Le Conseil fédéral a présenté son message sur la modification de la loi sur l'agriculture visant à introduire des paiements directs. Cette réforme est l'aboutissement de plusieurs années de débats sur le problème du revenu paysan et des prix des produits agricoles. S'inspirant de nombreuses interventions parlementaires, du rapport de la commission Popp, et se plaçant dans la philosophie du 7e rapport sur l'agriculture, le gouvernement, après une procédure de consultation encourageante, a proposé au parlement des nouveaux articles 31a et 31b de la loi sur l'agriculture, qui prévoient l'introduction de paiements compensatoires selon deux modes. Le premier est composé de paiements directs complémentaires de caractère général et non liés à la production. Ceux-ci sont destinés à compenser une politique des prix qui sera à l'avenir plus respectueuse des règles du marché et à rémunérer des prestations d'intérêt public. Ils devront, en outre, encourager l'agriculture de type familial, la protection de l'environnement et la collaboration entre les exploitations. Le montant des paiements directs dépendra d'une série de critères dont, notamment, le type de l'exploitation et sa surface. Le second concerne des paiements directs destinés à soutenir des formes d'exploitation respectueuses de l'environnement. Ceux-ci seront versés sur une base contractuelle et les critères d'octroi devraient être un emploi moindre d'engrais ou de produits de traitement, une attention particulière vouée aux animaux et le respect des mécanismes naturels et des équilibres écologiques.

Les besoins en paiements directs devraient atteindre un montant situé entre CHF 200 et 300 Mio. par année. Cette somme pourra être partiellement compensée par une baisse des prix à la consommation et un accroissement de certaines recettes. Le surplus de dépenses pour la Confédération devrait se monter à CHF 100 Mio.

Dans le même paquet législatif, le gouvernement a encore proposé une modification de la loi visant à adapter la formation professionnelle aux besoins nouveaux, à l'harmoniser avec la loi fédérale sur la formation professionnelle et à permettre la création de nouvelles filières de formation ou de perfectionnement.

Dans un premier temps, le Conseil des États a adopté le projet du gouvernement à l'unanimité. Il n'a effectué que des modifications de détail visant à rassurer les paysans, comme, par exemple, de donner la garantie de la Confédération plutôt que du seul Conseil fédéral en matière de paiements directs.

Le Conseil national, pour sa part, fit également un bon accueil à cette modification législative. La Chambre fut ainsi généralement unanime pour admettre la nécessité de réformer la politique agricole. La façon de le faire divisa cependant les parlementaires. Les bourgeois, outre qu'ils se sont inquiétés du financement des paiements directs, ont considéré ces derniers principalement sous l'angle d'une compensation des pertes de revenu dues à une dérèglementation progressive, alors que la gauche et les écologistes entendaient donner un plus grand poids aux paiements directs à caractère écologique. Sous la pression de cette minorité, des modifications ont été apportées au projet initial dans le sens d'une écologisation des paiements directs. C'est ainsi que les députés, contre l'avis de leur commission, ont instauré le principe, à moyen terme (cinq ans), d'une égalité de volume entre paiements directs économiques et écologiques. Ils ont par contre refusé de subordonner exclusivement le versement de paiements directs à des prestations à caractère écologique. Par ailleurs, la chambre a encore introduit, toujours sous l'impulsion de la gauche et des verts, une limitation de l'octroi de paiements directs en fonction des revenus et de la fortune de l'agriculteur.

Lors de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États a ramené les critères de limitation d'octroi de paiements directs au seul revenu agricole, sur proposition de compromis d'A. Cottier (pdc, FR). La grande chambre s'est finalement ralliée de justesse à cette proposition, la gauche et les écologistes entendant fermement revenir à la proposition initiale. En revanche, la petite chambre a accepté la disposition introduite par le Conseil national visant à terme à une égalité entre paiements directs généraux et écologiques. Face à ces modifications, des menaces de référendum sont venues des rangs de la droite, libéraux et démocrates du centre en particulier, qui étaient opposés à toute limitation en fonction du revenu ou de la fortune et qui n'ont guère goûté la disposition prévoyant la parité entre paiements directs généraux et écologiques.

En fin d'année, le gouvernement a mis en consultation les deux ordonnances destinées à mettre en application les modifications de la loi sur l'agriculture. En 1993, CHF 150 Mio. devraient ainsi être consacrés aux paiements directs généraux et 40 millions pour les paiements directs à caractère écologique. Le texte définit les ayant droit, les montants des paiements ainsi que leurs conditions d'octroi. Pour les paiements généraux, les paysans doivent exploiter une entreprise d'au moins 3 hectares et n'utiliser comme main d'oeuvre que sept personnes au plus extérieures à leur famille. Les sommes dévolues, pour les entreprises de plus de 10 hectares, seront de CHF 1'000 par domaine en plaine et de CHF 2'000 en montagne. En plus, CHF 200 par an et par hectare seront versés. Pour les contributions écologiques, l'ordonnance définit quelles sont les formes particulièrement respectueuses de l'environnement qui méritent une indemnisation. Il s'agit de la production intégrée, de la culture biologique, de la détention d'animaux de rente en plein air, des surfaces de compensation écologiques et de certaines surfaces assolées.

La procédure de consultation sur les deux ordonnances relatives à l'a loi sur l'agriculture instituant des paiements directs complémentaires et des contributions pour prestations écologiques a donné lieu à de nombreuses critiques de la part des organisations paysannes, des partis politiques et des cantons. Ainsi, l’USP et l'UDC ont jugé insuffisant le montant destiné aux paiements directs; de son côté, le VKMB, tout comme les partis socialiste et écologiste, ont demandé que la somme versée pour les contributions écologiques soit plus élevée. Quant à lui, le PRD a estimé que les réglementations pour obtenir des contributions pour prestations écologiques étaient beaucoup trop compliquées. Pour les cantons de Vaud, de Genève et du Valais, les ordonnances prétériteraient les grandes exploitations et les cultures spéciales, comme la vigne, les fruits et les légumes, très présentes en Suisse romande. Enfin, les cantons de la Suisse centrale (UR, AI, NW, OW) se sont inquiétés de la faible part prévue pour les régions de montagne.