sein [19].

Um die Struktur und Arbeitsweise der Verwaltung der sprachlichen Vielfalt des Bundesstaates besser anzupassen, erliess der Bundesrat, wie wir an anderer Stelle näher ausführen werden, besondere Weisungen. Diese sollen nicht nur der Chancengleichheit zwischen deutsch- und lateinischschweizerischen Stellenanwärtern Nachachtung verschaffen, sondern auch die Vorherrschaft des Deutschen als Arbeitssprache eindämmen [20]. In eine ähnliche Richtung zielten Vorstudien einer interdepartementalen Expertengruppe; diese hatte zu prüfen, ob insgesamt 14 Bundesämter aus Bern in wirtschaftlich und bevölkerungsmässig benachteiligte Regionen verlegt werden könnten. Arbeitsbeschaffungsargumente sollten dabei aber weniger Gewicht erhalten als Rücksichtnahme auf die Vertretung sprachlicher Minderheiten und auf das föderalistische Prinzip [21]. Bis zum letzten Quartal trafen beim Bund entsprechende Wünsche etlicher Kantone ein [22].

Gleichfalls in anderem Zusammenhang werden wir auf die Entscheide des Parlaments im Streit um die Zahl der Verwaltungsstellen näher eingehen. In der Frage der gesetzlichen Verankerung der Stellenplafonierung kamen die Räte den Wünschen der Regierung entgegen. Weniger Erfolg hatte diese mit ihrem konkreten Verlangen nach zusätzlichem Personal in der Debatte über das Budget 1984. Die vor allem wegen der massiven Zunahme der Asylgesuche beantragten 455 Posten wurden nicht einmal zur Hälfte bewilligt. Verschiedene Kommentatoren wandten ein, solche wohl populären Beschränkungen des Staatsapparates könnten strukturell wie kostenmässig fragwürdige Konsequenzen zeitigen [23].

Die Reform von Funktion und Arbeitsweise des Parlaments, die sich auf den 1978 vorgelegten Bericht einer Studienkommission gründet, konnte 1983 einen Teilerfolg, verzeichnen. In der Sondersession vom Februar folgte der Nationalrat im wesentlichen den Vorschlägen für eine Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes, die seine zuständige Kommission im November 1981 unterbreitet hatte. Danach sollten die Parlamentarier ihre Interessenbindungen offenlegen und in den Ausstand treten, falls ein Geschäft ihre persönlichen Interessen tangiere. Ferner wurde die eidgenössische Verwaltungstätigkeit eines Parlamentariers mit seinem Einsitz in Kommissionen, welche entsprechende Verwaltungsfunktionen zu kontrollieren haben, für unvereinbar erklärt. Strafverfahren gegen Beamte, die vor parlamentarischen Kommissionen aussagen, dürften erst nach deren Anhörung eröffnet werden. Dem Anschwellen der Zahl parlamentarischer Initiativen wollte der Rat mit einer Vorprüfung durch die zuständige Kommission entgegenwirken. Der Ständerat stimmte im September den meisten dieser Reformpunkte zu. Die Ausstandsbestimmung ging ihm freilich zu weit; im Falle einer Interessenbindung sollte das betroffene Ratsmitglied jeweils bloss darauf hinweisen. In der Wintersession schloss sich der Nationalrat dieser Abschwächung an ; einige geringfügige Differenzen konnten erst im Frühjahr 1984 bereinigt werden [24].

Die zügige Durchführung der Teilreform wurde in der Öffentlichkeit gelobt, doch wies man zugleich auf noch kaum bewältigte Grundmängel in der Parlamentsarbeit hin. Der Regelung für die Interessenbindungen wurde von einzelnen Kritikern eine blosse Alibifunktion zuerkannt; der Lobbyismus werde durch sie kaum eingeschränkt. Die 1.979 eingerichteten Fragestunden im Nationalrat hatten zwar die Zahl der schriftlichen einfachen Anfragen reduziert, aber die anderen parlamentarischen Vorstösse waren weiter im Zunehmen begriffen und belasteten das Ratspensum [25]. So wurde 1983 wiederum eine Sondersession eingeschaltet, und zum selben Mittel griff man — gegen anfängliches Widerstreben des Ständerates — für 1984 [26]. Ablehnend verhielt sich die Volkskammer gegen Begehren parlamentarischer Kleingruppen oder Einzelvertreter nach besserer Berücksichtigung in den Kommissionen [27].

Die 1980 und 1981 vorgenommenen personellen Verstärkungen hatten die Überlastung der eidgenössischen Gerichte nicht zu beheben vermocht. Eine dauernde Lösung des Problems wurde mit der Revision des Organisationsgesetzes für die Bundesrechtspflege angestrebt, an der seit 1978 eine.von Bundesrichter H. Dubs präsidierte Expertenkommission gearbeitet hatte. Im April sandte das EJPD deren Vorschläge in die Vernehmlassung. Die Experten gedachten die Geschäftslast des Bundesgerichts vor allem durch die vermehrte Einfügung von Beschwerdeinstanzen (eidgenössische Rekurskommissionen, kantonale Verwaltungsgerichte) abzubauen, machen doch die stark zunehmenden staatsund verwaltungsrechtlichen Beschwerden einen wesentlichen Teil der Pendenzen aus. Ausserdem sollten die Streitwertgrenzen erhöht, verschiedene Verfahren vereinfacht und die Zahl der Richter pro Streitfall grundsätzlich auf drei reduziert werden. Im Gegensatz zur Meinung der Kommission regte das EJPD zusätzlich die Einführung eines Zulassungsverfahrens an, allerdings nur für Fälle, die bereits von einer richterlichen Instanz entschieden worden sind. Schliesslich wünschte es auch eine Regelung für Urteilsrevisionen, die durch Entscheide von Instanzen des Europarats aufgrund der Menschenrechtskonvention veranlasst werden [28].

Die Reformvorschläge der Experten und des EJPD ernteten ein uneinheitliches Echo. Bürgerliche Stimmen sahen in der vermehrten Gesetzgebungstätigkeit den Hauptgrund für die stärkere Beanspruchung des Bundesgerichts. Gegen die Beschränkung des Zugangs zum Gericht für den Bürger wurden Bedenken erhoben. Einzelne Kantone wandten sich auch dagegen, dass der Bund Vorschriften über die kantonale Verwaltungsgerichtsbarkeit erlassen solle [29].

Während die Vernehmlassungsfrist noch lief, griff die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats einen neuen Notruf des Bundesgerichts auf und drang im Juni auf ausserordentliche Massnahmen, um die Zeit bis zum Inkrafttreten der Gesetzesrevision zu überbrücken. Wenige Wochen später erteilte der Europäische Gerichtshof der Menschenrechte der obersten Gerichtsinstanz des Landes die bereits erwähnte Rüge wegen Verschleppung [30]. Im Oktober schlug darauf der Bundesrat vor, bis Mitte 1988 die Zahl der Ersatzrichter (von 15 auf 30) und der Urteilsredaktoren zu erhöhen und darüber hinaus auch ehemalige Bundesrichter als Ersatzrichter einzustellen, um aus ihrer Erfahrung Nutzen zu ziehen [31].

Nach einem leichten Rückgang im Vorjahr zeichnete sich auf Bundesebene 1983 wieder ein verstärkter Gebrauch der Volksrechte ab. Es wurden 5 neue Volksbegehren eingereicht (wie 1982), und für volle 8 weitere (im Vorjahr 2) begann die Sammlung von Unterschriften. 2 Initiativen wurden zurückgezogen. Da keine einzige zur Abstimmung kam, erreichte am Jahresende die Zahl der zustande gekommenen, aber noch nicht entschiedenen Begehren die Rekordzahl 23. Das Referendum wurde nicht ergriffen [32]. Unter dem Eindruck der Panne vom Vorjahr, da wegen Uberschreitens der Behandlungsfrist eine Initiative ohne Parlamentsempfehlung der Volksabstimmung unterbreitet worden war, schlug die mit der Parlamentsreform betraute Nationalratskommission eine neue Regelung vor: der Bundesrat sollte seinen Antrag rascher ausarbeiten, damit das F'arlament — ohne Verlängerung der Gesamtfrist — mehr Zeit zur Verfügung hätte [33].

Eine unerwartete Wendung nahm im Sommer die Kontroverse um eine Neuordnung des Abstimmungsverfahrens bei gleichzeitigem Entscheid über Initiative und Gegenentwurf. Auf Antrag der Bundeskanzlei, die sich auf bereits eingereichte oder noch zu erwartende Vorstösse aus dem Parlament und aus mehreren Kantonen beriéf, gestand der Bundesrat ein neues Vernehmlassungsverfahren über eine Revision der bisherigen Regelung zu. Zugrunde gelegt wurde das von den Brüdern Christoph und Richard Haab entwickelte Modell, das die von der Verfassung erforderte Gleichstellung von Initiative und Gegenvorschlag respektiert und gleichzeitig ein möglichst einfaches Verfahren bietet: Neben zwei parallelen Abstimmungsfragen über die vorgelegten Varianten, die er beide positiv beantworten dürfte, hätte der Stimmbürger noch über die Stichfrage zu entscheiden, welche Lösung in Kraft treten solle, wenn Volk und Stände beiden zustimmten. Bei dieser dritten Frage würden Volks- und Ständemehr «verrechnet», was weder dem Prinzip des doppelten Mehrs noch dem der Gleichwertigkeit beider Vorlagen widerspräche, da schon die erste und die zweite Frage beiden Genüge täten. Die antwortenden Kantone, Parteien und interessierten Organisationen zeigten sich einer solchen Revision etwa im Verhältnis 2 zu 1 gewogen [34]. So konnte der Bundesrat auf 1984 eine Revisionsvorlage in Aussicht stellen. Eine Behandlung im Dringlichkeitsverfahren, wie sie verschiedentlich gefordert wurde, lehnte er freilich ab [35].