Le Conseil fédéral a ouvert la procédure de consultation concernant la loi sur les installations de transport à câbles. Elle comble une base juridique qui manquait dans ce domaine et harmonise les normes suisses à celles de l’UE. Jusqu’alors, les requérants devaient traverser une procédure à plusieurs échelons afin d’obtenir l’approbation d’un projet. Avec la nouvelle loi, la concession et l’approbation du projet sont octroyées en une seule procédure [1].

La cinquantaine d’instances et d’associations consultées a jugé très complexe le système de réservation pour le transit alpin proposé par le DETEC. Le Département a dès lors décidé de s’en tenir au système existant de gestion du trafic, ce dernier étant bien accepté et efficace. En revanche, la question de la construction d’aires d’attente en dehors des autoroutes a été jugée comme pressante et indispensable par les acteurs consultés. Le DETEC l’approfondira afin de la mettre en pratique [2].

Afin de promouvoir l’initiative « Pour un dimanche sans voitures par saison », ses partisans ont joué sur son côté émotionnel, à savoir une utilisation inédite du temps et de l’espace [3]. Il s’agissait d’expérimenter de nouveaux modes de vie (animations spontanées) et formes de mobilité sans danger (vélo, rollers, randonnée…), en particulier pour les plus vulnérables. La population pourrait aussi jouir de journées sans nuisances sonores. Le PS et les Verts se sont ralliés à cette argumentation. Le camp des opposants était composé du Conseil fédéral, des partis de droite (UDC, PRD, PDC, PLS) et des lobbies automobiles et économiques. Ces derniers y voyaient une mesure autoritaire, allant à l’encontre de la liberté individuelle. L’initiative serait même dangereuse car certains véhicules continueraient de circuler. De plus, l’impact écologique serait faible. D’après les opposants, son acceptation aurait des retombées négatives pour le tourisme, l’économie et les travailleurs du dimanche. Elle discriminerait également les habitants de régions périphériques mal desservies en transports publics et bloquerait le trafic international. Les accords bilatéraux signés avec l’UE assurant la liberté des transports seraient ainsi violés [4].

L’initiative « Pour un dimanche sans voitures par saison » a connu le même sort que sa consoeur 25 ans plus tôt. Elle a été rejetée par 62,3% des votants et tous les cantons. Les plus réfractaires ont été les Valaisans (75,4% de non), devant Appenzell Rhodes-Intérieures (71,4%) et Nidwald (69,2%). L’idée a suscité le plus de sympathie dans les cantons urbains de Bâle-Ville (43,6% de oui) et de Zurich (42,2%) [5]. D’après l’analyse Vox, les auteurs de l’initiative n’ont pas réussi à obtenir, malgré une campagne visant une large couche de la population, une majorité en faveur de leur revendication, exception faite de leur électorat (rose-vert). Le fossé entre partisans et opposants longeait la ligne idéologique classique. Parmi les caractéristiques sociales, le fait de posséder une voiture a pesé sur le vote. Les personnes qui ont voté en faveur de l’initiative ont mis en avant sa dimension positive, à savoir la qualité de vie qu’elle supposait. Ces dernières se sont également reconnues dans son argument d’utilité écologique à long terme, dans le sens où elle encourageait un changement de mentalité des utilisateurs de la route. Pour les personnes qui s’y étaient opposées, les avantages de l’initiative ne compensaient pas ses désavantages. Ceux-ci résidaient surtout dans le caractère contraignant de l’interdiction dominicale de circuler en voiture (atteinte à la liberté), mais également dans la difficulté de réalisation et les avantages minimes sur le plan écologique [6].

Par 101 voix contre 74, le Conseil national a rejoint le Conseil fédéral et le Conseil des Etats en abaissant de 0,8 à 0,5‰ le taux d’alcoolémie au volant. Il y aura désormais un double étalage punitif: le taux simple de 0,5 à 0,8‰ et le taux qualifié de 0,8‰ et plus [7]. Pour y parvenir, le Conseil national a d’abord dû écarter la proposition de non-entrée en matière de l’UDC. Ensuite, sur le fond, sept variantes étaient en discussion pour le taux d’ébriété simple. La plus sévère (0,2‰) et la plus libérale (0,8‰) ont été retirées, mais il a fallu plusieurs votes, pour finalement suivre la variante de la commission (0,5‰). La résistance est venue des cafetiers et restaurateurs – représentés par Triponez (prd, BE), directeur de l’USAM: maintien à 0,8‰ – et des milieux viticoles – emmenés par Chevrier (pdc, VS): proposition à 0,7‰. Dans leur sillage se trouvaient l’UDC, une partie des démocrates-chrétiens, la majorité des radicaux et les libéraux. Tous ont invoqué les incertitudes scientifiques, quant à l’effet de l’alcool, et les conséquences économiques. Moritz Leuenberger s’est publiquement étonné que, lors de la procédure de consultation, les démocrates-chrétiens et les radicaux se soient pourtant prononcés en faveur de l’abaissement du taux d’alcoolémie. Le ministre a répondu à ceux qui accusaient le Conseil fédéral de laxisme en matière de drogues au volant: la tolérance pour le cannabis, l’héroïne ou la cocaïne sera de zéro. En effet, la nouvelle loi sur la circulation routière (LCR) introduira la notion d’abus de stupéfiants ou de médicaments au volant, au même titre que celui d’alcool. Elle donnera ainsi la base légale à des contrôles plus réguliers et surtout plus simples. La LCR ne fixe pas de taux limites. Ce sera l’affaire de ses futures ordonnances d’application. En votation finale, le Conseil national a accepté l'ordonnance par 111 voix contre 74 et le Conseil des Etats par 29 voix contre 5 [8].

La nouvelle ordonnance sur la circulation routière a été mise en consultation. Elle fixe les moyens mis à disposition pour calculer l’alcoolémie et pose des règles plus précises s’agissant de détecter les personnes sous l’influence d’une drogue. Concernant la consommation de substances comme l’héroïne, la morphine, la cocaïne, les amphétamines et le cannabis, la présence dans le sang suffira pour attester l’incapacité de conduire. Pour les autres stupéfiants et les médicaments, le constat de police, les observations du médecin ainsi que les résultats de laboratoire des analyses chimiques et toxicologiques seront nécessaires. Ce projet de tolérance zéro pour les drogues a rencontré l’approbation générale [9]. L’OFROU a informé que l’abaissement du taux d’alcool limite au volant de 0,8 à 0,5‰ entrera en vigueur en janvier 2005 seulement, et non en 2004 comme prévu initialement. Les différents corps de police avaient besoin d’encore un peu de temps pour se familiariser avec les nouveaux appareils de mesure [10].

Bien que les principaux acteurs aient déjà été interrogés, la Confédération a mis en consultation le permis de conduire à l’essai, une mesure qui s’inscrit dans le cadre de la révision de la loi sur la circulation routière (LCR). Le permis de conduire s’obtiendra en deux phases, indépendamment de l’âge du candidat. L’élève de la route devra toujours acquérir un permis provisoire et passer des examens théoriques et pratiques. Le changement intervient dans une deuxième phase probatoire, longue de trois années. La catégorie B (voiture de tourisme) et la catégorie A (motos de plus de 125 cm3 ou dont la puissance est supérieure à 11 kW) sont touchés. Durant les trois années de mise à l’épreuve, l’apprenti conducteur sera tenu de suivre une formation complémentaire de 16 heures pour les automobilistes et de 12 heures pour les motards. Concrètement, il s’agit de peaufiner la maîtrise de la route et les réflexes de conduite durant une journée avec un moniteur spécialisé sur un circuit prévu à cet effet. Durant une deuxième demi-journée, l’apprenti chauffeur sera drillé à « la conduite ménageant l’environnement – Eco-Drive ». L’OFROU a admis que le nombre de circuits était lacunaire et qu’il sera nécessaire de mettre en place des structures permettant d’accueillir les quelques 80 000 nouveaux conducteurs chaque année. Si aucune infraction n’est commise durant la période probatoire de trois ans, l’élève recevra son permis. Les fautes compromettant la sécurité routière seront sévèrement sanctionnées. Une première infraction entraînera un retrait du permis et la mise à l’épreuve sera prolongée d’une année. Après une deuxième infraction du même genre, le permis sera annulé pour une année. Le conducteur devra alors répéter la formation et les examens, après avoir suivi une expertise psychologique prouvant sa capacité à conduire. La durée du retrait de permis augmentera à chaque nouvelle infraction de gravité forte ou moyenne. La sanction pourra aller jusqu’à une perte définitive de l’autorisation de conduire [11].

En réponse à la consultation, les différents protagonistes acceptaient le permis de conduire à l’essai, mais sa mise en œuvre était en revanche controversée pour certains. Le PDC craignait trop de bureaucratie et demandait au DETEC de formuler moins d’exigences. L’UDC y voyait une discrimination des nouveaux conducteurs. A l’inverse, les Verts et l’ATE estimaient que les ordonnances n’étaient pas suffisantes pour assurer un comportement routier respectueux de l’environnement. Le DETEC n’a pas tenu compte de ces remarques et le permis de conduire à l’essai constituera le deuxième paquet de mesures, qui entrera en vigueur à partir de la fin 2005 [12].

Cinq mois après l’avoir lancée, le comité « Pro Moto » a déposé à la Chancellerie sa pétition contre "Vision Zéro", munie de 209 986 signatures. Ce projet du Bureau suisse de prévention des accidents visait à réduire massivement les accidents routiers. Les griefs à son encontre portaient sur le bridage des motos et scooters à 80 km/h, sur la limitation du taux d’alcoolémie à 0,2‰ pour les motards, sur l’augmentation de 16 à 18 ans de l’âge minimum pour la conduite de motos et de scooters, sur la limitation à 70 km/h hors des agglomérations, ainsi que sur les différences de traitement en matière de cours de perfectionnement obligatoires [13]. Constatant que l’objectif de zéro mort était irréalisable, l’OFROU a décidé de faire passer à la trappe le concept de sécurité Vision Zéro. L’Office préférait se concentrer sur des objectifs réalistes et acceptés par la population. Toutefois, l’idée de base de réduire de moitié le nombre de morts dus au trafic d’ici à 2010 (soit moins de 300) était maintenue [14].

En dépit des protestations de la gauche et des Verts, le Conseil des Etats s’est rangé derrière sa Commission des transports et le Conseil national en soutenant par 30 voix contre 6 le contre-projet à l’initiative Avanti et en rejetant l’initiative. Les propositions de Bieri (pdc, ZG) – freiner le percement du deuxième tube au Gothard – et de Inderkum (pdc, UR) – référendum portant uniquement sur un deuxième tube au Gothard – ont été écartées. Le texte des Etats était toutefois plus restrictif que celui du National. Les sénateurs ont renoncé à accorder la priorité à des voies à six pistes sur les tronçons d’autoroute Genève-Lausanne et Berne-Zurich, lui préférant l’achèvement du réseau des routes nationales. Ils ont en revanche accepté d’assouplir l’article sur la protection des Alpes pour inscrire dans la Constitution la construction d’un second tunnel au Gothard; la zone est cependant raccourcie à Amsteg-Airolo au lieu de Erstfeld-Airolo. Ce percement s’accompagne toutefois de la condition de prendre en compte le transfert du trafic des marchandises de la route sur le rail. A l’instar du Conseil national, les sénateurs ont soutenu les mesures ciblées du Conseil fédéral sur le trafic d’agglomération et la création d’un fonds autonome pour financer ces dépenses. Le Conseil des Etats a demandé au Conseil fédéral de présenter un programme un an après le scrutin, au cas où le projet obtiendrait l’aval du peuple et des cantons. Il concernerait l’achèvement de la construction du réseau routier, l’amélioration de la capacité du réseau des routes nationales et les contributions destinées aux infrastructures dans les agglomérations. Une des différences principales avec le droit en vigueur serait que c’est au parlement, et non plus à l’administration, qu’il reviendrait de fixer les priorités sur les travaux à mener et les moyens à y consacrer. Celui-ci définirait un programme tous les quatre ans [15]. Appelé à aplanir les divergences, le Conseil national s’est rallié pour l’essentiel à la version du Conseil des Etats. Il a ainsi renoncé à énumérer les tronçons qui devraient être élargis. Seule Amsteg-Airolo, la route du Gothard, demeurait citée dans le contre-projet. Très satisfaits par le contre-projet élaboré par le parlement, l’initiative Avanti a été retirée par ses auteurs [16].

Le DETEC a présenté les grandes lignes du programme qui serait soumis au parlement si le contre-projet à l’initiative Avanti est accepté. Il comprend trois volets. Le premier a trait à l’achèvement du réseau des routes nationales tel qu’il avait été décidé en 1960 par le parlement et complété ultérieurement. Il s'agit des tronçons de l’A16 Transjurane, A9 Haut-Valais, A8 Brünig, A5 Neuchâtel, A5 contournement de Bienne, A4 contournement Ouest de Zurich. Le deuxième volet concerne les aménagements du réseau des routes nationales. Le DETEC a établi un ordre des priorités provisoire. Il convient d’aménager en priorité trois tronçons de routes nationales situés en dehors des agglomérations, afin d’éliminer les goulets d’étranglement: A1/A2 Härkingen-Wiggertal, A1 Luterbach-Oesingen et A4 Andelfingen-Schaffhouse nord. Tous les autres tronçons situés en dehors des agglomérations, y compris le deuxième tube au Gothard, arrivent en 2ème et 3ème position. Les projets dans les agglomérations constituent le troisième volet. La situation dans les agglomérations n’est toutefois pas encore définie, tout particulièrement dans les grandes agglomérations caractérisées par les plus graves problèmes de trafic. La Confédération et les cantons élaboreront ensemble les projets d’agglomération réunissant le rail et la route, y compris le RER. Le programme du contre-projet serait financé par le biais d’un fonds d’infrastructure. Celui-ci serait alimenté par une partie du produit de l’impôt sur les huiles minérales et de la vignette autoroutière. Comme premier apport, il bénéficierait de la moitié des réserves du financement spécial pour la circulation routière (1,6 milliard de francs) [17].

Le Conseil fédéral a rendu public le 7e programme de construction à long terme des routes nationales. Les cantons lui réclamaient 1,86 milliard de francs alors que le budget 2003 n’allouait que 1,44 milliard. Etant donné la pénurie de ressources financières et les restrictions budgétaires, le Conseil fédéral a donc été obligé d’échelonner la réalisation des routes nationales et des projets d’aménagement en fonction de leur nécessité et de la densité de leur trafic. Le montant budgétisé pour 2004 est de 1470,3 millions [18]. Les engagements pris seront tous tenus et les travaux commencés ne seront pas interrompus. Les réductions prévues dans le programme d’allégement porteront pour moitié sur les tronçons nouveaux et pour moitié sur des travaux d’aménagement. Ces derniers subiront un retard de trois ans au maximum et toucheront dix cantons répartis sur l’ensemble de la Suisse. C’est principalement dans les domaines de la lutte contre le bruit, des mesures de salubrité de l’air ainsi que des tunnels et des galeries de protection contre les avalanches, que seront réalisées les économies. Parmi les investissements, le gouvernement a mis la priorité sur les quelque 15 kilomètres de l’A4 dans le district zurichois de Knonau; 356 millions ont été attribués. Cette liaison entre Zurich et la Suisse centrale doit pouvoir être ouverte d’ici à 2010, afin d’éviter qu’après la mise en service du contournement ouest de la ville de Zurich, le trafic ne déferle durant quatre ans dans cette région densément peuplée. Le 7e programme prévoit d’importants moyens pour l’A16 (Berne-Jura, contournement de Porrentruy et Delémont, achevée d’ici à 2013/14), l’A9 (contournement de Viège et du Bois de Finges, achevé d’ici à 2012/13) et l’A8 (Lungern-Giswil, achevé en 2011). Le Jura et le Valais obtiennent respectivement la deuxième et troisième place du classement général des contributions versées (121 et 110,8 millions) et sont les deux seuls cantons dont la planification a été modifiée [19].

La Confédération mettra à disposition 765 millions de francs pour l’aménagement du réseau des routes principales durant la période 2004 à 2007. 10 des 14 projets de grande envergure inscrits au programme pluriannuel 1996-1999 sont encore en cours de réalisation. Seuls 5 projets de grande envergure inscrits au programme pluriannuel 2000-2003 ont débuté, alors que 6 sont encore en attente. En conséquence, il n’y a plus de moyens à disposition pour assurer le financement de nouveaux projets. [20].

Les représentants de la Suisse et de l’Allemagne ont signé un accord relatif à la construction et à l’entretien d’un pont autoroutier sur le Rhin entre Rheinfelden (AG) et Rheinfelden (Bade-Wurtemberg). L’accord scelle la construction du pont frontière franchissant le Rhin et servant à la desserte d’accès à la route nationale suisse A 3 et à l’autoroute allemande [21]. Le Conseil fédéral a approuvé le projet relatif à la réalisation du tube de réfection du Belchen sur l’A2. Les conditions géologiques particulières de cette région jurassienne soumettent les deux tunnels du Belchen (BL-SO) à des pressions élevées, d’où la nécessité d’y faire des fréquents travaux d’entretien et de réfection. L’existence d’un tube ad hoc permettra de maintenir le trafic sur quatre voies pendant ces opérations [22]. Le Conseil fédéral a décidé de transformer le tronçon à deux voies de l’A4 entre Andelfingen (ZH) et la limite cantonale de Schaffhouse en une mini-autoroute [23] à quatre pistes à chaussée séparée. L’aménagement nécessitera un investissement de 140 millions de francs. Conformément aux nouvelles lignes directrices du Conseil fédéral, la réalisation de l’A4 entre Winterthour et Schaffhouse est prioritaire compte tenu de la densité du trafic [24]. Les autorités argoviennes ont ouvert la troisième galerie du tunnel du Baregg. Il faudra attendre 2004 pour que la rénovation des anciennes galeries soit terminée [25].

Réunis à Lugano, les ministres des transports de l’Allemagne, de l’Italie, des Pays-Bas et de la Suisse ont signé une convention sur les transports par rail visant à développer l’axe menant de Rotterdam à la Lombardie. L’accord vise à augmenter la quantité de marchandises transportées sur le rail par l’amélioration des infrastructures et des conditions-cadres. Le trafic international des marchandises sur l’axe nord-sud sera ainsi simplifié et accéléré notamment par l’harmonisation des directives administratives et des formalités douanières. La déclaration commune signée correspondait au texte adopté en 2001 par les Pays-Bas et la Suisse. Les problèmes du trafic nord-sud avaient alors été évalués par un groupe de travail. Dans le courant 2002, des représentants allemands et italiens s’y étaient joints. Un plan de mesures, assorti de propositions d’amélioration, a dès lors été mis en place. Le groupe a obtenu un premier résultat tangible avec un guichet virtuel unique « one-stop-shop »: les clients du trafic marchandises disposent désormais d’un seul point de contact et de vente par le biais duquel ils obtiennent le droit de circuler sur un tronçon ferroviaire, à un moment déterminé, dans les différents pays de transit. Des mesures à court terme ont été réalisées durant l’année sous revue, celles à moyen terme interviendront d’ici à 2007, celles à long terme d’ici 2015, après l’ouverture du tunnel de base du Gothard. Elles touchent aussi bien les pays, que les gestionnaires des infrastructures et les entreprises ferroviaires. Les possibilités d’amélioration, dont les Etats sont responsables, concernent la reconnaissance mutuelle de l’admission des mécaniciens de locomotive, ainsi que la simplification des formalités de douane. Ils veilleront aussi à supprimer les goulets d’étranglements et à améliorer les capacités. Bien que concurrentes, les entreprises ferroviaires s’engagent à faciliter le passage des frontières, notamment en utilisant des locomotives multicourants [26].

La Suisse et l’Autriche ont signé une convention bilatérale sur la collaboration dans le domaine des chemins de fer. Celle-ci a pour objectif d’améliorer le trafic ferroviaire transfrontalier et de réduire les temps de parcours sur les principales lignes internationales, notamment sur la liaison vers l’Allemagne par le Lac de Constance (via Bregenz) et sur le tronçon de l’Arlberg. Le trafic régional est également mentionné dans cette convention (projet Bodan-Rail 2020). Il ne résultera pas de coûts supplémentaires pour la Suisse. Toutes les mesures prévues sur le territoire suisse figurent déjà dans les programmes de projets ferroviaires nationaux (Rail 2000 et raccordement au réseau ferroviaire européen à grande vitesse LGV) [27].

En accord avec les cantons et les CFF, le Conseil fédéral a fermé les tronçons ferroviaires Etzwilen (TG) – Ramsen (SH) et Büren a.A. (BE) – Soleure qui n'étaient plus exploités. Le transport public des voyageurs sur ces deux tronçons avait été transféré à un service routier depuis des années. Les CFF souhaitaient aussi fermer la partie allemande de la ligne Etzwilen – Ramsen (- Singen). En accord avec la commission germano-suisse des chemins de fer, la procédure dite de désaffectation avait déjà été lancée dans le Bade-Wurtemberg [28]. Sur sa demande, le Conseil fédéral a annulé la concession octroyée au Chemin de fer de la Singine SA pour le tronçon Laupen (BE) – Gümmenen (BE) qui n'était plus en exploitation. Un service routier l'avait remplacé. Il a en même temps annulé la concession, jamais construit, entre Laupen et Bösingen (FR) (trafic de marchandises) [29].

Le Conseil fédéral a redéfini les bases légales concernant l'amélioration et la signalisation des passages à niveau et les a intégrées dans l'ordonnance sur les chemins de fer. Celles-ci sont entrées en vigueur le 15 décembre. Les nouvelles dispositions modifient en outre le mode de financement des mesures de sécurité des passages à niveau. C'est désormais le principe de causalité qui s'appliquera: les adaptations des passages à niveau doivent être financés par la voie de communication (route ou rail) dont l'augmentation du volume de trafic a déclenché le besoin d'assainissement. Si un passage à niveau doit être adapté en raison tant de la hausse du trafic sur la route que de celle sur la ligne ferroviaire, les coûts devront être assumés proportionnellement par les propriétaires des deux voix de communication. En mai, l'OFT a demandé aux chemins de fer de lui présenter d'ici à la mi-2004 des projets concrets d'assainissement pour les 190 passages les plus dangereux. La Confédération participera aux coûts d'assainissement à raison de 100 000 francs au maximum par passage. Les autres coûts devront être pris en charge par les chemins de fer et les cantons [30].

Pour la deuxième phase de la NLFA 1, le Conseil fédéral a adopté un arrêté fédéral assorti d’un message au parlement. Vu le programme d'assainissement des finances fédérales, seule la partie prioritaire des crédits bloqués a été libérée, soit 2,25 milliards de francs des 3,38 milliards prévus (crédit global 14,7 milliards). Il s’agit du tunnel de base du Ceneri, dont la planification est très avancée et qui est nécessaire à l’achèvement de l’axe du Gothard. Les crédits des projets moins urgents comme les tunnels de base du Zimmerberg et de l’Hirzel ont été mis en réserve. En même temps, le Conseil fédéral a proposé d’allouer un crédit additionnel de 900 millions pour renforcer les réserves. En raison d’investissements propres à augmenter la sécurité et la qualité des ouvrages, ainsi que de difficultés géologiques, les réserves initialement allouées à la NLFA ont été attribuées intégralement. La seule décision de construire au Ceneri un tunnel de base à deux voies, prise pour des raisons sécuritaires, a entraîné des coûts supplémentaires de près de 650 millions de francs. Sans crédit additionnel, les autorités fédérales craignaient que la première phase de la NLFA ne puisse pas être achevée dans les délais. Un tel retard compromettrait les chances d’atteindre l’objectif de transfert du trafic modal de la Confédération [31]. La Commission des transports et des télécommunications du Conseil des Etats (CTT-E) a demandé au Conseil fédéral un réexamen global de tous les projets FTP (Fonds pour les grands projets ferroviaires) en vue d’établir une liste des priorités et une récapitulation des frais subséquents à long terme engendrés par ces chantiers [32].

Suivant sa commission, le Conseil des Etats a débloqué, par 34 voix contre 1, le crédit additionnel de 900 millions de francs et 2,25 milliards pour la deuxième phase de la première étape des NLFA. Les Etats se sont également montrés sensibles aux nuisances que subit le canton d'Uri (voir infra); par 31 voix contre 5, les sénateurs ont refusé de fermer définitivement la porte à un tracé dans la montagne, octroyant 100 millions pour les travaux préparatoires. Cette somme ne sera libérée que si les travaux peuvent débuter d'ici le 31 mars 2005. La proposition d'une minorité emmenée par Pfisterer (prd, AG), qui aurait voulu augmenter les moyens du tronçon uranais de 250 millions, mais en les affectant exclusivement à une variante "vallée optimisée", a été repoussée [33]. Répondant à l’interpellation « Explosion des coûts des NLFA » de Mathys (udc, AG), le Conseil fédéral a déclaré que selon le dernier rapport d’étape NLFA, les frais finaux prévisionnels se monteraient à 15 milliards de francs. Ils dépasseraient donc pour la première fois de deux pour-cent le total du crédit global NLFA (14,7 milliards, état des prix en 1998) [34]. Auparavant, la délégation de surveillance des NLFA avait estimé que les coûts des ouvrages restaient sous contrôle [35].

Le projet amélioré de la NLFA dans le canton d’Uri (variante « montagne ») [36] a été mis à l’enquête en début d’année. 360 oppositions sont parvenues à l’OFT. La plupart d’entre elles demandaient à ce que le projet de mise à l’enquête soit approuvé par étapes et que les voies de dépassement de Rynächt soient redimensionnées. Afin de pouvoir mettre en exploitation le tunnel de base du Gothard (TBG) à temps, l’OFT a décidé d’échelonner la procédure d’approbation des plans. Il acceptait ainsi la demande du canton d’Uri. L’avantage de cette démarche réside dans le fait que la construction de la section sud du portail du tunnel entre Erstfeld et Ried (TBG), moins controversée, pourra démarrer en 2004 et se terminer dans les délais en 2013. Cette section sera, pour l’essentiel, réalisée telle qu’elle a été projetée. Les principales réserves émises se limitaient aux dépôts intermédiaires des débris d’excavation ainsi qu’au plan des voies projeté pour Rynächt. La section nord et notamment la traversée de la rivière Schächen suscitaient, par contre, de fortes controverses. Bon nombre des recourants étaient favorables à la variante montagne, mais ils émettaient des réserves importantes quant au début des travaux agendés par le Conseil fédéral, à savoir dès 2020. En échelonnant, l’approbation de la mise à l’enquête de la partie nord entre Ried et Altdorf pourra être repoussée au plus tard jusqu’à 2007, sans que l’ouverture du TBG ne soit mise en danger [37].

Le Conseil fédéral a augmenté de 300 millions de francs le crédit d’ouvrage destiné à l’axe du Lötschberg dans le cadre de la NLFA. Cette augmentation permet de compenser le renchérissement, la taxe sur la valeur ajoutée et les intérêts intercalaires. Le renchérissement inscrit à la fin de 2002 se montait à 217 millions. Jusqu’à la fin de 2002, il y avait lieu d’engager 37 millions pour la taxe sur la valeur ajoutée et 46 millions pour les intérêts intercalaires accumulés [38].

Pour la deuxième fois, le Conseil fédéral a puisé dans les réserves afin de financer les chantiers des NLFA. 378 millions de francs ont été libérés pour les axes du Gothard et du Lötschberg. Sur cette somme, 213 millions étaient destinés au Gothard pour des dépenses supplémentaires liées à l’échelonnement de la nouvelle NLFA. S’y ajoutaient des exigences accrues concernant l’étanchéité du tunnel et d’autres améliorations du projet. Le Lötschberg a reçu 165 millions. La plus grande partie des réserves a servi à financer l’adjudication de mandats à des prix plus élevés que ceux des devis, le reste à des optimisations de projets. Par ailleurs, le Conseil fédéral a augmenté de 52 millions le crédit de paiement 2003 pour la ligne de base du Lötschberg. Il ne s’agissait pas de couvrir une hausse des coûts de l’ouvrage, mais d’effectuer les paiements plus tôt que prévus [39] car les travaux avançaient plus rapidement [40].

Le Conseil fédéral a établi une convention avec le BLS et a libéré un crédit global de 40,97 millions de francs (partie du crédit global de la NLFA). Il servira à rénover les installations de signalisation sur la voie d’accès au tunnel de base entre Thoune et Frutigen. Cet aménagement permettra d’accroître la capacité des tronçons en augmentant la fréquence des trains et en introduisant la banalisation des voies. De plus, trois passages à niveaux seront supprimés dans les communes de Thoune et de Spiez. Ces dernières participeront aux coûts subséquents [41]. Dans un deuxième arrêté fédéral, le Conseil fédéral a approuvé la convention entre la Confédération et BLS SA sur la préparation à l’exploitation de l’axe du Lötschberg. La convention donne la mission au BLS de faire en sorte que le tunnel de base soit entièrement opérationnel lors de la mise en exploitation en mai 2007. Pour ce faire, l’entreprise va recevoir des fonds pour un montant de 109 millions sur les réserves du crédit global NLFA. Ceux-ci iront à l’achat d’une section d’extinction et de sauvetage, ainsi qu’à d’autres véhicules et appareils. Ils serviront également à financer la formation du personnel et les travaux de planification et de construction [42].

Sous le label « Rail City », les CFF vont transformer les gares de Bâle, Berne, Genève, Lausanne, Lucerne, Winterthour et Zurich en centres de service modernes. L’investissement sera de 200 millions de francs [43]. La suppression des guichets dans les gares se poursuivra. Dès 2004, 38 des 316 gares qui emploient encore du personnel seront restructurées. Aucun licenciement n’est prévu. Les CFF s’en tiennent à leur stratégie de remplacement des gares gérées par du personnel par des gares pourvues d’automates. Par ailleurs, 23 nouveaux arrêts munis d’automates seront créés, notamment sur la nouvelle ligne RER Zoug [44].

Les CFF ont commencé à équiper les tunnels d’une nouvelle infrastructure de secours. D’ici à 2005, 22 ouvrages de plus de 1000 mètres, qui sont aussi les plus fréquentés, bénéficieront de ces mesures. Le coût total s’élève à 32,7 millions de francs. Les nouveaux tunnels de cette longueur en seront automatiquement équipés. Sur 3000 kilomètres du réseau ferroviaire suisse, 7% est souterrain. La plupart des quelque 270 tunnels mesurent moins de 300 mètres. Ils sont considérés comme sûrs [45].

Le Conseil fédéral a mis en consultation la réforme des chemins de fer 2 [46]. Le premier point concerne l'introduction des conventions de prestation pour les chemins de fer privés, en remplacement du financement par objet. Ainsi, cet instrument introduit pour les CFF par la réforme des chemins de fer 1 serait aussi étendu aux autres opérateurs. La deuxième innovation clarifie, selon des critères fonctionnels, la répartition des responsabilités fédérales et cantonales pour le réseau ferroviaire [47]. Le réseau ferroviaire serait divisé, indépendamment des bailleurs de fonds, en un réseau de base (incombant uniquement à la Confédération) et en un réseau complémentaire (relevant uniquement des cantons). Le texte mis en consultation présente deux variantes: soit un petit, soit un grand réseau de base, la taille du réseau complémentaire variant en proportion. La réforme des chemins de fer 2 porte aussi sur la garantie de l'accès non discriminatoire au réseau ferroviaire, ainsi que sur l'optimisation de la réforme des chemins de fer 1, telle que la simplification de la procédure de commande dans le transport régional des voyageurs. La Confédération est disposée à désendetter les chemins de fer de la même manière qu'elle l'a fait pour les CFF dans le cadre de la réforme des chemins de fer 1. Toutefois, cela ne sera possible que si les cantons participent à l'opération et si les chemins de fer collaborent au renforcement du paysage ferroviaire. La réforme des chemins de fer 2 ne porte pas sur une nouvelle ouverture du marché ni sur la séparation juridique des transports et de l'infrastructure. Les chemins de fer resteront des entreprises intégrées [48].

Afin d'améliorer la sécurité, un autre point de la réforme des chemins de fer 2 permet aux entreprises suisses de transports de mettre sur pied leur propre police. Selon le projet, les entreprises auront la compétence de constituer une police taillée sur mesure, avec des compétences bien plus larges que ne l’ont les 140 membres de la police ferroviaire. Les nouveaux policiers seront habilités à contrôler les identités, à retenir les contrevenants ou à les expulser. Ils auront le droit de confisquer des objets jugés dangereux et de dénoncer à la justice les personnes en infraction. Ces policiers seront équipés de matraques et de spray au poivre, mais pas d’armes à feu. Le rayon d’action de ces agents ne sera pas limité aux véhicules: ils pourront aussi intervenir dans les gares, dans les abris de bus et de tram. Ceux qui n’obtempéreront pas aux ordres de la police des transports pourront se voir infliger une amende allant jusqu’à 10 000 francs. Le principe de collaboration entre la police ferroviaire et les polices cantonales et urbaines sera maintenu. Après avoir analysé les menaces pesant sur leurs réseaux, toutes les entreprises de transport devront opter pour l'un des deux services de sécurité envisagés: soit l’introduction d’une police des transports chargée uniquement de tâches sécuritaires, soit le personnel d'exploitation ou de roulement formé spécialement assurera ces tâches (double fonction) [49].

Le Conseil fédéral a mis en consultation un projet d'échelonnement des crédits prévus pour le raccordement de la Suisse orientale et occidentale au réseau ferroviaire européen à grande vitesse (raccordements LGV). Le projet global, qui nécessite des investissements de 1,3 milliard de francs, se fera en deux phases. Seul, le crédit d'engagement de la première phase (2004-2010), d'un montant de 590 millions, sera libéré. Il comprend les contributions de la Suisse aux projets bilatéraux « prêts à construire » en France: à savoir l’aménagement de la ligne Genève-Mâcon (Haut Bugey) et l'alimentation électrique de la ligne Vallorbe/Pontarlier – Dôle (axe Lausanne – Paris). Malgré la rigueur budgétaire, le Conseil fédéral ne voulait pas retarder la participation de la Suisse au raccordement du réseau français à grande vitesse. La Suisse financera aussi sur territoire français le projet TGV Rhin-Rhône à hauteur de 125 millions (6% des coûts). Toujours dans la première phase, le raccordement de la Suisse orientale est au programme: aménagement sur le territoire suisse entre Zurich – Munich et Saint-Gall – Stuttgart. De légers aménagements sur les nœuds de Genève et de Lausanne sont également prévus. La deuxième phase subira un retard d'au moins une dizaine d'années: réaffectation de la ligne Delle – Belfort (raccordement du Jura au futur TGV Rhin-Rhône) et raccordement avec l'aéroport de Bâle-Mulhouse. Les projets en Suisse orientale, moins avancés, seront aussi retardés, notamment Zurich – Stuttgart et Saint-Gall – Munich. Pour cette deuxième phase, le Conseil fédéral soumettra un second arrêté fédéral aux Chambres en temps utile [50].

Le projet de raccordement LGV mis en consultation par le Conseil fédéral n'a pas complètement satisfait les cantons de la Conférence des transports de Suisse occidentale (CTSO). Ils ont admis sa division en deux phases, mais pas sans critiques. La première phase nécessitait des compléments. La liaison Bienne-Belfort devait s'y inscrire, moyennant un supplément de 40 millions de francs. Autre exigence, la CTSO réclamait la pérennité d'un troisième accès au réseau TGV dans la première phase, comprenant deux branches, une vers Lausanne et une vers Neuchâtel-Berne. Ces suppléments se monteraient à 100 millions. Quant à la deuxième phase, elle était jugée trop floue et nécessitait des engagements sur le contenu et le délai de réalisation [51]. Les directeurs cantonaux des transports des cantons du Nord-Ouest (BS, BL, AG, SO et JU) ont défendu le raccordement du réseau ferré suisse au TGV Rhin-Rhône comme prioritaire. Ils ont demandé au Conseil fédéral de mettre à disposition l'intégralité des 1,35 milliard de francs voté par le peuple pour relier le réseau suisse aux trains européens à grande vitesse. Ils ont également sollicité l'amélioration de la ligne Berne-Pontarlier-Dijon, la réactivation de la ligne Boncourt-Delle-Belfort et la liaison de l'aéroport de Bâle-Mulhouse au réseau ferroviaire européen [52]. Prenant position, les sept cantons de Suisse orientale (GL, SH, SG, TG, GR, AI et AR) se sont estimés défavorisés et ont revendiqué le même traitement que la Suisse romande concernant le raccordement au réseau ferroviaire européen. Ils ont exigé 415 millions pour le raccordement avec les pays limitrophes. La priorité devait aussi être donnée aux tracés ICE Zurich-Stuttgart et Zurich-Munich, de même qu'aux lignes secondaires permettant d'y accéder, en particulier celle de Coire-Sargans-St-Margrethen. De plus, les directeurs sollicitaient 200 millions pour améliorer la liaison Zurich-Winterthour, point névralgique du trafic en direction du lac de Constance et de Munich [53].

Conséquence directe des allégements budgétaires, une première enveloppe de 40 millions de francs, que les CFF pensaient attribuer aux études dans le cadre de la convention de prestation de 2003-2006 à la ligne franco-genevoise Cornavin-Eaux-Vives-Annemasse, a été biffée par les Chambres en septembre [54].

Le Conseil fédéral a défini les objectifs stratégiques des CFF pour la période 2003-2006. La stratégie adoptée ayant fait ses preuves, elle a été maintenue dans ses grandes lignes. Les objectifs généraux exigent des CFF de renforcer la position des transports publics, de contribuer de manière déterminante à transférer le trafic de la route sur le rail et d’assurer une attribution non discriminatoire des sillons aux autres entreprises de transport. Dans le trafic marchandises, les CFF sont tenus d’augmenter le nombre des quantités transportées et d’améliorer la rentabilité du trafic international de marchandises. La stratégie en matière de trafic voyageur est d’assurer une augmentation des personnes transportées, une meilleure desserte des centres économiques européens et d’optimiser la fréquence des liaisons régionales. A cela s’ajoute encore l’élargissement de l’offre dans le domaine du trafic de loisirs. Sur le plan financier, le Conseil fédéral attend des CFF un bénéfice annuel qui lui permette de financer le matériel roulant, de garantir les investissements ordinaires et de couvrir les déficits annoncés dans le trafic marchandises. Sur ce point, l’équilibre budgétaire doit être atteint à compter de l’exercice 2005. Le gouvernement a attaché une grande importance aux objectifs en matière de personnel: les CFF doivent se montrer socialement responsables vis-à-vis de leurs employés, afin de préserver la confiance dans la direction de l’entreprise [55].

Afin de se sortir des chiffres rouges et de retrouver l’équilibre en 2005, les CFF ont été contraints d’élaborer un programme de restructuration. Le trafic des wagons complets grève les CFF d’un déficit annuel de 36 millions de francs. Deux variantes d’assainissement ont été évoquées. Les CFF ont opté pour la variante « optimisation ». Celle-ci préservera le réseau actuel de desserte marchandises. Sur 1950 personnes qu’emploie CFF Cargo pour le trafic des wagons complets, 353 emplois seront supprimés dans les trois ans et demi. La direction a indiqué que les suppressions se feront sans licenciements. Le nouveau concept de production élimine les pointes extrêmes du matin et du soir. Les 690 points de dessertes ont été maintenus. Comme ces mesures entraîneront des économies de 29,5 millions au lieu des 36 fixés, CFF Cargo a introduit d’autres mesures dans les domaines "chiffre d’affaires", "services généraux" et "productivité" d’un montant de 6,5 millions. Le nouveau concept a été introduit au changement d’horaire de mi-décembre. Sa réalisation, qui doit s’achever en 2006, implique des investissements oscillant entre 135 et 155 millions de francs. Parallèlement, CFF Cargo simplifiera l’administration dans les huit gares frontières. Les formalités administratives seront regroupées au Centre de service à la clientèle à Fribourg [56].

Les CFF et les Transports de Martigny et Région (TMR) ont créé une société commune pour l'exploitation du trafic ferroviaire régional en Valais. Elle couvre le trafic voyageur entre Saint-Gingolph et Brigue, et entre Martigny et Orsières. Baptisée RegionAlps, la nouvelle société est détenue à 70% par les CFF et à 30% par les TMR. Les CFF ont apporté neuf rames qui assurent le trafic régional entre Saint-Gingolph et Brigue et les TMR trois rames qui circulent entre Martigny et Orsières [57].

Devant le flot d’incivilités, de resquille et de violence dont ils étaient les victimes , les CFF ont décidé de réagir par plusieurs mesures. La première est un durcissement face à la resquille via une augmentation des surtaxes. Dès décembre 2004, les voyageurs pincés sans titre de transport valable ne pourront plus payer leur amende de manière anonyme. Ils seront fichés dans une banque de données et devront s’acquitter d’une amende plus salée. La protection des données sera garantie, car les informations enregistrées seront effacées tous les deux ans. Outre une amende plus salée, les récidivistes risquent encore une dénonciation pénale pour obtention frauduleuse d’une prestation, passible d’une peine de prison ou d’une amende. Tout en durcissant les sanctions contre la resquille, les CFF ont mis en place l’initiative dénommée « actions grands frères ». Celle-ci a vu des médiateurs sillonner les lignes régionales pour sensibiliser les jeunes. Les tronçons posant le plus de problèmes sont ceux de Suisse romande, comme Fribourg-Yverdon et Lausanne-Nyon. La deuxième mesure des CFF est une intensification accrue de la présence de la police ferroviaire, mais aussi des polices cantonales. D’ici 2005, deux fois plus de patrouilles assureront la sécurité dans les trains et les gares. La filiale des CFF Securitrans engagera d’ici là une centaine de nouveaux agents, portant leur nombre à 250. Le renforcement de la police ferroviaire permettra une stratégie d’intervention et de prévention plus flexible et mieux ciblée selon les besoins et les périodes de la journée. Dernière mesure, les caméras de surveillance dans les trains et les gares seront généralisées. Basé sur le bilan positif de l’essai pilote du printemps sur la ligne Lausanne-Genève (80% d’actes de vandalisme en moins), 225 véhicules ont été équipés. Le Conseil fédéral a donné ce droit aux CFF au moyen d’une ordonnance [58] qui entrera en vigueur le 1er janvier 2004. La vidéosurveillance sera clairement signalée, et les enregistrements devront être supprimés dans les 24 heures, pour autant qu’ils ne servent pas à la constitution de preuves [59]. Les parlementaires se sont également emparés du problème de la violence. Après avoir été acceptée par le Conseil fédéral, le Conseil national et le Conseil des Etats ont transmis une motion contre la violence dans les transports publics de Bernhard Hess (ds, BE). Celle-ci demandait que le Conseil fédéral soit chargé de réviser le Code pénal, afin que les agressions sur le personnel des transports publics soient poursuivies d'office [60].

Les CFF ont renoué avec les chiffres noirs en réalisant un bénéfice de 24,9 millions de francs. Les charges d’exploitation ont crû de 3% pour s’établir à 6,312 milliards, tandis que les produits se sont appréciés de 2,6% à 6,49 milliards. Le bénéfice est notamment dû à des provisions pour la caisse de pension inférieures à celles de 2002. Les chiffres noirs ont aussi été gonflés par la vente unique d’une participation de 90 millions. Le trafic des marchandises est parvenu à renverser la tendance. Son déficit est passé de 96,1 millions à 33,1 millions en l’espace d’une année. Les recettes étant faibles (+2,1%), ce résultat est principalement dû aux mesures de restructuration dans le domaine du personnel et à la gestion des coûts. Globalement, l’effectif des CFF est resté stable avec 28 707 collaborateurs à plein temps (-0,3% ou 79 postes). Le trafic voyageurs n’a pas pu renouveler le record de l’année Expo.02. Ce dernier a dégagé un excédent de 93,4 millions, soit 20,3 millions de moins qu’une année auparavant. Outre l’absence des voyageurs d’Expo.02, les CFF ont dû faire face à une augmentation des dépenses relatives au matériel roulant. Le trafic régional et celui des loisirs ont progressé grâce à l’élargissement de l’offre et au trafic d’excursions en Suisse. Le nombre de passagers est passé de 245,2 à 250,2 millions. Le trafic international a pour sa part souffert du recul du tourisme. Séparé depuis début 2003, le domaine de l’immobilier a enregistré une perte de 4,6 millions de francs. Ce secteur a été astreint par la Confédération au versement de 141 millions de francs à titre de paiement compensatoire en faveur de l’infrastructure. Ce dernier domaine a clôturé l’année sur un excédent de 300 000 francs. Le montant total des investissements en infrastructures s’est monté à 1,675 milliards de francs [61].

Alors qu' en 2002, il avait privilégié l'ordonnance pour la libéralisation du dernier kilomètre [62], le Conseil fédéral a sollicité un report pour examiner une double procédure inhabituelle: l'une par la voie de l'ordonnance et l'autre par la loi. L’ajournement était dû aux requêtes des deux commissions parlementaires des télécommunications qui avaient expressément demandé de privilégier la voie législative. Celles-ci estimaient qu'à la vue des enjeux économiques et politiques, le parlement devait se prononcer. Le Conseil fédéral soutenait l'ordonnance, car elle permettait une ouverture en théorie plus rapide. A l'opposé, Swisscom et la gauche préféraient la mise en place d'une loi, qui ralentissait le processus [63]. Par le biais d'une ordonnance, le Conseil fédéral a décidé d'ouvrir à la concurrence dès le 1er avril 2003 le dernier kilomètre. Ainsi, Swisscom devait proposer les trois types de dégroupages et les négocier avec les autres opérateurs. Moritz Leuenberger voulait agir vite pour accompagner la croissance du secteur et les investissements des autres opérateurs. Pour parer à un recours de Swisscom devant le Tribunal fédéral, le Conseil fédéral a également proposé de changer la loi, afin de donner une assise politique à la libéralisation [64]. Mettant en application cette ouverture, Sunrise a prié Swisscom d'ouvrir des négociations sur l'interconnexion sur les lignes louées et l'accès à haut débit. Les pourparlers n’ont pas abouti et ont été rompus. En conséquence, Sunrise a déposé trois demandes d'interconnexion des lignes de raccordement louées auprès de la Commission fédérale de la Communication (ComCom). Après examen, cette dernière a rejeté les mesures provisionnelles demandées par Sunrise [65].

Après avoir promulgué en février l'ordonnance, le Conseil fédéral a adopté un message au parlement visant à modifier la loi sur les télécommunications (LCT). Le projet de loi comprend la libéralisation du dernier kilomètre, l'accès à haut débit et les lignes louées que le Conseil fédéral a déjà introduit par voie d'ordonnance. Swisscom sera obligé de laisser ses concurrents accéder directement à leurs clients et devra renoncer à l'abonnement mensuel qu'il perçoit auprès de tous les usagers du téléphone. L'opérateur restera propriétaire des lignes, mais il devra les mettre à disposition à des tarifs établis en fonction des coûts. Les termes de la nouvelle loi reprennent les propositions faites en consultation l'année précédente. Un organe de conciliation sera créé en vue de résoudre rapidement les litiges entre les utilisateurs et les fournisseurs de services de télécommunication. Par ailleurs, proposition est faite de modifier la loi contre la concurrence déloyale pour y inscrire le principe de l'interdiction de l'envoi de masse de messages publicitaires non sollicités. Le projet du Conseil fédéral renonce à conférer à la ComCom un trop grand pouvoir d'ingérence. Il préconise que celle-ci n’ interviendra que sur plainte d'un opérateur. Pour les services à valeur ajoutée (numéros 0900), le Conseil fédéral pourra fixer des prix plafond, régler l'indication des prix et obliger l'entreprise à avoir un siège en Suisse. De nouvelles barrières seront aménagées pour que les données sur la localisation des clients et les données stockées sur des appareils appartenant à autrui (cookies) ne soient pas utilisées au détriment de la sphère privée [66].

Compte tenu de l'ordonnance sur les services de télécommunications qui lui impose de calculer chaque année les coûts de son réseau fixe et de les répercuter sur ses clients, Swisscom abaissera de 13% dès le 1er janvier 2004 ses tarifs d'interconnexion [67]. Après recours, la ComCom a imposé à Swisscom de baisser ses tarifs d'interconnexion de 25 à 35%, mais aussi rétroactivement (de 2000 à 2003) pour deux opérateurs, Sunrise et MCI Worldcom. Swisscom a adressé un recours auprès du Tribunal fédéral [68].

Des sept candidats aux concessions GSM, la Commission de la communication (ComCom) en a octroyé une à la société In&Phone et l’autre à Tele2. Son objectif était d’accroître la libéralisation du marché et de mettre fin à la position oligopolistique de Swisscom, Orange et Sunrise. Ces deux concessions supplémentaires n’entraîneront pas l’aménagement d’un quatrième réseau national GSM. In&Phone entend offrir des réseaux locaux aux clients commerciaux d’une certaine taille. Tele2 se concentrera sur le marché des clients privés. La société entend recourir à un accord d’itinérance pour étendre ses services, à savoir utiliser le réseau d’un opérateur existant. La société ne devrait construire ses propres infrastructures que dans certains endroits, marqués par une forte densité de population [69].

Swisscom a officialisé la suppression de 600 emplois. Ceux-ci s’ajoutaient au 400 qui avaient été décidés l’année précédente. Ces places de travail faisaient partie des quelque 3000 emplois dont la suppression, jusqu’à la fin 2003, avait été annoncée en mars 2000 [70]. La réponse des syndicats a été de mobiliser un millier d’employés à Berne, Genève, Zurich et au Tessin. Leurs revendications portaient sur le gel des licenciements et une entrée en matière sur la réduction du temps de travail hebdomadaire de 40 à 38 heures. Swisscom a refusé de revenir sur ces mesures de restructuration [71]. Afin de reconduire jusqu’à fin 2005 la CCT et le plan social en vigueur, l’opérateur a accepté d’abandonner le concept qui visait à écarter les syndicats au profit de commissions d’entreprises dans le cadre des négociations contractuelles. Le traitement de cet objet était la condition sine qua non des syndicats pour la reprise des négociations. Swisscom a cependant assorti la reprise des négociations d’une exigence: trouver pour sa filiale Cablex une réglementation distincte adaptée à son champ d’activité. Au mois de septembre, les protagonistes se sont entendus pour reconduire le plan social et la CCT jusqu’à fin 2005 [72].

En dépit d’un bon bilan de santé, Swisscom a annoncé en novembre une nouvelle suppression de 655 emplois à plein temps, d’ici 2004, sur les 14 400 postes qu’il comptait. Cette compression d’effectif visait à maintenir les marges de profit et l’attractivité de Swisscom sur le marché. En effet, la chute continue des prix, d’environ un tiers en cinq ans, et l’impossibilité de se développer sur le marché suisse, désormais saturé, ont conduit l’opérateur à de telles mesures [73].

La Commission de la concurrence (Comco) a jugé que Swisscom avait abusé de sa position dominante dans le domaine de l'ADSL, l'accès à internet à haut débit par la ligne fixe du téléphone. Elle a obligé l'opérateur à abandonner le système de rabais, dont a profité Bluewin pendant un certain temps. Lors de ses investigations, la Comco a constaté que durant cette période, à la différence de ses concurrents, Bluewin avait fortement accru son nombre d’ abonnés ADSL. Swisscom a réfuté les reproches et contestera cette décision devant la Commission de recours en matière de concurrence [74].

Après avoir campé sur leurs positions respectives, le Conseil national a éliminé tacitement les dernières divergences avec le Conseil des Etats au sujet de l'initiative parlementaire CTT-CN (modification de la loi sur La Poste), qui est un contre-projet indirect à l'initiative populaire "Services postaux pour tous". La Poste sera tenue exploiter un réseau d'offices couvrant tout le territoire et ses prestations devront être disponibles à une distance raisonnable dans toutes les régions. Le National, à l'origine du projet [75], a finalement renoncé à faire mention explicite de "bureaux de poste situés" à une distance raisonnable des clients. La Poste sera obligée d'offrir dans les mêmes conditions des "prestations de service universel". Faisant une concession au National, le Conseil des Etats a accepté d'obliger La Poste à assurer uniquement en principe une distribution à domicile dans toutes les zones habitées à l'année. Après l’avoir refusé dans un premier temps, le National a également accepté la proposition des Etats concernant la protection des salariés. L'octroi d'une concession à des concurrents privés de La Poste devra ainsi être lié au respect des conditions de travail usuelles dans la branche. En vote final, le Conseil national a accepté l'initiative parlementaire CTT-CN par 161 voix contre 21, le Conseil des Etats par 35 voix contre 1 [76].

Au début d'avril, le Conseil fédéral a mis en consultation un projet de modification de l'ordonnance sur La Poste. Découlant de la révision de la loi sur La Poste, elle faisait aussi office de contre-projet indirect à l'initiative "Services postaux pour tous" [77]. L'association des opérateurs postaux privés l'a critiquée. Celle-ci trouvait que le projet d'ordonnance bridait la concurrence, plutôt que d'en assurer le bon fonctionnement. Les huit principaux concurrents de La Poste contestaient notamment la taxe de concession sur les activités de courrier. Celle-ci devait les faire participer au financement du service universel de La Poste. Un autre point litigieux avait trait aux prescriptions sur l'emploi, qui imposaient des conditions de travail analogues à celles des CCT de La Poste. Le projet de révision se voyait aussi attaqué de toutes parts par les partis. La droite et Economiesuisse souhaitaient une libéralisation plus rapide. Les socialistes et les syndicats voulaient, au contraire, la stopper, car ils craignaient un démantèlement du réseau postal. Ils critiquaient l'absence de dispositions claires obligeant La Poste à assurer ses prestations sur l'ensemble du pays. Par ailleurs, tant la gauche que la droite émettaient de sérieux doutes sur les sources de financement prévus pour permettre à la Poste de couvrir les coûts du service universel sans subvention fédérale [78].

Le Conseil fédéral a fixé l'entrée en vigueur de la loi et de l'ordonnance révisée au 1er janvier 2004. Parmi les nouveautés, celles-ci imposaient un mandat d'infrastructure à La Poste, autrement dit l'obligation d'entretenir un réseau sur l'ensemble du territoire. Dans les 150 régions de planification répertoriées [79], La Poste devra proposer au moins un bureau offrant toutes les prestations du service universel à des prix raisonnables. Avant toute décision de transférer ou de fermer un bureau, elle devra consulter les communes concernées. En cas de désaccord, une commission indépendante instituée par le DETEC émettra une recommandation, mais la décision finale relèvera de la compétence de La Poste. Celle-ci sera en outre tenue de faire contrôler chaque année la qualité de l'accès à ses prestations et la satisfaction de sa clientèle par un organe indépendant de régulation: PostReg. Cette unité de cinq membres, indépendante sur le plan juridique, sera rattachée au DETEC. La Poste l'informera aussi de la densité de son réseau d'offices et des modifications concernant les bureaux et le service à domicile, ainsi que leurs conséquences pour la population. Dès 2004, le marché des colis de moins de 2 kg sera libéralisé. En 2006, la limite du monopole des lettres sera abaissée à 100 grammes. Cette deuxième étape sera inscrite dans la prochaine révision de l'ordonnance sur La Poste. Parallèlement à cette ouverture du marché, un système de concession sera introduit dans l'ordonnance. Les privés qui transportent, pour compte d'autrui, régulièrement et à titre professionnel des lettres vers l'étranger ou des colis jusqu'à 20 kg, et réalisent un chiffre d'affaires annuel soumis à la TVA d'au moins 100 000 francs, y seront soumis. Les autres devront uniquement déclarer leurs prestations à PostReg. En sus, l'autorité de régulation sera aussi chargée de traiter les dénonciations, de préparer les décisions tarifaires du DETEC et d'évaluer la libéralisation progressive du marché. Si les recettes de La Poste ne permettent pas de couvrir les coûts du service universel, le DETEC pourra taxer les privés en prélevant des redevances de concession (3% du chiffre d'affaires). La Poste devra toutefois apporter la preuve que ses dépenses ne sont pas couvertes intégralement. Pour éviter tout dumping salarial, les entreprises au bénéfice d'une concession devront en outre respecter les conditions de travail usuelles de la branche. Estimant que les principales exigences de l'initiative populaire "Services postaux pour tous" ont été prises en compte, à l'exception du subventionnement par les autorités, Moritz Leuenberger a demandé aux initiants de la retirer [80].

Malgré le soutien du camp rose-vert et de quelques députés de droite, le Conseil national a décidé par 97 voix contre 85 de recommander le rejet de l'initiative "Services postaux pour tous". Le National a jugé que l'essentiel des exigences du texte était satisfait dans la législation qui entrait en vigueur. Il a également repoussé par 90 voix contre 86 l'initiative parlementaire Hämmerle (ps, GR), qui demandait que lors de la création et de la suppression d'emplois et de places d'apprentissage, La Poste assure l'équilibre entre régions développées et régions marginales. Le Conseil national n'a pas voulu non plus d'une initiative du Tessin (84 voix contre 82), qui visait à répartir les centres de tri (voir infra) sur les principales régions linguistiques et à examiner les conséquences des futurs assouplissements du monopole de La Poste pour les régions marginales. La Chambre du peuple a par contre approuvé, par 89 voix contre 78, une initiative parlementaire PDC qui demandait d'inscrire dans la loi sur l'organisation de La Poste, une disposition obligeant La Poste à tenir compte des exigences des différentes régions du pays dans l'organisation de sa structure fonctionnelle. L'argument des radicaux et des démocrates du centre, selon lequel La Poste doit disposer d'un maximum de flexibilité pour s'imposer sur le marché, n'a pas porté. Ni celui affirmant que ce n'est pas à La Poste, mais à des mesures de politique régionale spécifique (agriculture, tourisme, investissement dans les régions de montagne) de soutenir les régions périphériques. Sans discussion, le Conseil national également approuvé une initiative du canton du Valais, qui demande que La Poste aménage au moins, dans les régions marginales, de petites entités de tri, et que des mesures de compensation soient prises en leur faveur à travers la décentralisation de certaines activités postales et des emplois [81].

Cinquante jours après avoir retiré son projet de réorganisation des centres de tri REMA-Reengineering Mailprocessing [82], La Poste a présenté quatre nouvelles variantes. Allant de 3 à 8 sites principaux de tri pour 3 à 6 sites secondaires, les propositions imposaient des coupes moins dures dans les effectifs que le projet initial: de 2333 à 3325 emplois supprimés. Les économies escomptées – entre 138 et 175 millions de francs – étaient revues à la baisse [83]. Prélude à l’annonce de la variante retenue, La Poste et les syndicats de la Communication et Transfair ont réussi à s’entendre sur un plan social [84].

Des quatre variantes, le conseil d’administration de La Poste a opté pour celle à trois centres de tri principaux dans les régions de Lausanne/Yverdon, Soleure/Olten/Aarau et Zurich, et à six centres secondaires dans les régions de Bâle, Berne, Genève, Lucerne, St-Gall et du Tessin. Avec la variante « 3+6 », La Poste a retenu les critères de politique régionale et de personnel (paix sociale), avant ceux économiques. Les nouvelles infrastructures seront mises en service entre 2006 et la fin 2008. La restructuration, basée sur des prévisions de baisse de 10% du volume du courrier d’ici à 2010, engendrera la suppression de 2390 emplois (38%) [85].

Le Conseil des Etats a entériné la restructuration REMA en rejetant deux initiatives cantonales – valaisanne et tessinoise – qui invitaient la Confédération à prendre en considération les intérêts régionaux. L'initiative tessinoise a été rejetée par 19 voix contre 6, alors que le texte valaisan a été repoussé tacitement. Ce sont les mesures prises en mars par le parlement et par l'ordonnance qui ont conduit le Conseil des Etats à ne pas donner suite aux deux initiatives [86].

Après avoir trouvé un accord avec les syndicats (Syndicat de la communication et Transfair) pour négocier une convention collective, le conseil d'administration de La Poste a pris la décision de transformer sa division ExpressPost  [87] en société anonyme. Le transfert du personnel (370 emplois) dans la nouvelle structure est prévu pour le 1er janvier 2005. En collaboration avec l'UBS, La Poste s'est attaquée au marché hypothécaire. Trois produits ont été proposés aux particuliers [88].

La série noire d’accidents graves qu’a connu l’aviation civile suisse à l’étranger (Halifax-CAN en 1998 et Überlingen-D en 2002) et en Suisse (Nassenwil-ZH en 2000 et Basserdorf-ZH en 2001) a soulevé de nombreuses questions relatives à sa sécurité et à l’organisation de sa surveillance par l’Etat. C’est ce qui a amené le DETEC en 2002 à confier au laboratoire néerlandais NLR le mandat d’examiner ces questions et de formuler des recommandations concernant l'optimisation de ces tâches. Les résultats de l'étude ont conclu que le niveau de sécurité de l'aviation civile suisse était toujours élevé, mais avait baissé au cours des dernières années. Les structures étatiques suisses n'avaient pas été capables de s'adapter à l'évolution rapide du transport aérien. NLR conseillait à la Suisse de passer du contrôle sporadique à une gestion globale de la sécurité. Parmi les principales propositions, le laboratoire néerlandais encourageait les autorités suisses à dissocier la surveillance de la sécurité des autres activités de l'OFAC. Au niveau du DETEC, le département devait assigner des objets de sécurité à l'OFAC et en contrôler leur réalisation. De plus, la surveillance sur l'OFAC devait être renforcée dans le domaine de la sécurité et à cette fin un poste au sein du DETEC devait être créé [89].

En vue de concrétiser immédiatement les recommandations émises dans le rapport NLR, Moritz Leuenberger a approuvé un plan d'action. Le conseiller fédéral a nommé un délégué à la sécurité en la personne de Markus Mohler. Ce poste est directement rattaché au ministre. Les autres mesures visaient une réorganisation de l'OFAC et l'introduction d'un nouveau système de gestion de la sécurité. Les inspections effectuées par l'OFAC ont par conséquent été intensifiées auprès des entreprises de l'industrie aéronautique (compagnies aériennes, Skyguide, aéroports). De leur côté, Swiss et Skyguide ont été priées de renforcer leur conduite interne [90].

La première application des recommandations formulées par le NLR n'a pas tardé à faire du bruit. L'OFAC a constaté que les techniques d'approche de l'aéroport de Lugano-Agno n'étaient pas adaptées pour certains appareils. Le problème résidait dans l'angle d'approche aux instruments très important que les avions devaient adopter durant la courte phase précédant l'atterrissage. Afin de se conformer aux normes de sécurité internationales, l'OFAC a donc exigé une nouvelle procédure d'approche dès le 1er septembre – soit 9 jours plus tard. Ces mesures d'urgence ont été très mal accueillies au Tessin et le canton les jugeait disproportionnées. Devant le tollé tessinois, l'OFAC a accepté de prolonger le délai de consultation accordé à l'aéroport pour prendre position sur les nouvelles normes de sécurité pour les atterrissages [91]. Début octobre, l'OFAC a confirmé les mesures décidées en août, mais reportait leur introduction de deux ans afin de tenir compte des intérêts de l'économie tessinoise. Pendant la période transitoire, seuls les avions certifiés pour un angle d'approche de 6 degrés seront autorisés [92].

Déjà sur la sellette à cause du calendrier de mesures qu'il avait décrétées, Anders Auer, directeur de l'OFAC, a été remercié par Moritz Leuenberger [93]. Secoué par le rapport hollandais, l'OFAC a présenté, via son directeur ad intérim Max Friedli, le programme Topas (Top on aviation security). L'office sera divisé en deux domaines autonomes: sécurité et questions politiques. L'OFAC a aussi demandé à son personnel de réfléchir si certaines décisions prises ces dernières années en matière de sécurité aérienne leur paraissent douteuses et le cas échéant de les signaler [94].

Par 26 voix sans opposition, le Conseil des Etats a suivi le Conseil national et sa Commission des transports en acceptant, à une divergence près, la fusion des contrôles aériens militaire et civil au sein de la société Skyguide. Il a précisé que la Confédération assume la haute responsabilité en tant qu’organe de surveillance. La nouvelle loi règle en outre le financement des retraites de la centaine de contrôleurs aériens militaires. En votation finale, les deux Chambres ont approuvé la modification sans opposition [95].

Le cabinet d’audit Ernst & Young a rendu son rapport sur les responsabilités engagées dans la débâcle de Swissair. Celui-ci a dressé une liste de manquements: politique d’expansion irréfléchie, budgets largement dépassés, compétences outrepassées, absentéisme, devoir de surveillance négligé, non respect du droit européen et comptes inexacts [96].

Compte tenu du mauvais exercice 2002 (perte de 980 millions), de la fonte de ses fonds propres à 1,7 milliard en décembre 2002, de la conjoncture et de la crise généralisée dans le transport aérien, Swiss a été obligée de poursuive la restructuration amorcée l’année précédente. Le dégraissage est intervenu pour l’entrée en vigueur de l’horaire d’été. La compagnie a réduit son offre de moyen et court-courriers [97] de 45 destinations: 25 vols ont été retirés et 20 autres ont vu leur fréquence diminuer. Tous les aéroports suisses ont été touchés. Swiss a supprimé 700 emplois (200 pilotes dont principalement des ex-Crossair, 200 employés dans le personnel de cabine et 300 collaborateurs parmi les cadres et le personnel au sol) et a retiré 20 avions sur une flotte de 129 (1 Airbus A321, 2 Boeing MD-83 et 17 avions régionaux). Les économies escomptées se chiffraient à 100 millions de francs. Bien que les long-courriers n’aient pas été touchés, ces mesures jetaient définitivement le Plan Phoenix aux oubliettes [98].

En parallèle de cette restructuration, Swiss a demandé à l'aéroport de Zurich-Kloten (Unique) et Skyguide, ainsi qu’à la Confédération de la soutenir. En réponse, le Conseil fédéral a opposé une fin de non-recevoir aux exigences formulées par Swiss: pas de baisse des impôts sur le carburants, pas de baisse des taxes d’aéroport, pas de rabais chez Skyguide, pas d’injection d’argent public et pas de garantie financière pour l’obtention de crédits. Le gouvernement a par contre institué un comité intitulé "Conditions cadres Swiss" composé de Moritz Leuenberger, Kaspar Villiger et Joseph Deiss. Celui-ci jugera de la nécessité d'agir pour la Confédération et évaluera les conditions cadres, ainsi que les éventuelles mesures de surveillance. Lors de l'assemblée générale, les 860 actionnaires de Swiss, représentant 84,3% des droits de vote, ont approuvé la demande de la compagnie de réduire de la valeur nominale de l'action de 50 à 32 francs. Cette mesure avait été proposée pour que les fonds propres ne dépassent pas la barre de la moitié du capital-actions [99].

Additionnés à une baisse des liquidités, les mauvais chiffres du premier trimestre – perte de 200 millions de francs due aux surcapacités du secteur aérien, à la concurrence effrénée entre compagnies, aux conséquences du SARS (pneumonie atypique) et de la guerre en Irak sur la demande –, ont entraîné une seconde restructuration d'envergure de la compagnie. Pour l'entrée en vigueur de l'horaire d'hiver, l'offre en sièges/kilomètres a été réduite de 27% et la flotte à 81 appareils. 3050 emplois à plein temps ont été supprimés: 700 pilotes, 850 flight attendants et 1500 collaborateurs au sol, dont 850 dans l'administration. Les économies annuelles induites par ces coupes ont été devisées à 1,6 milliard de francs. Swiss ne desservait plus que 72 destinations contre 96, soit 44 pays reliés depuis les aéroports suisses. Le réseau longue distance a été réduit de 40 à 30 destinations, réparties dans 22 pays, celui européen concernait 42 pays au-lieu de 56, dans 22 pays également. Tous les aéroports ont été touchés par cette restructuration; Berne-Belp a disparu du réseau et Lugano-Agno ne conservait plus que des vols vers Zurich [100]. La liaison Genève-Lugano a pu reprendre du service via la reprise de la concession par la compagnie suisse "Flybaboo". La desserte sera toutefois assurée jusqu'au 26 mars 2004 par la compagnie allemande Cirrus, à laquelle l'OFAC a octroyé une dérogation [101].

Analysant la situation, le comité gouvernemental "Conditions cadres Swiss" a considéré les mesures prises comme nécessaires à la survie de l'entreprise. Le Conseil fédéral, partageant cet avis, a estimé que, malgré la cure d'amaigrissement, il avait été juste de s'engager pour Swiss et le secteur aérien suisse un an et demi auparavant. Le Conseil fédéral a pris deux mesures d'accompagnement destinées à améliorer les conditions cadres de Swiss. La première exonérait la compagnie de l'impôt sur les huiles minérales sur certains vols intérieurs: 6 millions d'économies. La seconde prenait en charge le coût des vols spéciaux (rapatriement des personnes non autorisées à entrer sur le territoire suisse) lorsque le rapatriement a lieu pour des raisons non imputables à Swiss. Les coûts tournent autour de 900 000 francs. Le Conseil fédéral n'a par contre pas pris de décision sur la demande de Swiss de lui pourvoir une déclaration sans engagement ("Letter of Comfort), ni sur celle de savoir si les crédits d'exploitation à long terme accordés par des investisseurs étrangers pouvaient être assurés entre autres par une garantie contre les risques à l'exportation [102]. L’année 2003 s’est soldée par des chiffres défavorables pour la compagnie aérienne suisse. La perte nette avoisinait les 650 millions de francs, charges de restructuration incluses. De plus, Swiss n’a, hormis une garantie bancaire de 50 millions de British Airways (voir infra), pas obtenu de ligne de crédit auprès des banques. Quant à la Confédération, elle n’a toujours pas donné suite à la demande de « Letter of Comfort » [103].

Conformément à la décision du Tribunal arbitral de Bâle l’année précédente, la direction de Swiss a accordé aux pilotes de l’ex-Crossair le même nombre de jours de vacances et les mêmes bonus qu'aux ex-Swissair. Par ailleurs, la centaine de pilotes de MD 83 a obtenu un salaire identique à celui des pilotes ex-Swissair de Airbus A320 en vertu du droit à un salaire égal pour travail égal. Devant à nouveau se prononcer sur la querelle entre le syndicat Swiss Pilots et Swiss, le Tribunal arbitral de Bâle a donné une seconde fois raison au syndicat des pilotes de l’ex-Crossair. La compagnie aérienne s’est vue obligée de respecter une règle de proportionnalité dans les licenciements des pilotes. La Cour a estimé que toute réduction d’effectifs dans le corps des pilotes devait toucher les membres de l’ex-Crossair et de l’ex-Swissair dans une proportion de 4 moyen et long-courriers pour 5 court-courriers [104], quels que soient le type d’appareils concernés et les besoins de l’entreprise. La règle était valable avec effet rétroactif pour les 169 licenciements prononcés en début d’année et pour toute nouvelle mesure jusqu’à l’expiration du contrat collectif de travail fin octobre 2005. Considérant ces 169 licenciements comme abusifs et discriminatoires, le juge a enjoint Swiss à réintégrer les pilotes, s’il ne trouvait pas d’autre accord avec eux. L’autre requête de Swiss Pilots, demandant que les pilotes de l’ex-Swissair soient les premiers touchés en cas de licenciements, a été rejetée par le tribunal [105].

Le jugement du Tribunal arbitral n’a toutefois pas été appliqué, car le syndicat, après négociations avec Swiss, a renoncé à demander son application et l’annulation des 169 licenciements de février. Swiss Pilots acceptait ainsi le partage inégal des licenciements entre les deux corps de pilotes et la suppression de 559 postes parmi ses membres. En contrepartie, la compagnie leur a octroyé une indemnité de départ de 16 mois de salaire. Les autres pilotes de l’ex-Crossair ont obtenu d’être en partie protégés contre les licenciements jusqu’à la fin octobre 2005. La concession la plus importante de Swiss a été l’abandon de la constitution juridique de la filiale régionale low cost Swiss Express. Présentée en mai, cette dernière – censée permettre des économies de 20% - était appelée à regrouper tous les vols régionaux en Europe et n’aurait incorporé que des pilotes de l’ex-Crossair. S’estimant relégué à des emplois de seconde zone, Swiss Pilots en avait fait un casus belli. Lors de la votation, la base de Swiss Pilots a accepté à 74% l’accord signé par sa direction avec Swiss. La mauvaise situation financière et la volonté de Swiss de rejoindre une des grandes alliances aériennes ont pesé lourd dans l’armistice signée par le syndicat Swiss Pilots [106].

Après les pilotes et le personnel de cabine, Swiss a trouvé un accord avec les représentants du personnel au sol. Celui-ci comprend la flexibilisation du temps de travail hebdomadaire compris entre 42 et 37 heures sur une base volontaire, ainsi qu’une réduction correspondante des salaires. Une centaine d’emplois a pu être sauvée grâce à un élan de solidarité des employés. Symbolisée par l’action « sauver un emploi », elle demandait aux membres du personnel de cabine de consentir à offrir une part de leur temps de travail [107].

Swiss a mis fin à des mois de suspens et de rumeurs en choisissant en septembre de rejoindre l’alliance Oneworld, plutôt que Lufthansa. L’adhésion à Oneworld sera terminée pour mars 2004. Swiss élargira son réseau de destinations en accédant à celles de ses huit partenaires (Aer Lingus, American Airlines, British Airways, Cathay Pacific, Finnair, Iberia, LanChile et Quantas) et à leurs 220 millions de passagers par an, via des vols en partage de code. La coopération prévoit également un programme de fidélisation des voyageurs. En optant pour Oneworld, la marque Swiss continue d’exister, alors qu’avec Lufthansa une fusion était évoquée à plus ou moins long terme. Les autorités fédérales ont accueilli avec soulagement la nouvelle. L’accord de partenariat avec British Airways a été officiellement avalisé en octobre. En échange d’une garantie bancaire de 50 millions de francs, la compagnie suisse a cédé 8 de ses 14 créneaux horaires (slots) à l’aéroport de Londres Heathrow à sa consœur britannique [108].

La Cour d’appel de Paris a estimé que le Tribunal de Paris était le seul compétent pour départager les compagnies aériennes Swiss et Air Lib. Il a également jugé que Swiss, extension de Swissair, était bien solidaire des accords passés entre Swissair et Air Lib au moment de la reprise de cette dernière par la holding Holco fin juillet 2001 [109].

Les juges allemands du Tribunal administratif de Mannheim ont rejeté la plainte de Swiss et de l’aéroport de Zurich (Unique) à l’encontre des restrictions de survol du sud de l’Allemagne. Les plaignants y voyaient une entrave au développement de l’aéroport et de sa principale compagnie Swiss. Le Tribunal de Mannheim a expliqué que les restrictions étaient valables pour toutes les compagnies et que la liberté du trafic aérien n’était pas violée. Les entretiens exploratoires entre Moritz Leuenberger et son homologue allemand, Manfred Stolpe, n’ont pas permis de rapprocher les points de vue. L’hostilité zurichoise et la fermeté du Bade-Wurtemberg, qui n’était pas disposé à faire des concessions sur la réglementation des vols du week-end, ont eu raison des tentatives de renégociation de l’accord aérien entre la Suisse et l’Allemagne. Au plan national, la fronde d’opposition zurichoise (Unique, Swiss et les autorités cantonales zurichoises) a réussi à peser sur la CEATE-CE, puis sur le Conseil des Etats afin qu’il donne le coup de grâce à l’accord aérien. Avec 30 voix contre 13 (5 PS, 4 PRD, 3 PDC et 1 UDC), les élus bourgeois ont enterré le traité, le jugeant discriminatoire et préjudiciable à la Suisse. Les critiques bourgeoises ont porté sur le fait que l’accord reposait sur des mouvements d’avions et non sur des normes de bruit. Aucun aéroport allemand ne devait respecter des directives aussi strictes que celles prévues pour Kloten [110].

L’Allemagne n’a pas tardé à réagir en mettant en place des mesures unilatérales. La première étape – le 17 avril, l’interdiction de survol du territoire allemand a été prolongée d’une heure le matin (de 6 à 7 heures) et avancé d’une heure le soir (de 21 à 22 heures). Les altitudes minimales des vols au-dessus du territoire allemand ont été rehaussées de 600 mètres (3600 mètres). L’ordonnance allemande a aussi plafonné les mouvements au-dessus de son territoire: la première année, la limite sera de 110 000, puis l’année suivante (2004), elle sera abaissée à 80 000. Ces chiffres pourraient toutefois être revus selon l’activité de l’aéroport. La deuxième étape – le 10 juillet – prévoyait que les dérogations admises aux interdictions de vol seraient fortement restreintes. Seules les dérogations motivées par des conditions météorologiques seraient désormais autorisées (visibilité inférieure à 1800 mètres), celles fondées sur des raisons d’ordre technique ne le seraient plus. Par ailleurs, elles devraient être approuvées par le service allemand du contrôle aérien. Comme ces mesures prétéritaient une trentaine d’atterrissages par jour, l’aéroport de Zurich a déposé une demande de modification du règlement d’exploitation (autorisation d’approches par le sud et l’est) auprès de l’Office fédéral de l’aviation civil (OFAC). Unique a également demandé l’autorisation d’installer des instruments d’aide à l’atterrissage (ILS) pour la piste sud (piste 34). Pour éviter la fermeture de l’aéroport pendant ces deux heures, l’OFAC a rapidement pris la mesure provisionnelle d’autoriser les avions à atterrir par l’est (piste 28) de 6 à 7 heures et 21 à 22 heures [111]. Auparavant, l’OFAC a consulté le canton de Zurich et les quatre cantons voisins (AG, SG, SH et TG). Ces derniers ont exprimé leurs critiques vis-à-vis de la requête de l’aéroport [112].

Alors que la Confédération décidait de ne pas se joindre à la nouvelle action juridique de Swiss et Unique devant le Tribunal de Mannheim, le Conseil fédéral a joué la carte judiciaire en portant plainte auprès de la Commission européenne contre les restrictions de vol au-dessus du sud de l’Allemagne (pourvoi en nullité). Pour le gouvernement, celles-ci restreignaient de manière disproportionnée le trafic aérien sur l’aéroport de Kloten et violaient par conséquent l’accord bilatéral, avec à la clé des dommages importants pour la place économique suisse [113]. Après avoir pris le pouls des cantons (AG, AR, AI, BL, BS, GL, LU, NW, SG, SH, SZ, TG, ZG et ZH) et des entreprises (Unique, Skyguide et Swiss) concernés, le DETEC a accepté que les vols d’approche puissent se faire par le sud à partir de l’automne. Pour arriver à cette autorisation, le Conseil d’Etat zurichois a dû briser « un tabou » en cédant sur les approches par le sud. Les différents acteurs concédaient qu’il n’y avait pas d’autres possibilités d’exploiter l’aéroport. Il faut toutefois noter que la ville de Zurich continuait de refuser ces approches par le sud. Le délai à l’automne émanait d’une requête de la société de contrôle aérien Skyguide qui avait besoin d’une période d’adaptation. L’OFAC a interdit les atterrissages par le sud avant 6 heures, car l’étude d’impact sur l’environnement a montré que, si ceux-ci étaient autorisés, des régions trop étendues seraient exposées à des nuisances supérieures aux valeurs limites et autorisées. Ces restrictions ont également été appliquées dès l’automne aux approches sur la piste est. L’OFAC a approuvé l’autre requête d’Unique, à savoir les plans pour l’installation de l’ILS et le balisage d’approche sur la piste sud [114].

Peu avant l’échéance de la deuxième étape des mesures unilatérales allemandes, Moritz Leuenberger a réussi à convaincre Manfred Stolpe de les reporter et d’accorder des délais. Le régime restrictif des dérogations aurait empêché l’atterrissage jusqu’à une trentaine d’avions par jour en cas de pluie et ceux-ci auraient dû être détournés vers d’autres aéroports, avec un important coût économique à supporter [115]. La Suisse s’est engagée à garantir dès l’automne la possibilité d’atterrir par le sud. Allant de pair, elle a fixé le calendrier pour l’installation des équipements ad hoc: au 30 octobre 2003 pour le radiophare omnidirectionnel (VOR/DME), au 30 avril 2004 pour le radiophare d’alignement (LLZ/DME) et au 31 octobre 2004 pour le système d’atterrissage aux instruments (ILS). L’Allemagne a différé au 30 octobre l’application des nouvelles restrictions du régime des dérogations et l’a échelonnée selon le calendrier précité, de manière à ne pas empêcher certains atterrissages. En contrepartie du délai offert par l’Allemagne, la Suisse a accepté la suppression de zones d’attente EKRIT et SAFFA au-dessus du sol allemand. La Suisse a jusqu’en février 2005 pour trouver des aires d’attente situées au-dessus de son territoire. Deux éléments ont favorisé l’adoption de cette solution: l’acceptation par le Conseil d’Etat zurichois des approches par le sud et la présentation par la Suisse d’un calendrier précis pour l’application des procédures nécessaires à ces approches. Malgré ce nouveau calendrier, le Conseil fédéral a maintenu sa plainte devant la Commission européenne [116].

Le Tribunal administratif de Mannheim a débouté pour la seconde fois Swiss et Unique. Il a rejeté les arguments des plaignants (réduction de capacité d’un tiers de l’aéroport et retards en cascade) et confirmé les nouvelles restrictions de vols. Malgré cet échec, l’aéroport de Kloten restait convaincu de la viabilité des mouvements par le nord. Il plaidait pour une approche coudée au nord en bordure de la frontière. La ville de Zurich, le parlement et le gouvernement du Canton de Zurich militaient aussi dans ce sens [117]. Suite aux réticences des adversaires des approches par le sud, Moritz Leuenberger a exigé leur réexamen. L’Office fédéral a levé les craintes en concluant [118], à l’image des autres études réalisées par l’aéroport, le DETEC [119] et Skyguide, que celles-ci étaient sûres. L’OFAC et Skyguide ont édicté certaines mesures d’accompagnement à cet effet. Quelques jours après l’annonce de l’OFAC, la réussite de l’ultime contrôle de sécurité effectué par Skyguide a définitivement avalisé les approches par le sud. A partir du 30 octobre, les approches ont été faites par le sud le matin, entre 6 et 7 heures les jours ouvrables, et entre 6 et 9 heures les week-ends et jours fériés. Les avions ont atterri depuis l’est le soir dès 21 heures les jours ouvrables et dès 20 heures les week-ends et jours fériés. En cas de conditions météorologiques normales, cela représente 20 à 60 approches par le sud (respectivement les jours ouvrables et les week-ends) et de 6 à 28 approches par l’est [120].

L’Allemagne et la Suisse se sont mises d’accord sur la surveillance de l’espace aérien du sud de l’Allemagne. Skyguide continuera d’exercer son contrôle, mais avec l’aide d’experts allemands. Cet élément devait permettre d’éviter que des points de règlement ne soient interprétés de manière unilatérale [121]. Le samedi suivant l’entrée en vigueur des approches par le sud a été marqué par des conditions météorologiques instables. Elles ont obligé l'aéroport à procéder à plusieurs changements de la stratégie d’approche, ce qui a créé une situation d'exploitation difficile. Afin d’éviter la répétition d’une telle situation, les experts allemands et suisses ont précisé la clause dérogatoire de l’ordonnance allemande. Désormais, les approches pouvaient se faire également par le nord pendant les heures d’interdiction, alors que la visibilité serait suffisante pour les approches par le sud et l’est, mais que des résidus nuageux subsistaient dans le secteur de l’approche finale (4-5 derniers kilomètres). Skyguide pouvait également recourir à la clause dérogatoire si les conditions météorologiques changent rapidement. Cela devait permettre d’éviter, surtout les week-ends, de modifier trop souvent et pour peu de temps la stratégie d’approche de l’aéroport [122].

La Commission européenne a rejeté la plainte du Conseil fédéral contre les restrictions de vol allemandes. D’après elle, l’ordonnance allemande ne violait pas le principe de proportionnalité, ni ne discriminait la compagnie Swiss. Les mesures allemandes étaient justifiées et leurs effets limités ne pouvaient être atteints par d’autres moyens. Il n’y avait non plus pas de discrimination directe ou indirecte à ses yeux, car les transporteurs suisses et communautaires étaient pareillement soumis aux nouvelles règles. Le fait que Swiss soit plus touché que d’autres transporteurs avec de faibles parts de marché n’était pas suffisant pour établir une discrimination indirecte. Par ailleurs, Bruxelles était d’avis que l’accord bilatéral sur le trafic aérien constituait un échange de droits de trafic entre la Suisse et l’UE, mais que la Suisse ne participait pas pour autant au marché aérien intérieur européen comme elle croyait [123]. N’adhérant pas aux conclusions de la Commission européenne, le Conseil fédéral a décidé de faire recours contre cette décision auprès de la Cour de justice des Communautés européennes. Il ne partageait pas l’appréciation de la Commission en ce qui concernait les répercussions effectives des restrictions, ni celle des bases juridiques. Selon lui, les restrictions étaient discriminatoires pour Swiss, parce que la compagnie, principale utilisatrice de l’aéroport de Kloten et ayant son centre opérationnel à Zurich, était la plus touchée. Par rapport à ses concurrents, elle était désavantagée dans son accès à l’espace aérien européen, ce qui constitue une discrimination indirecte. Quant à l’accord bilatéral, dont la Commission européenne l’a réduit à un seul échange de droits de trafic, le Conseil fédéral le concevait comme servant à ouvrir progressivement le marché du transport aérien à la Suisse. Les autorités fédérales tenaient donc à garantir que la Suisse puisse bénéficier des droits que lui confère l’accord [124].

Favre, David, Access pricing et régulation ferroviaire: la Suisse face aux expériences européennes, Chavannes-près-Renens (IDHEAP) 2003.
Ramsauer, Mathias / Dönni, René, „Revision des Fernmeldegesetzes – Ziele und Instrumente“, in Die Volkswirtschaft, 2003, no 1, p. 4-8.
Die Volkswirtschaft, 2003, no 12, p. 5-37 (thème du mois: chemins de fer et concurrence).