Les personnes employées dans l’agriculture n’étaient plus que 225 000 en 1996, soit une diminution de 11% depuis 1990 et d’un quart depuis 1985. C’est notamment le processus de concentration des entreprises agricoles qui a réduit le nombre de places de travail. Selon l’Office fédéral de la statistique (OFS), on ne comptait plus en Suisse que 80 000 exploitations agricoles en 1996, soit 13 000 de moins qu’en 1990. Ainsi, le secteur primaire n’occupe désormais plus que 4,8% du total des emplois. L’agriculture de montagne est particulièrement touchée par ce phénomène. Elle a perdu 14% des personnes employées, contre seulement 8% pour celle de plaine [1].

Le canton de Thurgovie a déposé une initiative qui demandait des mesures d’urgence jusqu’à l’application de la nouvelle politique agricole «Politique agricole 2002». Ces mesures devaient compenser des pertes de revenu pour les petites exploitations typiques de ce canton, consécutivement à une baisse du prix du lait importante et au passage à la production intégrée. Les deux chambres ont suivi l’analyse de leurs commissions de l’économie et des redevances qui considéraient notamment que les principales exigences avaient été réalisées par la réforme de la politique agricole depuis le dépôt de l’initiative et proposaient de classer celle-ci [2].

Le démocrate-chrétien jurassien François Lachat a proposé par le biais d’une motion l’adhésion de la Suisse au Centre international pour l’agriculture et les sciences biologiques (CABI). Le CABI est une organisation intergouvernementale dont le siège est en Grande-Bretagne et qui oeuvre pour un développement durable, notamment pour tout ce qui a trait à l’agriculture, à la sylviculture, à la santé humaine et à la gestion des ressources naturelles. Présent en Suisse depuis 1948, le Centre du CABI pour les sciences biologiques s’est installé à Delémont en 1997. Le Conseil fédéral s’est déclaré prêt à accepter la motion et à préparer un message aux chambres dans le but d’une adhésion. Combattue dans un premier temps lors de la session d’automne et renvoyée, la motion a finalement été transmise sans opposition lors de la session d’hiver [3].

Le parlement a accepté la révision partielle de la loi sur l’aménagement du territoire. L’opposition, qui s’était déjà manifestée lors du débat dans les chambres, a déposé un référendum contre ce projet, craignant que l’ouverture des zones agricoles à d’autres usages ne débouche sur des abus [4].

Un sondage réalisé auprès de 700 citoyens suisses a mis en évidence que 87% d’entre eux accordaient une importance, voire une très grande importance, au devoir d’entretien du paysage de la part des agriculteurs. Ils ne veulent toutefois pas les limiter à cette seule tâche et désirent pouvoir bénéficier de produits agricoles suisses variés. La production de denrées alimentaires reste en effet pour les personnes interrogées l’objectif premier, 84% pensant que l’agriculture suisse devrait être maintenue pour assurer l’auto-approvisionnement du pays en cas de crise. Les sondés se sont également largement prononcés pour une agriculture qui soit respectueuse des animaux et de l’environnement. Ainsi, 84% considèrent les exploitations bio comme dignes d’encouragement, toutefois les romands (22%) sont moins favorables à la production biologique que les alémaniques (47%) [5].

Le peuple suisse a rejeté en septembre l’initiative «pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques» lancée par le VKMB (Association des petits et moyens paysans) et à laquelle les chambres fédérales, le gouvernement et la majorité des partis politiques s’étaient fermement opposés. Plusieurs organisations écologiques avaient même décidé de ne pas la soutenir. Il faut dire que les autorités mettaient simultanément sous toit le concept de «Politique agricole 2002» qui abondait dans le même sens, mais de façon plus mesurée. Seuls les Démocrates suisses et le Parti écologiste suisse ont combattu pour l’acceptation du projet, le PS préférant pour sa part laisser la liberté de vote. Déposée en 1994, cette initiative demandait notamment que la tendance à la libéralisation du marché soit accentuée et que les paysans se reconvertissent à une agriculture plus écologique. Pour les inciter à faire le pas, le projet prévoyait que la politique des revenus paysans ne soit plus réalisée qu’à l’aide de paiements directs d’un maximum de 50 000 francs par exploitation, à condition que soient utilisées des méthodes respectueuses de la nature et des animaux. Quant aux mesures de protection contre les produits étrangers, elles auraient désormais été limitées aux simples droits de douane [6].

Cette initiative a provoqué une véritable levée de boucliers chez la grande majorité des agriculteurs. Un peu partout dans la campagne suisse on a vu apparaître des calicots ou des NON géants construits avec des bottes de paille. Le monde paysan, malgré des moyens financiers trois fois moins importants – selon les chiffres articulés dans la presse – que ceux des initiants soutenus par la maison Denner, a conduit une campagne extrêmement active. Au fil des mois précédant la votation, les écologistes et le président du PES Ruedi Baumann en tête se sont peu à peu distancés du grand distributeur, revenant même sur des déclarations de ce dernier. L’initiative a finalement été largement rejetée par 1 793 591 non (77%) contre 535 873 oui (23%), ainsi que par la totalité des cantons. La Suisse romande avec cinq cantons (VD, JU, VS, FR, NE) dépassant les 80% de non et la Suisse centrale avec quatre cantons (OW, NW, SZ, LU)ont été particulièrement vigoureuses dans leur refus [7].

L’analyse Vox a mis en évidence que l’initiative n’avait trouvé un écho favorable au sein d’aucune catégorie spécifique de la population. Les sympathisants du PDC, de l’UDC et du PRD ont suivi largement la consigne de vote négative de leur parti, alors que les sympathisants du PS ont également rejeté l’initiative, mais plus faiblement. C’est sur la gauche de l’échiquier politique que l’initiative a recueilli le plus de voix. Les caractéristiques socio-démographiques habituelles (âge, sexe, formation, salaire, résidence, région linguistique, etc.) ne permettent pas d’expliquer le comportement de vote. Parmi les personnes ayant voté oui, c’est l’argument de soutien aux petits paysans qui est le plus entré en ligne de compte pour la prise de décision. Par contre, le fait que l’entreprise Denner ait soutenu l’initiative semble avoir nui à celle-ci. Pour ce qui est des motivations des non, c’est le soutien aux paysans en général qui est ressorti du sondage. Une large frange des opposants a aussi exprimé qu’elle préférait la politique des autorités fédérales en la matière. Une analyse statistique mesurant le poids relatif des arguments a, en fin de compte, montré que les votants étaient restés sceptiques face à l’initiative et que c’était surtout les arguments «contre» qui avaient convaincu [8].

Le nouveau concept «Politique agricole 2002» a continué en 1998 son parcours devant les chambres fédérales. Le Conseil des Etats est entré en matière sans opposition en tant que deuxième chambre sur la loi fédérale sur l’amélioration de l’agriculture. S’agissant de l’examen de détail, il a apporté quelques 58 modifications à la version du Conseil national, revenant dans l’ensemble à une vision moins protectionniste de l’agriculture et plus proche des règles du marché et de l’écologie.

Dans ses corrections les plus importantes, la petite chambre a jugé tout d’abord que les enveloppes budgétaires votées par le parlement pour une période de quatre ans doivent être contraignantes. A savoir que contrairement à ce qu’avait désiré le Conseil national, le Conseil fédéral n’a pas la possibilité de transférer des crédits au sein d’une enveloppe budgétaire globale. Ainsi, des fonds destinés aux paiements directs ne peuvent, par exemple, pas être engagés pour des mesures de soutien du marché. Autre rectification de taille apportée par les sénateurs: dans un délai de cinq ans après l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, les mesures de soutien au marché diminueront d’un tiers, ce qui représente une économie de quelques 400 millions de francs sur les 1200 millions affectés à cet usage en 1998. Concernant l’économie laitière, les conseillers aux Etats sont revenus sur une modification du projet du gouvernement effectuée par le National quant à une éventuelle réduction des contingents laitiers rendue nécessaire par une adaptation au marché. Une telle réduction ne donne, selon eux, pas droit à une indemnisation. Par contre, un supplément versé aux producteurs qui fabriquent du fromage sans ensilage a été maintenu par 22 voix contre 15, conformément à la volonté de la première chambre, mais contre l’avis du Conseil fédéral. Sur le plan des paiements directs, une proposition socialiste de la minorité de la commission de l’économie et des redevances (CER) de réduire les paiements directs à partir d’une fortune imposable de 700 000 francs ou d’un revenu de 80 000 francs a finalement été retirée et à l’opposé, la tentative des protectionnistes de maintenir des prix-seuils garantis par la Confédération a également échoué. C’est finalement à l’unanimité (27 voix) que le Conseil des Etats s’est prononcé en faveur de l’ensemble du projet et l’a transmis à la chambre du peuple [9].

A ce stade de l’élimination des divergences, la CER a proposé au Conseil national d’adhérer à 38 modifications, de camper sur sa position initiale pour 8 autres et de rectifier à son tour 12 points modifiés par le Conseil des Etats. Concernant les points sensibles, la grande chambre s’est rallié à ce dernier sur la diminution d’un tiers en cinq ans des mesures de soutien au marché. Des propositions de la gauche de réduire celles-ci de moitié, voir complètement à terme, n’ont pas trouvé grâce devant l’assemblée. La majorité a estimé nécessaire de prévoir une phase de transition suffisante pour s’adapter aux nouvelles structures, mais n’a pas désiré non plus en faire davantage que les pays de l’UE qui pratiquent également des mesures de soutien au marché. Le Conseil national n’a pas non plus suivi l’avis du gouvernement et de la petite chambre sur le sujet des contingents laitiers par 71 voix contre 60, n’entérinant pas la possibilité pour le Conseil fédéral d’exclure des transferts les contingents qui ne sont pas utilisés et de les réduire en cas de besoin. Sur le thème des paiements directs, il a confirmé la version du Conseil des Etats qui a apporté une exigence supplémentaire à l’octroi de ces paiements, à savoir des conditions de détention convenables pour les animaux de rente. Par contre, le Conseil national s’est opposé à l’attribution d’une enveloppe budgétaire pour une période de quatre ans qui ne permette pas au Conseil fédéral d’opérer des transfert de crédits entre différents secteurs. Il a également refusé par 82 voix contre 55 de suivre la chambre des cantons via une proposition de minorité Schmid (udc, BE), se prononçant pour une attribution de contributions écologiques qui concerne toutes les exploitations. Enfin, le Conseil national s’est déterminé en faveur de la minorité Binder (udc, ZH), qui désirait inscrire dans la loi l’obligation de prouver que la viande importée provient d’animaux affouragés sans antibiotiques comme stimulateurs de performance [10].

Il a fallu ensuite encore deux lectures devant le Conseil des Etats, une devant le Conseil national et une conférence de conciliation pour éliminer les dernières divergences. Concernant l’attribution d’une enveloppe budgétaire, c’est finalement la version plus stricte de la chambre des cantons qui l’a emporté. Sur les contributions écologiques, toutes les exploitations pourront en bénéficier, mais sous certaines conditions. Sur la question des contingents laitiers, la chambre du peuple s’est aussi ralliée à la vision initiale du gouvernement. A propos du thème des matières auxiliaires de l’agriculture, il a finalement été retenu que l’importation de celles-ci devait être libre. Quant à l’importation de viande produite sans antibiotiques, c’est en fin de compte la version plus souple du Conseil des Etats qui a prévalu, ceci afin d’éviter une interdiction totale d’importation pour certains produits qui aurait pu conduire à une violation des traités internationaux. Le Conseil national a finalement accepté la loi fédérale sur l’amélioration de l’agriculture par 102 voix contre 48 (PS et Verts) et 20 abstentions. Le Conseil des Etats a fait de même à l’unanimité [11].

Le passage d’une agriculture sous contrôle étatique à une situation plus proche de l’économie de marché est mise en évidence par la diminution du nombre d’ordonnances d’application de 106 à 56. Dans le secteur du lait notamment, le nombre d’articles fond de 831 (1989) à 176 (1999) et sera finalement de 133 en 2003 [12].

Deux projets de modification de loi compris dans le message du gouvernement relatif à la «Politique agricole 2002» se trouvaient également devant le parlement en 1998. L’objectif commun de ces deux projets était d’assouplir certaines mesures de politique structurelle et d’accorder ainsi une plus grande autonomie aux agriculteurs dans la gestion de leur entreprise. Celui concernant la loi fédérale sur le droit foncier rural a finalement été accepté par le Conseil national sur le score de 114 voix contre 57 (PS et Verts) et à l’unanimité par le Conseil des Etats. L’autre modification concernant la loi fédérale sur le bail à ferme agricole a été adoptée en vote final par 119 voix contre 55 dans la chambre basse et à l’unanimité dans la chambre des cantons [13].

Consécutivement à l’adoption de la nouvelle loi sur l’agriculture qui entre en vigueur le 1er janvier 1999, le gouvernement a présenté son message sur l’enveloppe budgétaire de 14 milliards de francs qui couvrira les dépenses agricoles pour une période de quatre ans (2000-2003). Les paiements directs constituent la plus grosse partie de ce crédit-cadre avec 9,5 milliards, suivent les indemnités de soutien au marché avec 3,5 milliards et l’amélioration des conditions de production avec un milliard. Cette somme devrait couvrir les 95% des dépenses de l’Office fédéral de l’agriculture selon le conseiller fédéral Pascal Couchepin. Seuls ne sont pas compris dans cette enveloppe les coûts du personnel et des stations de recherche agricole. En moyenne, les dépenses consacrées à l’agriculture pendant cette période seront donc de 3,5 milliards de francs par année, ce qui correspond à la situation de l’année 1998. Le seul poste qui a été significativement réduit est celui concernant la production et l’écoulement où 400 millions seront supprimés, comme l’avaient décidé les chambres fédérales dans la nouvelle loi. C’est l’économie laitière qui est principalement touchée par cette mesure, conséquence des accords du GATT interdisant les subventions à l’exportation et autres prises en charges. Selon l’USP, la somme de 14 milliards constitue un minimum absolu [14].

En 1997, les règles de la production intégrée (PI) ont été appliquées dans 67% des exploitations agricoles suisses contre 56% en 1996. Cela représente près de 73% de la surface agricole utile. La part des exploitations biologiques a passé de 5% à 6,4%, soit 6,2% de la surface agricole utile [15]. Selon Bio Suisse, l’organisation des producteurs biologiques, quelques 5000 fermes pratiquent désormais la culture biologique et ceci surtout en zone de montagne. Cela représente 12% de plus qu’en 1996. Le chiffre d’affaires de cette production approche un demi milliard de francs suisses. La Suisse est dans le peloton de tête des pays producteurs de produits bio, derrière la Suède et l’Autriche. Toutefois, on dénombre encore 20% d’agriculteurs qui abandonnent ce mode d’exploitation de la terre au cours de la première année, ou qui ne passent pas le premier contrôle. En 1997, l’Institut de recherche de l’agriculture biologique (IRAB) situé à Frick (AG) a remis à l’ordre ou amendé 250 exploitations qui ne respectaient pas les critères bio tout en utilisant l’appellation. Dans le secteur agroalimentaire, 60 entreprises ont dû changer leurs recettes et procédés de fabrication [16].

La quantité d’engrais utilisée dans l’agriculture suisse est en forte diminution depuis que les productions intégrée ou bio ont été adoptée par près de 80% des paysans. Selon une étude fédérale réalisée sur 200 exploitations pilotes, l’utilisation de fertilisants azotés a notamment baissé de 15% en cinq ans, celle des produits de traitement des plantes de 13% et les engrais phosphatés ont retrouvé le niveau des années cinquante. Les paysans ne dépensaient d’ailleurs plus en moyenne que 117 francs par hectare pour les engrais en 1996 contre 223 francs en 1988. L’emploi d’herbicides et d’antiparasitaires a également diminué, mais dans une proportion moindre [17].

Si les cultures en Suisse ont bénéficié de conditions climatiques relativement favorables en 1998, les prix à la production sont retombés à leur niveau de 1976. Le marché de la viande a encore passablement souffert, notamment celui de la viande de porc [18].

En 1997, le revenu moyen d’une exploitation s’élevait à 94 000 francs, soit 6000 francs de moins qu’en 1990. Par contre, selon un rapport de l’Office fédéral de l’agriculture, les paysans bio gagnent depuis 1993 nettement mieux leur vie que les agriculteurs conventionnels. C’est à cette date qu’avait commencé le versement de 4 millions de contributions écologiques destinées à encourager des méthodes de production respectueuses de la nature et de l’environnement. Depuis lors, les versements destinés aux paysans pratiquant uniquement une agriculture biologique sont passés à 47 millions de francs en 1997. En tout, les subventions rémunérant divers services liés à l’environnement (aménagement de haies, culture d’arbres fruitiers, création de prairies et jachères) ont atteint 709 millions de francs, c’est-à-dire sept fois plus qu’en 1993. En 1995, les paysans «bio» ont gagné 10 000 à 15 000 mille francs de plus que les agriculteurs conventionnels et 5000 de plus que ceux pratiquant la PI. Ceci leur a permis d’investir l’année suivante dans leur exploitation 12 000 francs de plus que les premiers et 4000 de plus que les seconds. Outre les contributions de la Confédération, les paysans bio vendent en moyenne leurs produits également plus chers de 18 à 25% [19].

Lors d’une manifestation qui s’est tenue à Berne, le syndicat industrie et bâtiment (SIB) a dénoncé les conditions de travail auxquelles sont astreints les ouvriers agricoles qui sont 40 000 en Suisse. Le SIB a exigé des semaines de 45 heures et cinq jours, un salaire mensuel minimal de 3000 francs, des meilleures conditions de travail et une subordination à la loi sur le travail. Actuellement, les ouvriers agricoles travaillent 55 à 60 heures par semaine pour un salaire mensuel minimal de 2520 francs. L’USP a rejeté ces revendications qu’elle juge insupportables pour les agriculteurs [20].

Afin de diversifier leurs sources de revenu, les paysans développent de plus en plus des structures de tourisme rural. En 1997, la plus grande association de Suisse active dans ce domaine, «Vacances à la ferme», a enregistré environ 80 000 nuitées pour un chiffre d’affaires de 1,6 million de francs. Cela représente une augmentation annuelle de quelques 10%. L’association a également mis sur pieds un label de qualité [21].

Conséquence de la nouvelle politique agricole 2002, l’attribution de paiements directs sera désormais destinée uniquement aux exploitations s’étant converties à la production intégrée. A partir d’un revenu imposable de 80 000 francs, les paiements directs seront réduits. Ils ne devront pas non plus conduire à un revenu dépassant 120 000 francs. Dans la même optique, les paysans disposant d’une fortune imposable de plus d’un million de francs ne pourront pas bénéficier de cette manne fédérale, pas plus que ceux qui possèdent une exploitation supérieure à 90 hectares ou plus de 135 unités de gros bétail [22].

Depuis l’instauration du système des paiements directs, l’OFAG effectue ses versements en fonction des surfaces cultivées. Or, celles-ci sont recensées selon des mesures datant parfois de près d’un siècle et plus guères conformes à la réalité. Etant donné que depuis le milieu du XXe siècle, la forêt a gagné du terrain sur les terres cultivables, des milliers de paysans reçoivent ainsi des contributions pour l’entretien de champs qui sont laissés à l’abandon ou désormais recouvert d’arbres. Chaque année, la Confédération verserait quelques 20 à 25 millions de francs de paiements directs en trop. Avec la politique agricole 2002, le critère de la surface devient encore plus essentiel et l’OFAG a lancé un projet d’actualisation des plans qui devrait durer au maximum deux ans. Les cantons seront soutenus par la Confédération dans cette tâche. Quant aux exploitants qui déclareraient désormais cultiver des surfaces bien plus grandes qu’en réalité, ils s’exposent à des sanctions administratives [23].

Les ventes de gruyère ont baissé de 1,2% lors de la dernière année fromagère (août 97-juillet 98) et celles de l’emmental de 9,1%. Sur le marché suisse, le gruyère de table a toutefois progressé (+ 7,3%) alors que l’emmental y a également perdu du volume (- 3,5%). Le sbrinz a lui stagné à son niveau de l’année précédente. La production d’emmental a notamment été beaucoup trop importante par rapport aux besoins du marché, ce qui a conduit à une augmentation des stocks de 64%. Pour la dernière fois avant la libéralisation du marché, la Confédération a imposé des restrictions de production pour la fin de cette année. Dès 1999, ce sont les interprofessions qui géreront leur production [24].

Avec l’entrée en vigueur de la nouvelle politique agricole 2002, le prix du lait garanti par la Confédération va disparaître au profit d’un prix-cible plus conforme à l’économie de marché. Ce changement a suscité pas mal d’inquiétude chez les producteurs qui craignent pour leurs revenus. L’UPS et le Mouvement paysan suisse ont déposé une pétition munie de quelques 17 000 signatures exigeant le maintien du futur prix-cible du kilo de lait à son niveau de 1998. Depuis 1993, le prix du lait a chuté de 1,07 franc à 87 centimes et n’a pas été compensé totalement par des paiements directs. De son côté, l’Union centrale des producteurs suisses de lait (UCPL) s’était prononcée auparavant pour une limite minimale de 80 centimes [25].

Au parlement, ces préoccupations ont été formulées sous la forme d’une motion de Josef Kunz (udc, LU), qui est aussi le président du Mouvement paysan suisse. Elle a toutefois été rejetée par le Conseil national. La motion demandait que le prix cible du lait soit fixé à 82 centimes au minimum par kilo pour une teneur en matières grasses et en protéines de 71 grammes. Dans sa réponse écrite, le Conseil fédéral a expliqué que selon la nouvelle loi sur l’agriculture, la fixation du prix cible du lait était de sa compétence et qu’il considérait que le montant de 77 centimes par kilo de lait avec une teneur en matières grasses et protéines de 73 grammes était une base réaliste pour entrer dans le nouveau marché laitier. Il a de nouveau rappelé qu’avec l’entrée en vigueur de ce marché plus concurrentiel, le prix du lait ne serait plus garanti par l’Etat [26].

Toutefois, durant une période transitoire de cinq ans, la Confédération interviendra si le prix effectif sur le marché descend de plus de 10% en dessous du prix cible. Afin d’adoucir un tant soit peu cette mesure, le Conseil fédéral n’inclura pas le supplément pour lait produit sans ensilage (4 centimes) dans le calcul du prix cible. Les producteurs toucheront également 12 centimes supplémentaires pour le lait transformé en fromage, puis 20 centimes dès l’an 2000. Le Conseil fédéral a également rappelé qu’il n’était pas dans l’intérêt des producteurs de maintenir des prix élevés, puisque les accord bilatéraux passés avec l’UE prévoient un accès libre au marché du fromage après un délai de cinq ans. La Migros et la COOP ont promis de répercuter la baisse sur les consommateurs [27].

Avec la disparition programmée de l’Union suisse du fromage (USF) en mai 1999, ce sera dorénavant aux interprofessions à assurer la promotion et la vente de leurs produits. Celle du gruyère réunissant producteurs laitiers, fromagers et marchands affineurs a pris les devants et a déposé une demande d’homologation d’appellation d’origine contrôlée (AOC) à l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG). Cette demande a soulevé l’indignation de plusieurs producteurs de gruyère alémaniques, exclus de la future région de production quasi exclusivement romande et condamnés ainsi à stopper leur production à terme. Le critère de cohérence géographique est en effet déterminant pour l’OFAG dans la procédure d’attribution des AOC. Or, le gruyère est avant tout produit en Suisse romande à raison de 23 500 tonnes sur une production totale de 25 000 tonnes. Le canton de Fribourg produit à lui seul la moitié du gruyère suisse. Il faut signaler que depuis le milieu de l’année, la Confédération recense toutes les demandes d’appellations (AOC, AOP, AO, IG, IGP). A terme, ce procédé doit permettre de protéger les dénominations d’origine suisse par rapport au marché européen et éviter des cas comme le fromage d’Emmental qui est produit six fois plus dans l’UE qu’en Suisse [28].

Le groupe Toni Holding SA et l’entreprise Säntis Holding SA ont annoncé leur fusion. La nouvelle entité s’appellera Swiss Dairy Food et devrait permettre aux producteurs de lait suisses de regrouper leurs forces dans la perspective de l’ouverture des marchés européens. Ce groupe dominera largement l’économie laitière suisse avec plus du double de chiffre d’affaires que son principal concurrent Emmi [29].

De nouvelles affaires de fromages au noir ont été découvertes par l’OFAG. Au mois de janvier, 18 tonnes de vacherin et de gruyère ont été séquestrés dans le canton de Fribourg. L’enquête a débouché sur 24 mandats de répression et trois sanctions administratives pour les producteurs qui n’avaient pas déclaré quelques 160 000 kilos de lait [30]. Au mois de mai, une fromagerie également fribourgeoise a été démasquée pour avoir transformé illégalement 1,5 million de kilos de lait [31].

La fraude imputable à l’USF concernant l’exportation de fromages au sein de l’UE a été chiffrée dans un rapport de la Cour des comptes européenne à quelques 75 millions de francs. Le contentieux a d’ores et déjà été réglé avec la France et l’Allemagne pour lesquels l’USF a déboursé un total de 9 millions, sous réserve toutefois d’une négociation ultérieure entre la Suisse et l’UE sur l’interprétation des dispositions tarifaires en cause. Par contre, dans le cas plus complexe et plus grave de l’Italie, la résolution de l’affaire pourrait prendre encore plusieurs années [32].

En Suisse, selon une étude de l’OFS, près de trois quarts des exploitations et des emplois agricoles sont liés à l’élevage bovin. Celui-ci représente plus de la moitié de la production. De 1990 à 1996, le nombre d’exploitations de production bovine a toutefois reculé de 8100 unités et celui de leurs emplois de 19 000 [33].

Contrairement aux prévisions, la maladie de la vache folle (ou encéphalite spongiforme bovine, ESB) n’a pas reculé aussi vite que prévu. L’Office vétérinaire fédéral en a recensé encore 38 en 1997, soit seulement 7 de moins que l’année précédente. Plus de la moitié des cas d’ESB étaient des animaux dits BAB (Born After Ban), soit nés après l’interdiction d’affouragement du bétail par des farines animales en 1990. Cette constatation a fait dire à l’OFV que l’on était presque en présence d’une seconde épidémie, alors que la première disparaissait peu à peu, les animaux nés avant l’interdiction se faisant rares. Selon l’OFV, aucune nouvelle infection ne devrait avoir lieu après 1996, soit le moment auquel fut interdite définitivement l’importation des farines animales destinées aux porcs et à la volaille. L’Office a ainsi quasiment écarté la possibilité d’une possible transmission verticale (de la vache au veau) ou horizontale (d’un animal à un autre) de la maladie [34].

Les relations sont restées tendues entre la Suisse et l’Allemagne consécutivement à l’affaire de la maladie de la vache folle. En 1997, la Confédération a fait abattre plusieurs bovins suite à des fausses informations fournies par son voisin allemand qui prétendait avoir décelé du prion caractéristique de l’ESB chez un spécimen de la race du Simmental. Or une contre-expertise menée en Suisse a permis de constater que ce n’était pas le cas. L’OFV avait toutefois déjà ordonné l’abattage du troupeau suisse incriminé. La Suisse a demandé des explications à l’Allemagne. Une accalmie a toutefois eu lieu dans les tensions entre les deux pays avec la permission à nouveau accordée aux bovins suisses de passer l’été dans les prairies d’Allemagne du Sud. L’importation de viande de provenance helvétique y est par contre toujours interdite comme dans sept autres pays de l’UE. A ce sujet, la Suisse a exigé la levée de cet «embargo de fait» lors d’une séance du comité mixte Suisse – Communauté européenne à Bruxelles. La délégation suisse a demandé l’analyse objective des efforts qui ont été consentis par la Confédération. Elle a notamment fait remarquer que la Suisse avait pris les mêmes mesures que l’Irlande du Nord, dont la viande ne fait plus l’objet d’aucune sanction [35].

L’OFV a annoncé qu’à partir du premier janvier 1999, l’importation de viande bovine en provenance du Portugal serait interdite, en raison de la recrudescence dans ce pays des cas observés de maladie de la vache folle [36]. La Suisse a également fait savoir qu’elle ne lèvera pas son embargo sur la viande de bœuf originaire de Grande-Bretagne, malgré l’autorisation d’exporter à nouveau délivrée par l’UE, aussi longtemps que sa propre production sera interdite dans huit pays européens [37].

Un point annexe de la réforme «Politique agricole 2002» consistait en une modification de la loi sur les épizooties. Suite notamment aux évènements liés à l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), le Conseil fédéral avait jugé opportun d’introduire un système d’identification et d’enregistrement qui permette d’identifier les animaux et de reconnaître leur exploitation d’origine ainsi que leur parcours. En votation finale, le Conseil national a adopté la modification par 116 voix contre 46 et le Conseil des Etats a fait de même à l’unanimité [38].

Le Conseil des Etats (unanimité) et le Conseil national (75 voix contre 3, 7 abstentions) ont accepté sans discussion la révision partielle de la Loi sur les brevets datant de 1954. Il s’agissait pour l’essentiel d’introduire des certificats complémentaires de protection pour les produits phytosanitaires (relatif aux soins à donner aux végétaux). La législation soumet en effet ces produits à une demande d’autorisation qui peut prendre dix ans jusqu’à l’admission sur le marché, ceci en raison des examens à effectuer. Or la durée de protection d’un brevet d’invention étant de 20 ans, la période effective pendant laquelle un producteur pouvait amortir ses coûts de développement était ainsi diminuée parfois de moitié. Pour des raisons de compatibilité et de non discrimination des intérêts suisses ou européens, la Confédération a choisi d’appliquer sur le fonds la solution de la Communauté européenne qui a introduit en 1997 un règlement dans ce sens. L’objectif visé est une durée effective de protection du brevet de quinze ans. La nouvelle réglementation reprend également ce qui avait été mis sur pieds en Suisse pour les médicaments [39].

Le village de Champagne (VD) n’aura plus le droit d’utiliser cette appellation pour commercialiser son chasselas. Lors des négociations bilatérales avec l’UE, la France s’est révélée intransigeante sur le fait qu’un produit, qu’elle jugeait similaire, puisse porter le même nom que le prestigieux Champagne hexagonal. Il faut dire que dans le cadre d’un traité passé avec la France en 1974, concernant la protection des indications de provenance et appellations d’origine, la Suisse avait omis de protéger l’appellation «Champagne» vaudoise. Juridiquement, la France est ainsi dans son droit. Cette affaire a fait grand bruit en Suisse romande. L’Etat de Vaud a fait savoir au conseiller fédéral Pascal Couchepin qu’il s’opposait catégoriquement à la disparition de l’étiquette de l’appellation controversée. Il a estimé que les deux produits étaient suffisamment différenciés pour que l’on ne puisse pas les confondre et qu’en outre, la faible quantité de vin mis en bouteilles par le petit village vaudois était largement vouée à une consommation intérieure qui ne menaçait de loin pas le marché du pétillant vin français [40].

Le système des AOC (appellation d’origine contrôlée) a fait l’objet d’une vive critique de la part de plusieurs producteurs réputés. Dans un manifeste intitulé «Vinum», ils ont dénoncé le fait que la quasi totalité des vins produits en Suisse bénéficient de ce label et réclamé une réduction de la production à 1 kg au mètre carré, contre 1,4 actuellement pour les blancs et 1,2 pour les rouges [41]. La procédure de consultation nationale concernant une nouvelle réglementation en la matière a pris fin au mois d’août. Outre la quantité à produire au mètre carré, le problème du coupage des vins suisses avec 10% de vins étrangers bénéficiant de l’AOC a été mis sur le grill [42].

Le Conseil fédéral a refusé d’accéder à une interpellation urgente du conseiller aux Etats Edouard Delalay (pdc, VS), qui demandait la convocation, sous la présidence du gouvernement, d’états généraux de la viticulture. Dans sa réponse écrite, il a communiqué qu’il était également préoccupé par la situation sur le marché des vins suisses, mais qu’il souhaitait que ce soient les cantons concernés qui s’entendent sur les mesures à prendre. Le conseiller fédéral Pascal Couchepin a précisé devant la chambre haute que si le marché suisse connaissait des surplus, c’était notamment parce que la consommation de vins indigènes avait diminué en 1997 de 3,2 millions de litres et que parallèlement, celle des vins étrangers avait augmenté de 1,6 millions de litres. Il a enfin posé qu’une intervention de la Confédération pour régler le problème ne se concrétiserait que si les cantons le lui demandaient et acceptaient par avance de se soumettre aux mesures qui pourraient être prises [43].

Le conseiller national radical Bernard Comby (VS) a déposé une interpellation sur le même sujet dans l’autre chambre, proposant notamment d’utiliser le fonds vinicole à titre exceptionnel pour assainir le marché indigène des vins rouges. Le Conseil fédéral a précisé que le fonds vinicole était prévu pour financer des mesures visant au maintien du vignoble et à favoriser l’écoulement de produits vitivinicoles de qualité. Il a ajouté qu’une aide à l’exportation ne pouvait avoir lieu que par le biais de mesures de promotion et de relations publiques, les règles de l’OMC interdisant un abaissement des prix des produits exportés. Par ailleurs, le gouvernement a souligné que l’adaptation de la production et de l’offre aux exigences du marché était du ressort des organisations de producteurs selon la nouvelle loi sur l’agriculture [44].

Le deuxième point du paquet «Politique agricole 2002» était l’arrêté fédéral sur un nouvel article céréalier de durée limitée. A la veille de la deuxième guerre mondiale, un article constitutionnel avait été adopté pour assurer l’approvisionnement suffisant du pays en blé panifiable. Or, selon le message y relatif du Conseil fédéral, la Suisse est désormais autosuffisante en blé indigène à plus de 100%. Il s’agissait dès lors de décharger la Confédération de la prise en charge du blé panifiable et d’adopter des mesures transitoires jusqu’au 31 décembre 2003, ceci afin de préparer progressivement la libéralisation et d’assurer au pays un approvisionnement en blé et farine. La Confédération achetait en effet la totalité de la production annuelle (580 000 tonnes) 4 fois plus cher que sur le marché mondial, alors que les besoins intérieurs ne sont que de 460 000 tonnes. Peu contestée en 1997 au Conseil national, le projet n’a soulevé en 1998 aucune opposition au Conseil des Etats. La proposition de la Commission d’adhérer à la décision de la première chambre a été adoptée par 35 voix contre une, sans que la discussion soit demandée. En votation finale, le Conseil national l’a accepté par 153 voix contre 8 et 8 abstentions [45].

Soumis au référendum obligatoire, cet arrêté fédéral a passé le cap du verdict populaire sans difficulté avec 1 318 585 oui (79,4%) contre 341 473 non (20,6%). La totalité des cantons l’a également accepté, Genève se signalant même par un score favorable de 91,1%. Seuls Schwyz et Thurgovie sont descendus en dessous de la barre des 70%. Parmi les principaux partis, seuls les Démocrates suisses (DS) avaient recommandé de glisser un non dans l’urne. Même la Fédération suisse des producteurs de céréales s’était prononcée pour cette modification après avoir réussi à obtenir quelques compensations dans la nouvelle loi sur l’agriculture. Dans les médias, l’acceptation nette de l’article céréalier a été considéré comme la suite logique du rejet de l’initiative des petits paysans au mois de septembre [46].

Selon l’analyse Vox, l’importance personnelle et pour le pays accordée par les votants à l’article céréalier était marginale. Parallèlement, l’étude a révélé que 75% des répondants avaient un niveau de compétence faible sur ce sujet. Quant aux personnes qui l’ont le plus massivement rejeté, ce sont celles qui observent une certaine défiance à l’égard du gouvernement. Dans l’absolu, ce vote n’a donné lieu à aucun clivage socio-démographique marquant. Tout au plus a-t-on noté dans les campagnes une tendance au scepticisme, mais les agriculteurs ont également voté dans la moyenne nationale [47].

La Fédération pour la protection des consommateurs (FPC) a déposé plainte contre deux grands distributeurs suisses, les accusant d’induire les consommateurs en erreur sur les labels bio. Selon elle, l’ordonnance suisse sur les produits biologiques n’est pas respectée. Les deux distributeurs feraient de la promotion pour des produits cultivés et commercialisés selon un label assimilable pour l’acheteur au label bio protégé, ceci alors qu’ils ne répondent pas aux normes fédérales [48].

Le Département fédéral de l’intérieur (DFI) a modifié sept ordonnances sur les denrées alimentaires dans le but d’améliorer la protection de la santé des consommateurs et d’harmoniser les prescriptions suisses avec le droit européen. Cette modification concerne notamment le taux de THC dans les produits à base de chanvre, la chaîne du froid et les repas chauds, les valeurs limites de certaines substances dans les médicaments pour animaux, le soja transgénique, l’augmentation de la quantité d’iode dans le sel comestible et l’augmentation d’acide folique dans le pain [49].

L’OFAG a élevé la voix contre les importations de fruits d’outre-mer qui se font sans l’obligatoire certificat phytosanitaire du pays d’origine. Ces fruits sont identiques à ceux cultivés en terre helvétique (pommes, poires, coings, cerises, pêches, etc.) mais proviennent d’Afrique du Sud, d’Amérique du Sud, de Nouvelle-Zélande ou encore d’Australie. Le non-respect de cette règle peut avoir pour conséquence d’introduire en Suisse des insectes, comme des mouches de fruit, qui ne sont pas présents en Europe [50].

Avec la votation populaire concernant le génie génétique, le débat a été nourri sur les avantages et désavantages d’une telle technologie et ses risques éventuels. Si la production pharmaceutique a été peu controversée, celle concernant les produits alimentaires a plusieurs fois été fondamentalement remise en cause [51].

Après le soja transgénique, l’Office fédéral de la santé et celui de l’agriculture ont accordé à Novartis l’autorisation de commercialiser en Suisse deux sortes de maïs génétiquement modifiés. Celle-ci est valable pour une période de cinq ans. Le maïs génétiquement modifié devrait être destiné à 80% aux animaux. Il devra pouvoir être identifié comme tel par l’inscription sur l’emballage de l’abréviation OGM (organisme génétiquement modifié). Les associations de consommateurs, les Verts et Greenpeace se sont prononcés contre cette autorisation, ne comprenant notamment pas que la Suisse fasse confiance à un produit qui est sujet à controverse au sein de l’UE [52].

Quelques mois après la première autorisation de l’OFS et de l’OFAG, l’organisation Greenpeace a demandé l’interdiction du maïs génétiquement modifié produit par l’entreprise suisse Novartis, suite à une publication peu rassurante de l’Institut Pasteur à Paris. Après avoir examiné le cas, l’OFS a rétorqué qu’aucune preuve n’était apportée et que ce maïs ne représentait aucun danger pour la santé de l’être humain. Greenpeace a organisé une action de protestation devant le siège de Novartis à Bâle [53].

Le Conseil suisse de la science a décidé de consacrer en 1999 son deuxième PubliForum à l’alimentation et au génie génétique. Le PubliForum consiste à réunir des experts et des profanes à qui l’on demande d’exprimer leurs attentes et leurs craintes, ceci afin d’évaluer les choix technologiques du futur. Cette technique du PubliForum se veut un complément au sondage et un instrument de démocratie. Il permet de confronter les théories scientifiques à l’opinion du simple citoyen. Un rapport sera adressé ensuite au parlementaires [54].

Un sondage a révélé que la population suisse était a priori plutôt favorable à la présence des grands prédateurs (loup, lynx, ours) dans ses forêts. Toutefois, la mort d’un loup tué d’un coup de fusil en Valais et diverses découvertes de cadavres d’animaux d’élevage, dont le loup est l’auteur présumé, ont ravivé le débat sur la réintroduction de ce prédateur en Suisse. Les organisations écologistes, les éleveurs de moutons et les pouvoirs publics se sont opposés pour savoir qui prendrait en charge les coûts impliqués par le retour du loup, mais sans qu’une décision définitive soit prise [55].

Une interpellation du conseiller national socialiste bâlois Remo Gysin a rappelé que la Suisse, qui avait signé en 1975 la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES), était aussi le pays qui avait alors émis le plus de réserves. Le Conseil fédéral, dans sa prise de position écrite, a mis en évidence le fait que la Suisse mettait par contre effectivement en oeuvre toutes les résolutions de la CITES auxquelles elle avait adhéré, ce qui n’était pas le cas de tous les pays. Il a rappelé que si la Confédération avait présenté au total 64 réserves aux annexes I et II de la Convention, elles étaient périodiquement réexaminées et que 38 d’entre elles avaient déjà été retirées [56].

Le Conseil national a adopté une proposition de sa Commission des affaires juridiques qui demandait un délai jusqu’à la session de printemps 1999 pour mettre sur pied un projet de refonte du statut de l’animal dans le droit suisse. Deux initiatives parlementaires (Loeb, prd, BE, 1993 et Sandoz, pl, VD,1994) auxquelles la grande chambre avait donné suite demandaient que les animaux ne soient plus considérés juridiquement comme des choses, mais comme des catégories à part ou comme des «choses vivantes». La Commission a réuni ces deux initiatives pour constituer un seul projet de loi. Il a été transmis au Conseil fédéral afin d’organiser une procédure de consultation en raison de l’importance, selon la Commission, qu’accorde la population à cette problématique. Lors de cette consultation, la totalité des cantons a approuvé la nouvelle législation et aucune autre voix ne s’est fait entendre pour contester le projet. Le projet prévoit notamment de mieux protéger le bien-être de l’animal lors des divorces ou exécutions de testaments, mais par contre il ne crée pas un nouveau statut juridique bien défini.

Les chambres fédérales ont pris acte d’une pétition munie de 181 053 signatures déposée par «l’Aktiongemeinschaft Schweizer Tierversuchgegner» (Communauté antivivisectionnistes suisses). Celle-ci demandait de faire cesser des expériences pratiquées sur des chiens à l’Université et à l’hôpital cantonal de Bâle. Les Commissions de la science, de l’éducation et de la culture des deux conseils ont mis toutefois en évidence le fait que ces expériences n’ont été pratiquées que dans les années huitante, sous anesthésie et qu’elles avaient eu une utilité médicale démontrée. Estimant ainsi que le contenu de la pétition présentait les faits de manière trompeuse, elle ont proposé de ne pas y donner suite. Le parlement s’est tenu à cet avis. Une autre pétition émanant de l’association précitée et de la «Schweizer Vereinigung für die Abschaffung der Tierversuche» (Association suisse pour l’abolition de la vivisection) concernant cette fois les expériences sur les chats et munie de 300 951 signatures a également été présentée devant les chambres. Celles-ci ont décidé d’en prendre acte, mais de ne pas non plus y donner suite. En effet, les expériences mises en cause se déroulent avec une autorisation légale valable jusqu’en février 2002 et sous anesthésie totale [58].

Le Conseil des Etats a transmis par 21 voix contre 11 un postulat Bieri (pdc, ZG) proposant au Conseil fédéral de modifier l’article 4 de la loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages. Cette modification devrait faire en sorte qu’un examen passé dans un canton soit reconnu dans tous les autres. Tout d’abord présentée sous forme de motion, cette proposition a été transformée en postulat [59].

Le WWF place la Suisse en tête des pays d’Europe pour l’exploitation écologique de la forêt mais critique par contre le fait que la Confédération n’ait pas mis en place des réserves forestières intégrales. Ce manque est toutefois en train d’être comblé puisque l’administration fédérale a pour objectif de protéger 10% des forêts suisses d’ici à l’an 2000 (voir infra). Quant au secteur forestier fort de 1500 entreprises en Suisse, il commence à subir également les conséquences de l’ouverture du marché et de la diminution des subventions fédérales. Lors des dix dernières années, il a déjà perdu 1500 emplois et cette tendance devrait encore s’affirmer. A l’opposé, l’état de santé de la forêt suisse est lui plutôt encourageant selon le rapport Sanasilva 1997 [60].

La Confédération a mis en place un projet pilote «EFFOR 2» qui vise à instituer une nouvelle gestion suite à la réforme de la loi sur les subventions des travaux forestiers. Les cantons de Vaud, Schwyz, Argovie et Valais participent à cet essai et ont conclu des contrats de prestations avec l’administration fédérale. «EFFOR 2» contient trois volets: protection contre les dangers naturels, production de bois et protection de la nature. Il représente également une tentative de simplification des démarches administratives, puisque dorénavant, le canton touchera une enveloppe globale pour une période de cinq années qu’il aura à gérer par lui-même [61].

Deux labels garants d’une production forestière écologique se disputent désormais le marché du bois en Suisse. Le premier «Q» émane de l’Association suisse d’économie forestière (EFAS) et le second «FSC» (pour Forest Stewardship Council) est promu par le WWF, Greenpeace et Pro Natura. Pour l’EFAS, «Q» englobe également la qualité des produits dérivés et correspond mieux à la situation de la forêt suisse, alors que les milieux de la protection de l’environnement défendent la forêt de toute la planète avec un label reconnu sur le plan international [62].

Ruf, Claudia, Die Vereinbarkeit der landwirtschaftlichen Direktzahlungssysteme der Europäischen Union und der Schweiz, s.l. 1998.