Der Vorentwurf der Vollzugsverordnung zur Mehrwertsteuer, die anstelle eines Gesetzes erlassen wurde und bereits vor der Abstimmung über die Finanzordnung vom 28. November 1993 in die Vernehmlassung gegeben worden war, stiess mehrheitlich auf ein positives Echo. Er brachte aber auch zahlreiche nicht befriedigend umschriebene Detailprobleme zum Vorschein und führte zu einem zähen Feilschen um Ausnahmen und Sondersätze.

Tiefe Gräben riss die im Entwurf vorgesehene Regelung auf, wonach Dienstleistungen für ausländische Privatkunden, nicht aber jene für Institutionen, der Mehrwertsteuer unterstellt worden wären. Die bürgerlichen Parteien, der Vorort und die Schweizerische Bankiervereinigung erachteten es als unabdingbar, die Erbringung von Dienstleistungen ins Ausland generell von der Steuerpflicht auszunehmen und drohten mit der Abwanderung des Vermögensverwaltungsgeschäfts und von Arbeitsplätzen. Mit einem Grundsatzentscheid kam der Bundesrat weiten Teilen der Dienstleistungsbranche schliesslich entgegen: Dienstleistungen an im Ausland domizilierte Empfänger werden nicht der Steuerpflicht unterstellt. Zugelassen hat der Bundesrat nach längerer Diskussion auch die von bürgerlicher Seite geforderte Möglichkeit der Organschaft: Eine Unternehmensgruppe kann somit bei der Mehrwertsteuer als eine einzige Steuerpflichtige auftreten. Die Umsätze innnerhalb der Gruppe bleiben entsprechend steuerfrei [1].

Umstritten war im weiteren die Forderung nach einem Sondersatz für die Tourismusbranche, die namentlich vom Schweizer Hotelier-Verein und vom Kanton Graubünden, in Grundsatzpapieren zur Fremdenverkehrspolitik aber auch von CVP und FDP erhoben wurde. Zwei gleichlautende Motionen Bezzola (fdp, GR) und Küchler (cvp, OW), welche einen reduzierten Satz für touristische Leistungen forderten, scheiterten jedoch am Nationalrat, nachdem der Ständerat mit grosser Mehrheit zugestimmt hatte. Ein Steuersatz von 2% hätte das Tourismusgewerbe um jährlich rund 250 Mio Fr. entlastet, den Bund jedoch in derselben Höhe um Mehreinnahmen gebracht. Ebenfalls abgelehnt wurde vom Nationalrat eine Motion Leu (cvp, LU), welche die Befreiung tierärztlicher Leistungen von der Mehrwertsteuer forderte. Gemäss Bundesrat Stich wäre eine solche Regelung nicht im Einklang mit EU-Recht gewesen. Vom Nationalrat klar verworfen wurde auch eine Motion Zisyadis (pda, VD), die importierte Bücher von den durch die Exportländer erhobenen Steuern befreien wollte [2].

Im Vernehmlassungsverfahren erregte insbesondere auch die Frage des Vorsteuerabzuges auf Anlageinvestitionen die Gemüter. Zwei Motionen der FDP und der SVP hatten Ende 1993 verlangt, den Vorsteuerabzug auf Investitionen vorzeitig auf den 1. Juli 1994 einzuführen, um einen Investitionsrückstau zu verhindern. Verschiedene Kantone sowie die Maschinenindustrie baten den Bundesrat ebenfalls eindringlich um ein Vorziehen des Vorsteuerabzuges. Bundesrat Stich lehnte ein Vorziehen jedoch mit der Begründung ab, dass dies zu Steuerausfällen von mindestens 600 Mio Fr. führen würde und der Vollzug der MWSt-Verordnung aufgrund der beschränkten Ressourcen der Eidgenössischen Steuerverwaltung womöglich verzögert würde. Er verwies ausserdem auf die stark verbesserten Konjunkturaussichten. Die Motionen wurden auf Antrag des Bundesrates abgeschrieben [3].

Am 22. Juni verabschiedete der Bundesrat die Verordnung über die Mehrwertsteuer, die auf den 1. Januar 1995 in Kraft trat. Darin fanden sich teilweise andere Regelungen als jene, die in der Abstimmungskampagne genannt worden waren, was zu neuer Kritik Anlass gab. Auch wenn von allen Seiten das speditive Vorgehen der Steuerverwaltung gelobt wurde, wehrten sich in der Herbstsession doch in mehreren dringlichen Interpellationen vorab bürgerliche Parlamentarier gegen gewisse Besteuerungen. Bundesrat Stich wollte Änderungen in der MWSt-Verordnung nicht ausschliessen, jedoch nicht mehr vor Einführung der neuen Steuer [4].

Besondere Aufmerksamkeit erregte die Besteuerung von Breitensport-Veranstaltungen, nachdem es in der Kampagne noch geheissen hatte, dass Sportvereine und deren Veranstaltungen weitgehend ausgenommen werden. So soll etwa auch der Engadiner Skimarathon nicht von der Mehrwertsteuer befreit werden. Der Landesverband für Sport (SLS) drohte mit dem Gang vor das Bundesgericht und mit einem Steuer-Boykott sowie der Lancierung einer Volksinitiative. Bundesrat Stich machte jedoch geltend, dass Startgelder nicht das Entgelt für kulturelle Leistungen darstellten und deshalb wie jeder andere Umsatz zu versteuern seien. Protest legte auch der Schweizerische Tourismusverband ein gegen die Besteuerung der Kurtaxe, da Kurvereine meist hoheitliche Aufgaben übernähmen und unentgeltliche Leistungen erbrächten. Schliesslich sahen sich auch die gemeinnützigen Hilfswerke durch die Unterstellung unter die Mehrwertsteuer in ihrer Arbeit bedroht. Die MWSt-Verordnung befreit lediglich direkt karitative Leistungen von der Steuerpflicht, nicht aber die Umsätze der gemeinnützigen Brockenstuben. Rund 200 Brockenstuben von Hilfswerken kündigten im Dezember einen vorläufigen MWSt-Boykott an [5].

Ausgedehnt wurden in der neuen Verordnung auch die Tatbestände, für die ein Vorsteuerabzug nicht oder nur beschränkt möglich ist. So können die Unternehmer diesen nur auf 50% ihrer Geschäftsspesen (z.B. Verpflegung, Unterkunft, Reisekosten) und bei Ausgaben für Personenwagen vornehmen. Gegen diesen halbierten Vorsteuerabzug wehrten sich neben den Unternehmern insbesondere auch das Gastgewerbe, der Gewerbeverband, der Autovermieterverband sowie der Verband schweizerischer Leasinggesellschaften, die in der Begrenzung des Vorsteuerabzugs eine Verfassungswidrigkeit sahen. Leasingfirmen beklagten zudem, dass die Übergangsregelung für Miet- und Leasinggeschäfte auf eine Doppelbesteuerung hinauslaufe, da vermietete oder verleaste Waren einerseits der Wust unterliegen und zusätzlich ab 1. Januar 1995 auf den Miet- und Leasingzinsen Mehrwertsteuern abzuführen sind [6].

Heftig protestierte der Schweizerische Städteverband gegen eine Besteuerung von Dienstleistungen, die von der öffentlichen Hand gegenüber Privaten erbracht werden. Damit werden Aufgaben wie Wasser- und Abfallentsorgung, Schneeräumung oder Friedhofspflege steuerpflichtig. In seiner Antwort auf eine dringliche parlamentarische Anfrage bestand Bundesrat Stich auf der Besteuerung von gewerblichen Leistungen der öffentlichen Hand, die ebensogut ein Privater ausführen könnte. Gegen Ende des Berichtsjahres signalisierte die Steuerverwaltung jedoch Kompromissbereitschaft und will staatliche Leistungen an Dritte von der Steuerpflicht befreit halten, solange sie im betroffenen Amt pro Jahr nicht mehr als 25 000 Fr. ausmachen [7].

Grünes Licht gab der Bundesrat in der Verordnung für Branchenpauschalen, was die Steuerabrechnung für Betriebe mit Jahresumsätzen von bis zu 500 000 Franken wesentlich vereinfacht. Der Bundesrat erfüllte damit auch zwei in der Frühlingssession überwiesene Postulate Seiler (svp, BE) und Delalay (cvp, VS), die ein vereinfachtes Abrechnungssystem und einen pauschal berechneten Vorsteuerabzug für kleinere Unternehmen verlangt hatten [8].

Im Berichtsjahr wurde verschiedentlich der Erlass von Verordnungen anstelle von Gesetzen in Frage gestellt, wie es bei der Mehrwertsteuer der Fall ist. Nationalrätin Spoerry (fdp, ZH) forderte mit einer parlamentarischen Initiative, dass in sensiblen Bereichen die politische Kontrolle durch das Parlament sichergestellt sein müsse und mindestens die gesetzesvertretenden Verordnungen des Bundesrates der Genehmigung durch die eidgenössichen Räte bedürfen [9].

Als Antwort auf die angebliche Verunsicherung und Verärgerung des Volkes und der Wirtschaft über die MWSt-Verordnung forderte schliesslich eine parlamentarische Initiative Dettling (fdp, SZ), dass das Parlament baldmöglichst ein eigenes Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer erlasse. Die Initiative wurde mit 96 zu 41 Stimmen gegen den Willen von Bundesrat Stich angenommen, der mit der Verordnung zunächst zwei Jahre Erfahrungen sammeln und dann ein Ausführungsgesetz erlassen wollte. Die Nationalratskommission für Wirtschaft und Abgaben soll nun in der ersten Hälfte 1995 einen Gesetzesentwurf vorlegen. Gleichzeitig überwies der Nationalrat eine Motion seiner Wirtschaftskommission, die den Bundesrat beauftragt, bis 1. Januar 1998 ein MWSt-Gesetz vorzulegen. Eine Motion Schüle (fdp, SH), welche vom Bundesrat ein solches Gesetz bis 1996 vorliegen haben wollte, war zuvor vom Ständerat überwiesen worden [10].

Ein Postulat Tschopp (fdp, GE), das den Bundesrat einlud, die Schätzungen des Finanzdepartementes betreffend Nettoertrag der Mehrwertsteuer durch das Bundesamt für Statistik überprüfen zu lassen, wurde vom Nationalrat gegen den Willen von Bundesrat Stich knapp angenommen [11].

Nach zähen Verhandlungen über die Erhebung der Mehrwertsteuer kam im Oktober eine gütliche Vereinbarung zwischen der Schweiz und Liechtenstein zustande: Vaduz kann die Steuer wie gewünscht mit einer eigenen Mehrwertsteuer-Verwaltung erheben und somit seine Souveränität bewahren, die oberste Kontrolle wird jedoch dem Bundesgericht in Lausanne übertragen. Ursprünglich wollte Finanzminister Stich wie bisher die Warenumsatzsteuer auch die Mehrwertsteuer im Fürstentum durch die Schweiz erheben lassen. Vor allem befürchtete die Schweiz, Liechtenstein könne die Finanzdienstleistungen bevorzugt behandeln. Dies hätte den Banken und Treuhändern einen Wettbewerbsvorteil beschert. Liechtenstein wird die materiellen Vorschriften über die Mehrwertsteuer nun vollumfänglich übernehmen. Die Schweiz hat Liechtenstein jedoch zugesagt, Sonderregelungen für Dienstleistungen zu prüfen. Beide parlamentarischen Kammern haben dem Abkommen zugestimmt [12].

Der Bundesrat leitete dem Parlament eine Teilrevision des Finanzkontrollgesetzes zu, welche die Modernisierung der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) zum Ziel hat. So soll die EFK deutlicher als bisher als externes Finanzaufsichtsorgan definiert und ihre selbständige und unabhängige Stellung verstärkt werden. Ihr Prüfungsauftrag soll erweitert werden mit den Kriterien der Sparsamkeit, des Kosten/Nutzen-Verhältnisses sowie der erwarteten Wirkung der finanziellen Aufwendungen. Die EVK wird aus dem Anweisungsverkehr herausgelöst, neu soll sie aber die Befugnis erhalten, sich mit Stichprobenprüfungen in den von den Verwaltungseinheiten mit dem Kassen- und Rechnungswesen der Eidg. Finanzverwaltung abgewickelten Anweisungsverkehr einzuschalten (Ablösung des Freigabeprinzips durch das Interventionsprinzip). Neu soll die EFK mit einem jährlichen Tätigkeitsbericht auch öffentlich über ihre Kontrolltätigkeit Rechenschaft ablegen können. Der Tätigkeitsbereich wird auf die SBB, aber auch auf Subventionsbezüger ausgedehnt. Die Schaffung eines Rechnungshofes nach dem Vorbild anderer Länder lehnte der Bundesrat ab [13].

Eine vom Ständerat im Vorjahr überwiesene Motion Delalay (cvp, VS) für eine Steueramnestie nahm im Frühjahr mit knappem Mehr von 95 gegen 87 Stimmen auch der Nationalrat an. Die Vorlage beauftragt den Bundesrat gegen seinen Willen, die gesetzlichen Bestimmungen für eine generelle Steueramnestie von 1993 bis 1997, die sich auf Bundes-, Kantons- und Gemeindesteuern erstreckt, auszuarbeiten. Der Motionär machte geltend, dass eine Begnadigung zur Sanierung der Finanzlage beitrage und dass die Amnestien von 1945 und 1969 diesbezüglich positive Ergebnisse gezeitigt hätten. So brachte die Steueramnestie von 1969 nicht deklariertes Vermögen von 11,5 Mia Fr. zutage. Gemäss Bundesrat Stich sowie der Ratsminderheit stellen Steueramnestien jedoch eine schwere Verletzung der Rechtsstaatlichkeit dar. Eine Minderheit der vorberatenden Kommission für Rechtsfragen (Rechsteiner, sp, SG) brachte als Alternative eine Motion ein, die den Bundesrat aufforderte, den eidgenössischen Räten Vorschläge für eine wirksamere Ausgestaltung des Steuerhinterziehungsverfahrens zu unterbreiten. Diese wurde jedoch von der grossen Kammer knapp mit 91 zu 89 Stimmen verworfen. Im Gegensatz zu den Räten zeigten die kantonalen Finanzdirektoren wenig Begeisterung für die Steureramnestie; 22 von 26 Kantonen lehnten eine solche ab. Bundesrat Stich machte nach seiner Niederlage deutlich, dass Steuerhinterzieher nicht mehr wie 1969 mit Samthandschuhen angefasst würden. Er kündigte flankierende Massnahmen zur Steueramnestie an, die auch eine Verschärfung der Strafbestimmungen sowie hohe Nachsteuern beinhalten sollen [14].

Der Bundesrat empfahl die Volksinitiative "zur Abschaffung der direkten Bundessteuer", die 1993 vom Schweizerischen Gewerbeverband eingereicht worden war, ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung. Gemäss dem Bundesrat würde eine Umlagerung der Fiskalbelastung von den direkten zu den indirekten Steuern die obersten Einkommensschichten (höchstens 10% der Haushalte) zulasten der unteren und mittleren Einkommen privilegieren und so den sozialen Frieden gefährden. Dazu erführen auch juristische Personen eine jährliche Steuerentlastung von rund 3 Mia Fr. Um diese Einnahmenausfälle auszugleichen, müsste der Mehrwertsteuersatz auf mindestens 12% angehoben werden. Ausserdem erscheine die Initiative unter dem Aspekt des Finanzausgleichs für Bund und Kantone problematisch [15].

Der Ständerat überwies einstimmig eine Motion Frick (cvp, SZ), die verlangt, dass sogenannt doppelverdienende Ehepaare gegenüber unverheirateten Paaren nicht mehr benachteiligt werden. Der Motionär erinnerte an das aktuelle Jahr der Familie und machte geltend, dass von 566 000 Ehepaaren mit zwei Einkommen deren 430 000 von Steuernachteilen betroffen seien, wobei diese bis zu 100% betragen können. So bezahlten Verheiratete mit einem Einkommen von 60 000 Fr., zu dem Mann und Frau je 30 000 Fr. beitragen, praktisch doppelt soviele Steuern wie ein Konkubinatspaar mit gleichem Einkommen. Das Bundesgericht bezeichne Steuerunterschiede zu Lasten der Ehepaare jedoch spätestens ab 10% als verfassungswidrig. Frick verlangte eine Revision des ungerechten Tarifs, ohne dass dem Bund Steuerausfälle entstehen. Bundesrat Stich, der den Vorstoss nur als Postulat entgegennehmen wollte, relativierte, dass nur rund ein Viertel der Doppelverdiener-Ehepaare eine Mehrbelastung von mehr als 10% zu tragen habe, wobei tatsächlich enorme Unterschiede bestünden. Stich sicherte zu, dass eine Arbeitsgruppe nach einer möglichst gerechten Lösung suchen werde [16].

Im Streit um die Besteuerung von Kapitalversicherungen mit Einmaleinlage, die im Bundesgesetz über die Direkte Bundessteuer (DBG) geregelt ist, kam zwischen National- und Ständerat erst nach einer Einigungskonferenz ein Kompromiss zustande. Zuvor hatte sich der Nationalrat dreimal gegen die Version des Ständerates ausgesprochen, gemäss welcher eine Prämienrückzahlung steuerfrei ist, wenn die Anlage über zehn Jahre gedauert hat oder der Bezüger über sechzig Jahre alt ist. Der Nationalrat, der für die kumulative Erfüllung der beiden Bedingungen plädierte und in der ständerätlichen Version ein Steuerschlupfloch für Gutbetuchte sah, willigte schliesslich in den Antrag der Einigungskonferenz ein, nach dem die Erträge aus Kapitalversicherungen mit Einmalprämie dann steuerfrei sind, wenn der Versicherte bei der Auszahlung das 60. Altersjahr vollendet und die Versicherung mindestens fünf Jahre gedauert hat. Für Kapitalversicherungen, die vor Ende 1993 abgeschlossen wurden, genügen Alter sechzig oder eine mindestens fünfjährige Vertragsdauer auch für sich allein [17].

Der Bundesrat unterbreitete dem Parlament Änderungen der Bundesgesetze über die direkte Bundessteuer (DBG) und über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG). In beiden Bundesgesetzen war 1990 der Grundsatz aufgestellt worden, dass das steuerbare Eigenkapital von Kapitalgesellschaften und Genossenschaften um den Teil des Fremdkapitals erhöht wird, dem wirtschaftlich die Bedeutung von Eigenkapital zukommt. Als Sonderregelung für Immobiliengesellschaften und Immobiliengenossenschaften war festgelegt worden, dass das steuerbare Eigenkapital einer fixen Quote von einem Drittel der für die Gewinnsteuer massgeblichen Aktiven entspricht. Diese starre Regelung war von zwei 1993 überwiesenen Motionen Engler (cvp, AI) und Rüesch (fdp, SG) bemängelt worden. Der Bundesrat schlug nun vor, die Quote auf einen Viertel zu senken und zudem explizit festzuhalten, dass echtes Fremdkapital nie als verstecktes Eigenkapital aufgerechnet wird. Von diesem Vorschlag zeigten sich die Motionäre allerdings ebenfalls enttäuscht und beide Räte lehnten die vorgeschlagene Regelung ab. Sie strichen die Quote und stimmten einem Antrag der Ständeratskommission zu, wonach das steuerbare Eigenkapital auf den ihm wirtschaftlich zukommenden Wert festzulegen sei [18].

Zwei gleichlautende Motionen Hubacher (sp, BS) und Plattner (sp, BS), die Massnahmen forderten, um den heutigen Steuerstatus der Steuerbefreiung der Seeleute in der Schweizer Hochseeschiffahrt aufrechtzuerhalten, wurden überwiesen. Die Motionäre wehrten sich dagegen, dass ab 1995 im Rahmen der Steuerharmonisierung eine Quellensteuer für die rund 350 meist ausländischen Seeleute auf schweizerischen Hochseeschiffen eingeführt werden soll.

Eine im Vorjahr vom Nationalrat gutgeheissene Motion Strahm (sp, BE) forderte, mit geeigneten Massnahmen die Bemessungslücke der Jahre 1993 und 1994, die durch den Systemwechsel von der zweijährigen zur einjährigen Veranlagung entsteht, bei der Besteuerung der Kapitalleistungen aus der zweiten und der dritten Säule aufzuheben. Der Ständerat lehnte die Motion jedoch als zeitlich nicht mehr realisierbar ab [20].

Zur geplanten Einführung einer CO2-Steuer siehe unten, Teil I, 6a (Politique énergétique).

Ein Entwurf des Bundesrates zur Revision des Mineralölsteuergesetzes stiess in der Vernehmlassung grundsätzlich auf Zustimmung. Ab 1. Januar 1997 sollen die Fiskalzölle auf Mineralölen und Treibstoffen durch eine Verbrauchssteuer ersetzt werden, wobei die Umwandlung haushaltsneutral erfolgen soll. Eingeführte und inländische Waren werden künftig gleich behandelt werden. Kritik wurde von bürgerlicher Seite und von verschiedenen Kantonen gegen eine Indexierung der Steuersätze und die damit verbundene automatische Anpassung an die Teuerung laut; diese sei im Steuerrecht nicht gebräuchlich. Graubünden wehrte sich vehement dagegen, dass die neue Steuer auch im Zollfreigebiet Samnaun gelten soll. Ohne die Zollfreiheit werde dem abgelegenen Seitental des Engadins eine wichtige Grundlage der wirtschaftlichen Existenz entzogen. Die Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmer sprach sich jedoch für eine Abschaffung des Zollprivileges von Samnaun aus [21].

Der Bundesrat gab im Rahmen der Revitalisierungsmassnahmen eine Teilrevision des Alkoholgesetzes in Auftrag, welche die Schweizer Alkoholsteuern schrittweise dem höheren europäischen und GATT-Niveau annähern und insbesondere die unterschiedliche Besteuerung inländischer und ausländischer Spirituosen beseitigen soll [22].

Eine Motion Schmid (cvp, AI) forderte, im Zuge der Einführung der Mehrwertsteuer auch die Biersteuer auf ein europäisch bewährtes System, die sogenannte EU-Biersteuerstaffel, umzustellen, die eine Abstufung nach gesundheitspolitischen Gesichtspunkten und nach Betriebsgrösse einer Brauerei enthält. Die heutige inländische Biersteuer nimmt als Referenz den Preis des Fassbiers, die traditionelle Domäne der kleinen Brauereien. Der Motionär machte geltend, dass eine Erhöhung des Fassbierpreises zu einer automatischen Erhöhung der Steuerabschöpfung führe, während dies bei einer Preiserhöhung für Flaschenbier nicht der Fall sei. Aufgrund der steuerlichen Wirkungen würden Fassbierpreise nur sehr zögerlich angehoben und damit ihre Produzenten - vor allem die kleineren Brauereien - wirtschaftlich benachteiligt. Gegen den Willen von Bundesrat Stich, der die Vorlage nur als Postulat annehmen wollte, überwies der Ständerat die Motion einstimmig [23].

Eine Motion Blocher (svp, ZH), die den Bundesrat aufforderte, 244 halbstaatliche Organisationen, welche heute vom Bund unterstützt werden, zu überprüfen und denjenigen Organisationen die Beiträge zu streichen, für die keine gesetzliche Grundlage besteht, wurde vom Nationalrat als Postulat überwiesen. Der Bundesrat stellte auf 1995 einen Subventionsbericht in Aussicht, in dessen Rahmen er das Anliegen des Motionärs prüfen und auf sämtliche Subventionsbezüger ausweiten will (s. auch drittes Sanierungsprogramm) [24].

Das Total der Bundessubventionen stieg 1993 auf 21 Mia Fr., was gegenüber 1992 einem Zuwachs um 1,3 Mia Fr. (6,7%) gleichkommt. Knapp 52% der gesamten Bundesausgaben fallen unter diesen Titel. Das Realwachstum der Bundessubventionen betrug 4% und war damit doppelt so hoch wie 1992. Rund zwei Drittel der gesamten Bundessubventionen 1993 entfielen auf die Aufgabengebiete Soziale Wohlfahrt und Verkehr. In diesen beiden Bereichen waren auch überdurchschnittliche Wachstumsraten zu verzeichnen [25].

Die Finanzrechnung des Bundes für das Jahr 1994 wies ein Defizit von 5,1 Mia Fr. aus. Der Ausgabenüberschuss fiel damit um 1,9 Mia Fr. geringer aus als budgetiert. Die Ausgaben nahmen zwar gegenüber dem Vorjahr um 741 Mio Fr. (1,8%) auf 41,34 Mia Fr. zu, die Einnahmen stiegen jedoch ebenfalls, um 3,6 Mia Fr. (10,5%), auf 36,24 Mia Fr. Damit schloss die Finanzrechnung des Bundes erstmals seit 1990 wieder besser ab als im Voranschlag vorgesehen war. In den letzten drei Jahren hatten die effektiven Defizite die budgetierten Fehlbeträge massiv übertroffen.

Hauptgründe für das unter dem Budget liegende Defizit waren unerwartet hohe Kreditreste. Die Kreditreste im Nationalstrassenbau von 123 Mio Fr. erklärte das Finanzdepartement mit dem befristeten Planungsstopp nach Annahme der Alpeninitiative und mit tieferen Vergabepreisen. Weniger ausgegeben als geplant wurde auch beim öffentlichen Verkehr wegen Projektverzögerungen bei den konzessionierten Transportunternehmungen und beim Alpentransit. Zur Korrektur bei den Ausgaben trug aber auch in hohem Masse die Arbeitslosenversicherung bei. Dieser Kreditposten wurde um 750 Mio Fr. unterschritten, weil die durchschnittliche Zahl der Arbeitslosen tiefer war als befürchtet. Günstig wirkte sich schliesslich die Umschuldung von Zahlungsrückständen des Iran aus. Dadurch entfiel ein Vorschuss an die Exportrisikogarantie in der Höhe von 144 Mio Fr. Bei den Mehreinnahmen überraschten vor allem die Stempelabgaben und die Verrechnungssteuer positiv, die 300 resp. 100 Mio Fr. mehr einbrachten als budgetiert. Um 412 Mio Fr. höher als veranschlagt fiel der Einnahmenüberschuss der Eidgenössischen Versicherungskasse aus, die Gewinnablieferung der PTT betrug 100 Mio Fr. mehr als budgetiert. Die Warenumsatzsteuer und die Treibstoffzölle blieben jedoch hinter den Prognosen zurück und auch die direkte Bundessteuer kam nicht ganz an den budgetierten Betrag heran, lag aber doch um 1,1 Mia Fr. über dem Ergebnis von 1993 [26].

Nach einem ersten Nachtragskredit von 271 Mio Fr., der zu mehr als die Hälfte auf die Landwirtschaft entfiel, genehmigte das Parlament auch einen zweiten Nachtrag von 460 Mio Fr. Mehr als zwei Drittel des zweiten Nachtragskredits betrafen dabei die vier Bereiche Flüchtlingswesen, Unwetterschäden, Invalidenversicherung und Landwirtschaft. Zusammen führten die Kreditnachträge zu einer Erhöhung der veranschlagten Gesamtausgaben um 731 Mio Fr. oder 1,7%. Damit lagen die Nachtragskredite deutlich unter den Werten der Vorjahre (1993: 2,9 Mia) [27].

Die Erfolgsrechnung wies einen Aufwandüberschuss von 5,7 Mia Fr. aus und schloss damit um 0,6 Mia Fr. schlechter ab als die Finanzrechnung. Dies ist weitgehend dem Umstand zuzuschreiben, dass der von der Eidg. Versicherungskasse (EVK) erzielte Einnahmenüberschuss von 1,6 Mia Fr. nicht den allgemeinen Bundesmitteln zugerechnet werden kann, sondern als Einlage der Sonderrechnung EVK gutzuschreiben ist. Dieser Mehraufwand wurde nur teilweise durch die Aktivierung der Investitionsausgaben ausgeglichen. Mit dem rekordhohen Aufwandüberschuss verbleiben rund ein Siebtel des Wertverzehrs ungedeckt. Das Ergebnis erhöhte den Bilanzfehlbetrag von 30,9 auf 36,6 Mia Fr.; dieser hat sich innerhalb von vier Jahren mehr als verdoppelt. Die Staatsquote sank von 11,8 auf 11,6% [28].

Im Frühjahr hatte sich die Landesregierung für das Budget 1995 auf rigorose Vorgaben geeinigt: Nominell sollten die Ausgaben lediglich noch um 2% wachsen und bis zur Bereinigung des Budgets und des dritten Sanierungsprogrammes sollte ein Ausgabenmoratorium der Verwaltung gelten. Im August musste der Bundesrat dann aber doch ein Budgetdefizit von 7,4 Mia Fr. in die Vernehmlassung geben, was einem Ausgabenwachstum von 5,4% entspricht. Nach Rückweisungsdrohungen der drei bürgerlichen Regierungsparteien gelang es dem Bundesrat in einer Zusatzrunde, den Fehlbetrag um fast 900 Mio auf 6,5 Mia Fr. zu senken, wobei die Einsparungen in drei Fällen den Rückgriff auf Dringlichkeitsrecht bedingten. Am längsten umstritten war dabei in den Räten der befristete Erlass, der im Vorgriff auf die hängige ordentliche Gesetzesrevision den Beitrag an die Arbeitslosenversicherung per 1. Januar 1995 von zwei auf drei Lohnprozente erhöht und für Arbeitslose eine Wartefrist von fünf Tagen bis zum Bezug des ersten Taggeldes einführt (515 Mio Fr. Einsparungen). Der Ständerat lenkte erst im dritten Anlauf auf die vom Nationalrat geforderte soziale Abfederung ein, die Kleinstverdiener von der Karenzfrist ausnimmt. Die Grosse Kammer erklärte sich ihrerseits bereit, auf die Unterstützung regionaler Arbeitsvermittlungszentren zu verzichten. Die beiden andern dringlichen Bundesbeschlüsse konnten frühzeitig bereinigt werden. Mit dem einen werden Sparmassnahmen im Asyl- und Ausländerbereich vorgezogen (-73 Mio Fr.). Der andere Beschluss verlangt von Magistraten und hohen Bundesbeamten ein zwischen einem und drei Prozent abgestuftes Lohnopfer. Schwergewichtig im Verkehrs- und Energiebereich, in der Landesverteidigung und bei den Beziehungen zum Ausland beschloss der Bundesrat weitere knappe 200 Mio Fr. an Sparmassnahmen [29].

Die vorberatenden Finanzkommissionen des National- und Ständerates präsentierten weitere ähnlichlautende Kürzungsanträge in der Höhe von 850 resp. 752 Mio Fr. Drei Rückweisungsanträge des Budgets von seiten der LdU/EVP und der SD/Lega-Fraktion sowie der Freiheitspartei, die das Budget weiter kürzen wollten, kamen in der Wintersession nicht durch. Das Parlament folgte seinen Kommissionen in weiten Teilen und stimmte insgesamt Kürzungen von gut 400 Mio Fr. zu. Der Nationalrat verzichtete in der Differenzbereinigung zugunsten des Ständerats darauf, die gezielte Verbilligung der Krankenkassenprämien um 80 Mio Fr. zu kürzen. Dafür beharrte er darauf, nur 200 (plus 98 Hilfsstellen) statt der vom Ständerat beantragten 300 Etatstellen zu streichen. Um letzte Differenzen zu bereinigen, gab der Nationalrat Kürzungen von 20 Mio Fr. bei der Käseunion preis [30].

Am 14. Dezember verabschiedeten die eidgenössischen Räte das Budget 95. Der bereinigte Voranschlag 1995 schloss bei Ausgaben von gut 42,4 Mia Fr. und Einnahmen von knapp 36,4 Mia Fr. mit einem Ausgabenüberschuss von 6,08 Mia Fr. ab [31]. Das von den bürgerlichen Fraktionen und den Finanzkommissionen angepeilte Ziel eines Defizits unter sechs Mia Fr. wurde damit verfehlt. Gleichzeitig konnte mit der Senkung der Ausgaben unter das Budget des laufenden Jahres erstmals seit 1977 das Ausgabenwachstum gestoppt werden [32].

Eine Trendwende der Verschuldung ist nicht in Sicht. Allein das Defizit 1994 erzwingt zusätzliche Zinsausgaben von 250 bis 300 Mio Fr. pro Jahr. 1995 wird der Bund 3,3 Mia Fr. (7,7%) seiner Einnahmen für Zinszahlungen aufwenden müssen. Trotz Sanierungskonzept wird der Schuldenberg des Bundes laut Finanzplan von rund 70 Mia Fr. im Berichtsjahr auf 100 Milliarden bis zum Jahr 1998 anwachsen [33].

Eine Motion Steinemann (fp, AG) von 1993, die den Bundesrat beauftragen wollte, nur noch Voranschläge mit einer stabilen oder rückläufigen Staatsquote zu unterbreiten, wurde von Bundesrat Stich als untaugliches Mittel zur Haushaltsanierung abgelehnt und vom Nationalrat verworfen. Der Ständerat überwies jedoch ein Postulat Cavelty (cvp, GR), welches den Bundesrat aufforderte, die Einsetzung eines Sparbeauftragten zu prüfen. Bundesrat Stich wehrte sich vergeblich gegen diesen seiner Ansicht nach unnötigen Vorstoss. Bürgerliche Parteien kündigten zudem an, dass sie Art. 42bis BV, der den Bund verpflichtet, Defizite abzutragen, verschärfen wollten. In einem ersten Schritt wurde eine parlamentarische Initiative Bührer (fdp, SH) eingereicht, die fordert, dass das Wachstum der Ausgaben das geschätzte mittelfristige Wachstum des Bruttoinlandprodukts nicht übersteigen dürfe. Ausnahmen sieht die Initiative nur im Fall eines real rückläufigen Bruttoinlandprodukts vor [34].

Von drei Motionen Graber (lp, NE), Columberg (cvp, GR) und der liberalen Fraktion, die den Bundesrat ersuchten, dem Parlament Vorschläge für einen Abbau der gesetzlichen Vorgaben und der Detailschriften zu unterbreiten, um so ebenfalls Ausgaben zu bremsen, wurden die beiden ersten im Berichtsjahr vom Nationalrat, diejenigen der liberalen Fraktion von beiden Kammern überwiesen [35].

Im Rahmen der Sanierungsmassnahmen 1993 (zweites Sanierungspaket) stimmte in der Herbstsession nach langer Diskussion auch der Ständerat der Einführung einer Ausgabenbremse zu, die bei Annahme durch das Stimmvolk ab dem Budget 1996 wirksam werden wird. Für Ausgaben von über 20 Mio Fr. und neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Mio Fr. wird neu die Zustimmung der Mehrheit aller Ratsmitglieder verlangt. Im Differenzbereinigungsverfahren lenkte der Ständerat auf den Antrag des Nationalrates ein, die Ausgabenbremse in der Verfassung zu verankern. Zuvor hatte seine Staatspolitische Kommission Bedenken gegen die Ausgabenbremse in bezug auf den Minderheitenschutz angemeldet und als Ersatz eine Änderung des Geschäftsverkehrsgesetzes vorgeschlagen, welche künftig auch ausgabenwirksame einfache Bundesbeschlüsse der Schlussabstimmung in beiden Räten unterstellt hätte. Ein Antrag Frick (cvp, SZ), die Ausgabenbremse auf zehn Jahre zu befristen, wurde abgelehnt [36].

In den anderen Punkten war der Ständerat bereits in der Frühjahrssession den Beschlüssen des Nationalrats gefolgt. Bei 19 vorgesehenen dauerhaften Abbaumassnahmen auf Verfassungs- und Gesetzesstufe wich er, wie der Erstrat, in drei Vorlagen ab: Der ersatzlose Verzicht auf die freiwillige AHV/IV für Auslandschweizer (40 Mio Fr.) wurde auf das dritte Sanierungsprogramm verschoben, und Beiträge der IV (20 Mio Fr.) an die Einrichtungen für Behinderte im Rentenalter sowie die Treibstoffzollbegünstigung an die Konzessionierten Transportunternehmen (50 Mio Fr.) sollen weiterhin gewährt werden. Insgesamt ergab sich für das zweite Sanierungspaket ein Sparvolumen von 475 Mio Fr. pro Jahr oder 110 Mio Fr. weniger, als der Bundesrat beantragt hatte [37].

In einem Rückblick auf bisherige Sanierungsanstrengungen zog der Bundesrat eine gemischte Bilanz. Er geht davon aus, dass die mit den Sanierungsmassnahmen 1992 (1. Sanierungspaket) angestrebte Haushaltsentlastung von rund 4 Mia Fr. erreicht wird. Die auf drei Jahre befristeten (1993-95) linearen Beitragskürzungen von 10% bringen jährliche Einsparungen von rund 800 Mio Fr. und zusammen mit gezielten Sparmassnahmen auf Gesetzes- und Verordnungsstufe, via Budget- und Finanzplanung sowie Einsparungen von Schuldzinsen infolge der dadurch verringerten Haushaltsdefizite wurden ausgabenseitige Entlastungen von rund 2 Mia Fr. erwartet. Auf den gleichen Betrag beziffern sich die mit den Sanierungsmassnahmen 1992 realisierten Mehreinnahmen. Bei den Mehreinnahmen leistet die Erhöhung des Treibstoffgrundzolls um 20 Rappen pro Liter den wichtigsten Beitrag. Aus der schrittweisen Erhöhung der Tabaksteuer sollen bis 1995 Mehreinnahmen von jährlich 350 Mio Fr. resultieren, aus der beschlossenen Verteilung des Nationalbankgewinns solche von 200 Mio (weitere 400 Mio Fr. gehen an die Kantone). Die Aufhebung des Spielbankenverbots dürfte ab 1997 erste Mehreinnahmen bringen.
Der einnahmenseitige und separat unterbreitete Teil der Sanierungsmassnahmen 1993, der Wechsel zur Mehrwertsteuer, wird auf 1,6 Mia Fr. geschätzt. Mit Gesetzes- und Bundesbeschlussänderungen sowie einer Verfassungsänderung sollten weitere rund 1,5 Mia Fr. gespart werden (siehe auch oben). Neben den Sanierungsprogrammen soll schliesslich auch die Heraufsetzung der Autobahn-Vignette von 30 auf 40 Fr. und die an die Teuerung angepasste pauschale Schwerkehrsabgabe dem Bund Mehreinnahmen in der Höhe von rund 500 Mio Fr. bringen, welche allerdings für Strassenzwecke gebunden sind. Insgesamt ermöglichen die beiden Sparprogramme 1992 und 1993, die Mehrwertsteuer und die Strassenverkehrsabgaben eine dauernde Verbesserung der Bundesrechnung um über 7 Mia Fr. pro Jahr. Der Bundesrat betonte jedoch, dass trotz der Sparmassnahmen das Ziel eines Haushaltgleichgewichts nach wie vor deutlich verfehlt werde [38].

Zu den Sanierungsvorschlägen der einzelnen Parteien siehe unten, Teil IIIa.

Angesichts der prekären Finanzsituation präsentierte der Bundesrat im Oktober gleichzeitig zum Budget 1995 ein drittes Sanierungspaket für die Jahre 1996 bis 1998. Ziel ist die weitestgehende Beseitigung der strukturellen Defizite von rund 4 Mia Fr. Dabei sieht das Sanierungspaket neben Einsparungen von 2,7 Mia Fr. trotz vorgängigem bürgerlichem Protest auch 1,3 Mia Fr. Mehreinnahmen vor. Der Schwerpunkt liegt auf den indirekten Steuern: Eine erneute Erhöhung des Benzinzolls um 15 Rappen pro Liter sowie höhere Abgaben auf Heizöl und Gas sollen rund eine Milliarde mehr einbringen. 75 Mio Fr. werden von einer Reform der Tabakbesteuerung erwartet. Auf die in einem ersten Anlauf vorgeschlagene Erhöhung der Mehrwertsteuer wurde hingegen verzichtet.
Ausgabenseitig will der Bundesrat die im Rahmen des ersten Sanierungspaketes beschlossenen linearen, zehnprozentigen Kürzungen um weitere zwei Jahre bis Ende 1997 verlängern [39]. Ausserdem sollen 21 Abbaumassnahmen durch Änderungen von Verfassung, Gesetzen und Bundesbeschlüssen dauerhafte Einsparungen bringen. Auf Verfassungsebene sind dies die Aufhebung der kantonalen Kompetenz zur Anschaffung und zum Unterhalt der persönlichen militärischen Ausrüstung, die Aufhebung der Ankaufspflicht für Brennereien und Brennapparaten, die Aufhebung der Übernahmepflicht für Branntwein, die Erweiterung der Zweckbindung der Treibstoffzölle und der Strassenbenützungsabgaben und die Aufhebung der Bundesbeiträge an Bahnhofparkanlagen. Auf Gesetzesebene verlangte der Bundesrat mit 16 Vorschlägen etwa beim Strassenunterhalt, aber auch im Sozialbereich hohe Sanierungsbeiträge. Die Kantone werden per saldo mit rund 120 Mio Fr. belastet, nachdem sie bei den beiden vorherigen Sanierungspaketen weitgehend verschont worden waren. Gemäss dem Finanzplan 1996-98 würde das Defizit bis zum Jahr 1998 auf 1,8 Mia Fr. gesenkt werden. Flankierende Massnahmen und Reformprojekte wie die Neuordnung des Finanzausgleichs, die Überprüfung von Bundessubventionen und eine Verwaltungsreform sollen den Haushalt längerfristig entlasten [40].

Das Sanierungskonzept des Bundesrates wurde heftig kritisiert. Die bürgerlichen Parteien und Wirtschaftsverbände lehnten eine Erhöhung des Benzin- und Heizölpreises kategorisch ab und sprachen sich grundsätzlich gegen neue Steuern aus. Linke Parteien wehrten sich vehement gegen eine Reihe sozialer Abstriche, wobei insbesondere die vorgeschlagene Lockerung des AHV/IV-Mischindexes und die Abschaffung der IV-Viertelrente hart kritisiert wurden. Die vorberatende Finanzkommission des Nationalrates beschloss im November Nichteintreten auf eine Erhöhung des Treibstoff-Grundzolls sowie der Einfuhrzölle auf Heizöl und Gas. Sie lehnte auch die Aufhebung des AHV-Mischindexes, der neben der Preis- auch die Lohnentwicklung berücksichtigt, bei der Teuerungsanpassung ab. Die Behandlung des Sanierungsprogrammes wurde von den Räten auf die Januar-Sondersession 1995 verschoben.

Die Rechnungen der Kantone schlossen 1994 insgesamt mit einem Defizit von 3,7 Mia Fr. ab (1993: 4,8 Mia Fr.) und präsentierten zumeist bessere Rechnungen als in den Voranschlägen erwartet. Budgetiert worden war für 1994 ein Fünf-Milliarden-Defizit, die günstigere Entwicklung der Arbeitslosigkeit bescherte aber, wie dem Bund, auch den Kantonen kleinere Defizite. Zudem fielen die Nettoinvestitionen der Kantone um 10% tiefer aus. Die laufende Rechnung 1994 konnten 12 Kantone positiv abschliessen, wobei St. Gallen das beste Ergebnis erzielte. 4 Stände - St. Gallen, Tessin, Schwyz und Glarus - konnten für 1994 einen Finanzierungsüberschuss ausweisen. Graubünden, Appenzell Innerrhoden, Uri, Obwalden, Schaffhausen, Nidwalden, Appenzell Ausserrhoden befinden sich in einer befriedigenden Finanzlage. In diesen acht Kantonen betrug der Anteil an den Nettoinvestitionen, der über eigene Mittel finanziert wurde, zwischen 60% und 100%. 12 Kantone befinden sich in einer kritischen Finanzlage: Basel-Stadt (55,8%), Thurgau, Basel-Landschaft, Luzern, Freiburg, Zürich, Zug, Solothurn, Wallis, Jura, Bern und Neuenburg (3,8%) verzeichneten einen Selbstfinanzierungsgrad unter 60%. Die Kantone Genf und Waadt mussten einen negativen Selbstfinanzierungsgrad verzeichnen und wiesen damit gesamtschweizerisch die besorgniserregendste Finanzsituation auf. Im Durchschnitt betrug der Selbstfinanzierungsgrad der Kantone für die Nettoinvestitionen 33,2%.

Für das Jahr 1995 präsentierten sämtliche Kantone Budgetentwürfe mit Finanzierungsfehlbeträgen. Demnach wird kein Kanton die Nettoinvestitionen vollständig aus eigenen Mitteln finanzieren können. Das total der budgetierten Fehlbeträge beläuft sich auf 5 Mia Fr. (wie 1994). Für die Kantone Genf, Waadt, Bern und Solothurn wurde eine negative Selbstfinanzierungsquote prognostiziert [43].

Eine Expertise, die im Auftrag der Eidgenössischen Finanz-verwaltung und der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren erarbeitet wurde, bezeichnet den Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen, bei dem jährlich rund 12 Mia Fr. verschoben werden, als reformbedürftig. Dieser beinhalte keinerlei Anreiz für den sparsamen Umgang mit Geld, sei zu zentralistisch und nicht geeignet, das Gefälle zwischen reichen und armen Kantonen zu verringern. Die Experten schlagen deshalb vor, den Finanzausgleich über die Subventionen abzuschaffen. Ausgebaut werden soll dafür der wirksamere Ausgleich über die finanzkraftabhängigen Kantonsanteile an den Bundeseinnahmen. Zudem soll der Ausgleich unter den Kantonen und Regionen selber verstärkt werden. Der Bundesrat kündigte für 1996 eine Vorlage für eine Reform des Finanzausgleichs an [44].

Bundesamt für Statistik, Preiswirkungen der Mehrwertsteuer, Bern 1994.
U. Gygi,"Die Bundesfinanzen nach dem Mehrwertsteuerentscheid", in Die Volkswirtschaft, 67/1994, Nr. 2, S. 14 ff.

Eidgenössisches Personalamt, Staatsfinanzen am Abgrund?, Bern 1994.
Schweizerische Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften, Öffentliche Finanzen und Haushaltsanierungen, Bern 1994.
O. Stich, "Die Sanierung der Bundesfinanzen als primäre Aufgabe des Bundes", in Documenta, 1994, Nr. 3, S. 18 ff.
O. Stich, "Auf dem Weg zur Sanierung der Bundesfinanzen", in Documenta, 1995, Nr. 1, S. 7 ff.
J.P. Witschard, "Die Voranschläge von Bund, Kantonen und Gemeinden für das Jahr 1995", in Die Volkswirtschaft, 68/1995, Nr. 3, S. 46 ff.

R. Frey e.a., Der Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen, Bern 1994.
R. Frey / A. Spillmann, "Der Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen", in Die Volkswirtschaft, 67/1994, Nr. 7, S. 10 ff.
J.P. Witschard, "Finanzhilfen und Abgeltungen des Bundes (Bundesbeiträge) 1993", in Die Volkswirtschaft, 67/1994, Nr. 9, S. 40 f.

Eidg. Steuerverwaltung, Steuerbelastung in der Schweiz 1993, Bern 1994.