Das Thema der sozialen Sicherheit in einer sich wandelnden Gesellschaft war das Thema einer Konferenz vom 13. und 14. April in Lugano, zu der Bundesrat Cotti die Sozialminister der 22 Mitgliedstaaten des Europarats eingeladen hatte. Im Mittelpunkt der Diskussionen standen Veränderungen in den Strukturen des Arbeitsmarktes und der Familien und die zunehmende Überalterung der Gesellschaft. In einem gemeinsamen Schlusscommuniqué wurden Richtlinien für die weitere Tätigkeit der verschiedenen Expertenkommissionen des Europarats verabschiedet, aufgrund derer dann allgemeine Empfehlungen an die Mitgliedstaaten ergehen sollen [1].

Eine ähnliche Ausrichtung hat das 1987 lancierte Nationale Forschungsprogramm (NFP) 29, welches - allerdings nur mit 5 Mio Fr. dotiert - 1990 in seine eigentliche Forschungsphase tritt. Erste Fragestellungen und Erkenntnisse zum Thema "Wandel der Lebensformen und soziale Sicherheit" konnten nach der Anlaufphase in einer Studie bereits vorgestellt werden. Auch hier standen Veränderungen im Altersaufbau der Bevölkerung, in den Familien- und Haushaltstrukturen, in der gesellschaftlichen Rolle der Frau und in den Arbeitsbedingungen im Vordergrund. Die Autoren wiesen auf Mängel des bestehenden Sozialversicherungssystems hin und forderten eine Überprüfung der gängigen Formen der Sozialhilfe [2].

Wie schwierig es ist, die zehn verschiedenen Sozialwerke der Schweiz gesetzgeberisch unter einen Hut zu bringen, zeigt der dornenvolle Weg des Gesetzesentwurfes für einen allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts. Dieser war von Josi Meier (cvp, LU) bereits 1973 in einer vom Nationalrat überwiesenen Motion gefordert worden. 1985 doppelte sie - inzwischen zur Standesvertreterin gewählt - mit einer vom Rat angenommenen parlamentarischen Initiative nach. Da sich in einer ersten Vernehmlassung kein Konsens finden liess, verlängerte der Ständerat 1987 und 1989 die Frist für die Untèrbreitung seines Berichtes und Antrags um jeweils zwei Jahre. Ein überarbeiteter Entwurf, der vor allem den Wünschen von Arbeitgeber- und Versichererseite nach Ausklammerung des Bundesgesetzes über die berufliche Vorsorge (BVG) Rechnung trägt, wurde im Herbst in eine neue Vernehmlassung gegeben [3].

Rund 15% der Bevölkerung sind heute schon über 65 Jahre alt, bis ins Jahr 2040 sollen es – gemäss einem Demographiebericht der OECD – 28% sein . Dies ist Anlass genug, sich grundlegend mit den Fragen der Altersvorsorge zu befassen. Dabei werden immer mehr Stimmen laut, die nicht nur eine Verbesserung des bestehenden Systems, sondern ein mehr oder minder radikales Umdenken fordern [4].

Die ersten Vorstösse dazu kamen aus den Reihen der Linken. Im Frühjahr diskutierte eine Arbeitsgruppe der SP und der Gewerkschaften die Lancierung von zwei parallelen Volksinitiativen, welche zugleich den Schutz der Umwelt und die AHVRenten entscheidend verbessern sollten. Kernstück der Idee war die Einführung einer "Umweltumlage", die auf ökologisch und gesundheitlich gefährlichen Produkten erhoben würde und der AHV zugute käme. Durch die Zusatzeinnahmen für die AHV könnten die Beiträge an die 2. Säule und deren übermassige Kapitalbildung reduziert werden. Der Gedanke einer Öko-Steuer wurde aber – da selbst in den eigenen Reihen nicht unumstritten und im jetzigen Zeitpunkt politisch nicht durchsetzbar – wieder fallengelassen [5].

Im September wurde bekannt, dass eine vom VPOD eingesetzte Gruppe, in der neben eigenen Experten auch andere linke Organisationen vertreten waren, ebenfalls ein neues Altersvorsorge-Modell ausgearbeitet hatte. Nachdem die Arbeitsgruppe zuerst von der Idee einer "Volkspension" ausgegangen war, welche die 2. Säule überflüssig machen würde, liess sie den Gedanken wieder fallen. Dies geschah aus der Einsicht heraus, dass die Pensionskassen bereits zu sehr etabliert seien und – da von der Alterung der Gesellschaft und der Wirtschaftsentwicklung unabhängig – trotz ihrer evidenten Mängel eine gewisse Berechtigung hätten. Doch sollte die AHV derart aufgestockt werden, dass sie nicht mehr nur das Existenzminimum, sondern den eigentlichen Grundbedarf decken würde; die berufliche Vorsorge sollte dementsprechend redimensioniert werden [6].

Ebenfalls im September kündigte die PdA an, dass sie im Frühjahr 1990 eine neue Initiative "für eine zeitgemässe Volkspension" zu lancieren gedenke, die durch eine Verdoppelung der niedrigsten Bezüge alle Alters- und IV-Renten auf ein "würdigeres Niveau" anheben möchte. Auch sie will aber auf eine gänzliche Aufhebung der 2. Säule verzichten [7].

Unerwarteten Sukkurs erhielten die linken Gruppierungen als im Oktober die vier SVP-Ständeräte Gadient (GR), Seiler (SH), Uhlmann (TG) und Zimmerli (BE) in einem in der Wintersession überwiesenen Postulat den Bundesrat aufforderten, einen Bericht über die zukünftige Finanzierung der Altersvorsorge vorzulegen, und dabei laut über die Einführung einer eigentlichen "Volkspension" nachdachten, welche nicht durch zusätzliche Lohnprozente, sondern über die Mehrwertsteuer finanziert werden sollte [8]. Der Bundesrat erklärte sich bereit, eine Gewichtsverlagerung zwischen der ersten und zweiten Säule zu prüfen, wollte aber das in der Verfassung verankerte Prinzip der drei Säulen nicht grundsätzlich in Frage stellen [9].

Doch auch am Bestehenden wurden mögliche Verbesserungen vorgeschlagen oder vorgenommen. Im Hinblick auf die 10. AHV-Revision standen Themen wie Kostenneutralität, Rentenalter, Splitting, Erziehungsbonus weiterhin im Raum, doch war man allgemein der Ansicht, dass für die grundsätzliche Diskussion erst das Vorliegen der bundesrätlichen Botschaft abgewartet werden müsse [10]. Einzig die SP legte eine gewisse Aktivität an den Tag und erwog im Dezember, gemeinsam mit den Gewerkschaften eine Volksinitiative "für höhere AHV-Renten" zu lancieren [11]. Eine parlamentarische Initiative Spielmann (pda, GE) für eine einmalige 13. Auszahlung der AHV/IV-Renten per Ende 1989 scheiterte – da so kurzfristig nicht realisierbar und zudem finanziell nicht klar genug abgestützt – bereits in der vorberatenden Nationalratskommission, doch nahm sich diese vor, in einer ihrer nächsten Sitzungen materiell auf dieses Anliegen zurückzukommen [12].

Dem üblichen zweijährigen Anpassungsmodus gemäss wurden die AHV/IV-Renten auf den 1.1.1990 um 6,6% erhöht und im Gleichschritt die neuen Grenzwerte im BVG festgesetzt [13]. Ebenfalls auf dieses Datum hat der Bundesrat eine Verordnungsänderung vorgenommen, welche die im Zug der 9. AHV-Revision eingeführte strikte Rentenkürzung bei Beitragslücken, die über ein Jahr dauerten, wieder mildert: künftig werden Lücken bis zu drei Jahren wieder toleriert, sofern sie vor 1979 entstanden sind [14].

Auf dem Gebiet der Ergänzungsleistungen (EL) gerieten die Dinge, wenn auch nur geringfügig, ebenfalls in Bewegung. Obgleich die vorberatende Nationalratskommission einer parlamentarischen Initiative Spielmann (pda, GE), welche die Rückgängigmachung der mit der 2. EL-Revision 1987 eingeführten Leistungskürzungen für gewisse Bezüger forderte, nicht zustimmen mochte, beschloss sie doch oppositionslos eine entsprechende Motion, die vom Bundesrat eine revidierte Gesetzesvorlage verlangte [15]. Im Juni legte der Bundesrat Antrag und Botschaft zu einer Gesetzesänderung vor, welche für Bezüger von EL-Leistungen bei der Vergütung der Krankheitskosten den Selbstbehalt wieder abschafft [16]. National- und Ständerat stimmten ohne Gegenstimme zu [17]. Zusammen mit ihrer Motion deponierte die nationalrätliche Kommission ebenfalls ein Postulat mit der Bitte, die Information der Rentenbezüger zu verbessern [18]. Dem Bündner Ständerat Ulrich Gadient (SVP) ging dies offenbar zu wenig weit, verlangte er doch in einer Motion, AHV- und IV-Ergänzungsleistungen seien jenen, die sie nötig hätten, automatisch und nicht erst auf Antrag auszurichten. Der Bundesrat bestritt den schlechten Informationsstand der Rentnerinnen und Rentner und lehnte das Ansinnen mit dem Hinweis auf den hohen Verwaltungsaufwand ab. Der Rat überwies die Motion als Postulat [19].

Die Reorganisation der Invalidenversicherung (IV) bildet den Hauptinhalt des zweiten Paketes zur Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen. Entgegen einem Minderheitsantrag Onken (sp, TG), der den ursprünglichen Vorschlag einer vom Bundesrat eingesetzten Studienkommission wiederaufnahm und die Errichtung von regionalen IV-Stellen des Bundes anregte, gab der Ständerat in der Sommersesssion dem bundesrätlichen, d.h. kantonalen Modell den Vorzug, da es ihm bürgernaher und effizienter schien und vor allem den föderalistischen Sensibilitäten der Kantone Rechnung trägt [20].

Obgleich seit deren Einführung auf Anfang 1988 bedeutend weniger IV-Viertelsrenten als erwartet beantragt wurden, lehnte der Ständerat eine Motion von Esther Bührer (sp, SH) ab, welche eine Änderung des Invalidengesetzes mit dem Ziel beantragt hatte, die Berechtigungsgrenze für den Bezug einer Viertelsrente respektive einer Härtefallrente zu senken [21]. Die kleine Kammer folgte so der Argumentation des Bundesrates, der bereits im September auf eine einfache Anfrage von Nationalrat Ernst Leuenberger (sp, SO) erklärt hatte, eine abschliessende Beurteilung der IVViertelsrenten nach nur anderthalb Jahren sei verfrüht und es zeichne sich eine kontinuierliche Zunahme des Bestandes ab. Gleich wie bei der Behandlung der Motion Bührer erklärte er sich aber auch hier bereit, nach einer ausreichenden Erfahrungszeit die Auswirkungen der feineren Rentenabstufung zu beurteilen und dann nötigenfalls konkrete Vorschläge zu machen [22].

Nach Ablauf der fünfjährigen Einführungsphase ist allen Beteiligten klar, dass das Gesetz über die berufliche Vorsorge (BVG) bereits einer gründlichen Revision bedarf [23]. Der Startschuss dazu erfolgte 1988, in der Legislaturperiode 1991-1995 kann mit ersten Vorlagen gerechnet werden [24]. Da aber in der Öffentlichkeit immer mehr von einer eigentlichen Vollzugskrise gesprochen wird und der Unmut über die Mängel des BVG ständig zunimmt, regte der Zürcher Nationalrat Allenspach (fdp) in einem von 107 Parlamentarierinnen und Parlamentariern mitunterzeichneten und in der Frühjahrssession überwiesenen Postulat an, der Bundesrat möchte dem Parlament noch vor der Revision des BVG einen Bericht über bereits vorgenommene und mögliche Vereinfachungen im Vollzug der 2. Säule vorlegen [25].

Auch die Frage der Finanzierung der Pensionskassen wurde wieder in den Raum gestellt. Anlässlich der Generalversammlung des Schweizerischen Verbandes graphischer Unternehmen (SVGU) in Locarno hielt Bundesrat Cotti fest, dass im Rahmen der BVG-Revision auch die Frage nach einer Verstärkung von Umlagekomponenten in der 2. Säule aufgeworfen werden müsse. In diesem Sinn nahm der Bundesrat auch Stellung zu einer in der Herbstsession als Postulat überwiesenen Motion Reimann (sp, BE), die den Bundesrat beauftragt zu prüfen, ob nicht und wie weit die Kassen vom Prinzip des vollen Deckungskapitals abweichen dürften [26].

Einer der Hauptpunkte der Kritik an den Pensionskassen sind die zum Teil sehr mangelhaften Freizügigkeitsleistungen, die es den Kassen ermöglichen, jährlich enorme Mutationsgewinne zu erwirtschaften, und die bei Stellenwechsel oft zu massiven Verlusten in der Altersvorsorge bzw. zu sehr hohen Einkaufssummen in die neue Versicherungskasse führen, was unter anderem auch ein Hindernis für die von der Wirtschaft immer wieder postulierte Mobilität der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen darstellt.

Da in erster Linie die Art. 331a und 331b des Obligationenrechts (OR), die den überobligatorischen Bereich der 2. Säule regeln, für diese Verluste verantwortlich sind, hat sich der Bundesrat bereit erklärt, die Revision dieser Artikel von der allgemeinen Überarbeitung des BVG abzukoppeln und prioritär zu behandeln. Seit Februar 1988 sucht hier eine interdepartementale Arbeitsgruppe unter der Führung des EJPD nach neuen Modellen [27]. Im Sinn einer Übergangslösung reichte der Tessiner Nationalrat Cavadini (fdp) eine parlamentarische Initiative ein, welche die sofortige Herabsetzung der im OR festgehaltenen Fristen forderte. Um die Diskussionen in den Räten nicht mit zu vielen Vorstössen zum selben Thema zu überlasten, beschloss die vorberatende Kommission, ihre Arbeiten an dieser Initiative bis zum Vorliegen der bundesrätlichen Vorschläge zu sistieren [28].

Eine grundsätzliche Neuordnung der Freizügigkeitsleistungen fordert die 1988 lancierte Volksinitiative "für eine volle Freizügigkeit in der beruflichen Vorsorge", die am 7. Juli mit 121 699 gültigen Unterschriften eingereicht wurde [29]. Diese vom Schweizerischen Kaufmännischen Verein (SKV) ausgehende und von allen Arbeitnehmerorganisationen und Gewerkschaften unterstützte Initiative hat die eher seltene Form der allgemeinen Anregung, bei der Volk und Stände nur über einen unverbindlichen Text, der das grundsätzliche Anliegen formuliert, abstimmen und dem Parlament die anschliessende konkrete Ausarbeitung eines Verfassungsartikels überlassen [30].

Diese schwache Form einer Initiative wurde wohl auch gewählt, weil sich der Ruf nach einer "vollen Freizügigkeit" zwar politisch gut nutzen lässt, sich die Experten aus allen politischen Lagern aber einig sind, dass die Freizügigkeit bei der heute herrschenden Vielfalt der Pensionskassenstrukturen nie "voll" wird sein können, weil nämlich gerade die für die Versicherten "guten" Kassen, die Leistungsprimatkassen, durch eine volle Freizügigkeit im Sinn einer Herausgabe sämtlicher Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge in ihrer solidarischen Komponente geschmälert würden [31]. Die Fachleute möchten deshalb eher nach Lösungen suchen, die es den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern erlauben würden, "ohne Substanzverlust" die Stelle zu wechseln [32]. Die BVG-Kommission sprach sich denn auch mehrheitlich für eine Lösung aus, die auf einem "Barwert der erworbenen Ansprüche" basiert. Als Mindestbetrag müssten bei einem Stellenwechsel die Arbeitnehmerbeiträge (abzüglich Risikoprämie), erhöht um einen mit dem Alter ansteigenden Zuschlag mitgegeben werden. Einkaufssummen müssten gleich berechnet werden wie die Freizügigkeitsleistungen. Bei Spareinrichtungen wäre einem Austretenden das gesamte Sparkapital auszubezahlen [33].

Wohl weitgehend unter dem Eindruck des ausgetrockneten Arbeitsmarktes gingen bereits mehrere grosse Kassen zu relevant besseren Freizügigkeitsleistungen über, und viele Fachleute sind der Ansicht, dass dieser Trend anhalten wird. Um die Probleme beim Übertritt in den Bundesdienst zu mildern, gab der Bundesrat ein revidiertes Freizügigkeitsabkommen zwischen der Eidg. Versicherungskasse (EVK) und anderen öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen in die Vernehmlassung [34].

Der zweite Punkt, der zur Diskussion stand, war die Anlagepolitik der Pensionskassen. Die Bilanzssumme der Kassen beträgt bereits über 200 Mia Fr.; davon sind rund 30% in Obligationen und Kassenscheinen angelegt, 17% in Guthaben bei den Arbeitgebern und weitere 17% in Immobilien – die Anteilscheine an Immobiliengesellschaften und Immobilienfonds nicht mitgerechnet [35].

Im Zeichen der sich zuspitzenden Situation auf dem Bodenmarkt häufte sich die Kritik am starken Engagement der Pensionskassen in diesem Bereich. Gegen den erbitterten Widerstand der Vorsorgeeinrichtungen beschloss das Parlament bei den in der Herbstsession verabschiedeten Sofortmassnahmen zur Bekämpfung der Bodenspekulation, die Anlagemöglichkeiten der Pensionskassen in schweizerischen Grundstücken von 50 auf 30% des Gesamtvermögens bzw. des Sollbestands des Sicherungsfonds zu reduzieren [36].

Der Gedanke, dass anstelle der institutionellen Anleger die Versicherten selber mit den geäufneten Geldern im Liegenschaftsmarkt aktiv werden sollten, dass also der Erwerb von selbstgenutztem Wohneigentum gefördert werden müsste, hat in den vergangenen Jahren immer wieder Anlass zu parlamentarischen Vorstössen gegeben. Das BVG sieht zwar die Möglichkeit der Verpfändung der Ansprüche und die Kapitalauszahlung anstelle einer Rente vor, doch ist auch dem Bundesrat bewusst, dass dies – gemessen an den realen Bedürfnissen und den tatsächlichen Gegebenheiten – ungenügend ist, weshalb sich eine Arbeitsgruppe des EJPD und eine Subkommission der Eidg. Kommission für die berufliche Vorsorge intensiv mit diesen Fragen auseinandersetzten [37]. Sowohl um diese Arbeiten zu beschleunigen als auch im Sinn einer generellen Weichenstellung häuften sich 1989 die parlamentarischen Interventionen zu diesem Thema. Dass dabei vor allem der Nationalrat eine schärfere Gangart anschlagen wollte als der Bundesrat geht aus dem Umstand hervor, dass er in der Sommersession den Kernpunkt einer eher grundsätzlichen Motion von A. Müller (Idu, AG), nämlich die Aufforderung, das BVG im Sinn einer vermehrten Wohneigentumsförderung zu revidieren, in der starken Form überwies, obgleich der Bundesrat beantragt hatte, die Motion in ein Postulat umzuwandeln [38]. Auf die weiteren parlamentarischen Vorstösse und die bundesrätliche Politik im Bereich der Wohneigentumsförderung mit den Mitteln der beruflichen Vorsorge wird an anderer Stelle eingegangen (siehe oben, Teil I, 6c, Wohnungsbau).

Die Anlagepolitik der Pensionskassen gab aber auch noch anderen Anlass zu Diskussionen. In einem viel beachteten Referat empfahl Nationalbankpräsident Markus Lusser den Kassen dringend, ihre Anlagen in inländische und ausländische Aktien zu diversifizieren, da der schweizerische Boden- und Obligationenmarkt bald einmal gesättigt sein werde [39]. In der Wintersession wurde eine Motion Matthey (sp, NE), die den Bundesrat ersuchte, die erforderlichen Massnahmen zu ergreifen, damit sich die Pensionskassen vermehrt an der Risikokapitalbildung beteiligten, als Postulat überwiesen [40].

1977 hatte der Bund im Rahmen der nach dem Konjunktureinbruch 1974/75 beschlossenen Sparprogramme seine Subventionen an die Krankenkassen auf dem Stand von 1976 eingefroren und so seither rund 7 Mia Fr. eingespart. Da in vielen kantonalen Gesetzen die Beiträge der Kantone zudem an die Höhe der Bundesbeiträge gekoppelt sind, entstanden den Kassen noch weitergehende Mindereinnahmen, während sich die Krankenpflegekosten deutlich stärker als das Wirtschaftswachstum entwickelten. Den Versicherten brachte dies fast jährlich Prämienerhöhungen um die 10%, was deutlich über der allgemeinen Teuerung liegt [41]. Gleichzeitig bewog es gewisse Kassen dazu, durch gezielte Abwerbung Jagd auf "gute Risiken" (Junge, Männer) zu machen oder gar zu diesem Zweck eigene Tochterkassen zu gründen [42]. Von Nationalrat Rychen (svp, BE) im Parlament darauf angesprochen, erklärte der Bundesrat, dass er aufgrund der Bestimmungen im Kranken- und Unfallversicherungsgesetz (KUVG) keine Möglichkeit habe, gegen derartige Neugründungen, die erwiesenermassen die Solidarität unter den Versicherten aushöhlten, vorzugehen. Ein diesbezügliches Postulat Leutenegger Oberholzer (gb, BL), das 1988 an der Opposition von Nationalrat Allenspach (fdp, ZH) gescheitert war, konnte in der Wintersession doch noch überwiesen werden [43].

Eine Möglichkeit, die Last der Krankenkassenprämien für die Versicherten wieder erträglicher zu gestalten, könnte die Annahme der Volksinitiative "für eine finanziell tragbare Krankenversicherung" sein, welche vom Bund eine massive Erhöhung seiner Subventionen fordert. Der Initiant, das Konkordat der Schweizerischen Krankenkassen (KSK), würde sich davon einen Prämienrabatt von ca. 20% versprechen [44].

Doch gleich wie im Ständerat 1988, hatte die Vorlage auch im Nationalrat keine Chance. Die vorberatende Kommission beschloss aber, wie zuvor schon die kleine Kammer, der Volksinitiative entgegen dem Willen des Bundesrates nicht mit leeren Händen entgegenzutreten. Bei ihren Beratungen ging die Kommission vorerst vom ständerätlichen Gegenvorschlag aus, der das 1987 in der Volksabstimmung gescheiterte Sofortprogramm ohne Mutterschaftstaggeld wiederaufgenommen hatte. Dabei schuf sie aber so zahlreiche und gewichtige Differenzen — so etwa mit der Einführung des Bonussystems und der Prämiengleichheit für Frauen und Männer —, dass bald einmal erkannt wurde, dass auf dieser Grundlage kein Konsens mehr zu erzielen war [45].

Als dann im Spätsommer noch bekannt wurde, dass der Bundesrat eine Expertenkommission mit einer Totalrevision des KUVG betrauen werde, schloss sich die Nationalratskommission einem Vorschlag des Freisinnigen Früh (AR) an, wonach auf eine materielle Revision des Gesetzes verzichtet und dem Rat nur vorgeschlagen wurde, die Bundesbeiträge an die Krankenkassen durch einen einfachen und auf fünf Jahre befristeten Bundesbeschluss von heute rund 950 Mio Fr. auf jährlich 1,3 Mia Fr. zu erhöhen [46]. Noch etwas griffiger gemacht wurde dieser Antrag in letzter Stunde durch die Präzisierung einer Kommissionsminderheit, der mit Früh (fdp, AR), Haller (sp, BE), Rychen (svp, BE) und Segmüller (cvp, SG) alle Bundesratsfraktionen angehörten: Danach sollen die zusätzlich bewilligten Mittel gezielt dazu verwendet werden, die Entsolidarisierung zwischen den Geschlechtern und den Altersgruppen zu mildern [47].

In der Wintersession lehnte der Nationalrat die Volksinitiative mit 116 zu einer Stimme ab, da das Begehren finanziell überrissen sei, derartige Bestimmungen nicht in die Verfassung gehörten, sondern auf Gesetzesebene geregelt werden müssten, und der Initiativtext keine Bremsmechanismen zur Eindämmung der Gesundheitskosten enthalte. Einstimmig genehmigte der Zweitrat den präzisierten Antrag Früh [48].

Damit ist die Volksinitiative aber noch nicht vom Tisch. Die Räte haben nur mehr bis zum April 1990 Zeit, sich auf einen gemeinsamen Gegenvorschlag zu einigen. Weder der ständerätliche noch der nationalrätliche Weg scheinen zudem dazu zu führen, dass das KSK seine Initiative zurückziehen könnte. Das Volk wird sich also voraussichtlich spätestens im Juni 1991 zu dieser Frage an der Urne äussern müssen.

Dass im Krankenversicherungswesen Neues gefragt ist, ist seit Jahren allen Beteiligten klar. Der Bundesrat hatte denn auch schon vier "Weise" mit der Ausarbeitung von neuen Modellen beauftragt [49]. Aufgrund ihres Schlussberichts veröffentlichte das EDI Ende August seine Vorgaben für eine Totalrevision des KUVG: obligatorische Grundversicherung, Beibehaltung der individuellen Kopfprämie — also keine lohnprozentualen Beiträge, wie sie die noch hängige Initiative der SP und der Gewerkschaften will —, Prämiengleichheit für Männer und Frauen, für Junge und Alte, volle Freizügigkeit bei Kassenwechsel, höhere Kostenbeteiligung der Versicherten, Lastenausgleich zwischen den Kassen, Abgeltung von Spitex-Kosten, massvolle Erhöhung der Bundesbeiträge zugunsten der Schwächeren und Zulassung von alternativen Versicherungsangeboten. Die Revision soll ganz unter das Motto der Solidarität und der Kostensenkung gestellt werden. Das Thema Mutterschaftsversicherung wurde dabei tunlichst nicht erwähnt [50].

Gleichzeitig kündigte Bundesrat Flavio Cotti die Einsetzung einer von Ständerat Otto Schoch (fdp, AR) präsidierten 26köpfigen Kommission an, die aufgrund dieser Vorgaben bis Ende September 1990 einen Vorentwurf ausarbeiten soll. Dieser Kommission gehören unter anderem drei der vier "Weisen" an, aber nur eine Vertreterin der Versicherten und nur gerade drei Frauen [51]. Der vierte ursprüngliche Experte, der Zürcher Wirtschaftswissenschafter Peter Zweifel, mochte in der Kommission nicht mitmachen, weil er befürchtete, dass bei diesem "Interessen-Hickhack" ohnehin keine grundlegenden Anderungen erfolgen könnten [52]. Damit drückte er die auch in der Presse am häufigsten geäusserte Befürchtung aus. Ende November zog die Kommission Schoch Zwischenbilanz. Sie erachtete die vom Bundesrat fixierten Grundsätze als geeignete Basis für ihre Arbeiten und gab beim BSV einen entsprechenden Gesetztesentwurf in Auftrag, dessen Details ab März 1990 in weiteren Expertenrunden geprüft werden sollen [53].

Die Spitzenverbände des Gesundheitswesens, nämlich die Vereinigung der Arzte (FMH), der Apotheker (SAV), der Krankenhäuser (Veska) sowie der Chemischen Industrie (SGCI) stellten sich in einer gemeinsamen Stellungnahme hinter das Projekt Cotti, während das KSK bereits im Vorfeld erklärt hatte, nicht grundsätzlich gegen eine Totalrevision zu sein, einer Ubergangsregelung im Moment aber eindeutig den Vorzug zu geben [54]. Die FDP begrüsste die angestrebte Wettbewerbssteigerung durch die volle Freizügigkeit und die Anerkennung alternativer Versicherungsformen, befürchtete aber, dass das Obligatorium und die Prämiengleichheit keinen Konsens finden würden. Für die SP bringen die bundesrätlichen Vorschläge zwar bedeutende Verbesserungen (Obligatorium, Prämiengleichheit, Freizügigkeit), enthalten aber auch viel Widersprüchliches (alternative Versicherungsmodelle, Kopfprämie) [55].

Ziemlich überraschend schickte das BSV im Juni das bereits bewilligte Gesundheitskassenmodell HMO (Health Maintenance Organization) und das bedeutend umstrittenere, von der Krankenkasse Grütli vorgeschlagene Bonussystem in eine breite Vernehmlassung [56]. Während die probeweise Einrichtung von HMO-Praxen in den Kantonen und bei den Parteien allgemein auf ein eher positives Echo stiess, lehnten viele Kantone, die SVP, die SP, die Gewerkschaften und die Invalidenverbände das Bonussystem zum Teil vehement ab, da es zu einer krassen Entsolidarisierung im Kassenwesen führe. FDP und CVP konnten sich mit einem befristeten Versuch unter gewissen Bedingungen einverstanden erklären, forderten aber dessen wissenschaftliche Begleitung. Die meisten Krankenkassen — mit Ausnahme der Helvetia, die sich dem Grütli-Modell angeschlossen hat — zeigten wenig Begeisterung, erklärten aber, bei Einführung des Versuchs aus Konkurrenzgründen ebenfalls Bonus-Versicherungen anbieten zu wollen [57]. Ende Dezember beschloss der Bundesrat, die beiden Modelle versuchsweise bis Ende 1995 zuzulassen. Am 1.1.90 wurde in Zürich die erste HMO-Praxis eröffnet, weitere Praxen sind in Basel, Bern und Lausanne geplant. Das Bonus-System soll ab dem 1.7.90 erlaubt werden [58].

Wie bereits erwähnt, wurde das heisse Eisen der Mutterschaftsversicherung in die bundesrätlichen Vorschläge für eine Totalrevision des KUVG nicht einbezogen. Ganz zur Seite schieben konnte man das Thema allerdings nicht, da seit 1988 eine Standesinitiative des Kantons Genf in den Räten hängig ist, welche den Bund auffordert, unverzüglich einen von der Krankenversicherung unabhängigen Entwurf für eine Mutterschaftsversicherung auszuarbeiten. Ende 1988 beschloss die vorberatende ständerätliche Kommission, der Initiative in Form eines Postulates Folge zu geben und holte beim Bundesrat eine Stellungnahme zur Frage einer nicht durch Lohnprozente finanzierten Mutterschafts-Erwerbsausfallversicherung ein. Der im November 1989 vorgelegte Bericht zeigte vier theoretische Lösungen auf (Modell Ergänzungsleistungen, Modell der Familienzulagen in der Landwirtschaft, Ergänzung von Art. 324a Abs. 3 OR, Ergänzung dieses Artikels verbunden mit einer Versicherung). Der Bundesrat hielt aber weiterhin an seiner schon bei anderer Gelegenheit geäusserten Ansicht fest, dass dem Problem der Abgeltung des Mutterschaftsurlaubs nach der Ablehnung in der Volksabstimmung keine vorrangige Bedeutung zukomme. Die Kommission mochte diese Auffassung nicht teilen und wünschte, dass der Bundesrat den Räten einen Bericht darüber unterbreite, wie unverzüglich ein von der Krankenversicherung unabhängiger Entwurf für die Mutterschaftsversicherung ausgearbeitet werden könne. Der Ständerat folgte der Kommission und überwies ein entsprechendes Postulat [59].

Ende April gab der Bundesrat seinen Entwurf für eine Totalrevision der Militärversicherung in die Vernehmlassung, der dieses älteste Sozialwerk der Schweiz mit den übrigen Sozialversicherungen koordinieren soll. Bedeutendste Neuerung des Vorentwurfs ist die volle Verdienstausfallentschädigung, die bisher je nach Zivilstand und Familienlasten auf 80 bis 90% angesetzt war. Bei den Selbständigerwerbenden übernimmt die Versicherung neu die Fixkosten des Betriebes und, zusätzlich oder für sich allein, die Ausrichtung weiterer Beiträge bis auf den vollen Betrag des versicherten Jahresverdienstes. Eine wichtige Neuregelung stellen die Altersrenten darf welche die bislang oftmals eingetretene Uberdeckung vermeiden sollen [60].

Im Revisionsentwurf für die Militärversicherung wurde das Anliegen von Nationalrätin Ursula Hafner (sp, SH) nach einer besseren Entschädigung dienstleistender Hausmänner und Hausfrauen weiterhin nicht berücksichtigt. Enttäuscht über die unverbindliche Erledigung ihres Anliegens — ihre Motion, die von allen Parlamentarierinnen mit Ausnahme von CVP-Präsidentin Segmüller (SG) unterzeichnet worden war, war nur als Postulat überwiesen worden —, übergab Frau Hafner die Angelegenheit dem auf den 1. Januar 1989 eröffneten Eidgenössischen Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann [61].

Auf Antrag des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit (Biga) senkte der Bundesrat auf den 1.1.1990 den Beitragssatz für die Arbeitslosenversicherung von 0,6 auf 0,4 Lohnprozente. Er entsprach damit einer Forderung von Arbeitgeberseite, während die Gewerkschaften die Prämien lieber längerfristig konstant gehalten hätten [62]. Ebenfalls auf Empfehlung des Biga hob der Bundesrat per 1. Oktober die 1987 erlassenen Sondervorschriften für wirtschaftlich bedrohte Regionen auf, die den Arbeitslosen der Kantone Bern, Jura, Neuenburg und Tessin eine verlängerte Bezugsdauer gewährten [63]. Im August verabschiedete der Bundesrat seine Botschaft zu einer Teilrevision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes. Die Grundzüge des 1982 erlassenen ALV-Gesetzes werden durch diese partielle Revision nicht in Frage gestellt, doch soll – dies der zentrale Punkt der Vorlage – eine Aufwertung der Kurzarbeit- und Schlechtwetterentschädigung vorgenommen werden. Mit dieser Neuregelung kam der Bundesrat den Begehren aus Fremdenverkehrskreisen zumindest teilweise entgegen [64].

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