Die Erkenntnis wächst, dass angesichts der ungleichen Verteilung des Bevölkerungszuwachses und der verfügbaren Arbeit in der ersten und der dritten Welt die Migrationsströme ein zentrales Problem der modernen Gesellschaft sind, das nicht allein mit nationalen Massnahmen gelöst werden kann. Trotz den gemeinsamen Interessen der Herkunfts-, Transit- und Zielländer fehlen aber umfassende zwischenstaatliche Richtlinien zur Beeinflussung der unkontrollierten Migration. Ein erster Anlauf für einen Prozess des gemeinsamen Dialogs fand Mitte Juni unter der Ägide des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF) in Bern statt. Am 1. International Symposium on Migration („The Bernese Initiative“) nahmen rund 60 hochrangige Vertreterinnen und Vertreter von staatlichen Behörden, internationalen Organisationen, Hilfswerken und der Wissenschaft aus 30 Ländern teil [1].

Ausgehend von einer parlamentarischen Initiative Hess (fdp, OW) beschloss der Ständerat einstimmig, auf eigene Faust zwei Lücken im Ausländerrecht zu schliessen. Neu wurde die sogenannte Vorbereitungshaft eingeführt. Damit soll verhindert werden, dass sich illegal anwesende Ausländer durch Einreichung eines Asylgesuchs dem polizeilichen Zugriff entziehen können. Mit dem zweiten Revisionspunkt wurde gegen die vor allem von rechtsbürgerlichen Kreisen immer wieder angeprangerte Praxis der Scheinehen zur Erlangung einer Aufenthaltsbewilligung vorgegangen; diese können künftig mit Gefängnis oder Bussen bis 30 000 Fr. geahndet werden. Der Bundesrat widersetzte sich dem Vorgehen nicht, da er grundsätzlichen Handlungsbedarf anerkannte, hätte es aber lieber gesehen, wenn diese Fragen erst im Zusammenhang mit der anstehenden Totalrevision des Ausländerrechts (ANAG, neu AuG). angegangen worden wären [2]. Auf eine weitere Teilrevision des ANAG zur rechtlichen Besserstellung von Migrantinnen vor Gewalt in der Ehe, welche der Nationalrat mit der Umsetzung einer parlamentarischen Initiative Goll (sp, ZH) vorgenommen hatte, weigerte sich der Ständerat einzutreten; der Nationalrat bekräftigte jedoch seinen Willen, diese Angelegenheit bereits jetzt zu regeln, worauf der Ständerat auf seinen ersten Entscheid zurückkam, die materielle Behandlung aber bis zum Vorliegen der Botschaft zum neuen Ausländergesetz vertagte [3].

Zuerst in der Romandie, dann immer stärker auch in der Deutschschweiz trat eine von Fachleuten auf 70 000 bis 180 000 Personen geschätzte Ausländergruppe an die Öffentlichkeit, die bisher kaum beachtet worden war: die „Papierlosen“ („sans-papiers“), Menschen ohne Aufenthaltsrecht, die mehrheitlich vor Jahren regulär eingereist sind, die aber wegen einer wechselnden Ausländerpolitik (v.a. Aufhebung des Saisonnierstatuts für Personen aus dem früheren Jugoslawien) resp. aus persönlichen Gründen (Scheidung, Abschluss der Ausbildung) in der Zwischenzeit ihre Aufenthaltserlaubnis verwirkt haben oder deren Asylgesuch abgelehnt worden ist, die jedoch wegen Bürgerkriegswirren bzw. mangels wirtschaftlicher Perspektiven im Heimatland nicht dorthin zurückkehren können oder wollen. Im Lauf des Sommers machten sie vor allem durch Kirchenbesetzungen und Kundgebungen auf sich aufmerksam und verlangten eine kollektive Regelung ihrer Situation. Der Bundesrat erklärte umgehend, eine Pauschallösung komme für ihn nicht in Frage, stellte jedoch eine Einzelfallprüfung in Aussicht und forderte die Kantone auf, die entsprechenden Dossiers den Bundesbehörden zuzustellen [4].

In der Wintersession führten zahlreiche Motionen und Interpellationen im Parlament zu einer breiten Papierlosen-Debatte. Der Bundesrat bekräftigte erneut seine Haltung und sprach sich gegen die von links-grüner Seite verlangten Sofortmassnahmen (Generalamnestie, Schaffung besonderer Kontingente, weichere Kriterien für Härtfälle, Wegweisungs-Moratorium, Einberufung eines Runden Tisches) aus. Als Bedingung für die mögliche Erteilung von Härtfallbewilligungen nannte er die Aufenthaltsdauer, die Einschulung der Kinder, den Stand der Integration in Gesellschaft und Arbeit, die Rückkehrmöglichkeiten sowie die Umstände, die zum illegalen Aufenthalt geführt haben. Mit seiner Haltung fand er die Unterstützung der bürgerlichen Parteien, die eine Pauschallösung als Anreiz für die illegale Einwanderung bezeichneten. Allerdings zeigte sich in beiden Kammern eine etwas unterschiedliche Sicht, je nachdem ob die bürgerlichen Abgeordneten aus der in der Einwanderungspolitik streng gesetzeskonformen Deutschschweiz oder der eher liberalen Romandie kamen. Gutgeheissen wurden – auf Anstoss oder mit Unterstützung der CVP – lediglich einige Postulate unverbindlichen Inhalts (Überprüfung der Situation von Jugendlichen in Ausbildung, Konkretisierung der Härtefallklausel und deren Anwendung auch auf den Asylbereich) [5].

Der Ausländeranteil stieg im Berichtsjahr von 19,3 auf 19,7%; die ständige ausländische Wohnbevölkerung belief sich Ende Jahr auf 1 419 095 Personen, Asylsuchende, Kurzaufenthalter, Saisonniers und internationale Funktionäre nicht mitgerechnet. 75% hatten eine Niederlassungs- und 25% eine Jahresbewilligung. Die grösste Ausländerkolonie stellte mit 22,1% nach wie vor Italien; zählt man allerdings die Staatsangehörigen aller Länder des ehemaligen Jugoslawien zusammen, kommt man auf eine Quote von 24,3%. Die bedeutendste prozentuale Zunahme verzeichneten die Deutschen, gefolgt von den Tamilen und den Bürgerinnen und Bürgern der Bundesrepublik Jugoslawien, während der Anteil der Italiener und Spanier weiterhin rückläufig war. Erstmals seit 1996 nahm die Zahl der Personen aus EU- und EFTA-Ländern wieder zu. Wie bereits im Vorjahr wurden rund 30 000 Personen eingebürgert. Ende Jahr standen 921 559 Ausländerinnen und Ausländer im Erwerbsleben, 35 770 mehr als ein Jahr zuvor (+4%). Ende August, im Zeitpunkt des saisonalen Höchststandes der Beschäftigung hatten 936 437 Personen aus dem Ausland eine Arbeitsstelle in der Schweiz (+4,5%). Besonders hohe Zuwachsraten verzeichneten dabei die Saisonniers (+15,5%) sowie die Grenzgänger (+9,2%) [6].

Aufgrund ihrer wirtschaftlichen Bedürfnisse und weltpolitischer Ereignisse ist die Schweiz gleich wie andere westeuropäische Staaten längstens ein Einwanderungsland geworden. Wie die neuesten Zahlen des BFS belegten, ist der grösste Teil des Bevölkerungswachstums der Schweiz in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts auf Immigranten resp. deren Nachkommen zurückzuführen. Rund 1,9 Mio Menschen – ein Viertel der heutigen Gesamtbevölkerung – sind seit 1945 als Erwerbstätige, über den Familiennachzug oder als Asylsuchende in die Schweiz eingewandert resp. wurden hier als Kinder der 2. und 3. Generation geboren. 23,7% der Einwohner mit ausländischem Pass leben seit ihrer Geburt in der Schweiz, 36,1% der im Ausland Geborenen haben seit mindestens 15 Jahren ihren Wohnsitz hier, 16,5% seit mehr als 30 Jahren. 55,5% stammen aus einem EU- oder EFTA-Staat [7].

Obgleich dieses in der Vernehmlassung stark umstritten war, erklärte der Bundesrat, er werde an seinem Grundkonzept für ein neues Ausländergesetz (AuG) festhalten. Mit der Verabschiedung der Botschaft wollte er aber zuwarten, bis der Termin des Inkrafttretens des Freizügigkeitsabkommens mit der EU bekannt ist. Das neue Ausländergesetz regelt die Einwanderung und die Rechtsstellung von Personen nur, wenn für sie nicht das Freizügigkeitsabkommen gilt, dessen Bestimmungen auch für Angehörige von EFTA-Staaten massgebend sein werden. Einerseits wird die bereits geübte Praxis verankert, aus den Ländern ausserhalb Westeuropas nur besonders qualifizierte Arbeitskräfte zuzulassen, andererseits werden die Rechte einmal zugezogener Ausländer ausgebaut. Ein drittes Ziel ist die wirksame Bekämpfung von Missbräuchen [8].

Die konsequente Haltung des Bundesrates fand im Parlament nicht nur Zustimmung. Im Ständerat lösten zwei Vorstösse des Freiburger FDP-Abgeordneten Cornu eine längere Debatte aus. Mit einer Motion verlangte er ein jährliches Sonderkontingent von 10 000 Arbeitsbewilligungen für die High-Tech-Industrie, um so die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Spitzentechnologie sicherzustellen. In einer gleichzeitig behandelten dringlichen Interpellation verwies er auf die Schwierigkeiten der Landwirtschaft, genügend billige Arbeitskräfte aus dem EWR-Raum zu rekrutieren. Die von Nationalrat und Tabakproduzent Fattebert (svp, VD) öffentlich zugegebene Beschäftigung von polnischen Schwarzarbeitern wollte er zwar nicht entschuldigen, lastete die illegale Beschäftigung aber weniger den Landwirten als vielmehr der starren Haltung des Bundesrates an. Unterstützung fand Cornu nicht nur bei seiner Partei, sondern auch bei den beiden SP-Abgeordneten Brunner (GE) und Studer (NE); letzterer meinte, in der Ausländerpolitik sei nicht mehr Ideologie, sondern Pragmatismus gefragt. Bundesrätin Metzler stellte sich gegen jede Lockerung. Der Bund könne nicht über die Kantone hinweg 10 000 Spitzenkräfte in einer einzigen Branche zulassen; schon jetzt müsse er nämlich dafür sorgen, dass traditionelle Firmen genügend Fachleute erhielten. Was die Landwirtschaft betrifft, reichte Metzler den „schwarzen Peter“ an die Bauern weiter, die sich in den letzten Jahren aus unerfindlichen Gründen geweigert hätten, Landarbeiter aus Portugal einzustellen. Die Motion wurde mit 13 zu 11 Stimmen nur knapp abgelehnt [9].

Nach einem Jahr der Turbulenzen stand die eidgenössische Ausländerkommission (EKA) vor einem Neuanfang, da auch erstmals die 1998 vom Parlament mit der Teilrevision des ANAG beschlossenen Bundesgelder zur Integrationsförderung flossen (10 Mio Fr. für 2001). Für ihre Arbeit der nächsten Jahren setzte die EKA zwei Schwerpunkte, nämlich die erleichterte Einbürgerung, ihrer Ansicht nach das beste Mittel zur dauerhaften Integration, sowie die sprachliche und berufliche Aus- und Weiterbildung [10]. Per Ende Jahr trat die 2000 als Krisenmanagerin berufene EKA-Präsidentin, alt Ständerätin Rosemarie Simmen (cvp, SO), von ihrem Amt zurück; der Bundesrat bestimmte alt National- und Regierungsrat Francis Matthey (sp, NE) zu ihrem Nachfolger [11].

Wie bereits im Vorjahr angekündigt, gründeten Vertreter der wichtigsten Ausländerkolonien im März ein Forum für die Integration von Migranten und Migrantinnen. Es will einerseits Diskussionsplattform sein, andererseits zu einem gewichtigen Gesprächspartner der Bundesbehörden und anderer Institutionen werden [12].

Die gemeinsame Arbeitsgruppe von Bund und Kantonen zum Thema der Ausländerkriminalität legte ihren Schlussbericht vor, der klar machte, dass pauschale Befunde oder gar Vorurteile dem Problem nicht gerecht werden. Zwar bestätigte die auf Zahlen von 1998 basierende Analyse die alte Erkenntnis, wonach Ausländer häufiger straffällig werden als Schweizer und besonders oft an Einbruch-, Gewalt- und Drogendelikten beteiligt sind. Fast die Hälfte der Verurteilten hatten jedoch ihren Wohnsitz nicht in der Schweiz; davon waren wiederum die Hälfte nicht „Kriminaltouristen“, sondern Strassenverkehrssünder. Von der ansässigen ausländischen Wohnbevölkerung gerieten 1,3%, von den Asylsuchenden 7,8% mit dem Gesetz in Konflikt, gegenüber 0,8% der Schweizer. Die meisten Verurteilten waren junge Männer, eine Feststellung, die auch auf die einheimische Bevölkerung zutrifft. Besonders interessant war der Zusammenhang mit der Dauer des Aufenthalts in der Schweiz. Die Kriminalität unter den Asylbewerbern nimmt ab, je länger sie in der Schweiz verweilen, während bei den Jahresaufenthaltern und den Niedergelassenen der gegenteilige Trend konstatiert wurde. Daraus leitete die Arbeitsgruppe die Notwendigkeit zu differenziertem Vorgehen ab, wobei bei beiden Personenkategorien das Schwergewicht auf eine bessere Integration gelegt werden müsse, beispielsweise durch das Angebot von Sprachkursen oder durch den Einsatz von Mediatoren. Bundesrätin Metzler erklärte in diesem Zusammenhang, der Bund werde seine Mittel für Integrationsprojekte von 10 auf 12,5 Mio Fr. pro Jahr erhöhen [13].

Migrantinnen und Migranten sind weniger gesund als Einheimische vergleichbarer Bevölkerungsgruppen. Eine neue Strategie „Migration und Gesundheit 2002-2006“ soll in der Gesundheitspolitik die Chancengleichheit fördern und zur Integration beitragen. Grosse Bedeutung misst das Konzept der Information über das Gesundheitswesen sowie der Prävention zu. An der Strategie, für deren Umsetzung jährlich 9,5 Mio Fr. vorgesehen sind, beteiligen sich mehrere Bundesämter und die EKA [14].

Im Berichtsjahr stellten 20 633 Personen ein Asylgesuch in der Schweiz. Das sind 3022 Personen resp. 17,2% mehr als 2000 – aber nur halb so viele wie während der Kriege in Bosnien (1990/91) und in Kosovo (1998/99). Die meisten Gesuche stammten wie in den Vorjahren von Personen aus Jugoslawien (16,6%), der Türkei (9,5%) sowie Bosnien und Herzegowina (6%). Die Anerkennungsquote lag bei Asylbewerbern aus der Türkei (34%) und dem Irak (29%) weit über dem Durchschnitt von 12%. Zu den 2253 positiv entschiedenen Asylgesuchen kamen 8922 vorläufige Aufnahmen, zum Teil noch im Rahmen der „humanitären Aktion 2000“ für Asylsuchende aus der Zeit vor 1993. Insgesamt erhielten 11 012 Personen aus dem Asylbereich eine ausländerrechtliche Bewilligung. Erneut waren die „unkontrollierten“ Ausreisen (8725) viel häufiger als die pflichtgemässen (3415) und die Rückführungen (2275). Ein Teil der „Untergetauchten“ dürfte als „sans-papiers“ in der Schweiz geblieben sein [15].

Das BFF macht sich offenbar schon längere Zeit Gedanken darüber, ob der von der Schweiz praktizierte Flüchtlingsbegriff noch zeitgemäss ist. Nach der traditionellen Interpretation der Genfer Flüchtlingskonvention, die in Europa nur noch Deutschland und die Schweiz (sowie in geringerem Mass Frankreich und Italien) anwenden, wird einer Person nur Asyl gewährt, wenn sie von staatlichen oder quasistaatlichen Organen verfolgt wird (Zurechenbarkeitstheorie). Das UNO-Hochkommissariat für Flüchtlinge (UNHCR) propagiert dagegen seit mehreren Jahren angesichts gewandelter politischer Realitäten die Schutztheorie, wonach Personen auch Asyl erhalten sollen, wenn die Verfolgung von regierungsfeindlichen Kräften ausgeht. Auslöser für dieses Umdenken waren die Ereignisse in Algerien, wo fundamentalistische Gruppen gezielte Massaker an gewissen Bevölkerungsgruppen durchführten. Gemäss BFF wäre für eine Praxisänderung keine Gesetzesrevision nötig, da sich das Schweizer Asylgesetz auf die (völkerrechtlich direkt anwendbare) Flüchtlingskonvention bezieht und damit nur die Fluchtgründe, nicht aber den Verfolger erwähnt [16]. Die Erwägungen des BFF riefen Ständerätin Beerli (fdp, BE) und Nationalrätin Heberlein (fdp, ZH) auf den Plan, die in Interpellationen das BFF verdächtigten, eine Aufweichung des Asylbegriffs am Parlament „vorbeischmuggeln“ zu wollen; sie vertraten die Ansicht, eine derartige Neuausrichtung müsste Gegenstand der laufenden Asylgesetzrevision sein. Im Ständerat stützte Bundesrätin Metzler die Auffassung des BFF, wonach das Schutzmodell mit dem Wortlaut des Gesetzes vereinbar ist, weshalb der Bundesrat keine Gesetzesänderung beantragen werde. Der einzige materielle Unterschied einer Praxisänderung wäre, dass Personen, die wegen ihrer Gefährdungslage heute nur vorläufig aufgenommen werden, von Anfang an den Asylstatuts erhalten, was ihre Integration in die Gesellschaft und den Arbeitsmarkt ermöglichen würde, wodurch sich auch die Fürsorgekosten senken liessen. Sie sagte aber zu, die Frage in der Botschaft zur Asylgesetzrevision zu thematisieren, fügte allerdings bei, der Flüchtlingsbegriff nach Genfer Konvention sei „nicht verhandelbar“, weshalb sie sich nicht vorstellen könne, dass sich die Schweiz bei ihrer Interpretation über längere Zeit von der internationalen Staatengemeinschaft entferne [17].

Mitte Juni präsentierte Bundesrätin Metzler den Vernehmlassungsentwurf für eine neuerliche Revision der Asylgesetzgebung. Inhaltlich wich er nur in unwesentlichen Punkten von den im Vorjahr zur Diskussion gestellten Vorschlägen ab. Im Vordergrund steht eine konsequente Drittstaatenregelung: Wenn sich ein Asylbewerber vor seiner Ankunft in der Schweiz einige Zeit in einem aus menschenrechtlicher Sicht „sicheren“ Staat (in erster Linie einem westeuropäischen Land) aufgehalten hat und dorthin zur Beantragung von Asyl zurückkehren kann, soll auf sein Gesuch in der Regel nicht mehr eingetreten werden. Bei der Präsentation bemühte sich Metzler, die Lösung des Bundesrates gegen die ähnlichlautende hängige Volksinitiative der SVP („gegen Asylrechtsmissbrauch“) abzugrenzen, die verlangt, dass jeder Aufenthalt in einem Drittland automatisch zu einem Ausschluss aus dem Asylverfahren führt. Als zweite zentrale Massnahme ist ein neues Finanzierungssystem für die Sozialhilfe geplant, mit dem Kosten eingespart werden sollen. Durch die heute geltende Pauschalabgeltung profitieren jene Kantone, die viele Asylbewerber haben und diese knapp halten, weshalb sie wenig daran interessiert sind, abgewiesene Personen rasch wegzuweisen. Neu sollen die Kantone Globalpauschalen für die Aufwendungen im Asylbereich erhalten, die zum Teil an eine Leistungskomponente gekoppelt sind: damit die Pauschalen ausgerichtet werden, müssen gewisse „asyl- und sozialpolitische Ziele“ erreicht werden.

Im Gegenzug zu diesen Verschärfungen will der Bundesrat eine einheitliche Aufenthaltsregelung für die sogenannten Härtefälle schaffen: Personen, deren Asylverfahren ohne eigenes Verschulden nach sechs Jahren nicht abgeschlossen ist, die sich deswegen in einer schweren persönlichen Notlage befinden und nicht kriminell wurden, sowie Personen, deren Rückkehr in den Heimat- oder Herkunftsstaat sechs Jahre seit Anordnung der vorläufigen Aufnahme nicht erfolgen kann, sollen neu den Anspruch auf eine Jahresbewilligung erhalten. Seinen früheren Vorschlag auf Ausweitung des Arbeitsverbotes verfolgte der Bundesrat nicht weiter, da sich gezeigt hatte, dass damit enorme Mehrkosten verbunden sind und die Arbeitsmigration nicht effizient eingedämmt werden kann. Hingegen nahm er sein altes Anliegen wieder auf, die Asylbewerber und vorläufig Aufgenommenen aus dem für den Risikoausgleich der Krankenkassen massgebenden Bestand auszunehmen und die Kantone zu ermächtigen, die Krankenversicherung sowie die freie Arzt- und Spitalwahl dieses Personenkreises auf HMO- und andere Sparmodelle einzuschränken [18].

Die Stellungnahmen der Parteien und Interessengruppen zu diesen Vorschlägen zeigten die bekannte Polarisierung in Asylfragen. Der SP und den Hilfswerken ging die Drittstaatenregelung zu weit; sie wollten an der bisherigen Praxis festhalten, wonach ein maximal dreiwöchiger Aufenthalt in einem Transitland nicht als Ausschlussgrund gilt. Die CVP stimmte der Neuregelung explizit zu, die FDP durch Stillschweigen ebenfalls. Die SVP bezeichnete sie als halbherzig und beharrte auf den Forderungen ihrer Volksinitiative, wonach auch Asylsuchende, die in keinem Transitland ein Gesuch stellen können, vom Verfahren ausgeschlossen und damit höchstens vorläufig aufgenommen werden. Bezüglich der pauschalen Abgeltung der kantonalen Fürsorgeleistungen durch den Bund lagen die Positionen näher beieinander, doch wurden Fragen der Umsetzung kontrovers beurteilt. Breit opponiert wurde von bürgerlicher Seite den neuen Ansprüchen auf Aufenthaltsrechte. Widerstand kam hier auch von den Kantonen, die für eine allfällige Sozialhilfe an Jahresaufenthalter aufzukommen hätten [19].

Der Bundesrat empfahl dem Parlament, die Volksinitiative der SVP „gegen Asylrechtsmissbrauch“ ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung, da sie nicht praktikabel sei und der Bundesrat verschiedene Forderungen bereits erfüllt habe oder daran sei, ihnen Rechnung zu tragen. Nach kurzer Debatte folgte ihm der Ständerat mit den geschlossenen Voten von CVP, FDP und SP mit 36 gegen 6 Stimmen [20].

Basierend auf einem von ihm bei der Schweizerischen Flüchtlingshilfe (SFH) in Auftrag gegebenen Bericht und den darin gemachten Empfehlungen will das BFF im Bereich der anerkannten Flüchtlinge auf verstärkte Integrationsbemühungen setzen. Im Vordergrund stehen die Sprachförderung und die Eingliederung in den Arbeitsmarkt, wobei vor allem auf die Selbstverantwortung und Eigeninitiative der Betroffenen gesetzt werden soll. Angestrebt wird, dass die Flüchtlinge ihre mitgebrachten Erfahrungen und Qualifikationen nutzen und ausbauen können, um die Abhängigkeit von der Sozialhilfe zu durchbrechen. Besonderes Gewicht will das BFF auf den Umgang mit traumatisierten und psychisch kranken Flüchtlingen sowie mit Frauen legen, deren spezifische Situation bisher zu wenig Beachtung gefunden habe [21].

Entgegen seinem ersten Entscheid schloss sich der Ständerat dem Nationalrat an und lehnte eine Standesinitiative des Kantons Aargau, die geschlossene und zentral geführte Sammelunterkünftige für straffällige oder renitente Asylbewerber verlangte, stillschweigend ab. Dafür nahm er ein Postulat seiner SPK für Vorkehren gegen die illegale Einreise und die Verbesserung des Vollzugs der Wegweisungen an [22].

Die mit der Asylgesetzrevision vorgesehene Ausgliederung der Asylbewerber und vorläufig Aufgenommenen aus dem Risikoausgleich der Krankenkassen war in den Vorjahren im Parlament gescheitert. Im Berichtsjahr wurde eine Motion Raggenbass (cvp, TG), welche die medizinischen Leistungen für diesen Personenkreis einschränken und Karenzfristen einführen wollte, abgelehnt; gutgeheissen wurde eine Motion Borer (svp, SO), die verlangte, deren Krankenversicherung sei zulasten des BFF zu verselbständigen [23]. Ebenfalls mit dem Hinweis auf die laufende Revision beantragte der Bundesrat erfolgreich die Umwandlung einer Motion Aeppli (sp, ZH), die Leistungsvereinbarungen mit den Kantonen für die Betreuung der Asylbewerber forderte, in ein Postulat [24].

Im September beschloss der Bundesrat, im Asylverfahren abgewiesene Angehörige ethnischer Minderheiten der Bundesrepublik Jugoslawien mit ehemaligem Wohnsitz ausserhalb des Kosovo (rund 2500 Personen) in die Bundesrepublik Jugoslawien auszuweisen. Die Grüne Partei, die Gesellschaft für bedrohte Völker und die Flüchtlingshilfe kritisierten diese Massnahme, da insbesondere die Roma auch ausserhalb des Kosovo durch Armut und Diskriminierung bedroht seien [25].

In seinem ersten Bericht zur Umsetzung des 1998 ratifizierten Übereinkommens des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten erklärte der Bundesrat, Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Minderheitenschutzes gebe es in der Schweiz lediglich mit den Fahrenden. Da die Rechtsordnung der Schweiz im Wesentlichen eine sesshafte Gesellschaft reglementiere, entspreche sie nicht immer den Bedürfnissen der nomadisierenden Bevölkerung, was zu Problemen bei der Konkretisierung derer Rechte führen könne. Der Bundesrat bedauerte in diesem Zusammenhang, dass die Fahrenden auch in der Schweiz in der Vergangenheit Opfer von Verfolgung wurden. Heute hätten sich die Beziehungen zwischen den Behörden und den Jenischen aber verbessert, und der Staat bemühe sich, diese Minderheit zu schützen und ihr Hilfe zu leisten [26].

Trotz dieser Versicherung berief sich der Bundesrat auch im Berichtsjahr auf allfällige Ansprüche der Fahrenden in den Bereichen Bildung, Raumplanung und Arbeitsbedingungen, um sich der Ratifizierung der ILO-Konvention Nr. 169 zum Schutz der indigenen Völker zu widersetzen. 2000 hatte er mit dem Verweis auf die unklare Fassung des Wirkungsbereichs erreicht, dass der Nationalrat eine diesbezügliche Motion Gysin (sp, BS) lediglich als Postulat überwies. Mit der gleichen Argumentation versuchte er nun erneut, eine entsprechende Motion der APK des Nationalrates abzublocken. Im Plenum machten die Befürworter geltend, es handle sich hier um einen wesentlichen Bereich des allgemeinen Menschenrechts, weshalb der Schutz der Minderheiten nicht an den Landesgrenzen Halt machen dürfe. Obgleich der Bundesrat diesmal gar Ablehnung des Vorstosses beantragte, weil die ILO in der Zwischenzeit bestätigt hatte, die Konvention könnte tatsächlich auf die Fahrenden angewendet werden, falls diese sich selber als indigenes Volk bezeichnen sollten, wurde die Motion knapp mit 78 zu 72 Stimmen angenommen. Dafür sprach sich das links-grüne Lager sowie ein Teil der CVP aus. Der Ständerat schloss sich dann aber der Auffassung des Bundesrates an und lehnte die Motion mit 28 gegen 5 Stimmen ab [27].

Das Parlament stimmte auf Antrag des Bundesrates einem Kredit von 750 000 Fr. für die Jahre 2002-2006 zu Gunsten der Stiftung „Zukunft für Schweizer Fahrende“ zu. Damit ist die Arbeit der 1997 vom Bund ins Leben gerufenen Stiftung für weitere fünf Jahre sichergestellt [28]. Die Stiftung hat den Auftrag, die Lebensbedingungen der fahrenden Bevölkerung in der Schweiz zu verbessern und einen Beitrag zur Wahrung ihres kulturellen Selbstverständnisses zu leisten. Aus einem im Frühsommer vorgelegten Bericht der Stiftung ging allerdings hervor, dass sich Kantone und Gemeinden in der Frage der Quartiere nach wie vor oft querlegen, weshalb es schwierig sei, die bis 2010 zusätzlich benötigten 30 Stand- und Durchgangsplätze für jene rund 2500 Schweizerinnen und Schweizer (von insgesamt 35 000 Jenischen) bereitzustellen, die noch als fahrende Händler und Handwerker durchs Land ziehen [29].

Die Gleichstellung ist in der Schweiz unterschiedlich weit fortgeschritten. Dieser Schluss liess sich aufgrund des ersten Frauen- und Gleichstellungsatlasses der Schweiz ziehen, der auf Daten der Jahre 1970-1990 und den Merkmalen Erwerbstätigkeit der Frauen, Anteil am höchsten Kader, Partizipation in den Gemeindeexekutiven und Bildungsstand beruht. Eindeutig am besten schnitten die Westschweizer Städte ab, gefolgt von den Deutschschweizer Städten und dem städtischen Umland der Westschweiz. Gemessen an diesen Indizes ist die Situation in den Vorstädten der Deutschschweiz am schlechtesten. Auffallend ist, dass in den agrarischen Gemeinden der Gleichstellungsgrad wesentlich besser ist als in den ländlichen Pendlergemeinden und in den Vororten [30].

Mit einer Motion forderte Nationalrätin Leutenegger (sp, BL), sämtliche Vorlagen des Bundesrates seien bezüglich ihrer Auswirkungen auf die Gleichstellung zu prüfen. Der Bundesrat erinnerte daran, dass bereits mehrfach diesbezügliche Vorstösse in Postulatsform überwiesen worden seien. Im neuen Parlamentsgesetz sei das Anliegen aufgenommen worden, weshalb dieser Punkt der Motion als erfüllt abgeschrieben werden könne. Leutenegger verlangte zudem, es sei ein Gleichstellungscontrollig der ganzen Verwaltungstätigkeit mit periodischer Berichterstattung ans Parlament einzuführen. Hier verwies der Bundesrat auf bereits eingeleitete Arbeiten innerhalb der Verwaltung, weshalb dieser Punkt auf seinen Antrag nur als Postulat angenommen wurde [31].

In den ausserparlamentarischen Kommissionen des Bundes sitzen neu 33,5% Frauen. Erstmals wurde damit die seit Jahren angestrebte Quote von 30% übertroffen. Nach der einschlägigen Verordnung von 1996 ist darauf zu achten, dass die Geschlechter, Sprachen, Regionen und Altersgruppen in diesen Gremien möglichst ausgewogen vertreten sind [32].

Gemäss einer Studie des BFS beträgt der Frauenanteil in den Exekutiven grösserer Schweizer Gemeinden (mehr als 10 000 Einwohner) gegenwärtig rund 24% (1997: 22%), doch ist nur in jeder neunten auch eine Frau Gemeindepräsidentin. Frauen aus Linksparteien haben die grösseren Wahlchancen als die Vertreterinnen der bürgerlichen Parteien. Den höchsten Frauenanteil weist die SP mit 34,7% aus, gefolgt von den Grünen (27,3%), der CVP (23,5%), der FDP (19,5%) und der SVP (16,2%). Der Vergleich zwischen den Sprachregionen zeigt durchschnittlich höhere Frauenanteile in den Gemeinden der Deutschschweiz als in der Romandie. Die gewählten Frauen stehen überproportional häufig Ressorts vor, die der traditionellen Frauenrolle nahe liegen (Soziales, Schule, Gesundheit, Jugend/Freizeit/Sport und Kultur); Finanzen und Verkehr sind dagegen fast reine Männerdomänen [33].

30 Jahre nach Einführung des Frauenstimmrechts wurde das Abstimmungsverhalten der Frauen erneut unter die Lupe genommen. Die Feststellungen glichen jenen von 1996. In rund 10% der 180 untersuchten Urnengängen konnten geschlechterspezifische Abweichungen festgestellt werden, bei 16 Abstimmungen war die Differenz sogar ausschlaggebend, wobei Frauen und Männer je achtmal obsiegten. Der Geschlechterunterschied manifestierte sich vor allem bei emotionalen und stark polarisierenden Vorlagen (Antirassismus-Gesetz, Alpeninitiative, Genschutzinitiative, 10. AHV-Revision ohne Erhöhung des Rentenalters, Mutterschaftsversicherung), bei denen die Frauen sozialer und umweltfreundlicher stimmten als die Männer [34].

Wie bereits vier und acht Jahre zuvor, wurde im Auftrag der Eidgenössischen Kommission für Frauenfragen (EFK) die Medienpräsenz der Kandidatinnen im Vorfeld der Nationalratswahlen 1999 untersucht. Erneut waren die Frauen (35% der Kandidierenden) klar unterdurchschnittlich vertreten (18% Redezeit im Fernsehen landesweit). In den Sendungen der öffentlich-rechtlichen TV-Anstalten hatten die Frauen mit 29% in der Westschweiz die höchste Fernsehpräsenz, gefolgt von der Deutschschweiz (23%) und dem Tessin (11%). Beim weniger prestigeträchtigen Radio waren die Frauen eindeutig besser repräsentiert (31%). Innerhalb der Bundesratsparteien durften sich die SP-Frauen am meisten äussern, gefolgt von jenen der CVP. Die FDP war vor der Kamera vor allem durch Männer vertreten, die SVP-Frauen waren medial praktisch inexistent. Diese Feststellungen wurden als ein deutliches Anzeichen dafür gewertet, dass die Benachteiligung der Frauen weniger von den Fernsehmachern als vielmehr von den Parteizentralen abhängt [35].

Die EFK konnte ihr 25jähriges Bestehen feiern. Zum Jubiläum stellte sie ihr neuestes Projekt vor, ein Mentoring-Programm für junge Politikerinnen, das sie zusammen mit der Dachorganisation der Jugendverbände (SAJV) durchführt. Ein Jahr lang werden junge Frauen, die sich bereits partei- oder verbandspolitisch betätigt haben, von einer Spitzenpolitikerin in ihrer Arbeit gefördert [36].

Fünf Jahre nach Inkrafttreten des Gleichstellungsgesetzes (GIG) zogen Gewerkschafterinnen, Juristinnen und Gleichstellungsexpertinnen eine recht positive Bilanz. Das Gesetz entfalte in erster Linie eine präventive Wirkung. Um nicht in die Schlagzeilen zu geraten, seien viele privaten Firmen bereit, Hand zu einem aussergerichtlichen Vergleich zu bieten, bevor es zu einem Verfahren wegen Diskriminierung von Mitarbeiterinnen kommt. Entsprechend sei die Zahl der durch das GIG vorgesehenen Schlichtungsbegehren laufend gestiegen. Die sexuelle Belästigung am Arbeitsplatz sei ebenfalls zu einem Thema geworden, auch wenn viele Firmen es noch versäumten, Präventionsmassnahmen einzuleiten. Die deutlichsten Erfolge seien aber durch kollektive Lohnklagen von Frauen erreicht worden; diese betreffen fast ausschliesslich den öffentlichen Sektor. Die von den Arbeitgebern befürchtete Prozesslawine fand allerdings nicht statt: seit 1996 wurden rund 50 Entscheide und Urteile zum GIG gefällt, 10 Fälle betrafen den Tatbestand der sexuellen Belästigung. Als Schwachpunkt des GIG erachteten die Expertinnen den schlecht ausgebauten Kündigungsschutz (lediglich sechs Monate nach Ende des Verfahrens) sowie das fehlende Behördenklagerecht [37].

Der Bundesrat will den Anteil der Frauen in Kaderpositionen in der Bundesverwaltung bis Ende 2003 von rund 12% auf 17% erhöhen. Dies ging aus der Antwort auf eine Interpellation Hollenstein (gp, SG) hervor. Die Departemente und die Bundeskanzlei wurden angewiesen, bei Stellenbesetzungen durch die Regierung mindestens eine Frau in die engste Wahl zu nehmen bzw. vorzuschlagen [38].

Der Ständerat überwies eine Empfehlung Stadler (cvp, UR), die den Bundesrat auffordert, alle fünf Jahre einen Bericht zur Lage der Familien in der Schweiz vorzulegen. Bundesrätin Dreifuss begrüsste den Vorstoss und erinnerte daran, dass der letzte Familienbericht 1982 erstellt wurde, weshalb sich eine neue Gesamtschau durchaus aufdränge. Der Nationalrat nahm ein Postulat Hubmann (sp, ZH) an, das den Bundesrat beauftragt, einen Bericht über die Situation der Alleinstehenden ausarbeiten zu lassen [39].

Anlässlich der Frühjahrssession nahm der Nationalrat neue familienpolitische Weichenstellungen vor. Mit 97 zu 75 Stimmen gab er zwei gleichlautenden parlamentarischen Initiativen Fehr (sp, ZH) und Meier-Schatz (cvp, SG) Folge, die verlangten, es seien die gesetzlichen Grundlagen für eidgenössische Ergänzungsleistungen für Familien nach dem „Tessiner Modell“ zu schaffen. Nach Abzug der wegfallenden Fürsorgekosten müssten Bund und Kantone zusammen 370 Mio Fr. pro Jahr für diese effiziente Form der Bekämpfung der Familienarmut aufbringen. Ausschlaggebend für den deutlichen Entscheid des Nationalrates war die CVP-Fraktion, die zusammen mit Linken und Grünen geschlossen Ja stimmte. Gegen die Ergänzungsleistungen wandten sich praktisch einhellig die SVP und die FDP. Als Sprecherin der Kommissionsminderheit lehnte Egerszegi (fdp, AG) das Tessiner Modell nicht prinzipiell ab, bezweifelte aber dessen Umsetzbarkeit auf Bundesebene, weshalb sie es vorgezogen hätte, die Kantone lediglich zu ermuntern, ebenso innovative und bedarfsgerechte Systeme zu entwickeln wie das Tessin [40].

Gleichzeitig gab der Nationalrat einer auch von der FDP unterstützten weiteren parlamentarischen Initiative Fehr Folge, die während zehn Jahren maximal je 100 Mio Fr. Bundesmittel zur Anstossfinanzierung für familienergänzende Betreuungsplätze verlangt. Die Unterstützung von Krippen, Horten, Tagesfamilien, Tagesschulen usw. soll höchstens zwei Jahre nach der Gründung dauern und einen Drittel des Betriebskredits nicht übersteigen. Laut Angaben der Initiantin könnten jährlich rund 12 000 Krippenplätze von diesem Impuls profitieren [41]. Unter Hinweis auf diese Initiative beantragte der Bundesrat dem Nationalrat erfolgreich, eine Motion Teuscher (gp, BE), welche die Ausarbeitung von Modellen der ausserhäuslichen Kinderbetreuung im öffentlichen und privaten Sektor verlangte, nur als Postulat zu überweisen [42]. Die bessere Vereinbarkeit von Beruf und Mutterschaft war auch eine Hauptforderung eines familienpolitischen Positionspapiers der FDP, da der Ausstieg qualifizierter Frauen aus dem Erwerbsleben ein volkswirtschaftliches Verlustgeschäft bedeute [43]. Der Arbeitgeberverband machte sich im Zeichen eines austrocknenden Arbeitsmarkts ebenfalls für einen Ausbau der Kinderbetreuung in den Firmen stark; eine Umfrage unter seinen Mitgliedern zeigte aber, dass das Bewusstsein für die Belange der ausserhäuslichen Kinderbetreuung in den meisten Firmen noch kaum entwickelt ist [44].

Die Gewerkschaft CNG lancierte eine Volksinitiative „für fairere Kinderzulagen“. Sie verlangt eine bundesrechtlich geregelte Zulage für alle Kinder – also auch jene der Selbständigerwerbenden, die heute in der Regel leer ausgehen – von 15 Fr. pro Tag, wobei der Betrag zu indexieren wäre. Die Finanzierung soll hauptsächlich über den Bund und in geringerem Mass über die Kantone erfolgen; die Arbeitgeber würden in ähnlichem Ausmass wie heute in die Pflicht genommen. Der CNG möchte damit in erster Linie den unteren Mittelstand entlasten, der nach seiner Auffassung nur wenig von der laufenden Steuerreform profitieren wird, aber auch nicht für Ergänzungsleistungen nach dem „Tessiner Modell“ in Frage kommt [45]. Die Kantone wurden im Berichtsjahr ebenfalls aktiv. Die Konferenz der kantonalen Sozialdirektoren arbeitete ein Modell für landesweit einheitlich geregelte Kinderzulagen aus; neben einem Sockelbeitrag von rund 150 Fr. pro Kind soll bedürftigen Familien der Zugang zu Ergänzungsleistungen gewährt werden [46].

Mit einer Motion forderte Nationalrat Schmied (svp, BE) Gesetzesgrundlagen zur (finanziellen) Besserstellung von ledigen Müttern. Der Bundesrat teilte die Auffassung, dass dem Gesetzgeber hier eine besondere Verantwortung zukommt. Er bezweifelte allerdings das Ausmass des dargelegten Problems, da die meisten unehelich geborenen Kinder vor ihrer Geburt oder innerhalb des ersten Lebensjahres von ihren Vätern anerkannt werden. Er verwies auf die grundsätzliche Gleichbehandlung von ehelichen und unehelichen Kindern bei der Bemessung des Unterhalts und auf die Möglichkeiten, die sich aus den parlamentarischen Initiativen Fehr und Meier-Schatz ergeben. Auf seinen Antrag wurde die Motion lediglich als Postulat angenommen [47].

Eine parlamentarischen Initiative Vermot (sp, BE) verlangte die Schaffung eines Gewaltschutzgesetzes, das die von häuslicher Gewalt betroffenen Personen (insbesondere Frauen und Kinder) schützt und die sofortige Wegweisung von gewalttätigen Personen aus der gemeinsamen Wohnung sowie ein zeitlich limitiertes Betretungsverbot festlegt. Heute sind Frauen und Kinder häufig gezwungen, ausser Haus Schutz zu suchen, während der gewalttätige Mann in der Wohnung bleibt. Diskussionslos gab der Nationalrat der Initiative Folge und wies die Vorlage zur konkreten gesetzlichen Umsetzung der Rechtskommission zu [48]. Der Kanton St. Gallen schritt hier bereits zur Tat. Das Polizeigesetz wurde dahingehend revidiert, dass die Polizei künftig ermächtigt ist, den Täter auf der Stelle aus der Wohnung zu weisen und ihm die Rückkehr für bis zu zwei Wochen zu verbieten. Ähnliche Regelungen werden in weiteren Kantonen vorbereitet [49].

Die Gleichstellung von Frau und Mann beim Familiennamen und beim Bürgerrecht erlitt in der Schlussabstimmung der Räte eine nicht vorhergesehene Totalniederlage; damit wurde eine Vorlage verworfen, die das Parlament selber erarbeitet und insgesamt fünfmal grundsätzlich gutgeheissen hatte. In der Differenzbereinigung schwenkte der Nationalrat auf die Linie von Bundes- und Ständerat ein, welche die Doppelnamen als Zeichen der Einheit der Familie weiter zulassen wollten, beschloss aber, dass bei Uneinigkeit der Eltern über den Familiennamen die Vormundschaftsbehörde entscheiden sollte. Diese als verwirrlich und etatistisch kritisierte Lösung fand schliesslich keine Mehrheiten mehr. Angeführt von der CVP, welche das neue Namensrecht als Frontalangriff auf die Familie einstufte, bodigte der Ständerat die Gesetzesänderung diskussionslos mit 25 zu 16 Stimmen, der Nationalrat, dem die Angelegenheit immerhin ein paar kurze Erklärungen wert war, mit 97 zu 77 Stimmen [50].

Dass die Schweizer Regelung des Nachnamens von ehelich geborenen Kindern (Familien- oder Nachnamen des Vaters) nicht gegen die Europäische Menschenrechts-Konvention verstösst, bestätigte im Berichtsjahr der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, der damit die Beschwerde eines Zürcher Ehepaares abwies. Nach Ansicht der Strassburger Richter verletzt sie weder den menschenrechtlichen Anspruch auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK) noch das Diskriminierungsverbot (Art. 14 EMRK). Der Gerichtshof betonte den Beurteilungsspielraum des Staates bei einer Rechtsfrage, die in den verschiedenen europäischen Ländern nicht einheitlich beantwortet wird [51].

Ein Jahr nach Inkraftsetzung des neuen Scheidungsrechts breitete sich auf weiter Front Ernüchterung aus. Hauptpunkte der Kritik aus Anwalts- und Richterkreisen waren die Wartefrist von 60 Tagen nach der ersten Anhörung vor Gericht, die vierjährige Trennungszeit, wenn einer der Partner die Scheidung verweigert, sowie die Aufteilung des BVG-Rentenkapitals, die nach Ansicht von Fachleuten zu wenig klar geregelt ist. Mit einem Postulat verlangte der Freiburger SP-Nationalrat Jutzet vom Bundesrat eine rasche Revision der strittigen Punkte. Die Landesregierung vertrat zwar die Ansicht, jedes neue Gesetz leide unter Anlaufschwierigkeiten, die sich oft im Lauf der Zeit legten, erklärte sich aber bereit, das neue Recht umgehend einer vertieften Prüfung zu unterziehen [52].

Nachdem die letzten Differenzen ausgeräumt waren, stimmten die Kammern in der Frühjahrssession der neuen Strafgesetzbuchregelung bei der Fristenlösung zu. Der Schwangerschaftsabbruch erfolgt künftig in den ersten 12 Wochen straffrei; die Frauen müssen eine persönliche Notlage geltend machen und werden auf staatliche Beratungsmöglichkeiten aufmerksam gemacht, sind aber nicht gehalten, diese in Anspruch zu nehmen; die Kantone werden verpflichtet, die Kliniken und Praxen zu bezeichnen, die einen Abbruch fachgerecht durchführen können. Mit der Aufnahme dieser „Notbremsen“, welche die ethische Dimension des Problems ins Bewusstsein rufen sollen, setzte sich die eher restriktive Linie des Ständerates durch; entgegen seiner Haltung in der Wintersession lenkte der Nationalrat hier ein, um die Gesamtvorlage nicht zu gefährden. Die Zustimmung erfolgte im Ständerat allerdings nur knapp mit 22 zu 20 Stimmen, ein deutliches Zeichen dafür, dass die SVP der Liberalisierung nichts abgewinnen konnte und die CVP den Verzicht auf ihr „Schutzmodell mit Beratungspflicht“ noch nicht verschmerzt hatte. Der Nationalrat verabschiedete die Vorlage mit 107 zu 69 Stimmen; auch hier stammten die Neinstimmen aus der geschlossenen CVP und der mehrheitlich ablehnenden SVP [53]. Der Bundesrat, der anfänglich das „Schutzmodell“ der CVP favorisiert hatte, stellte sich ebenfalls hinter die Fristenlösung [54].

Wie bereits anlässlich der Schlussabstimmung im Nationalrat angekündigt, ergriff die CVP erstmals in ihrer Parteigeschichte das Referendum gegen eine bundesrechtliche Regelung. Der Parteileitung blieb die Gefolgschaft an der Basis allerdings fast gänzlich verwehrt; insbesondere viele Frauen und Junge empfanden das Referendum als „Zwängerei“ [55]. Kurz darauf beschloss auch die „Gesellschaft für den Schutz des ungeborenen Lebens“ (GLS) das Referendum; getragen von Abgeordneten aus der SVP, der EVP und der EDU versuchte sich dieses Komitee zwischen der CVP und den fundamentalistischen Abtreibungsgegnern zu positionieren, welche das Referendum ebenfalls ergriffen [56]. Anfang Juli musste die CVP einsehen, dass sie – in diesem Bereich zumindest – nicht referendumsfähig ist; sie hatte bis zu diesem Zeitpunkt nur gut 30 000 Unterschriften beigebracht. Um diese nicht ungenutzt zu lassen, schloss sie sich mit der GLS zusammen, die rund 20 000 Unterschriften beisteuerte. Keine Sammelsorgen hatte hingegen die „Schweizerische Hilfe für Mutter und Kind“ (SHMK), die fast 90 000 Unterschriften zusammentrug; weitere 32 000 Unterschriften kamen von der ihr nahestehenden Vereinigung „Ja zum Leben“. Das Referendum kam schliesslich mit 160 127 gültigen Unterschriften zustande [57].

Auf Antrag des Bundesrates lehnte der Ständerat die1999 von der SHMK eingereichte Volksinitiative „Für Mutter und Kind – für den Schutz des ungeborenen Lebens und für die Hilfe an seine Mutter“, die praktisch ein Abtreibungsverbot in der Verfassung verankern will, als den heutigen gesellschaftlichen Gegebenheiten völlig zuwiderlaufend oppositionslos ab. Im Nationalrat war das Ergebnis mit 139 zu 7 Stimmen ebenfalls überdeutlich; der Abstimmung gingen allerdings heftige Wortgefechte voraus, in deren Verlauf Frauen und Liberale die Vertreter der Initiative als „Fundamentalisten“ (Aeppli, sp, ZH) oder gar als „Taliban unserer Demokratie“ (Eggly, lp, GE) bezeichneten; die Wortwahl kam nicht von ungefähr, hatte doch der glühendste Vertreter des Begehrens, der Berner EDU-Vertreter Waber, eine Parallele zwischen den Ereignissen des 11. September und der Fristenlösung gezogen [58].

Gleichgeschlechtliche Paare sollen die Möglichkeit erhalten, ihre Partnerschaft beim Zivilstandsamt registrieren zu lassen. Der Bundesrat gab eine entsprechende Gesetzesvorlage in die Vernehmlassung. In vielen Punkten sollen homosexuelle Paare Ehepaaren gleichgestellt werden und sowohl deren Rechte wie Pflichten erhalten. Vorteile bringt der Gesetzesvorschlag vor allem im Erb- und Sozialversicherungsrecht. Die gemeinsame Adoption sowie die Adoption eines „Stiefkindes“ (aus einer früheren heterosexuellen Beziehung) wird ihnen jedoch verwehrt, ebenso der Zugang zur Fortpflanzungsmedizin, da nach Ansicht des Bundesrates zwei Väter oder zwei Mütter das Kind in der heutigen Gesellschaft in eine Ausnahmesituation bringen würden. Ausländische Partnerinnen und Partner sollen grundsätzlich einen Anspruch auf eine fremdenpolizeiliche Aufenthaltsbewilligung erhalten, nicht aber auf eine erleichterte Einbürgerung. Die Schwulen- und Lesbenorganisationen kritisierten die beiden letzten Punkte als diskriminierende Sonderregelung. In ersten Stellungnahmen erklärte sich lediglich die CVP mit den Vorschlägen zufrieden. Die SVP lehnte sie als Abwertung der Ehe ab. Sowohl der SP wie der FDP ging die Gleichstellung zu wenig weit, weshalb sie diesbezügliche Korrekturen verlangten [59].

Genf führte als erster Kanton eine registrierte Partnerschaft für homosexuelle Paare ein. Der „Pacs“ (Pacte civil de solidarité) garantiert den Partnern, von der öffentlichen Verwaltung in den Bereichen Gesundheitswesen und Strafvollzug gleich wie Ehepaare behandelt zu werden, betrifft aber nicht Fragen des Steuer- und Erbschaftsrechts sowie der Sozialversicherungen und der Adoption von Kindern [60]. Der Kanton Zürich will einen Schritt weiter gehen. In allen Bereichen, in denen der Kanton zuständig ist, sollen künftig die Regeln und Pflichten, die für Ehepaare gelten, auch auf registrierte nicht-heterosexuelle Partnerschaften angewendet werden. Die Lösung bringt den Paaren vor allem wesentliche Verbesserungen im Steuer- und Erbschaftsrecht, auferlegt ihnen konsequenterweise durch eine Unterstützungspflicht im Fürsorgefall aber auch Aufgaben. Sowohl in Genf wie in Zürich wurden aufenthaltsrechtliche Erleichterungen für binationale Paare in Aussicht gestellt, sofern sie im kantonalen Ermessen liegen [61].

Nationalrat Janiak (sp, BL) verlangte in einer Motion den Erlass eines Rahmengesetzes, das Bund und Kantone auf eine umfassende Jugendförderungspolitik verpflichtet; zudem sei eine Bundesstelle zu errichten, welche die Arbeiten aller Verwaltungseinheiten, die mit Jugendfragen zu tun haben, koordiniert und die Kantone in ihren diesbezüglichen Anstrengungen unterstützt. Der Bundesrat war grundsätzlich mit dem Anliegen der Motion einverstanden und befürwortete auch den Weg über ein Rahmengesetz. Wegen mangelnder personeller Ressourcen beantragte er aber Umwandlung in ein Postulat. Der Motionär war demgegenüber der Ansicht, die Forderung, die seit mindestens 1995 auf dem Tisch liege, dulde keinen weiteren Aufschub, weshalb er an der verbindlichen Form seines Vorstosses festhielt. Der Nationalrat folgte seiner Argumentation und nahm die Motion mit 89 zu 63 Stimmen an. Gleichzeitig überwies er eine Motion Wyss (sp, BE) für eine Förderung der politischen Beteiligung der Jugendlichen als Postulat [62].

Ebenfalls in Motionsform verlangte Nationalrat Berberat (sp, NE), der Bundesrat solle dem Parlament die nötigen gesetzlichen Massnahmen vorschlagen, damit die Schweiz ihre Vorbehalte gegenüber dem UNO-Übereinkommen über die Rechte des Kindes zurückziehen kann. Bundesrätin Metzler erklärte, es sei ein Ziel des Bundesrates, die Vorbehalte so rasch als möglich zurückzunehmen. In allen Bereichen, die von den Vorbehalten erfasst werden, seien seit der Ratifizierung Gesetzesreformen angepackt worden. Da sich diese aber noch in verschiedenen Verfahrensstadien befinden, beantragte sie erfolgreich Umwandlung in ein Postulat. Abschliessend sprach Metzler Artikel 5 der Konvention an, wo auf Antrag der ständerätlichen Kommission ein Vorbehalt bezüglich des Vorrangs der elterlichen Gewalt formuliert worden war. Sie erinnerte daran, dass der Bundesrat stets die Auffassung vertreten habe, dass dieser Vorbehalt rechtlich nicht zwingend sei. Da sich die Rechtslage seit Genehmigung der Konvention nicht geändert habe und sich kaum ändern werde, interpretiere der Bundesrat die Motion auch in der Postulatsform als verbindliches Signal der Bundesversammlung, den Vorbehalt bei nächster Gelegenheit zurückzuziehen. Andernfalls müssten die Räte ausdrücklich ein Festhalten an diesem Vorbehalt beschliessen [63].

300 000 Kinder stehen nach Schätzungen der UNO weltweit in Krisengebieten unter Waffen. Sie werden von Rebellen und regulären Armeen als Kindersoldaten eingesetzt, oft dazu gezwungen, misshandelt und sexuell missbraucht. Gegen dieses Elend formulierte die UNO 2000 nach mehrjährigen Verhandlungen ein internationales Abkommen, formell ein Protokoll zur Verschärfung der UNO-Kinderrechtskonvention, die das Mindestalter für Rekrutierungen und Kriegsdienste bei 15 Jahren festsetzte. Im Zusatzprotokoll wird die Altersgrenze auf 18 Jahre angehoben. Die Schweiz spielte bei der Ausarbeitung des Protokolls eine sehr aktive Rolle, weshalb der Bundesrat dem Parlament umgehend die Ratifizierung beantragte, um ein politisches Zeichen an die internationale Staatengemeinschaft auszusenden. Zudem will er über die Verpflichtungen des Protokolls hinausgehen und das Mindestalter auch für die Rekrutierung von Freiwilligen beachten. Das bedingt eine Änderung des Militärgesetzes, das bisher die freiwillige vorzeitige Aushebung und das Einrücken in die Rekrutenschule im 17. oder 18. Altersjahr zuliess. Zudem will sich die Schweiz verpflichten, asylsuchenden ehemaligen Kindersoldaten bei der Bewältigung erlittener physischer und psychischer Schäden zu helfen [64].

Obwohl beide Kammern im Vorjahr grundsätzlich der Ratifizierung des Haager Abkommens und einem entsprechenden Ausführungsgesetz für die Adoption ausländischer Kinder zugestimmt hatten, führte eine Detailbestimmung, nämlich die Kompetenz zur Erteilung von Bewilligungen für Adoptionsvermittlungsstellen, noch zu einem längeren Hin und Her zwischen den Räten. In Übereinstimmung mit dem Bundesrat wollte der Ständerat diese Kompetenz wie bis anhin bei den Kantonen belassen, während der Nationalrat eine gesamtschweizerisch einheitliche Regelung anstrebte. Nach einem ersten Scheitern der Einigungskonferenz wurde schliesslich ein Kompromiss gefunden, der weitgehend der Haltung des Nationalrates entspricht, die Kantone aber trotzdem nicht ganz vom Verfahren ausschliesst [65].

Über einen neu gegründeten Seniorenrat (SSR), der sich als Sprachrohr gegenüber eidgenössischen Instanzen, politischen Meinungsträgern und der Öffentlichkeit etablieren will, soll die Stimme der älteren Generation gehört werden. Zur ersten Präsidentin wurde die frühere Baselbieter SP-Nationalrätin Fankhauser gewählt [66].

In der Herbstsession behandelte der Ständerat das Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen (Behindertengesetz, BehiG). Es herrschte Einigkeit darüber, dass die Situation der körperlich, geistig und psychisch behinderten Menschen verbessert werden muss. In der Detailberatung folgte die kleine Kammer im wesentlichen dem Vorschlag des Bundesrates. In einzelnen Punkten kam sie jedoch den Vorschlägen der Dachorganisation der privaten Invalidenhilfe (DOK) entgegen. So soll das Beschwerderecht nicht nur gesamtschweizerischen, sondern auch Behindertenorganisationen von gesamtschweizerischer Bedeutung zugestanden werden. Nicht durchsetzen – und zwar mit 32 resp. 31 zu 6 Stimmen – konnten sich Anträge der beiden SP-Abgeordneten Studer (NE) und Brunner (GE), den Geltungsbereich des Gesetzes auf das Erwerbsleben und die Ausbildung auszudehnen, wie dies auch die DOK in der Vernehmlassung gefordert hatte. Abgelehnt wurde auch der Antrag der Kommission, die Beschränkung der Entschädigung bei Diskriminierung (maximal 5000 Fr. nach bundesrätlichem Vorschlag) zu streichen und diese Frage den Richtern zu überlassen. Mit Unterstützung von Bundesrätin Metzler machte Merz (fdp, AR) demgegenüber geltend, diese Aufhebung wecke die Ängste des Gewerbes und wäre nicht konsensfähig. Das Gesetz, das einstimmig verabschiedet wurde, wird als indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative „Gleiche Rechte für Behinderte“ zur Abstimmung kommen, sofern diese nicht zurückgezogen wird. Ebenfalls einstimmig gutgeheissen wurde eine Anschubhilfe von 300 Mio Fr. für behindertengerechte Massnahmen im öffentlichen Verkehr sowie die dafür notwendige Überwindung der Ausgabenbremse [67].

Der Nationalrat überwies ein Postulat Widmer (sp, LU), welches den Bundesrat ersucht zu prüfen, mit welchen Massnahmen die Zusammenarbeit zwischen der IV und den regionalen Arbeitsvermittlungsstellen bei der Eingliederung der Behinderten in den Arbeitsprozess verbessert werden kann [68].

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