Trotz des letztjährigen Antrags des Bundesrates, auf eine allgemeine Steueramnestie zu verzichten und damit eine parlamentarische Initiative Delalay (cvp, VS) abzuschreiben, setzte die Rechtskommission des Ständerates eine Subkommission ein. Diese soll Vorschläge für eine Steueramnestie ausarbeiten und auf die Herbstsession 1997 hin dem Plenum Antrag stellen [1].

In der Frühjahrssession kam die vom Schweizerischen Gewerbeverband getragene Volksinitiative "zur Abschaffung der direkten Bundessteuer", die der Bundesrat bereits 1994 kategorisch abgelehnt hatte, in den Ständerat. Sie verlangt die Abschaffung der direkten Bundessteuer auf Ende 2002, eine Kompensation der Steuerausfälle von gegen 9 Mia Fr. durch die Mehrwertsteuer, die damit auf rund 12% erhöht werden müsste, und die Aufrechterhaltung des interkantonalen Finanzausgleichs. Die Initiative hatte auch im Ständerat, der geltend machte, dass deren Annahme eine unsoziale Lastenverschiebung auf 90% der Einkommen zugunsten von 10% Steuerpflichtigen mit hohem Einkommen zur Folge hätte, keine Chance. Mit 40:0 erhielt sie eine deutliche Abfuhr. In der Sommersession empfahl mit 140:31 Stimmen aus den selben Gründen auch der Nationalrat die Initiative zur Ablehnung. Nur gerade eine Mehrheit der SVP und Liberalen sowie eine Minderheit der FDP verteidigten das Volksbegehren. Angesichts dieser schwachen Unterstützung zog das Komitee die Initiative im Dezember zurück [2].

Während die Volksinitiative des Gewerbeverbandes vom Parlament klar abgelehnt wurde, stiess der indirekte Gegenentwurf der ständerätlichen Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK) auf Interesse. Die Kommissionsinitiative sieht eine Verlagerung von der direkten Bundessteuer hin zur Mehrwertsteuer vor und möchte die steile Progression im mittleren Einkommensbereich mildern sowie die fiskalische Benachteiligung der Ehepaare gegenüber den Konkubinatspaaren eliminieren. Zur Kompensation der Einnahmenausfälle bei der direkten Bundessteuer von 1,65 Mia Fr. sieht die WAK eine Erhöhung der MWSt von 1% beim Normalsatz und 0,3% beim reduzierten Satz vor. Der Bundesrat bestritt in seiner Stellungnahme nicht, dass die Progressionskurve und die Nachteile von verheirateten Doppelverdienern gegenüber Konkubinatspaaren mit zwei Einkommen diskussionswürdig seien. Er warnte aber davor, dass die Empfänger niedriger und mittlerer Einkommen auf Grund des Vorschlags per saldo mehr Steuern bezahlen müssten als heute. Entlastet, teilweise sogar massiv, würden verheiratete Steuerpflichtige ab einem Jahresbruttoeinkommen von 150 000 Fr. Der Versuch, den Konkubinatseffekt zu entschärfen, führe zudem zu einer überproportionalen Mehrbelastung der Alleinstehenden. Der Bundesrat empfahl, das Revisionsvorhaben so lange hinauszuschieben, bis der Bundeshaushalt wieder einigermassen im Gleichgewicht sei, was frühestens in der nächsten Legislaturperiode der Fall sein dürfte. In der Frühlingssession beurteilte auch der Ständerat den Zeitpunkt als ungünstig. Er trat mit 19:15 Stimmen zwar auf die Kommissionsinitiative ein, folgte mit 22:4 Stimmen aber einem "Vermittlungsantrag" Spoerry (fdp, ZH), das Geschäft erst dann wieder aufzugreifen, wenn es im Rahmen des finanzpolitischen Gesamtkonzepts des Bundesrates beurteilt werden kann [3].

Auch die WAK des Nationalrates wollte das Thema nicht ganz fallen lassen. Per Motion forderte sie den Bundesrat mit 61:35 Stimmen auf, einen Entwurf vorzulegen, der die strukturellen Mängel der direkten Bundessteuer behebt und dabei namentlich auch auf die Frage der steuerlichen Ungleichbehandlung von Ehe- und Konkubinatspaaren eingeht. Im November setzte der Bundesrat eine Expertenkommission ein, die bis Mitte 1998 insbesondere die Familienbesteuerung prüfen und Vorschläge für eine Neukonzeption machen soll [4].

Gestützt auf eine parlamentarische Initiative Reimann (svp, AG) von 1993 und im Auftrag des Ratsplenums hatte die WAK des Nationalrats verschiedene Varianten zur marktkonformen Verzinsung des Rückerstattungsanspruchs der Verrechnungssteuer für natürliche und juristische Personen ausgearbeitet und dabei insbesondere auch eine pauschale Verzinsung geprüft. Danach wäre den im Inland wohnhaften natürlichen Personen nicht bloss die Verrechnungssteuer von 35%, sondern ein auf 35,5% oder 36% erhöhter Betrag zu erstatten. Eine Kommissionsmehrheit hatte die Kosten für den Bund auf 180 Mio Fr. beziffert und deshalb im November 1995 mit Rücksicht auf die Finanzlage des Bundes Nichteintreten empfohlen. In der Frühjahrssession versuchte die von Georg Stucky (fdp, ZG) angeführte Kommissionsminderheit vergebens, den Nationalrat dazu zu bewegen, von der WAK eine ausgearbeitete Vorlage zu verlangen. Der Nationalrat korrigierte seinen vor drei Jahren gefassten Beschluss und trat mit 124:40 Stimmen nicht auf die Verzinsungsvorlage ein. Er folgte damit dem Bundesrat, der sich vehement gegen diese Einnahmereduktion gewehrt hatte [5].

Nachdem im Vorjahr zwei parlamentarische Vorstösse die Zulassung der grenzüberschreitenden Restrukturierung sowie die Gewinn- und Verlustverrechnung im Konzernverbund gefordert hatten, wurden im Berichtsjahr weitergehende Reformen in der Unternehmensbesteuerung verlangt. In der Frühjahrssession überwies der Nationalrat mit 72:51 Stimmen eine Motion der CVP-Fraktion, die eine steuerliche Entlastung der kleinen und mittleren Unternehmen (KMU), die Einführung der renditeunabhängigen proportionalen Besteuerung, die Prüfung der Abschaffung der Kapitalsteuer, die Möglichkeit der steuerneutralen grenzüberschreitenden Umstrukturierung von schweizerischen Unternehmen, die Zulassung der Gewinn- und Verlustverrechnung im Konzernverbund und die Herabsetzung der Emissionsabgaben auf Eigenkapital auf EU-Niveau forderte. Weiter verlangt die Motion, die steuerliche Doppelbelastung von Gesellschaft und Aktionären bei der Gewinnausschüttung zu mildern, bestehende Steuererleichterungen zugunsten von Jungunternehmern auszubauen und den Generationenwechsel in einem Familienbetrieb durch fiskalische Vorkehrungen zu vereinfachen. Vergeblich beantragte Bundesrat Kaspar Villiger die Umwandlung in ein Postulat. Er bezweifelte, dass das gesamte Unternehmenssteuerrecht in kurzer Zeit reformiert werden könne, stellte aber die rasche Ausarbeitung eines kleineren Pakets mit den dringlichsten Anliegen in Aussicht [6].

Im Juli schickte der Bundesrat einen Entwurf für eine Reform der Unternehmensbesteuerung auf Bundesebene in die Vernehmlassung, die Steuererleichterungen für Holdinggesellschaften und KMU vorsieht. Von seinem ursprünglichen Ziel, die Reform haushaltsneutral durchzuführen, rückte er ab und präsentierte stattdessen zwei Varianten, die geschätzte Steuerausfälle von 90 bzw. 210 Mio Fr. zur Folge hätten. In beiden Paketen sind die Einführung der proportionalen Gewinnsteuer, die Verlustverrechnung im Konzern, eine höhere Freigrenze bei den Emissionsabgaben und eine Neuregelung beim Erwerb eigener Aktien enthalten. Der heutige renditeabhängige Dreistufentarif, den die Schweiz noch als einziger OECD-Staat kennt, führt dazu, dass Firmen je nach Kapitalstruktur bei gleichem Produkt, Gewinn und Umsatz unterschiedlich hohe Steuern bezahlen. Als wichtigste Neuerung wird deshalb der Übergang zur proportionalen Gewinnsteuer vorgeschlagen. Die Einführung der proportionalen Besteuerung hatte (bei einem Satz von 9,8%) bereits Bundesrat Otto Stich gefordert, war damit im Parlament im Rahmen der Sanierungsmassnahmen 1994 aber gescheitert. Die Variante A sieht einen Satz von 8,9%, Variante B einen solchen von 9,5% vor. Diese hätten zunächst Mehreinnahmen von jährlich 230 (A) bzw. 410 Mio Fr. (B) zur Folge. Da aber eigenkapitalstarke Unternehmen wie Banken und Versicherungen, die vom heutigen System profitieren, wenig Freude an einem Systemwechsel haben dürften, soll der Übergang zur Proportionalsteuer mit der Anrechnung der Kapitalsteuer an die Gewinnsteuer abgefedert werden, wodurch ein Einnahmenausfall von 260 Mio Fr. entstünde.

Den Übergang zur Proportionalsteuer will der Bundesrat mit einer weiteren Massnahme verbinden, wonach der Verlust einer Konzernrechnung immer dann unverzüglich zur Verrechnung gebracht werden kann, wenn andere Konzerngesellschaften einen entsprechenden Gewinn ausweisen. Dies würde Steuerausfälle von 50 Mio Fr. nach sich ziehen. Im weiteren soll die bisherige Freigrenze bei Emissionsabgaben von 250 000 Fr. auf eine Million heraufgesetzt werden, wodurch die Gründungskosten von KMU vermindert würden. Die damit verbundenen Steuerausfälle werden auf 5 bis 10 Mio Fr. geschätzt. Im Paket A ist überdies der Steueraufschub bei grenzüberschreitenden Beteiligungsumstrukturierungen enthalten, eine Massnahme, die den Beteiligungstransfer über die Grenze hinweg erleichtern würde, ohne dass damit Steuerausfälle verbunden wären. Das Paket B sieht dagegen zusätzlich vor, dass Holdings Beteiligungsgewinne nicht mehr versteuern müssen. Sie könnten somit Beteiligungen ins Ausland verlagern, ohne dass sie die stillen Reserven zu versteuern hätten, eine Massnahme, die dem Bund jährlich Steuerausfälle von 300 Mio Fr. bescheren würde. Der Bundesrat sprach sich für das mit weniger Steuerausfällen verbundene Paket A aus.

Die Vernehmlassung fiel jedoch kontrovers aus. Während SP und Gewerkschaften Widerstand gegen jegliche Abweichung vom Postulat der Ertragsneutralität anmeldeten, ging den Wirtschaftsverbänden und den bürgerlichen Parteien die Reform zuwenig weit. Beide Seiten befürworteten zwar den Übergang zur proportionalen Gewinnsteuer, die Linke forderte aber einen Höchstsatz von 9,8%, während die bürgerliche Seite einen Satz von näher bei 8% als bei 9% verlangte. Als Begleitmassnahme forderte sie u.a. eine völlige Abschaffung der Kapitalsteuer. Gegensätzliche Stellungnahmen gaben auch die Kantone ab, deren Interessenlage sehr unterschiedlich ist [7].

Bundesrat Villiger setzte eine Expertengruppe ein, die bis Ende 1997 Vorschläge zur Behebung von Steuerschlupflöchern für Grossverdiener unterbreiten soll. Dabei sollen insbesondere die steuerliche Freistellung privater Kapitalgewinne, die Steuerfreiheit für gewisse Vermögenserträge und der unbeschränkte Schuldzinsenabzug unter die Lupe genommen werden [8].

In der Sommersession reichte Ursula Hafner (sp, SH) eine von 66 Parlamentariern mitunterzeichnete Motion ein, die die Einführung einer eidgenössischen Erbschafts- und Schenkungssteuer verlangt. Bei einem durchschnittlichen Steuersatz von 6% ergäbe sich ein Ertrag von rund 1,5 Mia Fr., den die Motionärin hauptsächlich für die AHV einsetzen möchte [9].

Diskussionslos überwies der Nationalrat eine Motion Vallender (fdp, AR), die den Bundesrat beauftragt, die steuerrechtliche Behandlung des Kaufs eigener Aktien durch die Aktiengesellschaft auf Gesetzesstufe zu regeln. Im Gesetz über die direkte Bundessteuer (DBG) fehlt eine entsprechende Regelung. Eine Motion Cavadini (fdp, TI), die im DBG bedeutende Mängel bezüglich den Bestimmungen über die Verjährung ausmachte und Korrekturen sowie eine Fristenverkürzung forderte, wurde vom Nationalrat als Postulat überwiesen [10].

Zur Volksinitiative "Wohneigentum für alle", die Steuerausfälle von 1,5 bis 2 Mia Fr. für Bund und Kantone zur Folge hätte, siehe unten, Teil I, 6c (Wohnungsbau). Zur parlamentarischen Initiative Carobbio (sp, TI), welche die steuerliche Nichtanerkennung von Schmiergeldern fordert, siehe oben, Teil I, 1b (Strafrecht).

Auf dem Motionsweg äusserte Nationalrat Baumberger (cvp, ZH) in zwei Punkten rechtsstaatliche Bedenken gegenüber der MWSt-Verordnung. Er beanstandete die Bestimmungen über die solidarische Mithaftung für die MWSt sowie das Sanktionssystem der MWSt-Verordnung, da diese über das hinausgingen, was im Rahmen der schweizerischen Rechtsordnung sonst gültig ist. Der Nationalrat überwies den Vorstoss gegen den Willen des Bundesrates [11].

Der Bundesrat vereinfachte die MWSt-Abrechnung erneut: Auf den 1. Januar 1997 wird die Umsatzlimite für die Anwendung von Saldosteuersätzen von 500 000 Fr. auf 1,5 Mio Fr. hinaufgesetzt. Die Steuerlast darf indes 30 000 Fr. im Jahr nicht übersteigen [12].

In der Frühlingssession folgte der Nationalrat als Zweitrat dem Ständerat und Bundesrat und stimmte einem MWSt-Sondersatz von 3% für Beherbergungsleistungen, befristet bis ins Jahr 2001, zu. Bei einem Stimmenverhältnis 102:86 trat er allerdings wesentlich zurückhaltender auf die Vorlage ein als die kleine Kammer. Eine bürgerliche Ratsmehrheit wollte dem notleidenden Tourismus kurzfristige Hilfe nicht verweigern. Sie argumentierte in erster Linie damit, dass Tourismusleistungen dem Export von Waren gleichgestellt werden sollten und führte zudem ins Feld, dass 13 europäische Tourismusländer einen Sondersatz für die Hotellerie kennen. Ein Antrag Ledergerber (sp, ZH), der die jährlich rund 140 Mio Fr. Steuergelder, die der Hotellerie erlassen werden, gezielt während zehn Jahren für ein Innovations- und Modernisierungsprogramm des Tourismus einsetzen wollte, wurde mit 115:61 Stimmen abgelehnt. Auf den 1. Oktober trat der neue MWSt-Satz in Kraft [13].

Der Entscheid zugunsten der Hotellerie gab dem Feilschen um weitere Sondertarife Auftrieb. Nationalrat Wiederkehr (ldu, ZH) reichte eine parlamentarische Initiative ein, die einen Sondersatz für den öffentlichen Verkehr fordert, da dieser ebenso notleidend wie die Hotellerie sei. Nationalrat Scherrer (edu, BE) forderte auf dem Motionsweg die MWSt-Befreiung für gemeinnützige Brockenstuben, da diese sonst in ihrer Existenz gefährdet seien. Der Nationalrat folgte mit 44:32 Stimmen aber dem Bundesrat, der geltend machte, dass Brockenstuben Warenumsätze tätigen und damit steuerpflichtig sind. Ein Postulat Schmid (cvp, VS), das die Spitex-Dienste von der MWSt ausnehmen will, wurde vom Nationalrat hingegen an den Bundesrat überwiesen [14].

Ein Postulat Bührer (fdp, SH), das eine volle MWSt-Rückerstattung im Reisenden- und Grenzverkehr oder zumindest eine Herabsetzung des geltenden Mindestbetrages von 500 auf maximal 100 Fr. an Waren und Dienstleistungen forderte, wurde vom Nationalrat gegen den Willen des Bundesrates ebenfalls überwiesen [15].

Im Mai reichten die Dachverbände des Sports und die Schweizer Hilfswerke mit rund 175 000 Unterschriften die Volksinitiative "gegen eine unfaire Mehrwertsteuer im Sport und im Sozialbereich" ein. Die Initianten fordern im Bereich Sport, dass Startgelder für Volkssportanlässe, Lizenzeinnahmen, verbandsinterne Umsätze und Sponsorleistungen von der Steuer befreit werden. Auch auf die Besteuerung der Vermietung von Sportanlagen soll verzichtet werden. Während rund 26 000 im Breitensport und in der Jugendarbeit tätige Vereine und Verbände vollständig vom administrativen Aufwand der MWSt-Steuerpflicht zu befreien seien, sollen Sportvereine im professionell-gewerblichen Bereich vom Optionsrecht Gebrauch machen und sich freiwillig der Steuer unterstellen können. Die Initianten stellten einen Rückzug ihres Begehrens in Aussicht, falls ihre Wünsche im vom Parlament in eigener Regie erarbeiteten MWSt-Gesetz berücksichtigt werden. Der Forderungskatalog der Sportler würde für den Bund Steuerausfälle von jährlich 10 bis 20 Mio Fr. verursachen [16].

Ende August verabschiedete die WAK des Nationalrates mit 12:8 Stimmen ihren Entwurf für ein Mehrwertsteuergesetz, das die geltende Verordnung des Bundesrates ablösen soll. Diese sei "pro Fiskus" ausgefallen und punktuell sogar verfassungswidrig. Die Kommission übernahm im neuen Gesetz weitgehend die Systematik der Verordnung, sieht aber wesentliche Steuererleichterungen vor. Von Bedeutung ist dabei insbesondere die Erweiterung des Optionsrechts: Neu sollen sich alle MWSt-befreiten Unternehmen und Institutionen freiwillig einem reduzierten MWSt-Satz von 2% unterstellen können, im Gegenzug könnten sie die Vorsteuern auf getätigte Ausgaben in Abzug bringen. Gelten soll diese Regelung u.a. für gemeinnützige Organisationen, die Immobilienbranche, Schulen, Spitäler und den Kultur- und Sportbereich. Den in einer Volksinitiative formulierten Anliegen der Sportverbände und Brockenhäuser würde mit dieser Regelung Rechnung getragen, zumal die WAK auch die Startgelder von der MWSt befreien möchte. Verwaltungsratsmandate sollen ebenfalls von der MWSt-Pflicht befreit werden. Weiter tritt die Kommission für die volle Abzugsberechtigung der Geschäftsspesen ein, da die gegenwärtige 50%-Regelung nicht verfassungskonform sei [17]. Den Sondersatz für die Hotellerie von 3%, befristet bis ins Jahr 2001, übernahm sie ins Gesetz, lehnt aber eine analoge Behandlung des öffentlichen Personenverkehrs ab. Eine gewichtige Veränderung schlägt sie schliesslich bei der Pauschalbesteuerung vor, indem sie die Umsatzlimite auf 5 Mio Fr. (bzw. 75 000 Fr. Steuern) erhöhen will. Die WAK schätzte die mit dem Gesetz verbundenen jährlichen Steuerausfälle auf einige hundert Mio Fr.

Der Gesetzesentwurf stiess bei den vier Bundesratsparteien auf Kritik. Während die SP das Gesetz als "Vorlage für Steuervermeidungsspezialisten" rundweg ablehnte, bezeichneten die bürgerlichen Bundesratsparteien Steuerausfälle in dieser Höhe als politisch nicht opportun. Vehement gegen dieses Gesetz wehrten sich insbesondere auch die Reisebüros, die neu zur Kasse gebeten werden, indem sie Auslandreisen besteuern müssten. Damit hätten sie jährliche Mehraufwendungen von 20 Mio Fr. zu übernehmen. Im Oktober errechnete die Eidg. Steuerverwaltung die Steuerausfälle des vorgeschlagenen MWSt-Gesetzes auf 470 Mio Fr. [18].

Als Zweitrat hatte der Nationalrat über die Revision des Mineralölsteuergesetzes (MinöStG) zu entscheiden, mit welcher die bisherigen Fiskalzölle auf Mineralölen und Treibstoffen im Ausmass von rund 4,5 Mia Fr. ertragsneutral in interne Verbrauchssteuern umgewandelt werden. Die neue Steuer wird die bisherigen Einfuhrzölle ablösen, die die Schweiz gemäss den Bestimmungen des Gatt/WTO-Abkommens ab Januar 1997 nicht mehr erheben darf. Umstritten war in der Beratung insbesondere das Privileg des einzigen Zollfreigebietes der Schweiz, Samnaun (GR), das der Bundesrat nach einer Übergangsfrist abschaffen wollte. Der Nationalrat folgte aber, entgegen dem Antrag seiner WAK, mit 85:81 Stimmen knapp dem Ständerat und verschont Samnaun damit definitiv vor der Mineralölsteuer. Dem Bund entgehen so Zolleinnahmen von jährlich zwischen sechs und 20 Mio Fr. Auf verlorenem Posten kämpfte Bundesrat Villiger auch in der Frage der Indexierung der Mineralölsteuer. Der Nationalrat folgte ebenfalls dem Ständerat und verweigerte dem Bundesrat die Kompetenz, die Mineralölsteuer nach einer Teuerung von 7% anzupassen. Zusätzlich nahm der Nationalrat eine Steuerbefreiung von Treibstoffen für vom Bund konzessionierte Transportunternehmungen (KTU) auf. Eine weitere Differenz schuf der Nationalrat, indem er die vom Ständerat beschlossene generelle Steuerbefreiung für Treibstoffe aus erneuerbaren pflanzlichen Energieträgern und Biomasse, die Einnahmenausfälle von über 100 Mio Fr. zur Folge hätte, strich. Der Ständerat schränkte in zweiter Lesung auf einen Antrag Seiler (svp, SH) hin ein, dass Bio-Treibstoffe nur steuerfrei sein sollen, wenn sie für Dieselmotoren der Land- oder Forstwirtschaft oder der Fischerei bestimmt sind. Der Nationalrat lehnte aber auch diese Bestimmung ab und blieb dabei, die Befreiung auf Pilot- und Versuchsanlagen zu beschränken. Der Ständerat gab schliesslich nach. Bei der Frage der Privilegierung der KTU fügte der Ständerat die Bestimmung ein, dass die Steuerbefreiung "ganz oder teilweise" erfolgen kann. Der Nationalrat war mit dieser Abschwächung einverstanden [19].

Ebenfalls im Rahmen der Gatt/WTO-Verpflichtung, bis Januar 1997 Einfuhrzölle in interne Abgaben umzuwandeln, kam eine Revision des Automobilsteuergesetzes (AStG) vor das Parlament. Als Erstrat beriet der Ständerat das Gesetz und folgte einstimmig dem Entwurf des Bundesrates, der einen Einheitssteuersatz von 4% vorsieht, um die Haushaltneutralität zu gewährleisten. Dem Nationalrat ging diese Anpassung zuwenig weit. Eine Mehrheit bestehend aus den Fraktionen der CVP, SP, Grünen und LdU/EVP baute zwei ökologische Lenkungselemente ein und beschloss, dass der Bundesrat den Steuersatz verbrauchsabhängig differenzieren kann. Anstelle des Einheitssatzes von 4% sollte die Steuer verbrauchsarmer Fahrzeuge auf bis zu 2% reduziert werden, während benzinfressende Wagen mit bis zu 6% hätten besteuert werden können. Weiter nahm der Nationalrat mit 93:56 Stimmen die Elektromobile ganz von der Steuer aus. In der Differenzbereinigung schwenkte er aber auf den vom Bundesrat vorgeschlagenen und vom Ständerat angenommenen Einheitssatz ein, da der administrative Aufwand beträchtlich gewesen wäre. Bezüglich der Elektromobile gab er sich mit einer Kann-Formulierung zufrieden [20].

Eine Expertenkommission des Bundes prüfte die Einführung einer allgemeinen Alkoholsteuer, die nebst den gebrannten Wassern und dem Bier neu auch den Wein erfassen soll. Bund und Kantone sollen die Alkoholsteuer dabei so erheben, dass mit den Erträgen die sozialen Kosten des Alkoholkonsums besser gedeckt werden können. Der Bundesrat leitete den Bericht der Kommission zur weiteren Prüfung an das EFD weiter [21].

1995 richtete der Bund Subventionen von knapp 23 Mia Fr. aus, das sind 780 Mio Fr. oder 3,5% mehr als im Vorjahr. Die Bundesbeiträge machten 1995 57% (1994: 52%) der gesamten Bundesausgaben aus. Die Reihenfolge blieb unverändert: Mit 42% flossen die meisten Beiträge in den Bereich der Sozialen Wohlfahrt, wo vor allem die Mehrausgaben für die Prämienverbilligung in der Krankenversicherung (+400 Mio) sowie die Leistungen des Bundes an die AHV (+188 Mio) und IV (108 Mio) ins Gewicht fielen. Bei den zweit- und drittgrössten Subventionsposten, dem Verkehr (25%) und der Landwirtschaft (14%), blieb die Summe praktisch konstant. Bei den Bundesbeiträgen 1995 handelte es sich wertmässig zu 64% um Finanzhilfen (Förderungs- und Erhaltungssubventionen) und zu 36% um Abgeltungen (Entgelte für im Bundesinteresse erbrachte Leistungen). Gute 36% flossen an Sozialversicherungen, 33% an Kantone und Gemeinden, 9% an private Haushalte und Institutionen, 10% kamen bundeseigenen Unternehmungen zugute und 7% gingen ans Ausland und an internationale Organisationen [22].

Eine Motion Maspoli (lega, TI), welche die Auflistung und Durchforstung aller Subventionsempfänger verlangt, wurde vom Nationalrat mit 61:35 Stimmen abgelehnt. Er folgte damit dem Bundesrat, der darauf hinwies, dass die Sanierung der Bundesfinanzen, aber auch der neue Finanzausgleich (siehe unten) sowieso eine kritische Überprüfung der Subventionen erfordere [23].

Die Finanzrechnung des Bundes für das Jahr 1996 schloss mit einem Defizit von 4,363 Mia Fr. (1995: 3,263 Mia) ab und lag damit um 315 Mio Fr. über dem Voranschlag. Gegenüber der Finanzrechnung 1995 erhöhten sich die Ausgaben um 3,3 Mia Fr. oder 8,2% auf 43,840 Mia Fr. Zu diesem markanten Anstieg trugen insbesondere die zusätzlichen Leistungen des Bundes für die Arbeitslosenversicherung (ALV), die AHV/IV und die Krankenkassen bei. Die Sozialausgaben lagen insgesamt um 744 Mio Fr. (6,2%) über der budgetierten Marke. Eine hohe Budgetabweichung von 223 Mio Fr. ergab sich auch bei den Landwirtschaftsausgaben, wofür das EFD namentlich Mehrausgaben wegen der Rinderkrankheit BSE verantwortlich machte. Eine einmalige Ausgabenspitze verursachte die Entschädigung für den Verzicht auf das Kernkraftwerk Graben. Die Ausgaben fielen um 132 Mio Fr. tiefer aus als budgetiert. Allein tiefere Zinssätze und eine straffe Bewirtschaftung der Tresorerie ermöglichten Minderausgaben von 529 Mio Fr. Im übrigen konnten die vom Parlament bewilligten Nachtragskredite von 1,7 Mia Fr. durch unausgeschöpfte Kredite von 1,8 Mia Fr. mehr als kompensiert werden. Die Einnahmen stiegen zwar gegenüber der Rechnung 1995 um 5,9%, blieben mit 39,477 Mia Fr. aber um 447 Mio Fr. oder 1,1% unter dem budgetierten Ertrag. Ins Gewicht fielen insbesondere die Mindererträge aus der Verrechnungssteuer (-732 Mio), der direkten Bundessteuer (-428 Mio) und den Treibstoffzöllen (-206 Mio), die das EFD mit der schlechten Konjunkturlage erklärte. Bei der Verrechnungssteuer seien die Eingänge zwar höher als erwartet ausgefallen, die Budgetabweichung ergab sich aber wegen den unterschätzten Rückerstattungen; diese wurden vermehrt unmittelbar nach Zinsfälligkeit zurückgefordert. Teilweise kompensiert wurden die Mindererträge durch das bessere Ergebnis der MWSt, die 358 Mio Fr. mehr einbrachte als budgetiert. Unerwartete Mehreinnahmen von 177 Mio Fr. brachten dank starkem Börsengang auch die Stempelabgaben [24].

Die Erfolgsrechnung schloss bei einem Gesamtaufwand von 45,0 Mia Fr. und einem Gesamtertrag von 39,4 Mia Fr. mit einem Aufwandüberschuss von 5,6 Mia Fr. und damit um 1,2 Mia Fr. schlechter ab als die Finanzrechnung. Der Schuldenberg des Bundes stieg bis Ende 1996 auf 88,4 Mia Fr. (1995: 82,2 Mia) und hat sich damit seit 1990 mehr als verdoppelt. Die Verschuldungsquote (Bruttoschulden in % des BIP) beläuft sich auf 24,6% (1995: 22,7%) [25].

Angesichts der hohen Verschuldung des Bundes kündigte der neue EFD-Vorsteher Kaspar Villiger einen "Kurswechsel in der Finanzpolitik" an und beschloss für den Voranschlag 1997, die Ausgaben nominell auf dem Stand des Vorjahresbudgets einzufrieren. Aufgrund erster Eingaben der Departemente hätte das Budgetdefizit 1997 aber 7,5 Mia Fr. betragen, was einem Ausgabenanstieg von 3,6% entsprochen hätte. Die Departemente wurden deshalb beauftragt, Kürzungen von 1,6 Mia Fr. vorzunehmen, nach der Sommerpause blieb aber immer noch ein Kürzungsbedarf von 1,3 Mia Fr. übrig. Das EFD einigte sich deshalb auf ein zweiteiliges Konzept, das einerseits gezielte Sparmassnahmen vorsieht, von denen nur gerade die Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur und die bundeseigenen Bauten ausgeklammert wurden. Andererseits schlug es die Einführung einer vorsorglichen Kreditsperre vor, die bereits für das Budget 1997 greifen soll. Gemäss dieser werden bei sämtlichen Ausgabenrubriken maximal 2% des Kreditbetrages nicht zur Auszahlung freigegeben, wobei der Bundesrat in begründeten Ausnahmefällen die Möglichkeit hat, den gesperrten Beitrag bei einem verzögerten konjunkturellen Aufschwung teilweise oder ganz freizugeben. Das neuartige Instrument hat damit den Charakter eines Eventualhaushaltes. Von der Sperre ausgenommen bleiben einzig die Passivzinsen, die Kantonsanteile an den Bundeseinnahmen, die Beiträge an Sozialversicherungen und die Pflichtbeiträge an internationale Organisationen. Das Sparkonzept des Bundesrates wurde unterschiedlich aufgenommen. Während FDP und CVP die Vorschläge begrüssten, warf die SP dem Bundesrat "Sparhysterie" vor. Die SVP lehnte die Kreditsperre ab und forderte dafür höhere gezielte Einsparungen.

Ende September verabschiedete der Bundesrat den Voranschlag 1997 zuhanden der eidgenössischen Räte. Das veranschlagte Defizit konnte auf 5,5 Mia Fr. reduziert werden und erreichte damit im wesentlichen das Ziel einer Ausgabeneinfrierung auf dem Vorjahresstand. Unterstellt wurde ein reales Wirtschaftswachstum von 1,5%, was EFD-Vorsteher Kaspar Villiger jedoch selbst als sehr optimistische Annahme bezeichnete. Erstmals sind im Budget die SBB-Darlehen als Ausgaben, die Gewinne der Pensionskasse des Bundes (PKB) aber nicht mehr unter den Einnahmen verbucht, womit dem Haushalt fast 2 Mia Fr. verloren gingen. Insgesamt stellte der Bundesrat gezielte Ausgabenkürzungen von 730 Mio Fr. vor, die in zwei Fällen bis auf Ende 2002 befristete dringliche Bundesbeschlüsse erforderten. Der erste dringliche Sparbeschluss betraf den AHV-Bereich und forderte den Verzicht auf den vorgesehenen Sonderbeitrag des Bundes für die Flexibilisierung des Rentenalters, was den Bundeshaushalt um jährlich 170 Mio Fr. entlastet. Auf einen wenige Wochen zuvor in der Öffentlichkeit gemachten Voschlag, den Bundesbeitrag an die AHV einzufrieren, verzichtete der Bundesrat, da die Verfassungsmässigkeit umstritten war. Auch im Bereich der ALV buchstabierte er zurück und reduzierte zuvor erwogene Leistungskürzungen von 10% stark. Mit einem dringlichen Bundesbeschluss schlug er vor, Taggelder von unter 130 Fr. um 1% und jene von über 130 Fr. um 3% zu kürzen. Zusammen mit der Abschaffung der Schlechtwetterentschädigung sowie verschiedenen Einzelmassnahmen sollte dieser ALV-Sparvorschlag den Bundeshaushalt jährlich um 214 Mio Fr. entlasten. Weil die gezielten Kürzungen für ein Konstanthalten der Ausgaben auf dem Stand des Vorjahres nicht ausreichten, verlangte der Bundesrat mit einem dritten dringlichen Bundesbeschluss ausserdem grünes Licht für eine Kreditsperre und legte diese für 1997 auf 2% fest, was Einsparungen von 530 Mio Fr. bringen soll [27].

Die Finanzkommissionen beider Räte erteilten dem Budget 1997 des Bundesrates gute Noten und begrüssten die drei dringlichen Sparbeschlüsse. Die Finanzkommission des Nationalrates nahm weitere Kürzungen von 250 Mio Fr. vor, gleichzeitig musste sie aber zusätzliche 485 Mio Fr. für die ALV einsetzen, da diese weit stärker beansprucht wurde, als dies der Bundesrat beim Erstellen des Budgets angenommen hatte. Die Finanzkommission des Ständerates schloss sich den Vorgaben der Nationalratskommission weitgehend an. Auch sie kam nicht darum herum, 450 Mio Fr. für die ALV nachzuschieben. Beim dringlichen Sparbeschluss zur ALV widersetzte sie sich jedoch der Streichung der Schlechtwetterentschädigung (-40 Mio) und wandte sich gegen weitere Abstriche beim Rüstungsmaterial. Mit zusätzlichen Kürzungen von 245 Mio Fr. auf anderen Positionen blieb sie nur leicht hinter den Mehrausgaben der Nationalratskommission zurück [28].

Das Budget ging somit mit einem Defizit von 5,7 Mia Fr. in die Wintersession. Als Erstrat wurden vom Nationalrat vier Rückweisungsanträge mit verschärften Sparaufträgen klar abgelehnt. Eine SVP-Minderheit forderte die Rückweisung des Voranschlags mit dem Ziel, für 1997 rund 2 Mia Fr. mehr zu streichen und schon 1998 den Budgetausgleich zu erzwingen. Die Fraktion der Freiheits-Partei wollte die Schraube noch härter anziehen und auf einen Schlag 3 Mia Fr. streichen, während die LDU/EVP-Fraktion den Bundesrat dazu zwingen wollte, ein Defizit von höchstens 3,5 Mia Fr. vorzulegen, ohne die Reserve-Fonds von AHV/IV und ALV zu belasten. Die Schweizer Demokraten schliesslich legten einen Sanierungsplan bis 2000 vor und verlangten vergebens, das Defizit für 1997 auf höchstens 4 Mia Fr. zu begrenzen. Auch bei den drei dringlichen Bundesbeschlüssen obsiegte die Bundesratskonzeption gegen vehementen Widerstand vorab von der Linken: Mit 99 zu 63 Stimmen wurde dem befristeten Verzicht auf den Bundesbeitrag an die AHV und mit 88 zu 75 Stimmen den Einsparungen bei der ALV zugestimmt. Die Kreditsperre von 2% passierte mit 104 zu 61 Stimmen. Ein Antrag Blocher (svp, ZH), der die Arbeitslosenhilfe um 1 Mia Fr. kürzen wollte, hatte keine Chance. Auch ein links-grüner Vorstoss, der Direktzahlungen in der Landwirtschaft nach Massgabe der Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Subventionsbezüger kürzen wollte, wurde mit 92 zu 64 Stimmen abgelehnt. Der Nationalrat folgte weitgehend seiner Finanzkommission und beschloss nur in vergleichsweise wenigen Bereichen Abweichungen. So hiess er mit 87 zu 62 Stimmen einen Antrag Scheurer (lp, NE) gut, der in Hinblick auf die Expo 2001 zusätzliche 47 Mio Fr. für den Nationalstrassenbau forderte. Vergeblich machte Bundesrat Villiger darauf aufmerksam, dass sich die Bauprojekte N1 und N5 auch aus Kreditresten finanzieren liessen. Weiter bewilligte der Rat 5 Mio Fr. für die Förderung erneuerbarer Energien und hiess die im Budget 1996 noch gestrichenen 5,1 Mio Fr. zur Entwicklung des Fahrleistungsmessers für die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe gut. Unter heftigem Sperrfeuer stand in der Detailberatung der dringliche Bundesbeschluss zur ALV: Mit 114:53 Stimmen hielt der Nationalrat an der Schlechtwetterentschädigung fest (-40 Mio) und federte die Taggeldkürzung sozial ab (-14 Mio), dafür strich er kurzerhand die Taggelder an die Jugendlichen bis 20 Jahre (+110 Mio), womit sich insgesamt ein zusätzlicher Spareffekt von 55 Mio Fr. ergab. Nach dreitägiger Debatte hiess der Nationalrat den Voranschlag 1997 mit einem Defizit von unverändert 5,7 Mia Fr. gut [29].

Auch im Ständerat hatten ein Antrag Weber (ldu, ZH) zur Rückweisung des Budgets und Nichteintretensanträge der SP zu den drei dringlichen Bundesbeschlüssen keine Chance. Die grösste Differenz zum Nationalrat ergab sich bei der ALV: Auch der Ständerat sprach sich für eine Weiterführung der Schlechtwetterentschädigung aus, er verwarf aber die Streichung der Taggelder für Arbeitslose unter 20 Jahren klar. Damit bringen die drei dringlichen Bundesbeschlüsse Einsparungen von 865 Mio Fr. Den vom Nationalrat bewilligten Mehrausgaben im Nationalstrassenbau und der Förderung erneuerbarer Energien sowie dem Fahrleistungsmesser stimmte die kleine Kammer zu und genehmigte schliesslich einen Voranschlag 1997 mit einem Defizit von gut 5,8 Mia Fr., also um 75 Mio Fr. höher als jenes des Nationalrats. In der Differenzbereinigung begrub der Nationalrat die Streichung der Taggelder für unter 20jährige stillschweigend [30].

Am 11. Dezember verabschiedeten die eidgenössischen Räte den Voranschlag 1997. Dieser schliesst exklusive der Kreditsperre bei Ausgaben von 44,769 Mia Fr. und Einnahmen von 38,471 Mia Fr. mit einem Ausgabenüberschuss von 6,298 Mia Fr. ab. Unter Berücksichtigung der Kreditsperre betragen die Ausgaben noch 44,239 Mia Fr. und der Ausgabenüberschuss 5,768 Mia Fr. (1996: 4,05 Mia). Mit einem Wachstum um 0,6% oder 267 Mio Fr. (inkl. Kreditsperre) konnten die Ausgaben nahezu auf dem Niveau des Budgets 1996 plafoniert werden. Die Entwicklung der Ausgaben ist durch verschiedene Sonderfaktoren geprägt. Beim Verkehr werden bisherige Tresoreriedarlehen an die SBB erstmals in der Finanzrechnung erfasst (841 Mio), bei der Sozialen Wohlfahrt entfällt die Zahlungsspitze des Vorjahres im Bereich der Krankenversicherung (-1150 Mio) und bei der ALV werden wieder deutlich mehr Darlehen benötigt (+850 Mio). Unter Ausklammerung dieser Positionen hätte ein Ausgabenrückgang von 0,4% verzeichnet werden können. Die budgetierten Einnahmen nehmen im Vergleich zum Vorjahr um 3,6% oder 1,45 Mia Fr. ab. Dieser ausserordentliche Rückgang ist in erster Linie darauf zurückzuführen, dass auf den 1.1.1997 der Einnahmenüberschuss der PKB von rund einer Milliarde aus der Bundesrechnung ausgegliedert wird. Bei den Fiskaleinnahmen fallen die Veränderungen bei der MWSt (+900 Mio), der Verrechnungssteuer (-1050 Mio) und der Mineralölsteuer (-400 Mio) am stärksten ins Gewicht. Der Rückgang bei der Verrechnungssteuer hängt mit dem Veranlagungs- und Abrechnungsverfahren zusammen, das zu einnahmensschwachen ungeraden Jahren führt. Die Erfolgsrechnung schliesst mit einem budgetierten Aufwandüberschuss von 7,286 Mia Fr. ab [31].

Bund, Kantone und Gemeinden budgetierten für 1997 einen Ausgabenüberschuss von insgesamt 9,4 Mia Fr. (ca. 2,6% des BIP), womit sie mit einer Verschlechterung von rund 1 Mia Fr. gegenüber dem Vorjahr rechnen. Die heutige Finanzlage würde den Budgetkriterien der EU für den Beitritt zur Währungsunion (das Defizit aller Gebietskörperschaften inkl. Sozialversicherungen darf 3% des BIP, und die öffentliche Verschuldung 60% des BIP nicht überschreiten) weiterhin genügen. Die Verschuldungsquote wird 1997 rund 51% des BIP betragen. Seit 1990 verdoppelte sich die Gesamtverschuldung aber beinahe und wird für Ende 1997 auf 188 Mia Fr. veranschlagt, was einer jährlichen Zunahme von 9,7% entspricht [32].

Der Legislaturfinanzplan vom 18. März 1996 ergab mit jährlichen Defiziten in der Grössenordnung von 7,1 bis 8,6 Mia Fr. (1997: 7,1 Mia; 1998: 8,6 Mia; 1999: 8,1 Mia) ein höchst unbefriedigendes Bild der künftigen Haushaltsentwicklung und zeigte, dass der Bundeshaushalt weiterhin strukturell überlastet ist. Trotz günstigen Wirtschaftsannahmen bewegt sich die Defizitquote in den Jahren 97-99 zwischen 1,9% und 2,2%, und die Verschuldung des Bundes dürfte die 100-Milliarden-Grenze 1998 überschreiten. Das jährliche Ausgabenwachstum liegt mit durchschnittlich 3,5% auf der Höhe des prognostizierten BIP, in der gleichen Zeit können aber die Einnahmen mit einem jährlichen Wachstum von 2,7% mit den Ausgaben nicht Schritt halten. Den durchschnittlich stärksten Ausgabenanstieg weist mit 6,4% der Schwerpunkt Umwelt und Infrastruktur auf. Dabei haben die Ausgaben für den Verkehrsbereich den grössten Anteil, wo sich die Investitionen für "Bahn 2000" und "AlpTransit" sowie die neue Rechnungsdarstellung des Bundes auswirken [33].

Der Nationalrat wünschte mehr Tempo bei der Haushaltsanierung als der Bundesrat. Im Rahmen der Beratungen des Legislaturfinanzplans 1997-1999 stimmte er mit 113:55 Stimmen einer Richtlinien-Motion seiner Finanzkommission zu, die für 1997-2000 eine Beschränkung des Ausgabenwachstums auf durchschnittlich maximal die Hälfte der Teuerung pro Jahr und den Ausgleich der Staatsrechnung bereits im Jahre 2000 fordert. Unter anderem sollte der Personalaufwand um 5% reduziert werden. Als Zweitrat lehnte der Ständerat die Motion mit 28:8 Stimmen aber ab, da das rasche Sanierungstempo unrealistisch sei. Er unterstützte stattdessen den Bundesrat auf seinem eingeschlagenen Kurs und hiess mit 31:4 Stimmen eine Motion seiner Spezialkommission gut, die bis Ende 1997 ein striktes Ausgabenmoratorium und die Beseitigung des Haushaltdefizits bis spätestens im Jahr 2001 vorschreibt sowie keine zusätzlichen Abgaben und Lohnprozente - mit Ausnahme der AHV und der Infrastrukturprojekte - zulässt. Der Nationalrat überwies den Vorstoss ebenfalls, womit die im Legislaturfinanzplan festgehaltenen Massnahmen zur verbindlichen Forderung des Parlamentes wurden [34].

Noch weiter als die nationalrätliche Finanzkommission ging eine Motion Blocher (svp, ZH), die das Bundesbudget über Minderausgaben innerhalb von nur zwei Jahren ausgleichen und ab 1999 mit dem Schuldenabbau beginnen wollte. Neben der SVP unterstützte jedoch lediglich die FP den Vorstoss; mit 130:38 Stimmen wurde die vom Bundesrat als "Rosskur" bezeichnete Motion vom Nationalrat abgelehnt [35].

Angesichts der Spitzendefizite überarbeitete das EFD die Planung rigoros und erzielte wesentliche Verbesserungen: Der Finanzplan 1998-2000 des Bundes, den der Bundesrat Ende August vorlegte, weist für die Jahre 1998 bis 2000 noch Defizite von 4,8 bis 5,9 Mia Fr. aus (1998: 5,9 Mia; 1999: 5,2 Mia; 2000: 4,8 Mia) und entlastet den Bundeshaushalt gegenüber dem Legislaturfinanzplan 97-99 um gegen 3 Mia Fr. pro Jahr. Die Verbesserungen sollen in erster Linie durch weitreichende Sparmassnahmen sowohl im Eigen- wie auch im Transferbereich erreicht werden. Die Ausgabenplafonds sind im Finanzplanjahr 1998 um 1,8 Mia Fr. und 1999 gar um 2,1 Mia Fr. reduziert worden. Dabei wirkt sich die Kreditsperre, die für 1998/1999 auf 2,5% und für das Jahr 2000 auf 3% festgelegt wurde, in der Grössenordnung von jährlich 700 Mio Fr. aus. Mit 500 bis 600 Mio Fr. jährlich soll der Verkehrsbereich und mit gegen 400 Mio. Fr. die Landesverteidigung zur Haushaltsentlastung beitragen. Bei der sozialen Wohlfahrt konnten die Ausgabenpläne um 200 bis 500 Mio Fr. pro Jahr redimensioniert werden, die Leistungen für die ALV mussten jedoch insbesondere für 1998 angehoben werden. Die Einnahmenprognosen wurden gegenüber dem Legislaturfinanzplan um rund 800 Mio Fr. nach oben revidiert, welche die vorgesehene Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags um 10 Rp/l sowie die Umwidmung und Anhebung der geltenden pauschalen Schwerverkehrsabgabe einbringen sollen. Trotz einschneidenden Massnahmen wird sich bis zum Jahr 2000 aber eine Neuverschuldung von weit über 20 Mia Fr. ergeben, womit die Schuldengrenze von 100 Mia Fr. (26% des BIP) deutlich überschritten werden wird. Trotz tiefer Zinssätze werden die Passivzinsen bis ins Jahr 2000 auf 4 Mia Fr. ansteigen und damit mehr als 9% der Gesamtausgaben ausmachen. Als Folge der Sanierungsbemühungen sollte die Staatsquote allerdings auf 11,3% zurückgehen [36].

Im September schickte der Bundesrat ein finanzpolitisches Gesamtkonzept zur Sanierung der Staatsfinanzen bis 2001 in die Vernehmlassung, das gewissermassen das gemeinsame Dach der künftigen Sanierungsanstrengungen darstellt. Eines der Kernelemente des Sanierungsplans ist es, das Ziel eines ausgeglichenen Bundeshaushalts in der Verfassung vorzuschreiben. Konkret schlägt der Bundesrat einen befristeten Sanierungsartikel vor, der im Jahr 2001 noch ein Defizit von höchstens 2% der Einnahmen (rund 1 Mia Fr.) zulässt. Als Zwischenziel wird für 1999 noch ein Defizit von 4 Mia Fr. akzeptiert. Bis Ende 1997 gilt ein Aufgabenmoratorium. Von 1997 bis 2001 soll der jährliche Ausgabenanstieg unter 1% gedrückt werden, was real einem Abbau gleichkommt. Bei rezessiver Wirtschaftsentwicklung darf das Parlament die Fristen allerdings erstrecken.

Für den Fall, dass die Defizitvorgaben verfehlt werden, stellte der Bundesrat zwei Notbremse-Varianten zu Diskussion: Der schärfere Korrekturmechanismus sieht vor, die Kompetenz zur Kürzung gesetzlich vorgeschriebener Ausgaben vom Parlament auf den Bundesrat zu übertragen. Der Bundesrat dürfte Finanzhilfen und Abgeltungen um bis zu 30% kürzen und müsste im bundeseigenen Aufgabenbereich vergleichbare Sparmassnahmen beschliessen. Nach der weicheren Variante hätte der Bundesrat bloss den Gesamtbetrag der nötigen Einsparungen festzulegen und die dafür erforderlichen Gesetzesänderungen dem Parlament vorzuschlagen. Dieses dürfte die Anträge zwar abändern, aber den vorgegebenen Spareffekt nicht schmälern. In beiden Fällen müssten die Bundesausgaben so stark gekürzt werden, dass die Defizitvorgaben mit höchstens zweijähriger Verspätung erreicht werden.

Weitere Kernelemente des Sanierungsprogrammes 2001 sind strukturelle Reformen (Verwaltungsreform und Einführung des New Public Management für Teile der Verwaltung, Herabsetzung von Standards und Normen im Hochbau und im Nationalstrassenbau sowie insbesondere der neue Finanzausgleich), die Überprüfung der Bundessubventionen sowie ein verbindliches "Kostendach" für die Sozialversicherungen. Steuererhöhungen sind nur gerade für die AHV (1 MWSt-%) und für die Eisenbahn-Grossprojekte vorgesehen.

Die Vernehmlassung zeigte, dass die bürgerlichen Parteien und die Kantone hinter dem Vorhaben stehen. SP und Gewerkschaften bezeichneten die heutigen Defizite aber als nicht dramatisch und betrachteten eine Sanierung der Bundesfinanzen wegen der Wirtschaftskrise als nicht vorrangig. Die Sanierung müsste ihrer Ansicht nach auch einnahmenseitig erfolgen. Aus staatspolitischen Gründen war ausserdem die Delegation der Kompetenz an den Bundesrat, Notmassnahmen für den Budgetausgleich zu ergreifen, umstritten [37].

Nach dem Abbau der Defizite soll gemäss den Vorschlägen des Bundesrates eine verfassungsmässige Schuldenbremse sicherstellen, dass der Bundeshaushalt im Gleichgewicht bleibt. Eine solche hatte im letzten Jahr auch der damalige Bundesrat Otto Stich vorgeschlagen, wobei er zwei Varianten - die Ausgabenregel, die das zulässige Ausgabenwachstum an der mittelfristigen Wachstumsrate der Wirtschaft ausrichtet und die Saldoregel, bei der das Ergebnis der Finanzrechnung mit dem Wirtschaftswachstum gekoppelt wird - zur Diskussion gestellt hatte.

Die Vernehmlassung zeigte, dass eine Mehrheit der Parteien, Kantone und Verbände die Ausgabenregelung und damit die "weichere" Variante mit eher indikativem Charakter bevorzugt. Der Bundesrat könnte somit erst gegen Ausgabenbeschlüsse des Parlaments einschreiten, wenn dieses ein Budget mit einem Ausgabenwachstum von mehr als 10% gegenüber der zuletzt angenommenen Finanzrechnung verabschiedet. Stark umstritten war auch die Behandlung der Investitionsausgaben. Beide Varianten verzichten auf eine Sonderbehandlung dieser Ausgabenkategorie, eine starke Minderheit der Vernehmlasser sprach sich aber vehement dafür aus, Investitionen von der Schuldenbremse auszunehmen. SP und LdU möchten die Sozialversicherungen ausklammern. Die detaillierte Botschaft zur Schuldenbremse soll dem Parlament erst nach Inkrafttreten des Sanierungsartikels unterbreitet werden [38].

Eine Motion Moser (fp, AG), die forderte, dass neue kostenverursachende Gesetzesvorlagen und Bundesbeschlüsse von der Bundesversammlung nur behandelt werden dürfen, wenn zugleich ein Finanzierungsnachweis erbracht wird, wurde vom Nationalrat mit 36:55 Stimmen abgelehnt [39].

Zu den drei Sparvorlagen aus dem Sanierungsprogramm 1994 - militärische Ausrüstung, Branntwein und Brennapparate sowie Parkplätze bei Bahnhöfen - über die 1996 abgestimmt wurde, siehe die Kapitel Teil I, 3 (Armement), 4c (Production végétale) und 6b (Politique des transports).

1994 hatte der Bundesrat einer vom EFD und der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren gemeinsam getragenen Projektorganisation den Auftrag erteilt, Vorschläge für eine grundlegende Neuordnung des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen zu erarbeiten, die sich in einem ersten Schritt im wesentlichen auf die Grundzüge des neuen Finanzausgleichs beschränken sollten. Im März schickte der Bundesrat den Bericht der Projektorganisation in die Vernehmlassung. Hauptziel der Neuordnung des Finanzausgleichs ist es, das in den letzten 40 Jahren entstandene Gewirr der Aufgaben, Kompetenzen und Geldströmen zwischen Bund und Kantonen zu entflechten und den Föderalismus zu revitalisieren. Der Zentralisierungstrend soll gebrochen und den Kantonen Handlungsspielraum zurückgegeben werden. Die Reform setzt an bei einer klaren Aufgabenentflechtung zwischen Bund und Kantonen in 29 von 50 Bereichen: Neu sollen acht Bereiche [40] ausschliesslich Bundessache sein, wobei der Bund auch bei alleiniger Zuständigkeit den Vollzug in Auftrag geben kann. In 21 Aufgabenbereichen [41] sollen die Kantone neu weitestgehend selbständig entscheiden und handeln können, wobei sie in acht [42] der ihnen übertragenen Bereiche vom Bund zur interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich verpflichtet werden sollen. Vom interkantonalen Lastenausgleich werden Leistungen erfasst, von denen andere profitieren, ohne sich (bis jetzt) in angemessener Form finanziell zu beteiligen. Im Vordergrund stehen die sogenannten Zentrumsleistungen grosser Agglomerationskantone. Wo Bund und Kantone bestimmte Aufgaben, sogenannte Verbundaufgaben [43], weiterhin gemeinsam lösen müssen, werden die Kompetenzen neu klar geregelt. Die strategische Führung soll beim Bund, die operative Verantwortung bei den Kantonen liegen. Neu soll der Bund künftig auf prozentuale Kostenübernahmen verzichten und stattdessen Global- oder Pauschalbeiträge ausrichten und sich statt am Aufwand am Ergebnis orientieren.

Die Neuordnung des Finanzausgleichs soll nach den Vorstellungen der Arbeitsgruppe ohne Leistungsabstriche ein jährliches Sparpotential von 15% oder mindestens 3 Mia Fr. eröffnen, von denen 60% auf den Bund und 40% auf die Kantone entfallen sollen. EFD-Vorsteher Kaspar Villiger bezeichnete diese Prognosen allerdings als sehr optimistisch. Wesentlichste Gründe für die Einsparungen sind, dass der neue Finanzausgleich Anreize zum Sparen statt zum "Geld-Abholen in Bern" schafft und Entscheidungsbefugnisse mit der Kostenübernahme verbindet. Weiter würden Parallelverwaltungen eliminiert und eine verbesserte Kosten- und Wirkungskontrolle beim Aufgabenvollzug ermöglicht. Über den neu konzipierten Ressourcenausgleich sollen schliesslich die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kantone abgebaut und den finanzschwächsten Kantonen anstelle der bisherigen Finanzkraftzuschläge frei verfügbare Mittel ausgerichtet werden. Messgrösse ist ein Ressourcenindex, der grösstenteils auf den harmonisierten Bemessungsgrundlagen der direkten Bundessteuer beruht. Voraussetzungen für die Revision - die ebensosehr ein staatspolitisches wie ein finanzpolitisches Vorhaben ist - sind ein neuer Finanzausgleichsartikel und die Änderung verschiedener Kompetenzartikel in der Bundesverfassung sowie Gesetzesänderungen. Erste Realisierungen sieht der Bundesrat deshalb erst für das Jahr 2000 vor [44].

In der Vernehmlassung fanden die Kernstücke der Reform breite Unterstützung, es gab allerdings auch viel Detailkritik. Zahlreiche Kantone befürchteten, der Bund könnte die Reform nutzen, um Lasten abzuwälzen. Ein kritisches Echo fand denn auch die Bezifferung des Sparpotentials auf 3 Mia Fr. SP und Gewerkschaftsbund befürchteten einen Leistungsabbau durch den Rückzug des Bundes aus Aufgabenbereichen, etwa bei der Berufsbildung. Breite Opposition von links bis rechts erwuchs auch der Kantonalisierung der Ergänzungsleistungen und des Regional- und Agglomerationsverkehrs sowie der Zentralisierung des Militärs beim Bund. Ein gewichtiger Vorbehalt kam von den Gemeinden und Städten, die auf den Einbezug ihrer Ebene in das Projekt drängen. Eine Neuordnung des Finanzausgleichs, die sich nur am Verhältnis Bund/Kantone orientiere, ziele an der föderalistischen Wirklichkeit vorbei, kritisierte der Städteverband. Wirtschaft, Gewerbe und Liberale bemängelten, dass die Fiskalstruktur des Bundes unangetastet bleibt und nicht ein Verzicht der direkten Bundessteuer zugunsten der Kantone ins Auge gefasst wird.

Im November beauftragte der Bundesrat eine von Bund und Kantonen paritätisch besetzte Projektorganisation mit der nächsten Etappe, der Vertiefung der Vorschläge für die einzelnen Aufgabenbereiche. Neu wurden auch Delegierte der Städte und Gemeinden miteinbezogen. Aufgabe der Arbeitsgruppe ist es, innert Jahresfrist die grossen Linien der Verfassungs- und Gesetzesänderungen für die neue Aufgabenteilung und die Neuordnung der Geldflüsse auszuarbeiten [45].

Zwei Motionen Marty (fdp, TI) und Lachat (cvp, JU) forderten eine Stärkung finanzschwacher Kantone und schlugen vor, dass ein höherer Anteil der direkten Bundessteuern für den Finanzausgleich zu verwenden sei. Gleichzeitig sollten weniger Gelder nach dem Steueraufkommen der Kantone verteilt werden. Beide Räte folgten aber dem Bundesrat, der befürchtete, mit einer vorgreifenden Einzelmassnahme Widerstände gegen das laufende Reformprojekt zum Finanzausgleich zu wecken, und überwiesen die Vorstösse nur als Postulat [46].

Die Rechnungsabschlüsse 1996 der 26 Kantone wiesen insgesamt ein Defizit von 1,87 Mia Fr. (1996: 1,52 Mia) aus und schnitten damit um 425 Mio Fr. besser ab als budgetiert. Neun Kantone (SZ, BL, SH, GR, AI, UR, GL, ZG und FR) konnten in den laufenden Rechnungen Ertragsüberschüsse ausweisen, wobei der Kanton Schwyz wie bereits im letzen Jahr das beste Ergebnis erzielte. Der Kanton Genf musste mit 461 Mio Fr. wiederum den grössten Aufwandüberschuss verzeichnen, gefolgt vom Kanton Zürich mit 374 Mio Fr. Zehn Kantone konnten einen Selbstfinanzierungsgrad von über 60% aufweisen, wobei er in fünf Kantonen (SZ, SH, AI, GL und BL) mehr als 100% beträgt [47].

Für das Jahr 1997 wiesen die Kantone Budgets mit einem kumulierten Finanzierungsdefizit von 3,1 Mia Fr. (1995: 2,6 Mia) aus, womit wieder eine Verschlechterung der Kantonsfinanzen veranschlagt wurde. Die budgetierten Ausgaben betragen 56,7 Mia (+2,4%), die Einnahmen 53,4 Mia Fr. (+1,5%). In der laufenden Rechnung budgetierten 14 Kantone einen besseren Abschluss als im Vorjahr, wobei nur drei Kantone (AR, UR und ZG) einen positiven Saldo auswiesen. Praktisch stagnierenden Steuereinnahmen stehen in den kantonalen Budgets steigende Sozialausgaben gegenüber. Die in absoluten Zahlen grössten Aufwandüberschüsse veranschlagten wie bereits im letzten Jahr die Kantone Zürich (437 Mio), Waadt (400 Mio), Genf (340 Mio), Bern (255 Mio) und Solothurn (175 Mio). Allein diese fünf Kantone vereinigen 76% des gesamten Fehlbetrages auf sich [48].

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