Zu den kantonalen Steuervorlagen siehe unten, Teil II, 2b.

1995 hatte der Ständerat einer parlamentarischen Initiative Delalay (cvp, VS) Folge gegeben, die die Durchführung einer einmaligen allgemeinen Steueramnestie verlangt. Seine Rechtskommission wurde beauftragt, einen entsprechenden Entwurf auszuarbeiten. Zu Beginn des Berichtsjahres beantragte diese dem Rat jedoch die Abschreibung der Initiative, da eine Steueramnestie bei den Kantonen und der Bevölkerung auf Widerstand stossen würde. Dafür beschloss die Kommission, eine Vorlage für eine individuelle Steueramnestie nach dem Prinzip der straflosen Selbstanzeige auszuarbeiten, die sowohl für den Bund als auch für die Kantone und Gemeinden gelten soll. Wer bisher nicht versteuertes Vermögen und Einkommen angibt, müsste damit keine Strafsteuer, sondern lediglich die Nachsteuern samt Verzugszins bezahlen. Im Gegensatz zur allgemeinen Amnestie wäre diese individuelle Amnestie nicht an einen Zeitpunkt gebunden. Der Ständerat stimmte diesem Konzept mit 27 zu 13 Stimmen zu. Den Antrag Delalays, auf die Initiative zu einem späteren Zeitpunkt zurückzukommen, verwarf er [1].

Eine Motion Marty (fdp, TI) verlangte zudem eine Steueramnestie für Erben und schlug vor, zugunsten der Erben auf eine Nachsteuer und auf eine Busse zu verzichten, wenn diese ein vollständiges Inventar der Vermögenswerte des Erblassers vorlegen. Die Steueramnestie soll für die direkte Bundessteuer gelten, und soll durch eine Änderung des Steuerharmonisierungsgesetzes (StHG) auch auf kantonaler Ebene möglich werden. Der Ständerat überwies den Vorstoss in Postulatsform. Die Rechtskommission prüft nun auch diese Frage [2].

In den letzten Jahren hat die Schweiz für Holdinggesellschaften an Attraktivität eingebüsst, und es kam zu diversen Auslagerungen von Holdings in EU-Staaten [3]. Aber auch für KMU verlor die Schweiz an Attraktivität. Im Vorjahr hatte der Bundesrat deshalb zwei Varianten einer Reform der Unternehmensbesteuerung vorgelegt, die Steuerausfälle von 90 bzw. 210 Mio Fr. zur Folge gehabt hätten; diese stiessen aber im Vernehmlassungsverfahren insbesondere auf linken Widerstand. Die Linke willigte schliesslich aber doch in eine Reform der Unternehmensbesteuerung ein, um im Gegenzug die Unterstützung der Bürgerlichen für ein Investitionsprogramm zu erhalten. Als Teil des Investitionsprogrammes legte der Bundesrat im März ein neu geschnürtes Reformpaket vor, das einen Einnahmenausfall von geschätzten 170 Mio Fr. (davon 90 Mio für die Kantone) und verschiedene Änderungen des Gesetzes über die direkte Bundessteuer (DBG), des Steuerharmonisierungsgesetzes (StHG), des Gesetzes über die Stempelabgaben (StG) sowie des Gesetzes über die Verrechnungssteuer (VStG) vorsah. Schwerpunkte waren folgende: 1.) Direkte Freistellung der Beteiligungsgewinne und Beteiligungserträge. Die bisherige steuerliche Freistellung der Erträge (Dividenden usw.) wird auf die Gewinne (Kapital- und Aufwertungsgewinne zuzüglich Erlöse aus zugehörigen Bezugsrechten) ausgedehnt (-100 Mio Fr.) [4]. 2.) Einführung einer proportionalen Gewinnbesteuerung von 8,5% anstelle der renditeabhängigen, progressiven Steuer auf den Reinertrag (+120 Mio) und Abschaffung der Kapitalsteuer (-320 Mio). 3.) Senkung der Emissionsabgabe auf Beteiligungen von 2% auf 1%. Zudem gilt ein Freibetrag von 250 000 Fr. für Neugründungen wie auch für Kapitalerhöhungen (-120 Mio). 4.) Differenzierte Neuregelung der Steuerfolgen beim Erwerb eigener Aktien. Die Massnahmen 2 und 3 sollen insbesondere die KMU begünstigen. Die in der Vernehmlassungsvorlage vorgeschlagene Verlustverrechnung im Konzern nahm der Bundesrat nicht ins Reformpaket auf, da sich die Kantone geschlossen dagegen gewehrt hatten. Als neues Element schlug er dafür die Wiedereinführung einer Stempelabgabe auf Lebensversicherungsprämien von 2,5% vor, womit der notleidenden Bundeskasse Kompensationseinnahmen von rund 250 Mio Fr. zufliessen sollten [5].

Die vorberatende Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK) des Nationalrates begrüsste das vom Bundesrat vorgelegte Steuerpaket, kritisierte aber mehrere Punkte in der Holdingbesteuerung, so etwa jenen, dass generell Kapitalverluste aus Beteiligungen nicht berücksichtigt werden sollen. Ausserdem beschränkte sie den Stempel auf die vorab der Kapitalanlage dienenden Versicherungen mit Einmalprämie und beschloss, den Stempelbeschluss von der Unternehmenssteuerreform abzukoppeln. In der April-Sondersession folgte der Nationalrat seiner Kommission und hiess die vom Bundesrat vorgeschlagenen Steuererleichterungen für Unternehmen von insgesamt 420 Mio Fr. gut. Ein Antrag Blocher (svp, ZH), der einen proportionalen Gewinnsteuersatz von lediglich 8% verlangte, wurde ebenso deutlich abgelehnt wie ein Antrag der Ratslinken, den Satz auf 9,8% anzuheben. Bei der Holdingbesteuerung schuf eine bürgerliche Mehrheit aber eine Asymmetrie, indem die Kapital- und Aufwertungsgewinne auf Beteiligungen steuerfrei erklärt werden, entsprechende Verluste indes steuerlich abzugsfähig sein sollen. Mit 94 zu 81 Stimmen stimmte eine bürgerliche Mehrheit zudem der Entkoppelung des Stempels vom übrigen Steuerpaket zu, um bei einem Referendum der Versicherungsbranche, die eine Neubesteuerung heftig bekämpfte, wenigstens die dringliche Reform der Unternehmensbesteuerung zu retten. Die SP kritisierte dieses Vorgehen als Versuch, die Besteuerung der Lebensversicherungen zum Abschuss freizugeben. Mit 99 zu 64 Stimmen folgte eine bürgerliche Mehrheit zudem der WAK und stimmte einer Stempelabgabe von 2,5% nur für Lebensversicherungen mit Einmalprämien zu. Damit reduzierten sich die Kompensationseinnahmen auf rund 100 Mio Fr. Ein Antrag Blocher, auf eine Stempelabgabe für Lebensversicherungen ganz zu verzichten, wurde mit 99 zu 64 Stimmen verworfen. Die SP drohte mit dem Referendum gegen die Unternehmenssteuerreform, während die Versicherungsgesellschaften ihrerseits ein Referendum gegen den Stempel nicht ausschliessen wollten [6].

Der Ständerat zog in der Sommersession die Notbremse. Oppositionslos trat er zwar auf die Vorlage ein, in der Detailberatung kritisierte aber insbesondere Plattner (sp, BS) die vom Nationalrat eingeführte Asymmetrie bei der Holdingbesteuerung und bezeichnete die Reformwirkungen als "Selbstbedienungsladen ohne Kasse". Die vom Nationalrat beschlossenen neuen Steuerfreiheiten würden nicht dazu führen, dass neue Holding-Gesellschaften in die Schweiz kämen, sondern, dass heute in der Schweiz domizilierte Holding-Gesellschaften ihre Gewinne steuerfrei realisierten und ins noch steuergünstigere Ausland transferierten. Die Beratungen im Nationalrat hätten gezeigt, dass kaum jemand verstanden habe, um was es überhaupt geht. Gemperli (cvp, SG) vertrat zusätzlich die Ansicht, dass die Auswirkungen der Reform auf KMU nicht genügend abgeklärt worden seien. Der verunsicherte Rat stimmte schliesslich einem Antrag Danioth (cvp, UR) auf Rückweisung an die Kommission zu [7].

Die WAK des Ständerates hörte sich nochmals mehrere Experten an. Schliesslich übernahm sie das Holding-Besteuerungskonzept des Nationalrats, fügte aber einen Missbrauchsartikel an, mit dem sichergestellt werden soll, dass nicht mit Wertberichtigungen und Abschreibungen zwischen Mutter- und Tochtergesellschaften Steuern vermieden werden können. Wertberichtigungen und Abschreibungen sollen vom steuerbaren Gewinn nur soweit in Abzug gebracht werden können, als sie betriebsnotwendig und entsprechend begründet sind. Zudem sollen nur definitive Verluste steuerlich berücksichtigt werden können. Der Ständerat folgte seiner WAK in der Herbstsession und hiess die Steuerreform mit 30 zu 1 Stimme gut. Den vom Nationalrat abgekoppelten Versicherungsstempel auf Einmalprämien baute er wieder ins Paket ein. In der Differenzbereinigung hielten beide Räte an ihrer Position - Entkoppelung bzw. Paketlösung - fest, bis schlussendlich der Nationalrat nachgab. Der Einnahmenausfall des Steuerpakets wurde vom EFD auf 320 Mio Fr. geschätzt, wobei 90 Mio Fr. die Kantone betreffen. Gemäss EFD-Vorsteher Kaspar Villiger bringt die Vorlage den Schweizer Holdings neben Deutschland dafür die "weltbeste" Besteuerung, was neues Steuersubstrat anziehen sollte. Nachdem das Referendum nicht ergriffen wurde, wird die Unternehmenssteuerreform auf Anfang 1998 in Kraft treten. Die Stempelabgabe auf Einmalprämien wird vom 1. April 98 an wieder erhoben werden [8].

Eine Motion Jans (sp, ZG), die Erträge aus allen rückkaufsfähigen Kapitalversicherungen mit Einmalprämie voll steuerbar machen wollte, wurde vom Nationalrat mit 93 zu 46 Stimmen verworfen. Eine vom Bundesrat eingesetzte Expertenkommission prüft jedoch eine massvolle Besteuerung für Einmalprämienversicherungen, da diese zunehmend ein Steuerspar- anstelle eines Vorsorgeinstruments geworden seien [9].

Mit 102 zu 64 Stimmen gab der Nationalrat einer parlamentarischen Initiative Gros (lp, GE) Folge, die verlangt, die steuerlichen Anreize für ausländische Hilfsgesellschaften (Gesellschaften, die in der Schweiz eine Verwaltungs-, aber keine Geschäftstätigkeit ausüben) auf die direkte Bundessteuer auszudehnen. Bisher kennen nur die Kantone Steuerprivilegien für Hilfsgesellschaften. Vergebens wehrte sich die SP dagegen, nach der Unternehmenssteuerreform den Firmen noch weitere Steuergeschenke zu machen [10].

Im letzten Jahr hatte die WAK des Nationalrates eine von Elmar Ledergerber (sp, ZH) präsidierte Subkommission eingesetzt, die Vorschläge bezüglich der Förderung von Risikokapital in der Schweiz erarbeiten sollte. Zu Beginn des Jahres legte die WAK Bericht und Entwurf zu einem Bundesbeschluss vor. Ziel ist danach die Schaffung einer oder mehrerer Risikokapitalgesellschaften (RKG) auf privatwirtschaftlicher Basis, welche die Frühfinanzierung und das "Coaching" von Jungunternehmen sicherstellen. Um amtlich anerkannt zu werden, muss eine RKG mindestens 60% (in den ersten drei Jahren 45%) ihrer Mittel in neue, noch nicht börsenkotierte Unternehmen mit Sitz und Tätigkeit in der Schweiz investieren. Damit RKG überhaupt zum erforderlichen Kapital kommen, sollen Kapitalgeber von Erleichterungen bei der direkten Bundessteuer profitieren. Als Anreize beschloss die WAK, dass Kapitalgeber im ersten Jahr 50% der in RKG investierten Mittel vom Einkommen abziehen können, allerdings höchstens im Umfang von 20% des steuerbaren Einkommens bzw. - bei Unternehmungen - bis zu 20% des Gewinnes. Diese Abzüge werden der Besteuerung wieder unterworfen, wenn der Risikokapitalgeber nach einigen Jahren seine Beteiligung mit Gewinn wieder verkauft. Der Bund verliert so in diesem Bereich nur die Zinsen auf die Steuern während dieser Zeit. Als zweiter Anreiz können Kapitalgeber Verluste vom Einkommen abziehen. Allfällige Gewinne auf Investitionen müssen sie jedoch nicht versteuern, und ausgeschüttete Kapitalerträge sind zu 50% steuerfrei. Der Nationalrat hiess den auf zehn Jahre befristeten Bundesbeschluss in der Sommersession mit seltener Einmütigkeit gut. Ein Antrag Berberat (sp, NE), eine Steuerbefreiungsobergrenze von 500 000 Fr. während der zehnjährigen Dauer festzusetzen, hatte trotz Unterstützung von Bundesrat Jean-Pascal Delamuraz keine Chance. Der Nationalrat überwies ausserdem eine Motion der WAK, die den Bundesrat beauftragte, die Anlage- und Aufsichtsvorschriften für Pensionskassen zu lockern, um diesen die Risikokapitalanlage vermehrt zu ermöglichen [11].

Die ständerätliche WAK kündigte Widerstand gegen den Risikokapital-Beschluss des Nationalrates an, da dieser ordnungs- und steuerpolitisch quer in der Landschaft stehe und auch bei den Kantonen nicht auf guten Boden gefallen sei. Eine Motion Forster (fdp, SG) die ebenfalls konkrete Massnahmen zur Förderung von Risikokapital vorschlug, überwies der Ständerat deshalb zur näheren Prüfung an seine Kommission [12].

Mit 30 zu 6 Stimmen überwies als Zweitrat auch der Ständerat eine Motion der nationalrätlichen WAK, die den Bundesrat auffordert, die steuerliche Ungleichbehandlung von Konkubinats- und Ehepaaren zu korrigieren. Ausserdem überwies er eine Empfehlung Spoerry (fdp, ZH), die möchte, dass Familienangehörige, die eine invalide oder dauernd pflegebedürftige Person betreuen, Aufwendungen an Arbeit steuerlich abziehen können. Spoerry begründete ihren Vorstoss damit, dass Kosten der Betreuung durch Dritte - etwa ein Pflegeheim - ebenfalls in Abzug gebracht werden können. Eine vom Bundesrat im letzten Jahr eingesetzte Expertenkommission Locher ist daran, die Familienbesteuerung gesamthaft zu prüfen [13].

Nationalrat Rechsteiner (sp, SG) verlangte mit einer Motion die Steuerbefreiung des Existenzminimums. Insbesondere wirke sich die Besteuerung dort stossend aus, wo das Existenzminimum ausschliesslich durch staatliche Leistungen garantiert wird (IV oder AHV zuzüglich Ergänzungsleistungen). Auf Antrag des Bundesrates überwies der Nationalrat den Vorstoss als Postulat [14].

Via parlamentarische Initiative verlangte Nationalrätin Nabholz (fdp, ZH) eine Öffnung der Säule 3a für Nichterwerbstätige, insbesondere Frauen, die ohne Entlöhnung Erziehungs- und Betreuungsaufgaben wahrnehmen, sowie Arbeitslose und Invalide. Von der steuerlich privilegierten gebundenen Selbstvorsorge könnten somit rund 635 000 Personen mehr profitieren. Die SP bekämpfte den Vorstoss jedoch als neues Steuerschlupfloch für Reiche und sah darin im Gegensatz zur Initiantin kein eigentliches Gleichstellungsanliegen, da sich viele der anvisierten Personen die Säule 3a gar nicht leisten könnten. Mit 109 zu 60 Stimmen gab der Nationalrat der Initiative aber Folge und beauftragte seine Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) mit der Ausarbeitung einer Revisionsvorlage des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) [15].

Gegen Ende des Jahres erhielt der Ruf nach einer grösseren Steuerharmonisierung unter den Kantonen neuen Auftrieb. Auslöser war der Zürcher Bankier Martin Ebner, der seine Firma von Zürich ins steuergünstige Freienbach (SZ) verlegte, womit Stadt und Kanton Zürich jährlich mindestens 20 Mio Fr. entgehen. Da in Zürich bis Ende 1998 noch die Vergangenheits-, in Schwyz aber die Gegenwartsbesteuerung gilt, muss Ebner zudem einen Börsenrekordgewinn von geschätzten 200 Mio Fr. für 1997 in keinem der beiden Kantone versteuern. Dieser Steuertrick löste landesweite Empörung aus, legte aber auch eine der Schwächen des Schweizer Steuersystems schonungslos offen. Bereits im Februar hatte der Bundesrat eine ständige Kommission für Steuerharmonisierung eingesetzt, um die Bemühungen um eine Harmonisierung der direkten Steuern von Bund, Kantonen und Gemeinden zu intensivieren [16].

Die Bankervereinigung und die Schweizer Börse forderten im Sommer lautstark die Abschaffung der Umsatzabgabe auf Wertschriftentransaktionen (Börsenstempel) und warnten, dass durch die Öffnung des Börsengeschäfts für ausländische Händler, die Elektronisierung des Handels und die kommende Einführung des Euro sonst bis zu 10 000 Arbeitsplätze ins Ausland verlegt würden. Das EFD signalisierte, dass es das Problem erkannt habe, verlangte aber, dass die jährlich rund 1 Mia Fr. (1996: 1,01 Mia) an Steuereinnahmen, die verloren gehen, zumindest teilweise kompensiert werden müssten. Diese Forderung stiess auch im bürgerlichen Lager auf Verständnis. Die Zürcher FDP-Ständerätin Vreni Spoerry stellte eine nationale Erbschaftssteuer zur Diskussion. Eine solche könnte gemäss Spoerry auch das sich verschärfende Konkurrenzproblem unter den Kantonen lösen, das entstanden ist, weil verschiedene Kantone die Erbschaftssteuer in den letzten Jahren senkten oder abschafften. Nationalrat Georg Stucky (fdp, ZG) schlug als Kompensation für die Stempelabgabe eine Erhöhung der Mehrwertsteuer um 0,2 bis 0,3% vor [17].

Dagegen forderten die Sozialdemokraten einmal mehr die Einführung einer Kapitalgewinnsteuer für Privatpersonen. Die Forderung erhielt durch explodierende Aktienkurse fusionierender Grosskonzerne und die Tatsache, dass in der Schweiz die Buchgewinne an den Börsen erstmals die Arbeitseinkommen überstiegen, zusätzlichen Auftrieb. Sogar FDP-Exponenten wie Parteipräsident Franz Steinegger sprachen sich für eine Besteuerung von Kapitalgewinnen aus. Nachdem der Bundesrat von einer Kapitalgewinnsteuer noch im letzten Jahr nichts wissen wollte, beauftragte er die im Vorjahr eingesetzte Kommission Behnisch, auch Wege gegen die Abwanderung von Börsengeschäften aufzuzeigen und Kompensationsmöglichkeiten für Steuerausfälle, darunter auch eine Kapitalgewinnsteuer, zu prüfen. Die Frage der Ergiebigkeit ist jedoch umstritten. Auf eine einfache Anfrage Jans (sp, ZG) hin schätzte der Bundesrat die Erträge einer Kapitalgewinnsteuer von durchschnittlich 15% auch in guten Börsenzeiten auf "höchstens 100 bis 400 Mio Fr.". Andere Besteuerungsmodelle zur Kompensation einer allfälligen Abschaffung des Börsenstempels werden geprüft. So reichte Ständerat Schüle (fdp, SH) ein Postulat ein, das vom Bundesrat die Prüfung einer Vermögenszuwachssteuer verlangt, die auch den Wertzuwachs noch nicht verkaufter Aktien und anderer Wertschriften erfassen würde. Andere Parlamentarier möchten das Wertschriftendepot (Depotabgabe) mit einer Abgabe belasten [18].

Auf Antrag des Bundesrates, der auf die im letzten Jahr eingesetzte Kommission Behnisch hinwies, überwies der Ständerat eine Motion Saudan (fdp, GE), wonach steuerlich abziehbare Schuldzinsen nur noch bis zur Höhe des Bruttovermögensertrages oder bis zur Hälfte der gesamten Einkünfte angerechnet werden dürfen, als Postulat. Der Kanton Genf kennt diese Regelung bereits. Auch bezüglich einer Motion Cottier (cvp, FR) verwies der Bundesrat auf die eingesetzte Kommission. Der Motionär forderte, die Besteuerung privater Renten neu nach dem Eintrittsalter des Versicherten abzustufen und den steuerpflichtigen Teil von heute 60% auf maximal 40% zu senken, was eine Änderung des DBG und des StHG erfordern würde. Der Ständerat gab die Motion zur Behandlung an seine WAK weiter [19].

Ein Postulat Grendelmeier (ldu, ZH), das den Bundesrat bat zu prüfen, ob bei der direkten Bundessteuer die Maxima für den Abzug von Krankenkassenprämien nicht entsprechend dem Anstieg der Prämien für die Grundversicherung angepasst werden sollten, wurde vom Nationalrat überwiesen. Eine Motion Teuscher (gp, BE), die den steuerlichen Abzug von Weiterbildungskosten, die für den Wiedereinstieg ins Berufsleben nötig sind, verlangte, überwies er ebenfalls in Postulatsform.

Nach dem Nationalrat überwies auch der Ständerat eine Motion Vallender (fdp, AR), die eine gesetzliche Regelung der steuerrechtlichen Behandlung des Kaufs eigener Aktien durch Aktiengesellschaften fordert. Beide Räte überwiesen ausserdem eine Motion Saudan (fdp, GE), die verlangt, das DGB auch auf Teilliquidationen von Immobiliengesellschaften mit Mieteraktionären auszudehnen [21].

Eine Motion Schüle (fdp, SG) verlangte als Beitrag zur Stärkung der Schweizer Wirtschaft verschiedene befristete steuerliche Massnahmen, darunter eine Erhöhung des Abzugs für künftige Forschungs- und Entwicklungsaufträge, die teilweise Abzugsfähigkeit des Steueraufwandes bei Personengesellschaften und die befristete Aufhebung der Dumont-Praxis (Abzug der Unterhaltskosten erst nach fünf Jahren seit dem Erwerb einer Liegenschaft). Der Ständerat überwies die Vorschläge auf Antrag des Bundesrates als Postulat. Auch der Nationalrat überwies eine praktisch gleichlautende Motion der FDP-Fraktion nur in Postulatsform [22].

Zur Volksinitiative "Wohneigentum für alle" und einem Gegenvorschlag, der ebenfalls eine massive steuerliche Entlastung der Hauseigentümer zur Folge hätte, indem u.a. der Eigenmietwert herabgesetzt und die Dumont-Praxis abgeschafft werden soll, siehe unten, Teil I, 6c (Wohnungsbau). Zu Doppelbesteuerungsabkommen siehe oben, Teil I, 2 (Relations bilatérales).

Zu Beginn des Jahres nahm der Bundesrat Stellung zum Entwurf für ein Mehrwertsteuergesetz, den die WAK des Nationalrates auf Antrag einer parlamentarischen Initiative Dettling (fdp, SZ) ausgearbeitet hatte, und der die seit 1995 geltende Verordnung des Bundesrates ersetzen soll. Mit einem Grossteil der Vorschläge erklärte sich der Bundesrat einverstanden, um das Gesamtwerk nicht in Frage zu stellen, er sperrte sich aber gegen zuviele Partikularinteressen. Die Vorschläge der WAK würden zu Ertragsausfällen von 465 Mio Fr. im ersten Jahr und 375 Mio Fr. in den folgenden Jahren führen, demgegenüber bot der Bundesrat nur Hand zu MWSt-Entlastungen von jährlich maximal 120 Mio Fr. sowie einem einmaligen Ausfall von 90 Mio Fr. bei der Einlageentsteuerung (später korrigierte er diese Zahl auf 215 Mio). Auf Distanz zur WAK ging er insbesondere bei den zulässigen Abzügen für Geschäftsspesen und beim Optionsrecht (freiwillige MWSt-Unterstellung). So wollte er nichts davon wissen, Verpflegung und Getränke voll - und nicht nur zu 50% - zum Vorsteuerabzug zuzulassen (175 Mio). Ebenso lehnte er einen Vorsteuerabzug auf den Geschäftsspesen für "Vergnügungen" sowie für Motorräder, Boote und Sportflugzeuge ab, sofern diese nicht nachweisbar geschäftlich notwendig sind (25-35 Mio). Weiter wandte er sich gegen einen pauschalen Vorsteuerabzug für nicht belegte Spesen (90 Mio), gegen eine weitere Erhöhung der Umsatz- und Steuerschuld-Limite für die Anwendung eines Saldo-Steuersatzes (30 Mio) und insbesondere gegen die Möglichkeit, bisher nicht anerkannte Vorsteuern rückwirkend geltend zu machen. Nein sagte der Bundesrat auch zum erweiterten Optionsrecht (50 Mio) insbesondere für kulturelle und sportliche Dienstleistungen. Er kam den Sportvereinen und Brockenhäusern, die im letzten Jahr eine Volksinitiative "gegen eine unfaire Mehrwertsteuer im Sport und im Sozialbereich" eingereicht hatten, aber insoweit entgegen, als die Umsätze der Brockenstuben und die Startgelder für Sportveranstaltungen von der MWSt befreit werden sollen. Einverstanden erklärte er sich auch bei der Ausdehnung der unecht befreiten Umsätze bei Spitex und Sozialfürsorge. In einem Punkt ging der Bundesrat sogar weiter als die WAK. Danach sollte das Zollfreigebiet Samnaun - wie bei der Mineralölsteuer - bei der MWSt seinen Sonderstatus behalten (7 Mio) [23].

Die nationalrätliche WAK hielt an ihren Anträgen fest und verabschiedete den MWSt-Gesetz-Entwurf mit 13 zu 10 Stimmen. Die SP leistete in der Frühjahrssession im Nationalrat jedoch entschlossenen Widerstand gegen die Steuerausfälle und drohte mit dem Referendum. Ein Rückweisungsantrag Marti (sp, GL) mit der Bedingung, dass die neue Vorlage mit Steuerausfällen von höchstens 200 Mio Fr. verbunden sein dürfe, wurde mit 102 zu 61 Stimmen abgelehnt. Nicht zuletzt aufgrund der SP-Referendumsdrohung kam in der Detailberatung aber im besonders umstrittenen Bereich der Geschäftsspesen mit 93 zu 60 Stimmen ein Kompromissvorschlag David (cvp, SG) durch. Danach soll der Bundesrat in einer Verordnung definieren, welche Auslagen als geschäftlich zu gelten haben und zum Vorsteuerabzug berechtigen, wobei er sich an der Praxis der direkten Bundessteuer zu orientieren hat. Ausserdem sollen Verpflegungsspesen zwar zu 100% abgezogen werden können, der Bundesrat soll aber Maximalbeträge festlegen. Gemäss dem Antragssteller würden die Steuerausfälle in diesem Bereich damit auf 30 Mio reduziert. Der Antrag der WAK, den Vorsteuerabzug auf geschäftlich begründeten Spesen auch ohne Nachweis mit Originalbelegen zu gewähren, ging einer Ratsmehrheit zu weit.

Ansonsten hielt sich der Nationalrat weitgehend an die Anträge der WAK. So wehrten sich Bundesrat und Linke vergebens gegen eine Erhöhung der Limite für die pauschale Abrechnung (Saldosteuersatz) auf einen Umsatz bis 5 Mio Fr. und einen Steuerbetrag von 75 000 Fr. pro Jahr. Der Bundesrat wollte die Limite bei 1,5 Mio Fr. bzw. 40 000 Fr. ansetzen. Eine Ratsmehrheit stimmte auch dem erweiterten Optionsrecht insbesondere bei der Krankenpflege, der Sozialfürsorge und im Sport- und Kulturbereich, sowie der MWSt-Befreiung für Brockenstuben und Startgelder inkl. Verpflegung und "Nebenleistungen" zu. Zusätzliche Anträge, die auch Prothesen und Heilmittel sowie extern erbrachte Leistungen im Spital- und Heilbereich (z.B. Reinigung und Verpflegung) sowie die Tiermedizin von der Steuer ausnehmen wollten, wurden abgelehnt. Nur Spott erntete ausserdem ein Antrag des Landwirtschaftsvertreters Wyss (svp, BE), der den Empfängern öffentlicher Subventionen den ungekürzten Vorsteuerabzug gewähren wollte, was Ausfälle von 880 Mio Fr. bedeutet hätte. Bei den echten Steuerbefreiten gab vor allem der internationale Luftverkehr zu reden. Der Rat fand sich aber schliesslich damit ab, dass internationale Flüge von der Steuer befreit bleiben müssen, solange auch die EU so verfährt. Ein Antrag von links-grüner Seite, gleich lange Spiesse für den öffentlichen Bahnverkehr zu schaffen und diesen ebenfalls von der Steuer auszunehmen, wurde ebenso abgelehnt wie ein Antrag Wiederkehr (ldu, ZH), der für den öffentlichen Personenverkehr einen MWSt-Sondersatz von 3% einführen wollte. Ein solcher hätte Ertragsausfälle von jährlich rund 150 Mio Fr. zur Folge. Der Auslandumsatz der Reisebüros soll gemäss Nationalrat auch in Zukunft von der MWSt befreit sein. Dagegen soll Samnaun künftig auch auf Waren MWSt-pflichtig werden. Mit 79 zu 53 Stimmen hiess der Nationalrat das Mehrwertsteuergesetz schliesslich gut. Die SP, welche die beschlossenen Einnahmenausfälle von jährlich rund 240 Mio Fr. - bei Gesamterträgen von rund 12 Mia Fr. - als "ungerechtfertigtes Steuergeschenk" ablehnte, liess ihre Referendumsdrohung stehen [24].

Die ständerätliche WAK konnte das Mehrwertsteuergesetz im Berichtsjahr nicht mehr behandeln. Damit kam es zu einer Verzögerung, und ein Inkrafttreten dürfte erst auf Anfang 2000 möglich sein [25].

Im Streit um die Geschäftsspesenabzüge ging die Steuerverwaltung als Siegerin hervor. Das Bundesgericht erklärte die angefochtene Regelung in der MWSt-Verordnung, wonach die Vorsteuer auf Geschäftsspesen für Übernachtungen, Verpflegungen und Getränke sowie Reiseausgaben nur zu 50% abgezogen werden kann, als verfassungskonform. Auch die Leasing-Branche, die die Mehrwertbesteuerung von Leasingraten für Gebrauchsgüter, auf denen noch die Wust bezahlt worden war, als verfassungswidrig bezeichnet hatte, unterlag vor Bundesgericht. Damit wurden für den Bund Rückerstattungen von weit über einer Milliarde Franken hinfällig [26].

Die Lega dei Ticinesi brachte die erforderlichen Unterschriften für ihre Volksinitiative "für eine volksnahe Mehrwertsteuer" nicht zusammen [27].

Im Herbst 1993 hatte das Volk neben der MWSt-Verordnung auch einer Erhöhung der Mehrwertsteuer zugunsten der AHV/IV um maximal 1% zugestimmt, wenn deren Finanzierung aus demographischen Gründen nicht mehr gewährleistet sei. Die Experten des Bundesamtes für Sozialversicherung (BSV) gingen damals allerdings davon aus, dass sich eine Erhöhung in diesem Jahrtausend nicht mehr aufdrängen werde. Aufgrund der Entwicklung der AHV, die 1996 erstmals rote Zahlen schrieb, beschloss der Bundesrat im Juni jedoch, den ordentlichen MWSt-Satz ab 1. Januar 1999 um 1% auf 7,5% und den reduzierten Satz um 0,3% auf 2,3% anzuheben. Der reduzierte, befristete Sondersatz für Beherbergungsleistungen soll um 0,5% auf 3,5% angehoben werden. EFD-Vorsteher Kaspar Villiger setzte durch, dass von den zusätzlichen Einnahmen von rund 1,5 Mia Fr. im Einführungsjahr und danach jährlich gut 2 Mia Fr. 17% in die allgemeine Bundeskasse fliessen. Insbesondere dieser Schachzug stiess auf harsche Kritik im bürgerlichen Lager, das dem Bundesrat Missachtung des Volkswillens vorwarf. Als Erstrat trat der Ständerat in der Wintersession jedoch einstimmig auf die Vorlage ein. Umstritten war lediglich die Frage des Inkrafttretens. Eine Kommissionsmehrheit verlangte die Aufschiebung der erhöhten MWSt-Sätze um ein Jahr, um den in Gang gekommenen wirtschaftlichen Aufschwung nicht zu gefährden. Der Rat sprach sich mit 23 zu 15 Stimmen jedoch für ein Inkrafttreten auf 1999 aus [28].

Mit 94 zu 72 Stimmen stimmte der Nationalrat einem Antrag Fischer (fdp, AG) zu, die Mehrwertsteuer für die Finanzierung der grossen Bahnprojekte (insbesondere Neat und Bahn 2000) um 0,1% zu erhöhen und damit - bis zur Realisierung der Bauten - jährlich rund 200 Mio Fr. einzunehmen. Vergeblich argumentierten Grüne und eine SP-Mehrheit, dass die MWSt verkehrspolitisch keine sinnvolle Geldquelle sei, weil sie nichts mit dem Verursacherprinzip zu tun habe. Der Ständerat stimmte dem MWSt-Promille in der Wintersession ebenfalls zu [29].

Die Akzeptanz für eine ökologische Steuerreform wächst. In einem Strategiebericht "Nachhaltige Entwicklung in der Schweiz" wies der Bundesrat einer Ökologisierung des Steuersystems eine zentrale Bedeutung zu. Die heutigen Bundeseinnahmen, die überwiegend auf Fiskaleinnahmen beruhten (rund 32 von 37 Mia Fr.), seien aus der Sicht der nachhaltigen Entwicklung zu hinterfragen, und es sei nach Möglichkeiten zu suchen, das Steuersystem den neuen ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Anforderungen anzupassen, indem der Verbrauch nicht erneuerbarer Energieträger und die Belastung der Umwelt besteuert, der Faktor Arbeit jedoch steuerlich entlastet würde. Der Bundesrat wollte eine Steuerreform allerdings erst 2001 vertieft prüfen, wenn das Gleichgewicht des Bundeshaushalts wieder erreicht sein soll [30].

Der Nationalrat machte mehr Druck. In der Wintersession überwies er mit 116 zu 26 Stimmen eine Motion seiner Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (Urek), die den Bundesrat auffordert, bis spätestens 2002 eine Botschaft für eine ökologische Steuerreform vorzulegen, welche die geltende Finanzordnung Ende 2006 ablösen kann. Mit der Reform soll einerseits der Verbrauch nicht erneuerbarer Energie und/oder die Belastung der Umwelt besteuert und andererseits der Faktor Arbeit entlastet werden. Die Revision muss aufkommens- und fiskalquotenneutral sein, die energieintensiven und exportorientierten Branchen schonen und der Wirtschaft genug Zeit für die Anpassung einräumen. Vergeblich wehrte sich EFD-Vorsteher Kaspar Villiger gegen das Kriterium der Steuerneutralität angesichts der immer defizitäreren Sozialwerke [31].

Die Initiative der Grünen "Für eine gesicherte AHV - Energie statt Arbeit besteuern" [32] lehnte der Bundesrat ohne Gegenvorschlag ab. Er bezeichnete die Stossrichtung zwar als richtig, der wachsende Finanzierungsbedarf der Sozialwerke verbiete es aber, den Ertrag einer Energiesteuer für eine Reduktion der Lohnprozente zu verwenden. Dafür versprach der Bundesrat, die Grundlagen für eine Steuerreform rascher als bisher vorgesehen, nämlich noch 1998 zu erarbeiten, damit das Parlament die Beratung wie vom Nationalrat gewünscht nach der Jahrhundertwende aufnehmen könne. Die Grünen warfen der Landesregierung "Etikettenschwindel" vor und kritisierten, ihr gehe es nur um die Beschaffung neuer Staatsfinanzen [33].

Eine Nationalfonds-Studie kam zum Schluss, dass eine neutrale ökologische Steuerreform fast nur positive Auswirkungen für die Schweiz hätte und die in der Theorie vielbeschworene "doppelte Dividende" tatsächlich bringen könnte. Die erste, ökologische Dividende, die Schonung der natürlichen Umwelt, sei unbestritten. Nicht sicher sei dagegen die zweite, ökonomische Dividende. Während die Verbilligung der Arbeit - etwa in Form einer Senkung der AHV-Beiträge - positiv ins Gewicht falle, würden den energieintensiven Branchen durch die Verteuerung der Energie international Wettbewerbsnachteile erwachsen. Die Autoren schätzten die wettbewerbsmässigen Auswirkungen auch bei einem Alleingang der Schweiz allerdings als gering ein. Zur Abfederung empfahlen sie während einer Übergangsphase Steuerreduktionen für betroffene Branchen. Von einer Steuerreform seien zudem Impulse für Innovationen und technologische Entwicklungen zu erwarten. Diese hätte damit unter dem Strich auf die Beschäftigung einen zwar geringen, aber doch positiven Effekt. Falls ausserdem die Energiepreise langfristig steigen würden - was zu erwarten sei - so habe die Schweizer Industrie den "Vorteil des ersten Zuges", wenn sie sich frühzeitig auf hohe Preise vorbereite. Die Autoren empfahlen die baldige Verankerung der Reform auf Verfassungsebene [34].

Auch als Folge der Missstände bei der Pensionskasse des Bundes (PKB) suchten die Finanzkommissionen beider Räte nach Massnahmen, um die Stellung und Unabhängigkeit der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) zu stärken. In der Herbstsession gab der Nationalrat einer parlamentarischen Initiative Bührer (fdp, SH) Folge, die eine Revision des Bundesgesetzes über die Eidgenössische Finanzkontrolle (FKG) fordert. Konkret beantragte der Initiant, dass die EFK der Finanzdelegation beider Räte (und nicht mehr dem Finanzdepartement) unterstellt wird, damit sie nicht den selben Leuten unterstellt ist, die sie kontrollieren muss. Weiter soll die Wahl des Vorstehers der EFK durch das Parlament (anstatt durch den Bundesrat mit Bestätigung durch die Finanzdelegation) erfolgen, die departementale Aufsicht durch eine wirksame, dem Departementschef unterstellte Revisionsstelle unterstützt werden und die mitschreitende Finanzkontrolle des Parlamentes, einschliesslich des Controllings bei hängigen Geschäften, verstärkt werden. Der Bundesrat stellte seinerseits Reformvorschläge bezüglich der EFK für 1998 in Aussicht, diese gehen allerdings weniger weit [35].

Die vom Bund ausbezahlten Subventionen beliefen sich 1997 auf knapp 27,2 Mia Fr. und stiegen damit gegenüber dem Vorjahr um 2,3%. Zu den gut 400 Posten kamen trotz Sparbemühungen nochmals 20 dazu, darunter als grössten 7,9 Mio Fr. zur Schaffung zusätzlicher Lehrstellen, die im Rahmen des Investitionsprogramms beschlossen worden waren. Die fünf grössten Posten stellten die Bundesbeiträge an AHV (4,38 Mia) und IV (2,87 Mia), die Infrastrukturleistungen an die SBB (1,50 Mia), die Prämienverbilligungen in der Krankenversicherung (1,49 Mia) und der Nationalstrassenbau (1,43 Mia) dar [36].

Im Sommer verabschiedete der Bundesrat erstmals einen Subventionsbericht. Dieser soll Transparenz im "Subventionsdschungel" schaffen, ist aber gemäss EFD-Vorsteher Kaspar Villiger nicht primär als Sparprogramm zu verstehen. Einem solchen stehe auch die Tatsache entgegen, dass die Kantone die grössten Subventionsempfänger sind; auf sie entfallen 31% des Totals. Der Bericht enthält die Ergebnisse der Prüfung von 159 der insgesamt 405 Subventionsposten, an die im Referenzjahr 1995 (23,5 Mia) Zahlungen ergangen sind. Diese betreffen insbesondere die Bereiche Strassenverkehr, Bildung und Grundlagenforschung, Beziehungen zum Ausland sowie Landwirtschaft. In einer ersten Etappe erkannte der Bundesrat in 136 der 159 Positionen bei einem Ausgabenvolumen von gegen 6 Mia Fr. Handlungsbedarf und ein Einsparungspotential von "einigen 100 Mio Fr." bis zum Jahr 2001. 16 Subventionsposten sollen aufgehoben, 8 befristet und bei 11 weiteren die Beitragssätze reduziert werden. In anderen Fällen wird eine weitere vertiefte Prüfung, die Pauschalisierung der Beiträge oder die Kantonalisierung vorgesehen. Als grösste Posten will sich der Bund aus der Finanzierung der Abwasser- und Abfallanlagen zurückziehen (178,5 Mio) und künftig auf Entlastungskäufe, die den Viehmarkt stützen, verzichten (35,9 Mio). Auch etwa die Absatzsicherung der Walliser Aprikosen (2-3 Mio) sowie die Zucht- und Halteprämien für Pferde und Maultiere (3,7 Mio) sollen entfallen. Der zweite Teil des Subventionsberichts, der weitere rund 200 Subventionen erfassen wird, wurde für 1998 in Aussicht gestellt [37].

Die Finanzrechnung des Bundes für das Jahr 1997 schloss mit einem Defizit von 5,270 Mia Fr. (1996: 4,363 Mia) ab und damit mit dem zweithöchsten Ausgabenüberschuss der seit sieben Jahren andauernden Defizitperiode. Immerhin liegt das Defizit um 501 Mio Fr. unter dem budgetierten Fehlbetrag von 5,768 Mia Fr. Bei den Ausgaben konnten die bewilligten Nachtragskredite von 1,6 Mia Fr. [38] durch nicht beanspruchte Kredite von 1,8 Mia Fr. mehr als kompensiert werden. Die Ausgaben liegen um 120 Mio Fr. oder 0,3% unter dem Budget, die Einnahmen um 381 Mio Fr. oder 1% darüber. Die unerfreuliche Entwicklung der Rechnung 1997 ist auch auf die seit dem Berichtsjahr geltende neue Rechnungsdarstellung (die Tresoreriedarlehen an die SBB wurden als Ausgaben, die Gewinne der Pensionskasse des Bundes aber nicht mehr als Einnahmen verbucht) zurückzuführen; ohne diese Faktoren hätte sich das Rechnungsdefizit auf 3,5 Mia Fr. belaufen. Die Ausgaben von 44,12 Mia Fr. nahmen gegenüber 1996 noch um 282 Mio Fr. oder 0,6% zu, was bei einer Jahresteuerung von 0,5% praktisch einer realen Ausgabenplafonierung gleichkommt. Das EFD wertete dies als "unverkennbaren Paradigmawechsel im Ausgabenverhalten". Ausgabensteigerungen wiesen bei den ganz grossen Posten lediglich noch die Soziale Wohlfahrt - wo höhere Zahlungen an die Arbeitslosenkasse stark zu Buche schlugen - die Zinsen und Kantonsanteile sowie der Verkehr/SBB auf. Ohne diese Positionen, die vom EFD kaum zu beeinflussen sind, ergäbe sich ein Ausgabenrückgang von 4%. Als einzigem Bereich liegen die Ausgaben der Sozialen Wohlfahrt über dem Voranschlag. Die Einnahmen von 38,85 Mia Fr. nahmen gegenüber 1996 um 625 Mio Fr. oder 1,6% ab. Ins Gewicht fiel hier insbesondere die Verrechnungssteuer, die um fast eine Milliarde unter der Rechnung 1996 (-30,1%) liegt. Gründe dafür sind einerseits rückläufige Zinssätze, gleichzeitig sind die Rückerstattungen höher ausgefallen als erwartet. Weiter fielen aufgrund der neuen Rechnungsdarstellung die Einnahmeüberschüsse der Pensionskasse des Bundes von über einer Milliarde weg. Auch massiv höhere Eingänge bei den Stempelabgaben von 536 Mio Fr. (+27,1%) sowie bei der direkten Bundessteuer von 753 Mio Fr. (+8,4%) gegenüber 1996 konnten diese Ausfälle nicht aufwiegen.

Die zur Entlastung des Bundeshaushaltes im Voranschlag 1997 verhängte Kreditsperre von maximal 2% belief sich auf 528 Mio Fr. Unter Beachtung der Kompetenzregelung erfolgte im Rahmen der Sammelanträge der Departemente, des Nachtragskreditverfahrens sowie der Aufhebung aus konjunkturellen Gründen eine teilweise Entsperrung im Betrage von 153 Mio Fr. oder 29%. Die umgesetzten Kreditsperrungen beliefen sich damit auf 375 Mio. Fr., womit von einem erfolgreichen Einsatz der Kreditsperre gesprochen werden kann [39].

Die Erfolgsrechnung schloss bei einem Gesamtaufwand von 43,718 Mia Fr. und einem Gesamtertrag von 38,343 Mia Fr. mit einem Aufwandüberschuss von 5,378 Mia Fr. ab und damit nur um 108 Mio Fr. schlechter als die Finanzrechnung. Die Aktivierungen, Passivierungen, Abschreibungen und übrigen vermögensmässigen Abgrenzungen haben sich damit resultatsmässig weitgehend ausgeglichen. Die Bilanz weist bei einer Bilanzsumme von 107,7 Mia Fr. einen Fehlbetrag von 52,6 Mia Fr. auf. Der kumulierte Schuldenberg des Bundes stieg bis Ende 1997 auf 97,1 Mia Fr. (Ende 1996: 88,4 Mia), die Verschuldungsquote (Bruttoschulden in % des BIP) betrug Ende Jahr 26,5% (1996: 24,6%). Mehr als ein Drittel dieses Schuldenbergs ist durch die Defizite seit 1991 (34 Mia) angehäuft worden. Diese allein verursachen zusätzliche Zinsausgaben von einer Milliarde pro Jahr [40].

Der Bundesrat gab für den Voranschlag 1998 ein Zieldefizit von 5,5 Mia Fr. vor. Im Juni sah er sich in einer ersten Runde jedoch mit Departementseingaben konfrontiert, die mit 7,2 Mia Fr. im Minus lagen; nach den Sommerferien reduzierte sich der Fehlbetrag auf 5,8 Mia Fr. Für die fehlenden 300 Mio Fr. griff der Bundesrat zum Rotstift und kürzte als Hauptposten 100 Mio Fr. bei der SBB und mit einem auf drei Jahre befristeten Bundesbeschluss weitere 50 Mio Fr. beim Bundespersonal. Das Budget erreichte damit das angestrebte Defizit von 5,5 Mia Fr. (1997: 5,8 Mia, unter Berücksichtigung der Kreditsperre). Dazu kamen allerdings drei Sonderfaktoren: Eine einmalige Zahlungsspitze von 1,85 Mia Fr. an die SBB [41], das Investitionsprogramm mit 140 Mio Fr. und ein rückzahlbares Darlehen an die Arbeitslosenversicherung (ALV) von zusätzlichen 500 Mio Fr. Eingerechnet dieser Sonderfaktoren ergab sich ein Defizit von knapp 7,4 Mia Fr. und ein Ausgabenwachstum von 6,9%. Bereinigt um die drei Sonderfaktoren wies der zuhanden des Parlaments verabschiedete Voranschlag 1998 noch ein Ausgabenwachstum von knapp 600 Mio Fr. oder 1,3% aus. Dieses ist fast ausschliesslich auf die übrigen Sozialversicherungen (AHV, IV und Krankenversicherung), die Betreuungskosten für Asylbewerber und Flüchtlinge sowie den Strassenbau zurückzuführen. Bedingt durch die erwähnten Sonderfaktoren wird die Staatsquote gemäss EFD auf 12,4% des BIP ansteigen. Bei den Einnahmen rechnet das EFD für 1998 mit einer Zunahme von 1,5 Mia Fr. oder 3,8%. Bei den Fiskaleinnahmen fallen die budgetierten Veränderungen bei der Mehrwertsteuer (+700 Mio), der Verrechnungssteuer (+550 Mio), den Stempelabgaben (+475 Mio) und der Mineralölsteuer (+350 Mio) gegenüber 1997 am stärksten ins Gewicht. Die Zunahme bei der Verrechnungssteuer hängt mit dem Veranlagungs- und Abrechnungsverfahren zusammen, das zu einnahmenstärkeren geraden Jahren führt. Bei der Mineralölsteuer entspricht der Zuwachs in etwa dem Einnahmenausfall des Vorjahres, der mit der Einführung des Mineralölsteuergesetzes zusammenhing. Dem Voranschlag wurden eine schrittweise Erholung der Konjunktur, aber auch eine geringfügig höhere Teuerung zugrundegelegt. Einnahmen- und Ausgabenentwicklung basieren auf der Annahme eines Wirtschaftswachstums von real 1,5% [42].

Bereits bevor der Voranschlag in die Räte kam, musste der Bundesrat eine Korrektur vornehmen und bei der Arbeitslosenversicherung zusätzliche 590 Mio Fr. budgetieren (2,2 Mia anstatt 1,6 Mia). Damit erhöhte sich der Fehlbetrag des Voranschlags auf knapp 8 Mia Fr. [43].

Die Finanzkommissionen beider Räte suchten nach zusätzlichen Ausgabenkürzungen, scheiterten jedoch, weil die meisten Ausgaben gesetzlich gebunden sind und "die Zitrone ausgepresst" sei. Während die Finanzkommission des Ständerates dem Plenum schliesslich nur gerade Kürzungen von 151 Mio Fr. empfahl, nahm jene des Nationalrates Kürzungen von 350 Mio Fr. vor. Abgezwackt wurde vor allem beim Nationalstrassenbau und beim Militär. Dafür begrenzten beide Kommissionen das Lohnopfer des Bundespersonals, indem sie dieses nach Lohnkategorien abstuften [44].

Auch das Parlament vertröstete sich grösstenteils auf das Stabilisierungsprogramm 98 und das Haushaltsziel 2001 (siehe weiter unten). Als Erstrat lehnte der Ständerat zwei Rückweisungsanträge Uhlmann (svp, TG) und Weber (ldu, ZH) ab, die ein Defizit von maximal 6 bzw. 7 Mia zulassen wollten. Dem befristeten Lohnopfer des Bundespersonals von höchstens 3% stimmte er zu, wobei er dieses gemäss dem Kommissionsantrag abstufte. Einen Antrag Seiler (svp, SH), der untere Lohnkategorien von der Lohnkürzung ausnehmen wollte, lehnte er ab, ebenso wie einen Antrag Frick (cvp, SZ), der die Parlamentarierentschädigungen kürzen wollte. Der Ständerat folgte durchwegs seiner Finanzkommission und sanktionierte schliesslich ein Defizit von 7,78 Mia Fr. Auch im Nationalrat waren drei Rückweisungsanträge chancenlos. Die SVP verlangte Kürzungen von 2,4 Mia Fr., der LdU ein Defizit von höchstens 7 Mia Fr. und die Demokratische Fraktion ein solches von höchstens 4 Mia Fr. Wie im Ständerat war auch in der grossen Kammer das Lohnopfer der Bundesbeamten Zankapfel. Während ein Antrag Hafner (sp, SH) tiefere Lohnklassen vor Abstrichen bewahren wollte, forderte Blocher (svp, ZH) eine generelle Besoldungsrevision und einen Abbau von 100 Stellen. In einer "unheiligen Allianz" brachten Linke und SVP lineare Lohnkürzungen zu Fall. Ansonsten folgte auch der Nationalrat seiner Finanzkommission und lehnte unter anderem einen Antrag Blocher, den Etat für die Flüchtlingshilfe um 47 Mio Fr. zu kürzen, ab. Die SP hatte keinen Erfolg mit Angriffen auf die Mittel des EMD, und die Lastwagenlobby scheiterte erneut mit dem Versuch, die Entwicklung eines Fahrleistungsmessgerätes zur Erhebung der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe zu stoppen. Den Bauern versagte der Nationalrat den Wunsch, die von der Kommission um 10 Mio Fr. gekürzten Finanzen für Bodenverbesserungen und landwirtschaftliche Hochbauten wieder aufzustocken. In der Differenzbereinigung schloss sich der Ständerat bei den meisten Positionen dem sparfreudigeren Nationalrat an. Abstriche von 40 Mio Fr. bei der Rüstung lehnte er aber ab und ging auch auf einen Vermittlungsantrag für eine Reduktion von 16 Mio Fr. nicht ein. Auch bezüglich des Lohnopfers hielt der Ständerat an seiner Position fest. Der Nationalrat lehnte zwar lineare Lohnkürzungen erneut ab, verweigerte mit Hilfe der SVP aber auch eine Aufstockung des Budgets. Der Bundesrat stellte deshalb Einsparungen andernorts beim Personal in Aussicht [45].

Am 18. Dezember verabschiedeten die eidgenössischen Räte den Voranschlag 1998. Dieser schliesst bei Ausgaben von 47,59 Mia Fr. und Einnahmen von 39,97 Mia Fr. mit einem Aufwandüberschuss von 7,622 Mia Fr. ab. Gegenüber der bundesrätlichen Vorlage konnte das Parlament das Ergebnis damit um etwas mehr als 330 Mio Fr. verbessern. Das Ausgabenwachstum wurde schlussendlich auf 7,6% (bzw. 6,3% ohne Berücksichtigung der Kreditsperre) gegenüber dem Vorjahresbudget veranschlagt [46].

Der Aufwandüberschuss in der Erfolgsrechnung wurde mit knapp 7,4 Mia Fr. ausgewiesen. Gemäss Voranschlag werden 1998 die Schulden des Bundes die Grenze von 100 Mia Fr. überschreiten, und die Verschuldungsquote wird auf 26,7% ansteigen. Damit wird der Bund 3,4 Mia Fr. für Zinsen ausgeben müssen [47].

Bund, Kantone und Gemeinden budgetierten für 1998 einen Ausgabenüberschuss von 12,4 Mia Fr. (1997: 9,4 Mia). Bei einem budgetierten Defizit des Bundes von 7,6 Mia Fr. und der Kantone von 4,2 Mia Fr. (siehe weiter unten) veranschlagten die Gemeinden ein Defizit von 600 Mio Fr. Dieses fällt zu einem grossen Teil auf die Städte. Dramatisch ist vor allem die Neuverschuldung der öffentlichen Hand: Im Vergleich zu 1996 wird sich diese bis 1998 von 1,7 auf 3,5% des BIP verdoppeln. Damit wird die Schweiz erstmals seit 1993 einem der zentralen Maastricht-Kriterien für den Beitritt zur Währungsunion nicht mehr genügen, nämlich jenem, dass das Defizit aller Gebietskörperschaften inkl. Sozialversicherungen 3% des BIP nicht übersteigen darf. Das zweite zentrale Kriterium, wonach die öffentliche Verschuldung 60% des BIP nicht übersteigen darf, erfüllt die Schweiz mit einer geschätzten Gesamtverschuldung von 202 Mia Fr. bis Ende 1998 noch. Die Verschuldungsquote wird dann aber bereits mehr als 50% betragen; 1990 machte sie erst 32% aus [48].

Im Juni verabschiedete der Bundesrat seine Botschaft für einen Bundesbeschluss über Massnahmen zum Haushaltausgleich bis ins Jahr 2001. Das Konzept, das auf dem Voranschlag 1997 und dem Finanzplan 1998-2000 basiert, war in der letztjährigen Vernehmlassung im wesentlichen gut aufgenommen worden. Kernelement ist eine Übergangsbestimmung in der Verfassung (Art. 24), die bis 1999 ein Defizit von höchstens vier Milliarden und bis ins Jahr 2001 einen ausgeglichenen Haushalt vorschreibt bzw. höchstens noch ein Defizit von 2% der Einnahmen - rund 1 Mia Fr. - zulässt. Bei schlechter Wirtschaftslage gilt eine Nachfrist von höchstens zwei Jahren. Von den ursprünglich zwei Notbremse-Varianten behielt der Bundesrat die "weichere" bei, wonach er weitere Kürzungen vornehmen muss, wenn die Sparziele verfehlt werden. Diese nimmt er teils in seiner eigenen Zuständigkeit vor, teils beantragt er sie den eidgenössischen Räten auf Gesetzesstufe. Das Parlament kann die Anträge des Bundesrates im einzelnen abändern, ist jedoch an den Gesamtbetrag der vom Bundesrat vorgeschlagenen Einsparungen gebunden. Beide Räte müssen sie in der gleichen Session und im Dringlichkeitsverfahren behandeln [49].

Als Erstrat lehnte der Nationalrat in der Herbstsession zwei Rückweisungsanträge Rechsteiner (sp, SG) und David (cvp, SG) ab, die vor einseitigen Sparmassnahmen auf Kosten von sozial Schwächeren warnten und neben Ausgabenkürzungen auch Mehreinnahmen forderten. In der Detailberatung sorgte ein Antrag Blocher (svp, ZH), der Parlament und Gesamtbundesrat bei Nichterreichen des Sanierungsziels zum Rücktritt zwingen wollte, zwar für ein Spektakel, er fand aber schliesslich wenig Unterstützung. Auch ein Antrag Raggenbass (cvp, TG), einzelne Sparerlasse dem fakultativen Referendum zu entziehen, war chancenlos, ebenso wie ein Antrag Vallender (fdp, AR), der dem Bundesrat das Recht einräumen wollte, die notwendigen Sparmassnahmen - unter Vorbehalt eines Volksreferendums - selbst vorzunehmen, wenn die Bundesversammlung das Sparziel verfehlt. Hingegen brachte Vallender einen Antrag durch, wonach das Sparziel auch nach 2001 in der Verfassung verankert bleibt, wenn bis dann keine definitive Regelung zum Budgetausgleich gefunden ist. Mit 96 zu 61 Stimmen verabschiedete der Nationalrat die Vorlage schliesslich [50].

In der Wintersession genehmigte mit 25 zu 5 Stimmen auch der Ständerat das Haushaltsziel 2001. Ein Antrag Onken (sp, TG), neben Einsparungen auch die Möglichkeit von Mehreinnahmen im Verfassungsartikel zu verankern, wurde mit 23 zu 12 Stimmen abgelehnt. Der Ständerat gab sich allerdings sehr skeptisch gegenüber dem ambitiösen Fahrplan des Bundesrates. Dieser musste einräumen, dass das Etappenziel 1999, das noch ein Defizit von 4 Mia Fr. vorsieht, vorab wegen der hohen Arbeitslosigkeit nicht zu erreichen sei. Im Einvernehmen mit dem Bundesrat korrigierte der Ständerat die Eckdaten deshalb und setzte für 1999 ein Defizit von 5 Mia Fr. und für das Jahr 2000 ein solches von 2,5 Mia Fr. ein. Am Haushaltsziel für 2001 - ein Restdefizit von höchstens einer Milliarde - hielten Ständerat und Bundesrat hingegen fest. Die Verfassungsübergangsbestimmung wird 1998 zur Abstimmung kommen [51].

Ende September verabschiedete der Bundesrat den Finanzplan 1999-2001, der ohne Berücksichtigung des Sparprogramms 98 (siehe unten) für 1999 noch Defizite von 6,4 Mia (1999), 4,7 Mia (2000) und 3,4 Mia Fr. (2001) vorsieht. Gegenüber dem letztjährigen Finanzplan 1998-2000 ergibt sich für 1999 und 2000 eine Verschlechterung in der Grössenordnung von insgesamt einer Milliarde. Die im Rahmen der Finanzplanbereinigung erzielten Einsparungen wurden durch höhere Darlehen an die Arbeitslosenversicherung von jährlich rund einer Milliarde mehr als kompensiert. Weiter mussten die Einnahmeprognosen zum Teil massiv reduziert werden, insbesondere bei der direkten Bundessteuer, der Verrechnungssteuer sowie bei der Mineralölsteuer als Folge der Beschlüsse des Parlaments im Zusammenhang mit der NEAT-Finanzierung. Gemäss Finanzplan 1999-2000 werden die Ausgaben im Durchschnitt nur noch um jährlich 1,8% ansteigen, was einem realen Nullwachstum entspricht. Die Einnahmen nehmen jährlich um geschätzte 3,5% zu. Damit zeichnet sich eine klare Trendwende ab: Defizite und Ausgabenwachstum sollen schrittweise zurückgehen. Dem Finanzplan liegen insgesamt aber optimistische Annahmen zugrunde [52].

Das Sparprogramm 98 (im Verlauf des Jahres in Stabilisierungsprogramm 98 umbenannt) soll neben dem Voranschlag 98 und dem Finanzplan 1999-2001 sicherstellen, dass das Defizit im Jahr 2001 höchstens noch 1 Mia Fr. betragen wird, wie im "Haushaltsziel 2001" vorgesehen. Dazu sind ab 1999 zusätzliche Einsparungen von jährlich 2 Mia Fr. nötig. Der Bundesrat entschied, dass sich diese im wesentlichen auf die drei ausgabenstärksten Aufgaben Sozialversicherungen, Verkehr und Militär beschränken sollen und erteilte den Departementen im September verschiedene Prüfungsaufträge. Im Dezember stellte EFD-Vorsteher Kaspar Villiger als Grundlagenpapier das "Stabilisierungsprogramm 98" vor. Dieses soll am "runden Tisch" behandelt werden, um einen breiten finanzpolitischen Konsens zu erreichen. Unter Villigers Leitung werden ab Anfang 1998 EDI-Vorsteherin Ruth Dreifuss, Vertreter der Kantonsregierungen, die vier Bundesratsparteien und Spitzenleute der Wirtschafts- und Arbeitgeberverbände sowie der Gewerkschaften teilnehmen.

Bei AHV/IV stellte der Bundesrat eine Rentenanpassung nach erst drei Jahren zur Diskussion, wobei die Renten früher angepasst werden können, wenn die Teuerung 4% überschreitet. Die 2001 fällige Rentenanpassung soll auf 2002 verschoben werden (300 Mio). Bei der IV soll ein "ärztlicher Dienst mit Untersuchungskompetenz" Missbrauch verhindern (Einsparungen nicht quantifizierbar). Bei der ALV schlug der Bundesrat eine Kombination von Mehreinnahmen und Leistungskorrekturen vor, um ab dem Jahr 2000 - bei einer angenommenen Arbeitslosigkeit von 4% - kein ALV-Defizit mehr zu schreiben. Auf der Einnahmenseite soll das dritte Lohnprozent bis 2003 weitergeführt und neu auch auf Einkommen zwischen 97 200 und 243 000 Fr. erhoben werden. Bis zu diesem Zeitpunkt soll diese Plafonderhöhung zudem auch für das zweite Lohnprozent gelten (2,1 Mia). Auf der Leistungsseite stehen zwei Sparvarianten zur Diskussion: Die harte Variante sieht die Streichung der A-fonds-perdu-Beiträge des Bundes von 5% (330 Mio) vor sowie Einsparungen von ALV-Leistungen insbesondere durch eine Kürzung der allgemeinen Bezugsdauer von 520 auf 400 Tage (500 Mio). Die weichere Variante behält die A-fonds-perdu-Beiträge des Bundes und die Bezugsdauer bei, die Leistungen werden aber mit diversen anderen Massnahmen gekürzt (250 Mio). Bei den Transferzahlungen Bund/Kantone schlug der Bundesrat eine Reduktion des Bundesbeitrags an den Regionalverkehr von 75% auf 60% sowie Kürzungen der Beiträge an den Strassenbau vor. Ausserdem sollen die Kantone 65% statt 50% der Krankenkassen-Verbilligungen selber tragen. Damit müssten die Kantone insgesamt einen Sparbeitrag von 500 Mio Fr. leisten. Im Bereich Verkehr betrifft die Sparvorgabe die SBB. Diese soll 1999 rund 100 Mio Fr. und 2001 rund 200 Mio Fr. einsparen müssen. Die Armee schliesslich soll 1999 140 Mio Fr., im Jahr 2000 280 Mio Fr. und im Jahr 2001 410 Mio Fr. - total rund 9% des EMD-Budgets in drei Jahren - kürzen müssen. Falls die Stabilisierungsziele nicht erreicht werden, behält sich der Bundesrat vor, schon im Sommer 1998 für alle übrigen Ausgaben (ohne Passivzinsen, Kantonsanteile an Bundeseinnahmen, Beiträge an Sozialversicherungen und Pflichtbeiträge an internationale Organisationen) eine Kreditsperre von 3% zu verfügen (300 bis 500 Mio). Als letzte Möglichkeit sieht er eine Erhöhung der Mehrwertsteuer um 1%. Nach den Verhandlungen am "runden Tisch" soll das Sparprogramm 98 vom Parlament bis Ende 1998 verabschiedet werden [53].

SP und Gewerkschaften nahmen noch im Berichtsjahr Stellung zum Sanierungskurs des Bundesrates. Sie lehnten es ab, den Bundeshaushalt bis 2001 auszugleichen und präsentierten ein Sparprogramm, das ohne Sozialabbau auskommt, neue Steuern verlangt, vor allem bei Militär und Zivilschutz kürzt und den Budgetausgleich bis ins Jahr 2004 verschiebt [54].

Eine parlamentarische Initiative Bührer (fdp, SH), welcher der Nationalrat 1995 Folge gegeben hatte, und die eine mittelfristige Begrenzung des Ausgabenzuwachses auf das Wirtschaftswachstum und eine Reduktion der Bundesstaatsquote innert zehn Jahren auf 10% gefordert hatte, wurde vom Nationalrat angesichts der Sanierungsbemühungen des Bundesrates abgeschrieben [55].

Im Vorjahr hatte der Bundesrat eine Neuordnung des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen vorgelegt, die in der Vernehmlassung im Grundsatz gut aufgenommen worden war. Für die Ausarbeitung der Detailvorlagen formierten sich im Februar acht Projektgruppen, in denen neben den Kantonen auch die Städte und Gemeinden Einsitz haben. Sie bearbeiten übergreifende Themen, wie neue Zusammenarbeitsformen zwischen Bund und Kantonen, interkantonale Zusammenarbeit und Finanzausgleich im engeren Sinn, und Fachthemen, wie Sozialpolitik, Bildung, Verkehr und Energie, Umwelt und Landwirtschaft sowie Wohnungswesen, Justiz und Sicherheit. Koordiniert wird die Projektarbeit durch das Leitorgan, das vom Direktor der Eidg. Finanzverwaltung, Ulrich Gygi, präsidiert wird. An der Spitze der Projektorganisation steht das politische Steuerorgan, dem die Bundesratsmitglieder Villiger, Cotti und Dreifuss sowie die Regierungsräte Hanswalter Schmid (AR), Franz Marty (SZ) und Charles Favre (VD) angehören [56].

Noch vor der Sommerpause lieferten die Projektgruppen einen Zwischenbericht ab, der in umstrittenen Bereichen erste Kompromisse vorschlug. So soll die Berufsbildung nicht ganz kantonalisiert werden, sondern der Bund soll weiterhin mit den Kantonen für die Grundausbildung einschliesslich der Fachschulen verantwortlich sein. Im Bereich der beruflichen Weiterbildung soll der Bund künftig jedoch nur noch Rahmenbestimmungen festlegen. Auch die Ergänzungsleistungen von AHV und IV sowie die Sportförderung sollen nicht kantonalisiert werden, sondern eine gemeinsame Aufgabe von Bund und Kantonen bleiben. Weiter sei die völlige Zentralisierung der Armee beim Bund, wie es im Vorprojekt vorgeschlagen worden war, nicht durchsetzbar und auch die Verbilligung der Krankenkassenprämien soll keine reine Bundessache werden, weil sonst ein Sparanreiz für die Kantone dahinfiele [57].

Im September stimmte das politische Steuerorgan diesen Vorschlägen weitgehend zu, wobei es den Akzent noch etwas stärker auf die Entflechtung von Aufgaben setzte. Bei den Sozialversicherungen will das Steuerorgan weiter gehen. Eine Variante soll ausgearbeitet werden, wonach die Ergänzungsleistungen zur reinen Bundesaufgabe, die Verbilligungen bei den Krankenkassenprämien hingegen kantonalisiert würden. Ausserdem strebt das Steuerorgan eine verstärkte Kantonalisierung beim Straf- und Massnahmenvollzug an. Die definitiven Ergebnisse und Anträge sollen im Frühjahr 1998 in die Vernehmlassung gehen [58].

Eine Motion Bloetzer (cvp, VS) forderte den Bundesrat auf, im Rahmen der Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs auch die Wasserzinsfrage neu aufzugreifen und es Wasserherkunftskantonen zu ermöglichen, mit höheren Wasserzinsen ihre Eigenfinanzierungskraft zu stärken. Auf Antrag des Bundesrates überwies der Ständerat die Motion als Postulat [59].

Der Bundesrat legte für die Jahre 1998 und 1999 die Finanzkraft der Kantone neu fest. Die Finanzkraft von 11 Kantonen wurde höher und jene von ebenfalls 11 Kantonen tiefer eingeschätzt; ZH, VD, NE und JU weisen keine Abweichung gegenüber 1995 auf. UR, AI, TI und SO weisen die grösste Zunahme auf, die deutlichste Abnahme verzeichnen ZG und FR. Zug bleibt aber finanzstärkster Kanton, während der Jura weiterhin finanzschwächster Kanton der Schweiz ist. Baselland, das 1995 erstmals in die Gruppe der finanzstarken Kantone eingereiht worden war, steigt wieder in die Gruppe der mittelstarken Kantone ab. Neu steigt Uri zu den mittelstarken Kantonen auf [60].

Die Rechnungen 1997 der 26 Kantone schlossen mit einem kumulierten Finanzierungsdefizit von 2,8 Mia Fr. (1996: 2,3 Mia) ab. Der Hauptgrund für diese Verschlechterung der Kantonsfinanzen liegt bei stagnierenden Steuereinnahmen bei einer gleichzeitigen kräftigen Zunahme der Investitionsausgaben. Rund die Hälfte des Rechnungsdefizits aller Kantone entfällt auf die drei Kantone Genf (615 Mio), Bern (427 Mio) und Waadt (299 Mio). Einen Finanzierungsüberschuss in der Rechnung 97 konnte nur gerade Appenzell Innerrhoden aufweisen; Schwyz, Baselland und Appenzell Ausserrhoden verzeichnen immerhin einen befriedigenden Selbstfinanzierungsgrad der Nettoinvestitionen von über 80%. Der durchschnittliche Selbstfinanzierungsgrad der Kantone lag 1997 bei 36,7% (1996: 41,6%). Sieben Kantone (SH, OW, BE, TI, JU, VD und GE) liegen unter diesem schweizerischen Durchschnitt; Genf und Waadt müssen sich sogar zur Finanzierung eines Teils der laufenden Ausgaben verschulden. Acht Kantone (SZ, ZG, BS, UR, AR, AI, BL und GL) konnten in den laufenden Rechnungen Ertragsüberschüsse ausweisen [61].

Die Budgets 1998 der 26 Kantone weisen bei Ausgaben von 58,6 Mia Fr. und Einnahmen von 54,4 Mia Fr. ein kumuliertes Defizit von 4,2 Mia Fr. (1996: 3,1 Mia) aus, womit erneut eine Verschlechterung der Finanzlage veranschlagt wurde. Hauptgrund für die negative Entwicklung bleibt die hohe Arbeitslosigkeit; 1998 müssen die Kantone der ALV neue Darlehen von 850 Mio Fr. gewähren. Weiter bringt das Investitionsprogramm des Bundes auch 1998 Folgekosten auf kantonaler Ebene mit sich. Sämtliche Kantone haben in der Investitionsrechnung für 1998 einen Finanzierungsfehlbetrag budgetiert, und mit Ausnahme von Obwalden weisen alle Kantone einen ungenügenden Selbstfinanzierungsgrad aus. Tessin und Uri veranschlagen eine dramatische Verschlechterung ihrer Kantonsfinanzen mit einem Selbstfinanzierungsgrad von 0,5% resp. 15,8%. In den Kantonen Genf und Waadt wird der Selbstfinanzierungsgrad weiterhin im negativen Bereich liegen. In der laufenden Rechnung budgetierten zehn Kantone einen besseren Abschluss als im Vorjahr, nur drei (AR, BL und GL) rechnen aber mit einem positiven Saldo [62].

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