Die langwierigen Bemühungen um eine Vereinheitlichung von Begriffen und Verfahrensregeln im Bereich der Sozialversicherungen scheinen endlich zu einem Ende zu kommen. Der Nationalrat, der in den letzten Jahren federführend bei der Umsetzung der ursprünglich vom Ständerat initiierten Vorlage war, genehmigte das Gesetz über den allgemeinen Teil der Sozialversicherung (ATSG) in einer gegenüber den ersten Vorarbeiten bedeutend schlankeren Version, die insbesondere die betriebliche Vorsorge (BVG) nicht mehr umfasst [1].

Mit einer Motion wollte Nationalrätin Zapfl (cvp, ZH) den Bundesrat beauftragen, umgehend die notwendigen Massnahmen zu treffen, damit die Datenbasis für die anstehenden politischen Entscheide und Revisionsvorhaben grundlegend verbessert wird. Insbesondere seien statistische Informationen bereit zu stellen, welche die Beurteilung der Auswirkungen von Revisionsarbeiten im Bereich der sozialen Sicherheit auf die Einkommenslage der Haushalte ermöglichen, die verschiedenen Zweige der sozialen Sicherheit in ihrer Wechselwirkung darstellen sowie die Einschätzung der Situation der Schweiz im internationalen Vergleich erlauben. Der Bundesrat anerkannte, dass vor allem in den Bereichen Sozialhilfe, Armut, Bedarfslage von Teilzeitbeschäftigten, Unterstützung für Familien und Alterssicherung ausserhalb der AHV noch Wissenslücken bestehen. Er verwies aber auf bereits laufende Arbeiten im Bundesamt für Statistik sowie auf die fehlenden Mittel, um die Sozialstatistik so weiter zu entwickeln, wie es tatsächlich wünschbar wäre. Auf seinen Antrag wurde die Motion lediglich als Postulat überwiesen [2].

Gegen den Widerstand von Bundespräsidentin Dreifuss überwies der Ständerat ein Postulat Schiesser (fdp, GL), welches den Bundesrat auffordert, im Licht der Berichte IDA-Fiso 1 und 2 sowie anderer Steuer- und Abgabeprojekte unmissverständliche und klare Aussagen zu machen, mit welchem Szenario er leistungs- und einnahmenseitig vorgehen will, damit die Sozialversicherungen bis mindestens 2015 finanziell gesichert sind. Dreifuss verschanzte sich vergeblich hinter den Vorarbeiten für ein ökologisches Steuersystem und der bereits eingeleiteten 11. AHV-Revision. In deren Botschaft werde der Bundesrat umfassend über den Finanzierungsbedarf der Sozialversicherungen bis 2010 orientieren; über längerfristige Finanzierungsprobleme werde hingegen „zu gegebener Zeit“ befunden werden müssen. Dennoch wurde das Postulat mit 34 zu 1 Stimmen klar angenommen und damit deutlich gemacht, dass die kleine Kammer nun von der Landesregierung Klartext erwartet [3]. Der Nationalrat überwies ein analoges Postulat der FDP-Fraktion; diesmal widersetzte sich der Bundesrat der Entgegennahme nicht mehr [4].

Mit einer Motion wollte Nationalrätin Jaquet (sp, VD) erreichen, dass auf Einkommenselementen, welche nicht durch Erwerbsarbeit realisiert werden, ein genereller Sozialbeitrag erhoben wird. Der Bundesrat war bereit, den Vorstoss in der Postulatsform entgegen zu nehmen, doch wurde er von Egerszegy (fdp, AG) bekämpft und damit vorderhand der Diskussion entzogen [5].

Ende Mai genehmigte Bundespräsidentin Dreifuss den Ausführungsplan zum Nationalen Forschungsprogramm „Probleme des Sozialstaates“. Dieses mit 10 Mio Fr. dotierte NFP setzt vier thematische Schwerpunkte: Grundlagen und neuere Entwicklungen, behinderte Menschen, Erwerbslosigkeit und Gesundheitssystem. Die eigentlichen Forschungsarbeiten werden im Herbst 2000 beginnen [6].

Anders als bei dem 1992 vom Volk abgelehnten EWR-Beitritt, welcher die Übernahme von EU-Recht bedingt hätte, geht es beim bilateralen Vertrag mit der EU über den freien Personenverkehr im Bereich der Sozialversicherungen lediglich um eine Koordinierung der sozialen Sicherheit, was nur geringe gesetzliche Änderungen notwendig macht. Die Sozialgesetzgebung der beiden Partner wird grundsätzlich nicht verändert, doch soll verhindert werden, dass Beschäftigte eine direkte oder indirekte Benachteiligung bei der sozialen Sicherheit erleiden, wenn sie vom EU-Raum in die Schweiz wechseln oder umgekehrt. Erfasst von der Koordination werden alle schweizerischen Sozialversicherungszweige in den Bereichen Krankheit, Unfall, Invalidität, Alter, Tod, Arbeitslosigkeit und Familienleistungen. Oberstes Prinzip ist die uneingeschränkte Gleichbehandlung der Bürgerinnen und Bürger aller Vertragsstaaten. Hinzu kommt die Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung von Versicherungszeiten für den Erwerb von Leistungsansprüchen sowie zur Auslandszahlung von Leistungen. Um nicht in allen Sozialversicherungsgesetzen sämtliche Koordinationsbestimmungen einfügen zu müssen, wurde in den entsprechenden Gesetzen eine sogenannte „Verweiserbestimmung“ auf das europäische Verordnungsrecht eingefügt.

Für den reinen AHV/IV-Bereich ergeben sich aus dem Abkommen keine besonderen Belastungen für die Schweiz. Im Ausland zurückgelegte Beitragszeiten müssen zwar anerkannt werden, doch kann jedes Vertragsland die Höhe seiner Renten weiterhin autonom berechnen. Zu einer finanziellen Hypothek könnte hingegen die freiwillige AHV für Auslandschweizer werden. Die Gleichbehandlungsvorschrift würde die Schweiz verpflichten, EU-Staatsangehörige unter den gleichen Voraussetzungen wie Schweizer Bürgerinnen und Bürger zur (massiv defizitären) freiwilligen AHV zuzulassen. Der Bundesrat schlug deshalb vor, bereits jetzt die Beitrittsmöglichkeit im Sinn seiner Vorschläge zur Revision der freiwilligen AHV (siehe unten) einzuschränken. Danach soll ein Beitritt künftig nur noch bei Wohnsitz in einem Staat möglich sein, mit dem die Schweiz kein Sozialversicherungsabkommen abgeschlossen hat. Ausserdem muss die betreffende Person zuvor mindestens fünf Jahre obligatorisch in der AHV versichert gewesen sein. Beitreten könnten schweizerische und ausländische Staatsangehörige.

Die Ergänzungsleistungen zur AHV und IV können als beitragsunabhängige Sonderleistungen der öffentlichen Hand von der Auslandszahlung ausgenommen werden. Dafür entstehen im Inland neue Verpflichtungen, deren Kosten auf jährlich 11 Mio Fr. geschätzt werden. EU-Staatsangehörige haben inskünftig unter denselben Voraussetzungen wie schweizerische Bürgerinnen und Bürger Anspruch auf EL. Die bisher verlangte zehnjährige Mindestwohndauer entfällt. Für allfällige Karenzfristen bei kantonalen Zusatzergänzungsleistungen und AHV/IV-Beihilfen müssen Wohnzeiten in einem EU-Staat angerechnet werden. Bei den Hilflosenentschädigungen beantragte der Bundesrat eine Herauslösung aus der eigentlichen Versicherung und eine ausschliessliche Übernahme durch die öffentliche Hand, um so den Export dieser Leistungen ebenfalls auszuschliessen.

Im Rahmen der beruflichen Vorsorge ergeben sich durch die bilateralen Verträge nur geringfügige Veränderungen, da nur die Minimalvorsorge gemäss BVG von der Koordination tangiert ist. Nach Ablauf einer fünfjährigen Übergangsfrist können Barauszahlungen der Austrittsleistung gleich wie für Schweizer Bürgerinnen und Bürger nur noch erfolgen, wenn damit eine Aufgabe der Erwerbstätigkeit verbunden ist. Ist dies nicht der Fall, wird das BVG-Guthaben bei einem beruflichen Wechsel ins Ausland an den neuen Wohnsitzstaat überwiesen. Nicht berührt vom Abkommen ist die Wohneigentumsförderung mit Mitteln der beruflichen Vorsorge.

Die bedeutendsten Neuerungen im Sozialversicherungsbereich treten bei der Krankenversicherung ein. Hier wurde bereits im Personenverkehrsabkommen eine Präzisierung vorgenommen, da – anders als in den meisten europäischen Staaten – in der Schweiz die Versicherungspflicht nicht an eine Erwerbstätigkeit, sondern an den Wohnsitz geknüpft ist. Deshalb musste ausdrücklich gesagt werden, dass alle ausländischen Personen, die aufgrund ihrer Erwerbssituation der sozialen Sicherheit in der Schweiz zugeordnet sind, auch der hiesigen Krankenversicherung unterstellt werden müssen. Dies gilt – unter Wahrung des Prinzips der Individualversicherung mit Kopfprämien – auch für die in einem EU-Staat lebenden nichterwerbstätigen Familienangehörigen. Alle diese Personen kommen – wenn sie in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen leben – ebenfalls in den Genuss von Prämienverbilligungen.

Im Bereich der Arbeitslosenversicherung bestanden bisher lediglich mit den Nachbarstaaten Deutschland, Frankreich, Österreich und Italien bilaterale Abkommen. Die grundsätzliche Gleichbehandlung aller Arbeitnehmer war zwar im geltenden Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG) gewährleistet, doch konnten Kurzaufenthalter und Saisonniers auf Grund aufenthaltsrechtlicher Bestimmungen ihre Ansprüche nur bedingt geltend machen. Die Koordinationsregeln der EU zwingen die Schweiz, nach der Annahme der bilateralen Verträge drei Grundsätze zu erfüllen: Das Beschäftigungslandprinzip bedeutet, dass der Anspruch auf Leistungen der ALV in jenem Staat besteht, in welchem der Arbeitnehmer zuletzt angestellt war; die Zusammenrechnung der Beitragszeiten stellt sicher, dass alle in einem EU-Land geleisteten Beschäftigungen für die Berechnung des Anspruchs berücksichtigt werden; die Bestimmungen zum Export von Leistungen ermöglichen es schliesslich einem arbeitslosen Schweizer oder EU-Bürger, in einem anderen Land eine Arbeit zu suchen und sich die Arbeitslosenentschädigung während maximal drei Monaten nachschicken zu lassen. In Anbetracht der relativ hohen Zahl von befristeten Arbeitsverhältnissen ausländischer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer – 1997 hatten rund 90 000 EU-Staatsangehörige einen unterjährigen Arbeitsvertrag in der Schweiz – wurde eine siebenjährige Übergangsregelung ausgehandelt. Diese sieht vor, dass die Schweiz in diesem Zeitraum bei Arbeitnehmern mit unterjährigen Arbeitsverhältnissen das Prinzip der Zusammenrechnung nicht anwenden muss. Damit haben Kurzaufenthalter nur dann Anspruch auf Leistungen, wenn sie die sechsmonatige Mindestbeitragszeit nach schweizerischem Recht erfüllen. Im Gegenzug erstattet die Schweiz während der Übergangsfrist weiterhin den Wohnsitzstaaten die auf den Löhnen der Grenzgänger erhobenen Beiträge sowie neu diejenigen der Kurzaufenthalter mit einem Arbeitsverhältnis von weniger als sechs Monaten [7].

Die meisten dieser Gesetzesanpassungen wurden vom Parlament praktisch diskussionslos gutgeheissen, so etwa der Übergang der Hilflosenentschädigung von einem teilweisen Versicherungsanspruch zu einer ausschliesslichen Leistung der öffentlichen Hand. Dennoch wurden zu Detailfragen der einzelnen Versicherungszweige Minderheitsanträge oder weitergehende Vorstösse eingereicht. Am meisten zu reden gab die Frage, ob die Einschränkung der freiwilligen AHV bereits hier (und in welchem Umfang) oder erst in der laufenden Revision vorgenommen werden sollte. Im Ständerat setzte sich eine von Brunner (sp, GE) angeführte Minderheit aus allen Parteien dafür ein, die Frage auf dem ordentlichen Gesetzgebungsweg anzugehen. Die Mehrheit stimmte hingegen grundsätzlich für den Vorschlag des Bundesrates, beschränkte den Zugang zur freiwilligen Versicherung aber auf Staatsangehörige der Schweiz und der EU-Staaten. Damit wird das Revisionsverfahren nicht präjudiziert, aber sichergestellt, dass nicht eine Vielzahl von Personen aus dem EU-Raum in die Versicherung aufgenommen werden muss, wenn das Freizügigkeitsabkommen vor Abschluss der Revision in Kraft treten sollte. Der Nationalrat übernahm die Lösung des Ständerates. Er wollte der Revision nicht vorgreifen und lehnte deshalb einen Minderheitsantrag aus den Reihen der FDP und der SVP ab, wonach sich schweizerische Staatsangehörige in EU-Staaten weiter sollten versichern können, wenn sie eine unzureichende Versicherungsdeckung haben [8].

Im Bereich der Beruflichen Vorsorge wurde vor allem darüber diskutiert, ob die allgemeine Verweiserbestimmung genüge, wie sie der Bundesrat vorgeschlagen hatte, oder ob diese durch einen Passus ersetzt werden sollte, der die wesentlichen Auswirkungen des Koordinationsrechts klar umschreibt. In der ersten Lesung des Geschäfts stimmte der Ständerat gegen einen Minderheitsantrag Spoerry (fdp, ZH) dem Bundesrat zu. Auf Antrag seiner Kommissionsmehrheit sprach sich der Nationalrat dann aber für die vom Ständerat verworfene Lösung aus [9]. In der Differenzbereinigung einigten sich die Räte darauf, vorderhand die Verweiserbestimmung anzunehmen. Mit einem Postulat des Ständerates und einer von beiden Kammern überwiesenen Motion wurde der Bundesrat aber beauftragt, im Rahmen der 1. BVG-Revision die notwendigen Anpassungen an die EU-Koordinationsvorschriften vorzunehmen [10].

Bei den Prämienverbilligungen im Rahmen der Krankenversicherung hatte der Bundesrat vorgeschlagen, die Durchführung in Anlehnung an das heutige System den Kantonen zu übertragen. Beide Kammern beschlossen die Streichung dieser Bestimmung. Sie hiessen an deren Stelle je eine Motion ihrer vorberatenden Kommission gut. Der Ständerat beauftragte damit den Bundesrat, in Zusammenarbeit mit den Kantonen ein zweckmässiges Verfahren für die Durchführung der Abkommensverpflichtungen vorzusehen. Der Nationalrat verlangte, dass der Bund den Auftrag erhält, die Prämienverbilligungen für im Ausland wohnhafte Versicherte nach einem zweckmässigen und einheitlichen System zu vollziehen. Abgelehnt wurde hingegen mit 92 zu 62 Stimmen ein Minderheitsantrag Bortoluzzi (svp, ZH), der die Einrichtung eines Prämienverbilligungsgesetzes ausserhalb des Krankenversicherungsgesetzes forderte und dadurch die Verbilligungsgewährung auf Personen mit Wohnsitz in der Schweiz beschränken wollte. Im Rahmen der Differenzbereinigung schloss sich der Nationalrat der ständerätlichen Motion an, und die kleine Kammer überwies ihrerseits die Motion des Nationalrates in Form eines Postulates beider Räte [11].

Bei der Arbeitslosenversicherung verlangte im Nationalrat eine Kommissionminderheit Baader (svp, BL) mit einer Motion die Herabsetzung des Taggeldhöchstanspruchs sowie eine Verlängerung der Mindestbeitragszeit zum Bezug von Leistungen, da die finanziellen Auswirkungen des freien Personenverkehrs in diesem Bereich nicht absehbar seien. Die Mehrheit des Rates folgte jedoch dem Antrag des Bundesrates, diese Fragen im Zusammenhang mit der nächsten ordentlichen Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes zu behandeln, welche für das Jahr 2000 vorgesehen ist, und nahm die Motion lediglich als Postulat an [12].

Mit einem überwiesenen Postulat Wyss (svp, BE) beauftragte der Nationalrat die Landesregierung, die volkswirtschaftlichen Auswirkungen der bilateralen Verträge auf die Sozialversicherungen zusammen mit den finanziellen, demographischen, aussenpolitischen und durchführungstechnischen Aspekten der AHV/IV-Leistungsexporte ins Ausland vertieft zu untersuchen und zu beurteilen, dem Parlament Bericht zu erstatten und ihm Vorschläge für gesetzgeberische sowie staatsvertragliche Anpassungen zu unterbreiten [13].

Die drei staatlichen Sozialwerke AHV, IV und EO schlossen mit einem Defizit von 766 Mio Fr. ab. Das wesentlich bessere Ergebnis als im Vorjahr, wo ein Fehlbetrag von fast 1,84 Mia Fr. resultiert hatte, war in erster Linie dem Anfang 1999 eingeführten Mehrwertsteuerprozent für die AHV (1,25 Mia Fr. Mehreinnahmen) zu verdanken. Das Defizit war aber dennoch 100 Mio Fr. höher als budgetiert. Die Einnahmen von AHV, IV und EO stiegen um 6,6% auf 35,6 Mia Fr., die Ausgaben um 3,2 % auf 36,4 Mia Fr. Der Ertrag der Anlagen von 20 Mia Fr. sank im Berichtsjahr um 5,2% auf 1,03 Mia Fr.

Die Einnahmen der AHV stiegen (auch konjunkturbedingt) um 7,4% auf rund 27,2 Mia Fr., während der Aufwand um 2,5% auf 27,4 Mia Fr. zunahm. Das Defizit betrug damit noch 180 Mio Fr. gegenüber 1,4 Mia Fr. im Vorjahr. Die Rentenzahlungen der AHV stiegen um 2,6% auf 26,5 Mia Fr. und machten 97% der Ausgaben aus. In der IV erhöhte sich der Aufwand (8,4 Mia) mit 5,0% stärker als der Ertrag (7,6 Mia) mit 4,0%; der Ausgabenüberschuss belief sich auf 799 Mio Fr. gegenüber 696 Mio Fr. im Vorjahr. In der Rechnung der EO schlugen die seit dem 1. Juli des Berichtsjahres markant besseren Entschädigungen für Dienstleistende zu Buche. Die Ausgaben stiegen um 13,3% auf 631 Mio Fr., die Einnahmen um 4,5% auf 844 Mio Fr.; der Überschuss der EO reduzierte sich dadurch von 251 Mio Fr. auf 213 Mio Fr. Das Gesamtvermögen des Ausgleichsfonds nahm um das Defizit auf 23,4 Mia Fr. ab. Das AHV-Vermögen belief sich auf 21,6 Mia Fr.; es sank von 82% einer Jahresausgabe auf 79% [14].

Ende April überwies der Bundesrat dem Parlament seine Vorschläge für eine Neugestaltung der freiwilligen AHV für im Ausland lebende Personen. Trotz Widerstand der Auslandschweizer hielt er dabei an dem im Vorjahr vorgestellten Sanierungskurs fest: Versichert werden sollen in Zukunft nur noch Personen, die in Staaten leben, mit denen die Schweiz kein Sozialversicherungsabkommen abgeschlossen hat. Der Beitrag wird von 9,2 auf 9,8% des Erwerbseinkommens erhöht und die sinkende Beitragsskala für Personen mit Einkommen unter 47 000 Fr. abgeschafft. Auf der anderen Seite sollen auch Ausländer der freiwilligen AHV beitreten können, wenn sie mindestens fünf Jahre in der obligatorischen AHV versichert waren und in einem Land ohne Sozialversicherungsabkommen mit der Schweiz wohnen. Gemäss dem Bundesrat ist diese Revision, welche Bund und Kantone längerfristig um 30 Mio Fr. jährlich entlastet, auch wegen dem Abschluss der bilateralen Verhandlungen mit der EU (siehe oben) nötig, da sich ohne Einschränkung des Versichertenkreises sämtliche EU-Bürger der freiwilligen AHV anschliessen könnten, was deren Defizit massiv erhöhen würde [15].

Seit einem Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts von 1995 werden Einkünfte aus selbstständigem Nebenerwerb unter 7800 Fr. pro Jahr mit AHV-Beiträgen bis 19% belastet. Da dies besonders einkommensschwächere Personen bzw. Familien betrifft, verlangte Nationalrat David (cvp, SG) mit einer Motion, die entsprechende Bestimmung des AHVG sei noch vor der 11. AHV-Revision dahingehend zu ändern, dass diese Bagatelleinkommen nur dem untersten Satz der sinkenden Beitragsskala (5,116%) unterstellt werden. Der Bundesrat anerkannte zwar den Missstand, erinnerte aber an die Tradition des Gesetzgebers, von punktuellen Änderungen des AHVG abzusehen. Auf seinen Antrag wurde die Motion nur als Postulat überwiesen [16].

Eine im Vorjahr bekämpfte Motion Baumann (sp, BE) für eine generelle Anhebung der AHV-Renten für Alleinstehende um 20% wurde nun gegen den Willen des Bundesrates, der auf bereits eingetretene Verbesserungen bei der 10. AHV-Revision verwies, als Postulat angenommen [17].

Die GPK des Nationalrates liess die Anlagetätigkeit des Ausgleichfonds der AHV evaluieren und sprach sich für eine Aufhebung des Verbots von Anlagen in ausländischen Aktien aus. Eine entsprechende Motion der Kommission wurde mit Zustimmung des Bundesrates diskussionslos überwiesen [18].

Zu Bestrebungen, die überschüssigen Goldreserven der Nationalbank für die Finanzierung der AHV zu verwenden, siehe oben, Teil I, 4b (Geld- und Währungspolitik).

Gestützt auf erste Auswertungen der Vernehmlassung zu seinen Vorschlägen für die 11. AHV-Revision setzte der Bundesrat Ende März die Leitlinien für das weitere Vorgehen fest. Er beauftragte das EDI, neue Modelle zum flexiblen Rentenalter mit einem geringeren Kostenrahmen vorzubereiten. Anstatt 900 Mio Fr. pro Jahr soll das vorgezogenen Rentenalter lediglich 400 Mio Fr. kosten dürfen. Das entspricht den Einsparungen, die sich aus der Erhöhung des Frauenrentenalters auf 65 Jahre ergeben. Der Gesamtbundesrat zeigte sich zudem gewillt, an den vor allem im linken Lager umstrittenen Leistungskürzungen (Angleichung der Witwen- an die Witwerrrente, Teuerungsanpassung der Renten nur noch alle drei Jahre) festzuhalten. Bundespräsidentin Dreifuss verhehlte nicht ihre Enttäuschung über die Beschlüsse ihrer Kollegen und gab ihrer Hoffnung Ausdruck, dass damit noch nicht das letzte Wort gesprochen sei, insbesondere weil mit diesem Vorgehen die Frauen die grossen Verliererinnen der Revision wären und die Frühpensionierung nur für bessergestellte Arbeitnehmer in Frage käme [19].

Ende November legte Dreifuss ihren Kollegen eine Kompromissvariante vor, welche zusätzlich zu den 400 durch die Erhöhung des Frauenrentenalters eingesparten AHV-Millionen statt der ursprünglich berechneten 500 Mio Fr. lediglich noch 200 Mio Fr. zusätzliche Mittel vorsah. Für die Abfederung kleiner Einkommen bei einem vorzeitigen Ruhestand stünden damit insgesamt 600 Mio Fr. zur Verfügung. Zur Finanzierung der gesamten 11. AHV-Revision müsste die Mehrwertsteuer 2003 um 0,5% und 2006 noch einmal um 1% erhöht werden. Der Gesamtbundesrat liess die EDI-Chefin aber erneut abblitzen und hielt an der Vorgabe von 400 Mio Fr. fest. Keine Chancen hatten aber auch Vorschläge aus dem bürgerlichen Lager, welche bereits im Rahmen der 11. AHV-Revision das generelle Rentenalter auf 66 Jahre anheben bzw. den Mischindex bei der Teuerungsanpassung der Renten abschaffen wollten. Nach diesem erneuten Treten an Ort verzögerte sich die für Ende 1999 in Aussicht gestellte Verabschiedung der Botschaft über das Jahresende hinaus [20].

Diskussionslos nahm der Ständerat im Rahmen des Stabilisierungsprogramms eine Motion des Nationalrates an, welche den Bundesrat verpflichtet, die Anpassung der AHV-Renten an die Lohn- und Preisentwicklung im Rahmen der 11. AHV-Revision unter Berücksichtigung der finanziellen Lage neu zu regeln [21].

Gegen den 1. Teil der 4. IV-Revision war – insbesondere wegen der geplanten Abschaffung der Viertelsrenten – erfolgreich das Referendum ergriffen worden [22]. Die Abstimmungskampagne verlief vor allem auf Befürworterseite immer leiser, je näher der Urnengang kam. Selbst bürgerliche Parlamentarierinnen und Parlamentarier, die sich im Vorjahr noch vehement für die Abschaffung der Viertelsrenten als Lackmus-Test für den Sparwillen im Sozialversicherungsbereich eingesetzt hatten, liessen sich kaum mehr verlauten. Auch Bundespräsidentin Dreifuss, deren Departement auf Drängen der Bürgerlichen die Vorlage ausgearbeitet hatte, verzichtete darauf, diese vor den Medien zu vertreten. Offiziell wurde dies damit begründet, dass die Departementsvorsteherin von zwei anderen Abstimmungsthemen (Mutterschaftsversicherung und Heroinabgabe) stark gefordert sei. In Wirklichkeit hatte niemand mehr Lust, sich für eine Massnahme einzusetzen, die angesichts ihres geringen Spareffekts (20 Mio Fr. im 8,5 Mia-Budget der IV) in der breiten Öffentlichkeit auf steigenden Widerstand stiess. Dass auch die im Parlament mehrheitlich zustimmende FDP, die schliesslich Stimmfreigabe beschloss, nicht mehr einig war, zeigte die Zahl der von der Mutterpartei abweichenden Kantonalsektionen, die in 16 Kantonen für Ablehnung votierten; das gleiche galt auch für die Junge FDP. In der SVP wurde die nationale Ja-Parole von 8 Kantonalparteien unterlaufen; die Junge SVP sprach sich ebenfalls für ein Nein aus. Insbesondere das Argument der Behindertenorganisationen, die Abschaffung der Viertelsrenten werde fast unausweichlich zur Gewährung von mehr Halbrenten – und dadurch zu massiven Mehrkosten – führen, vermochte die Bevölkerung offenbar zu überzeugen, ebenso wie die Aussage, damit werde die berufliche Integration der Behinderten (eines der Hauptziele der IV) weiter erschwert. Angesichts der ziemlich gesicherten Ausgangslage verzichteten auch die Behindertenorganisationen zusehends darauf, bedeutende Finanzmittel in die Kampagne zu investieren [23].

Das Ergebnis der Volksabstimmung vom 13. Juni liess an Deutlichkeit nichts zu wünschen übrig. Im Verhältnis 7 zu 3 wurde die Abschaffung der Viertelsrente (und damit der gesamte 1. Teil der 4. IV-Revision) klar abgelehnt. Dabei bestand Einigkeit quer durch alle Kantone und alle Landesteile. Abweichungen vom Durchschnitt überstiegen nirgends mehr als 6%. Am deutlichsten war der Widerstand im Kanton Jura (77,6% Nein), gefolgt von Glarus (74,3%). Die schwächste Ablehnung erfolgte in der Waadt (63,4%) und im Tessin (65%). Bundespräsidentin Dreifuss liess am Abstimmungsabend offen, ob die unbestrittenen Massnahmen (Streichung der Zusatzrente für Eheleute, Transfer von 2,2 Mia Fr. von der überschüssigen EO in die defizitäre IV) in einer separaten Vorlage oder im Rahmen des 2. Teils der 4. IVG-Revision neu vorgelegt werden [24].

Die Vox-Analyse dieser Abstimmung kam denn auch zum Schluss, dass von den untersuchten sozio-demographischen Merkmalen keines einen entscheidenden Einfluss auf das Abstimmungsverhalten hatte. Am ehesten gab noch die Sachkenntnis sowie – in geringerem Ausmass – die Einordnung auf der Links/Rechts-Achse den Ausschlag, indem sich die Sympathisanten der linken Parteien noch etwas stärker für die Beibehaltung aussprachen. Am meisten verfangen hatte offenbar das Argument, dass die Abschaffung der Viertelsrenten keine echten Einsparungen gebracht hätte [25].

In der Frühjahrssession behandelte der Ständerat das Stabilisierungsprogramm, welches unter anderem Sparvorschläge im Sozialversicherungsbereich vorsah. Dabei beschloss er einstimmig, auf die schon im Nationalrat umstrittene Schaffung regionaliserter, vom Bund beaufsichtigter ärztlicher Dienste zur Beurteilung von IV-Fällen vorläufig zu verzichten. Diese hätten dazu dienen sollen, die Kriterien für die Gewährung einer IV-Rente gesamtschweizerisch zu vereinheitlichen. Die grosse Kammer schloss sich dieser Sichtweise mit 73 zu 70 Stimmen an [26].

Mit einer Motion verlangte die grüne Berner Nationalrätin Teuscher, der Bund sei zu beauftragen, im Rahmen der 3. EL-Revision eine Gesetzesvorlage auszuarbeiten, die das Recht auf eine minimale Existenzsicherung beinhaltet. Da der Vorstoss 1997 eingereicht worden war, hatte der Bundesrat in seiner Antwort auf die mangelnde verfassungsrechtliche Grundlage verwiesen, um Ablehnung der Motion zu beantragen. Angesichts der neuen Bundesverfassung, welche in Art. 12 ein „Recht auf Hilfe in Notlagen“ stipuliert, beantragte Teuscher, die Motion wenigstens in der Postulatsform anzunehmen. Da zu diesen Fragen Vorarbeiten in Parlament und Verwaltung im Gange sind, war Bundespräsidentin Dreifuss auch nicht bereit, den Vorstoss in der weniger verpflichtenden Form anzunehmen. Das Postulat wurde dennoch mit 46 zu 42 Stimmen gutgeheissen [27].

Der Nationalrat überwies ein Postulat seiner Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit, welches den Bundesrat bittet zu prüfen, inwiefern die für die Ausrichtung von Leistungen zuständigen Organe überhöhte Mietzinse von Bezügerinnen und Bezügern von EL anfechten können [28].

Nachdem das Stimmvolk am 13. Juni sowohl eine Änderung des IV-Gesetzes, welche durch einen Finanztransfer von der EO zur IV eine gewisse Stabilisierung der materiellen Situation dieses Sozialversicherungszweiges gebracht hätte, als auch die Mutterschaftsversicherung, die vorderhand aus einem gemeinsamen Fonds mit der EO gespiesen worden wäre, abgelehnt hatte, reichte Ständerätin Brunner (sp, GE) eine Motion ein, welche verlangte, dass die überschüssigen Mittel des EO-Ausgleichsfonds der IV zugute kommen. Zudem sollte der Beitragssatz für die EO gesenkt und jener für die IV angehoben werden. Der Bundesrat anerkannte, dass hier Handlungsbedarf besteht, wollte die Frage aber auf den zweiten Teil der 4. IV-Revision verschieben, weshalb er Umwandlung in ein Postulat beantragte. Dieses wurde aber vom Rat, welcher eine Präjudizierung künftiger Entscheide befürchtete, mit 28 zu 5 Stimmen abgelehnt [29]. Im Nationalrat reichte Hafner (sp, SH) eine gleichlautende Motion ein. Erneut war der Bundesrat bereit, das Anliegen in Postulatsform anzunehmen. Der Vorstoss wurde aber von Hess (cvp, ZG) bekämpft und somit vorderhand der Diskussion entzogen [30]. Einer Motion Bangerter (fdp, BE), welche verlangte, der EO-Beitragssatz sei ohne Kompensationen um 0,1% zu senken, wurde von Thanei (sp, ZH) opponiert und die Behandlung deshalb ebenfalls aufgeschoben [31].

Die Vernehmlassung zur 1. BVG-Revision zeigte mehrheitlich Zustimmung zum Revisionsvorhaben an sich, doch wurden die konkreten Vorschläge des Bundesrates sehr kontrovers beurteilt. Die Landesregierung beschloss deshalb, die Vorlage aus Kostengründen auf die Koordination mit der AHV sowie auf Konsolidierungselemente zu beschränken. Die von ihm ursprünglich noch als wünschenswert bezeichneten sozialpolitischen Anliegen, die er nicht näher ausgeführt hatte, die aber insbesondere die Stellung der Teilzeitarbeitenden und der Personen mit niedrigem Einkommen (in beiden Fällen vor allem Frauen) hätten verbessern sollen, waren damit in der Vorlage nicht mehr enthalten [32].

Der Bundesrat war bereit, eine Motion Goll (sp, ZH) in Postulatsform entgegen zu nehmen, welche ihn beauftragen wollte, die gesetzlichen Grundlagen zu schaffen, dass Berufe mit häufig wechselnden oder befristeten Anstellungen dem BVG-Obligatorium unterstellt werden, doch erwuchs dem Vorstoss Opposition von Kofmel (fdp, SO), weshalb seine Behandlung verschoben wurde [33].

Mit einer Motion wollte Ständerätin Leumann (fdp, LU) den Bundesrat verpflichten, im Rahmen der anstehenden BVG-Revision das Freizügigkeitsgesetz so abzuändern, dass Bagatell-Freizügigkeitsleistungen nicht mehr an die Auffangeinrichtung überwiesen werden müssen und der Verzugszins bei „vergessenen“ Guthaben nicht geschuldet ist, wenn die erfüllungsbereite Vorsorgeeinrichtung nicht handeln konnte. Die Motion wurde auf Antrag des Bundesrates, der auf die anstehende BVG-Revision verwies, nur als Postulat angenommen [34]. Eine identische Motion Bangerter (fdp, BE) im Nationalrat wurde von Thanei (sp, ZH) bekämpft, womit deren Beratung vorderhand ausgesetzt war [35].

Der Nationalrat überwies ein Postulat Bühlmann (gp, LU), welches den Bundesrat auffordert, im Rahmen der anstehenden BVG-Revision Lösungen zur Gleichstellung von nichtehelichen mit ehelichen Partnerschaften zu unterbreiten [36].

Eine Motion Rechsteiner (sp, BL), welche den Bundesrat beauftragen wollte, den Status der Sammel- und Gemeinschaftsstiftungen in der beruflichen Vorsorge zu regeln, wurde auf Antrag der Regierung, die auf entsprechende Vorarbeiten verwies, nur als Postulat genehmigt [37].

Zu Fragen der steuerlichen Entlastung der Altersvorsorge siehe oben, Teil I, 5 (Direkte Steuern).

Mit dem auf Anfang 1996 in Kraft getretenen Krankenversicherungsgesetz (KVG) wurde der Bundesrat beauftragt, bis 2002 mit Wirkungsanalysen abzuklären, ob die Hauptziele des neuen Gesetzes (kostendämpfender, aber sozial gelenkter Wettbewerb, qualitativ hochstehende und umfassende Grundversorgung und verstärkte Solidarität unter den Versicherten) tatsächlich erreicht werden, sowie allfällige Mängel, deren Ursachen und mögliche Lösungswege aufzuzeigen. Im Berichtsjahr stellte das EDI zwei Studien zur Prämienverbilligung und zum Risikoausgleich vor. Dabei zeigte sich, dass die Prämienverbilligungen generell das gesteckte sozialpolitische Ziel erreichen, dass aber der Mittelstand weiterhin überproportional belastet wird. Die in der KVG-Botschaft genannte „Schmerzensgrenze“ von 8% des steuerbaren Einkommens wird für diese Bevölkerungskategorie nach wie vor in 12 Kantonen überschritten. Bundespräsidentin Dreifuss appellierte denn auch an die Kantone, die Bundessubventionen voll auszuschöpfen und nicht auf diese Beiträge zu verzichten, um die eigenen Leistungen drosseln zu können. Der Risikoausgleich zwischen den Kassen wurde als grundsätzlich gut, aber noch nicht effizient genug erachtet. Insbesondere wurde festgestellt, dass die Risiken (ältere Personen und Frauen) nach wie vor ungleich unter den Kassen verteilt sind, weshalb der Risikoausgleich nicht – wie vom KVG vorgesehen – 2005 aufgehoben werden dürfe [38].

Der Bundesrat beantragte dem Parlament den Erlass eines dringlichen Bundesbeschlusses mit dem Ziel, die fürsorgeabhängigen Asylsuchenden, vorläufig Aufgenommenen und Schutzbedürftigen für die Jahre 1999 bis 2001 aus dem für den Risikoausgleich der Krankenversicherung massgebenden Versichertenbestand heraus zu nehmen. Die Massnahme sollte die ausserordentliche finanzielle Belastung einiger weniger Krankenversicherer vermindern. Die Versicherung dieses Personenkreises erfolgt in der Regel nicht über Einzelversicherungen, sondern über Rahmenverträge, welche die Kantone mit einzelnen grossen Versicherungen abschliessen. Aufgrund der prekären Situation in ihrem Heimatland haben diese Flüchtlinge in der ersten Zeit ihres Aufenthalts in der Schweiz einen höheren Bedarf an medizinischer Betreuung als die Durchschnittsbevölkerung. Da sich bis zum Ausbruch der Kosovo-Krise dieser Versichertenbestand hauptsächlich aus jüngeren Männern – also den sogenannt „guten Risiken“ – zusammensetzte, wurden die Krankenversicherer gleich doppelt zur Kasse gebeten. Um zu verhindern, dass diese aus dieser Versicherungsform aussteigen, wollte der Bundesrat ihnen zumindest den Beitrag an den Risikoausgleich ersparen. Gleichzeitig sprach er sich dafür aus, den genannten Personenkreis in einer Versicherungsform mit eingeschränkter Wahl des Leistungserbringers zu versichern [39].

Auf Antrag der vorberatenden Kommission trat der Ständerat auf die Vorlage nicht ein. Er wertete den Solidaritätsaspekt des Risikoausgleichs als zu bedeutend, um davon Ausnahmen zu machen. Zudem werde damit die Problematik der Versicherung der Flüchtlinge nicht an der Wurzel gepackt. Da in diesem Bereich aber tatsächlich Handlungsbedarf besteht, forderte er den Bundesrat mit einer Motion seiner Kommission auf, andere Möglichkeiten zu erarbeiten, um dem Problem gerecht zu werden [40].

Im Juni reichte die SP nach einem fulminanten Schlussspurt ihre Volksinitiative „Gesundheit muss bezahlbar bleiben“ mit 108 081 gültigen Unterschriften ein. Die sogenannte „Gesundheitsinitiative“, die gemäss SP „endlich europäische Krankenkassenprämien“ verspricht, verlangt, die obligatorische Krankenversicherung sei hälftig aus Mehrwertsteuereinnahmen und Beiträgen der Versicherten zu finanzieren; letztere sollen nicht mehr als Kopfprämien, sondern abgestuft nach Einkommen und Vermögen erhoben werden. Der genaue Mehrwertsteuerersatz würde nach einer allfälligen Annahme der Initiative den dannzumaligen Kosten entsprechend festgelegt. Ausgehend von den heutigen Gesundheitskosten wäre eine Erhöhung der Mehrwertsteuer um 3,5 Prozentpunkte nötig. Nach Berechnungen der SP würden 80% der Prämienzahlenden entlastet [41].

Anfangs Oktober, bei der Präsentation der Prämienentwicklung für 2000 (+3,5% im Durchschnitt), erklärte Bundespräsidentin Dreifuss vor den Medien, das System der Kopfprämien sei an seine Limiten gestossen, und es müsse nun ernsthaft über einen Übergang zu einkommensabhängigen Beiträgen diskutiert werden. Mit diesem Vorschlag stiess sie im Bundesrat aber auf wenig Gegenliebe. Dieser beschloss im November, die SP-Initiative abzulehnen und auf die Ausarbeitung eines Gegenvorschlags zu verzichten, obgleich er anerkannte, dass die Finanzierung der obligatorischen Krankenversicherung noch Probleme aufwirft und nicht zufriedenstellend gelöst ist. Er beauftragte deshalb das EDI, verschiedene Modelle für eine Reform des Finanzierungssystems zu prüfen. Dabei soll am heutigen System der Kopfprämien grundsätzlich festgehalten werden [42].

Mit einer parlamentarischen Initiative verlangte Nationalrat Fasel (csp, FR), das KVG sei so zu ändern, dass die Durchführung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung einem einzigen gesamtschweizerischen Versicherer mit streng definiertem Leistungsauftrag übergeben wird. Als Hauptargument für seinen Vorstoss führte Fasel den fehlenden Wettbewerb unter den Anbietern der Grundversicherung ins Feld; zudem hätte eine Einheitskasse eine stärkere Position in den Tarifverhandlungen mit den Leistungserbringern. Der Rat lehnte die Initiative mit 91 zu 64 Stimmen ab. Die Mehrheit begründete dies damit, dass dieser Vorschlag den regionalen Unterschieden bei den Gesundheitskosten nur schwierig Rechnung tragen könnte; zudem würde der mangelnde Konkurrenzdruck unter den Kassen letztlich zu einer Verstaatlichung der medizinischen Versorgung führen. Eine SP-Minderheit argumentierte vergebens, eine Einheitskasse würde mehr Transparenz für die Versicherten bringen und das Problem des Risikoausgleichs gänzlich lösen [43]. Mit einem Postulat seiner SGK bat der Nationalrat die Landesregierung aber dennoch, einen vergleichenden Bericht über die Durchführung der Krankenversicherung durch einen oder mehrere Versicherungsträger in der EU sowie in Kanada und Neuseeland vorzulegen [44].

Im Nachgang an das „Visana-Debakel“ vom Vorjahr wollte Nationalrat Cavalli (sp, TI) mit einer parlamentarischen Initiative erreichen, dass der Bund einem Krankenversicherer die Bewilligung zur Durchführung der sozialen Krankenversicherung gesamtschweizerisch entziehen kann, wenn er diese nicht in allen Kantonen anbietet. Zudem sollte ein Versicherer nur in jenen Kantonen im Zusatzversicherungsgeschäft tätig sein dürfen, in welchem er dies auch in der Grundversicherung ist. Der Initiant begründete sein Ansinnen damit, eine „Rosinenpickerei“ à la Visana bedeute eine Unterhöhlung des Solidaritätsprinzips und könne im Extremfall dazu führen, dass die obligatorische Grundversicherung in einigen Kantonen von keinem Versicherer mehr getragen wird. Die vorberatende Kommission wollte der Initiative mehrheitlich Folge geben. Das Plenum übernahm aber die Ansicht der bürgerlichen Kommissionsminderheit, wonach derartige Bestimmungen die Vertragsfreiheit tangieren und letztlich eine Vermengung von Grund- und Zusatzversicherung bedeuten würden, was vom Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des KVG klar abgelehnt worden sei. Mit 71 zu 69 Stimmen wurde die Initiative knapp verworfen [45].

Eine Motion Guisan (fdp, VD) verlangte, dass die Prämien der privaten Versicherungen kapitalisiert und bei einem Kassenwechsel von einem Versicherer zum anderen transferiert werden können, sowie dass die Vorbehalte zum Eintritt in eine Zusatzversicherung möglichst restriktiv angewendet werden. Guisan wollte damit erreichen, dass die Prämien der Zusatzversicherungen gerade für ältere Versicherungsnehmer erschwinglich bleiben. Auf Antrag des Bundesrates, der erneut darauf hinwies, dass der Gesetzgeber die Zusatzversicherungen klar dem Privatrecht unterstellt habe, wurde der Vorstoss nur als Postulat angenommen [46].

Oppositionslos wurde eine parlamentarische Initiative Scheurer (lp, NE) angenommen, welche verlangt, dass bei der Prämienfestsetzung für die Zusatzversicherung sowie im Fall einer Vertragserneuerung beim gleichen Versicherer das Eintrittsalter in die Versicherung berücksichtigt wird. Damit soll vermieden werden, dass Personen, die ein bestimmtes Alter erreicht haben, kaum noch Zusatzversicherungen abschliessen können [47].

Die Zusatzversicherungen waren auch Gegenstand einer parlamentarischen Initiative der grünen Berner Nationalrätin Teuscher. Sie forderte ein Verbot der Benachteiligung der Frauen insbesondere bei der Prämiengestaltung in der Halbprivat- und Privatversicherung. Die Mehrheit der vorberatenden Kommission sprach sich dafür aus, der Initiative Folge zu geben. Eine von Borer (svp, SO) angeführte Minderheit plädierte hingegen für die strikte Beibehaltung der Freiheit der Versicherungen und der Versicherten in diesem Bereich. Mit 78 zu 77 Stimmen bei drei Enthaltungen wurde die Initiative äusserst knapp angenommen [48].

Aber auch Borer sah bei den Zusatzversicherungen einen gewissen Handlungsbedarf. Mit einer als Postulat überwiesenen Motion regte er an, es sei eine Stelle zu schaffen, welche die Grund- und die Zusatzversicherung koordiniert. Zudem sollten Versicherungsvorbehalte in den Zusatzversicherungen auf fünf Jahre beschränkt und leistungsfreie Zeiten (auch bei Vorversicherern) im Sinn eines Bonussystems zu Prämienermässigungen führen [49].

Die im Vorjahr von den Gewerkschaften SGB und CNG gemeinsam lancierte Volksinitiative „für ein sicheres Einkommen bei Krankheit (Taggeldinitiative)“ kam nicht zustande. Als Hauptgrund nannte der SGB sein gleichzeitiges Engagement für vier weitere sozialpolitische Initiativen in den Bereichen Krankenversicherung, Arbeitszeitverkürzung, Lehrlingsausbildung und Kapitalgewinnsteuer. Der CNG, der mit rund 16 500 gesammelten Unterschriften sein Plansoll einigermassen erfüllt hatte, warf nach dieser Erklärung des SGB ebenfalls das Handtuch. Insgesamt waren bis Mitte September lediglich 26 000 Unterschriften zusammen gekommen [50].

Eine als Postulat überwiesene Motion Grobet (sp, GE) regte die Schaffung einer zentralen Beschwerdestelle gegen Entscheide der Krankenkassen an [51].

In der Frühjahrssession behandelte der Ständerat die Vorschläge des Bundesrates zur ersten Teilrevision des KVG, welche allgemein als „Revision der kleinen Schritte“ bezeichnet wurde. Strittigster Punkt war dabei die Einführung von Globalbudgets im ambulanten und teilstationären Bereich. Da die Anhörung der Ärzteschaft und der Krankenversicherer gezeigt hatte, dass diese Massnahme sehr kontrovers eingeschätzt wird, und weil die Vorschläge des Bundesrates als zu wenig ausgereift beurteilt wurden, lehnte die kleine Kammer die Globalbudgetierung ab. Ein vom Bundesrat unterstützter Antrag Brunner (sp, GE), der den Kantonen die Kompetenz zur Festlegung eines Globalbudgets auf freiwilliger Basis überlassen wollte, unterlag mit 29 zu 10 Stimmen dem Antrag der Kommissionsmehrheit auf vollständige Streichung. In den weiteren wesentlichen Punkten (Erleichterung des Kassenwechsels, Förderung der Generika, Sistierung der Krankenversicherung bei längerdauerndem Militärdienst, reduzierte Prämien für die 18-25-Jährigen) stimmte die kleine Kammer oppositionslos den Vorschlägen des Bundesrates zu. Bei den Verbesserungen zum Bezug der Prämienverbilligungen wurde ein Antrag Loretan (fdp, AG) angenommen, der für eine präzisere Definition der Anspruchsberechtigung eintrat. Gleichzeitig wurden die Beiträge des Bundes an die Prämienverbilligung für die Periode 2000-2003 um jährlich 1,5% angehoben. Von 2,213 Mia Fr. steigen diese Subventionen so auf 2,314 Mia Fr. im Jahr 2003 [52].

Auch im Nationalrat war es die Globalbudgetierung im ambulanten und teilstationären Bereich, die am meisten zu reden gab. Gegen den mit 10 zu 8 Stimmen gefassten Antrag der vorberatenden Kommission auf Zustimmung zum Bundesrat folgte die grosse Kammer mit 92 zu 73 Stimmen dem Ständerat. Eine bürgerliche Mehrheit befürchtete, mit dieser „dirigistischen“ Massnahme würde das Gleichgewicht mit dem Spitalbereich gestört und ein erster Schritt in Richtung Rationierung und Verstaatlichung des Gesundheitswesens getan. In den meisten anderen Punkten der Revision schloss sich der Nationalrat ebenfalls der kleinen Kammer an. Er verabschiedete aber noch mehrere Zusatzanträge, so etwa eine Befreiung einzelner Leistungen der Prävention von der Kostenbeteiligung sowie den Übergang vom Prinzip des „Tiers garant“ (heutige Regelung, wonach der Versicherte die Arztrechnug bezahlt und vom Versicherer Vergütung verlangt) zu jenem des „Tiers payant“ (Verrechnung direkt zwischen Arzt und Versicherung). Diskussionslos wurde auch die erst später in die Vorlage eingefügte Bestimmung gutgeheissen, wonach Versicherer, welche sich aus der Grundversicherung in einzelnen Kantonen zurückziehen, einen Teil ihrer Reserven in einen Ausgleichsfonds einzuspeisen haben (gewissermassen eine „Lex Visana“); verstärkt wurde in diesem Zusammenhang auch die Oberaufsicht des BSV über die finanzielle Situation der Krankenkassen. Trotz Bedenken von Bundespräsidentin Dreifuss wurde ein Antrag Raggenbass (cvp, TG) angenommen, welcher die Krankenkassen vom Zwang befreien möchte, mit allen Leistungsanbietern Tarifverträge abzuschliessen (siehe oben, Teil I, 7b, Gesundheitspolitik). Mit 85 zu 80 Stimmen setzte sich zudem ein Antrag Gross (sp, TG) durch, der die Grundlagen des Risikoausgleichs erweitern wollte. Neben den Kriterien Jung/Alt und Mann/Frau sollte zusätzlich das Hospitalisierungsrisiko berücksichtigt werden. Die augfestockten Bundesbeiträge zur Prämienverbilligung wurden gegen einen Antrag Bortoluzzi (svp, ZH), der die Subventionen auf dem bisherigen Stand einfrieren wollte, mit 118 zu 36 Stimmen genehmigt. Ein Antrag Jaquet (sp, VD), dass die Kantone die Bundessubventionen zu 100% abzuholen und gemäss den gesetzlichen Vorgaben aufzustocken haben, wurde hingegen abgelehnt [53].

In der Differenzbereinigung schloss sich der Ständerat nur gerade bei der „Lex Visana“ dem Nationalrat an. In allen anderen Punkten hielt er an seinen ersten Beschlüssen fest. So etwa beim Prinzip des „Tiers garant“, das mit 33 zu 3 Stimmen bekräftigt wurde. Der Antrag des Nationalrates zur Aufhebung des Kontrahierungszwangs (Antrag Raggenbass) wurde (mit 17 zu 14 Stimmen) ebenso abgelehnt wie der Vorschlag der vorberatenden Kommission, die Neuzulassung von Ärzten von einem Bedarfsnachweis abhängig zu machen, der mit 21 zu 14 Stimmen scheiterte (siehe oben, Teil I, 7b, Gesundheitspolitik). Mit 17 zu 14 Stimmen wollte der Ständerat auch nichts davon wissen, gewisse Leistungen der Prävention von der Kostenbeteiligung auszunehmen. Ohne Diskussion lehnte die kleine Kammer schliesslich die vom Nationalrat vorgeschlagene Ergänzung der Berechnungskriterien für den Risikoausgleich ab. In Anbetracht der gewichtigen Differenzen sprach sich der Ständerat dafür aus, das Inkrafttreten der Teilrevision nicht mehr auf den 1. Januar 2000 festzulegen, sondern dem Bundesrat die Kompetenz zu überlassen, den Termin zu bestimmen [54].

Zum 2. Teil der 1. KVG-Revision, welcher sich mit der Spitalfinanzierung befasst, siehe oben, Teil I, 7b (Gesundheitspolitik).

Die eidgenössische Versicherungsanstalt SUVA, seit ihren Rekord-Defiziten zu Beginn der neunziger Jahre und durch ihr erfolgloses Vorpreschen auf den Krankenversicherungs-Markt ohnehin in die negativen Schlagzeilen geraten, musste sich einmal mehr harscher Kritik stellen: In einer Zeit, in der Akutspitäler Betten abbauen, eröffnete sie in Sitten (VS) für 160 Mio Fr. eine neue Rehabilitations-Klinik, welche ihre Kapazitäten in diesem Bereich um die Hälfte ausweitet. Zudem wurde bekannt, dass sie Ärzte zu Gerichtsgutachtern ausbilden liess, obwohl sie als Versicherung im Streitfall selber Partei ist. Dagegen protestierte der Schweizerische Anwaltsverband vehement, um so mehr, als sich die SUVA offenbar nicht immer an die Rechtsprechung des eidgenössischen Versicherungsgerichts hält. Dieses hatte entschieden, dass die Unfallversicherungen die Folgen von Schleudertraumata abgelten müssen; die SUVA verneinte dennoch stets ihre Leistungspflicht mit dem Hinweis, dass für die gesundheitlichen Folgen dieser Unfälle (Kopfweh, Schwindel etc.) gemäss „unabhängigen“ Gutachten keine organischen Befunde vorlägen. Als Folge davon wurden in den letzten Jahren SUVA-Versicherte in grosser Zahl zu den Krankenkassen oder (bei Verlust der Arbeitsstelle aufgrund der Beschwerden) zur Fürsorge abgeschoben [55].

In Erfüllung einer parlamentarischen Initiative Roth (sp, GE) nahm der Bundesrat eine Änderung der Verordnung über die Unfallversicherung vor, welche die Stellung der Teilzeitarbeitenden verbessert. Neu sind Beschäftigte, die mindestens acht Stunden pro Woche beim gleichen Arbeitgeber angestellt sind, obligatorisch nicht nur gegen Berufs- sondern auch Nichtberufsunfälle versichert. Bisher lag die Grenze bei zwölf Stunden [56].

Wie bereits bei der Behandlung im Parlament angedroht, wurde im Januar von der Jungen SVP mit Unterstützung bürgerlicher Politikerinnen sowie der Präsidenten von Arbeitgeber- und Gewerbeverband das Referendum gegen die vom Parlament im Vorjahr verabschiedete Mutterschaftsversicherung ergriffen. Hauptargument der Gegnerinnen und Gegner der Vorlage war, mit den Beschlüssen des Parlaments sei ein neuer Sozialversicherungszweig „auf Pump“ eingeführt worden, der mit dem Verzicht auf eine vorgängige Mehrwertsteuerabstimmung am Volk „vorbeigemogelt“ werden solle und erst noch nach dem Gieskannenprinzip funktioniere [57].

Bereits mehrere Wochen bevor das Referendum am 9. April fristgerecht mit 70 320 gültigen Unterschriften eingereicht wurde, verlautete, der Bundesrat habe (wenn auch noch informell) beschlossen, die Volksabstimmung über die MSV auf den 13. Juni anzusetzen. Begründet wurde dies damit, dass wegen der eidgenössischen Wahlen für den Herbst kein Abstimmungstermin vorgesehen war; eine Verschiebung auf das Jahr 2000 lehnte der Bundesrat ab, weil der über 50jährige Verfassungsauftrag keinen weiteren Aufschub dulde. Dieses recht unschweizerische Tempo gab zu der Vermutung Anlass, die Befürworter der MSV in der Landesregierung wollten die Abstimmung unbedingt noch im Wahljahr durchpauken, weil damit wiederkandidierende Parlamentarierinnen und Parlamentarier besser auf ihrem Ja des Vorjahres behaftet werden könnten. Je nach Standpunkt wurde dieses Vorgehen des Bundesrates als geschickter Schachzug oder aber als politische „Zwängerei“ eingestuft. Jedenfalls entstand dadurch die ungewohnte Situation, dass das Referendumskomitee mitten in der Phase der Unterschriftensammlung bereits ihr Argumentarium für das "Bundesbüchlein" abliefern musste. Zudem blieben nur ganz wenige Tage, um die eingegangenen Unterschriften auszuzählen und zu beglaubigen, da der Bundesrat spätestens zwei Monate vor einem eidgenössischen Urnengang bekannt geben muss, welche Geschäfte zur Abstimmung gelangen [58].

Das Vorpreschen des Bundesrates führte auch dazu, dass die Abstimmungskampagne unmittelbar nach Einreichung des Referendums einsetzte. Dabei waren die Meinungen bei den meisten Parteien, Gruppierungen und Vereinigungen von Anfang an klar. Die CVP, das links-grüne Lager sowie die EVP und der LdU waren ebenso dezidiert dafür wie die SVP und die rechts-bürgerlichen Parteien dagegen. Nicht recht entscheiden mochte sich angesichts des Widerstands aus der Wirtschaft die FDP, deren Abgeordnete im Vorjahr noch mehrheitlich der MSV zugestimmt hatten. Neben der nicht definitiv geregelten Finanzierung kritisierten die Gegner vor allem die Grundleistungen für alle werdenden Mütter, welche den eigentlichen Versicherungsgedanken sprengten. Am meisten fielen bei den Freisinnigen jedoch die Unterschiede zwischen den Landesteilen ins Gewicht. Während sich in der Deutschschweiz zusehends Opposition gegen die Vorlage breit machte, stellten sich die welschen Kantonalsektionen nach wie vor geschlossen dahinter. An der Delegiertenversammlung in Brig schwang die ablehnende Haltung der Deutschschweizer nach einer hitzigen Debatte mit 85 zu 73 Stimmen obenaus, und die Partei beschloss die Nein-Parole. Da in der Zwischenzeit jedoch in Arbeitgeberkreisen die Nein-Front bröckelte, weil immer mehr Firmenverantwortliche realisierten, dass sie mit einer MSV finanziell eher entlastet würden, schien die Ausgangslage am Vorabend der Abstimmung noch völlig offen [59].

Um so mehr erstaunte das klare Verdikt des Stimmvolkes. 61% sprachen sich an der Urne gegen die Mutterschaftsversicherung aus. Nach drei Anläufen (1984, 1987 und 1999) bleibt die Schweiz damit das einzige Land Europas, welches den Frauen keine gesetzlichen Leistungen bei Mutterschaft zuerkennt. Einmal mehr Anlass zu staatspolitischen Bedenken gab der tiefe Graben zwischen der deutschen und der lateinischen Schweiz. Alle Deutschschweizer Kantone lehnten die Vorlage ab, zum Teil mit Mehrheiten von über 80%. Am deutlichsten wurde die MSV in Appenzell-Innerrhoden mit rund 86% Nein-Stimmen verworfen, gefolgt von den Innerschweizer Kantonen mit annähernd 80%, also den eigentlichen Stammlanden der CVP, die sich neben der SP am stärksten für die Vorlage engagiert und die umstrittenen Grundleistungen an alle (erwerbstätigen oder nichterwerbstätigen) Mütter besonders forciert hatte. Am wenigsten ablehnend verhielten sich Kantone Basel-Stadt (43,5% Ja), Zürich (37,2%) und Bern (36,2%). Ganz anders präsentierte sich das Bild in der Romandie, wo praktisch alle Parteien die Ja-Parole ausgegeben hatten. Das Spitzenresultat erzielte die Vorlage im Kanton Genf mit 74,3% Zustimmung, gefolgt von Jura (70,3%), Waadt (64,0%) und Neuenburg (62,8%). Das Tessin hiess die Vorlage mit 62,6% gut, Freiburg mit 54,1%. Das Wallis lehnte die MSV knapp mit 49% ab, wobei das deutschsprachige Oberwallis entscheidend zur Verwerfung beitrug [60].

Die Vox-Analyse zu diesem Urnengang wies nach, dass bei dieser Abstimmung nicht nur der Gegensatz Deutschschweiz-Romandie seine Rolle gespielt hatte, sondern alle sozio-demographischen Merkmale, welche in den letzten Jahren bei kontroversen Abstimmungen beobachtet werden konnten. Deutlich war der Unterschied unter den Generationen: Die Vorlage wurde von den Jüngeren (bis 40 Jahre), welche von der MSV hätten profitieren können, mehrheitlich angenommen (zwischen 57% und 66%), während ihr die Älteren, welche für ihre Alterssicherung letztlich auf die Unterstützung der kommenden Generationen angewiesen sind, die Solidarität verweigerten (32% bis 42%). Genau so deutlich war einmal mehr der Unterschied zwischen Stadt und Land: rund 57% der stimmberechtigten Bevölkerung in den grossen Städten nahm die Vorlage an gegenüber nur 38%in ländlichen Gebieten. Ebenso stark fiel die Ausbildung ins Gewicht: Personen mit reiner Grundschulausbildung sagten nur zu 35% Ja, jene mit Universitätsabschluss zu rund 60%. Einmal mehr war auch die Parteisympathie ausschlaggebend: 85% der Personen, die der SP nahe stehen, stimmten der Vorlage zu, gegenüber 42% bei der CVP, 38% bei der FDP und 4% bei der SVP [61].

Bereits in den ersten Tagen nach der Ablehnung wurde im Parlament ein ganzer Strauss von Vorlagen eingereicht, welche die gesetzlichen Lücken beim Mutterschutz schliessen wollten oder anderweitige Entlastungen der Familien mit Kindern anregten. Der Bundesrat beantwortete alle diese Vorstösse am 20. September, wobei er einige in Postulatsform annehmen, andere hingegen ablehnen wollte. Er gab seinem Bedauern über die Verwerfung in der Volksabstimmung Ausdruck und erklärte, er halte am Ziel fest, die heutige, sozialpolitisch ungenügende Regelung des Erwerbsausfalles bei Mutterschaft gesetzgeberisch zu korrigieren. Er beabsichtige deshalb, dem Parlament zu Beginn der nächsten Legislaturperiode einen entsprechenden Lösungsvorschlag vorzulegen, wobei prioritär die Situation der unselbstständig erwerbstätigen Frauen berücksichtigt werden müsse [62].

Im Ständerat verlangte eine Motion Spoerry (fdp, ZH), durch eine Revision des Obligationenrechtes sei sicherzustellen, dass erwerbstätige Frauen in jedem Fall für die acht Wochen Pause nach der Geburt, die vom Arbeitsgesetz verlangt werden, einen Lohn erhalten. Der Bundesrat war bereit, den Vorstoss als Postulat entgegen zu nehmen. Auf einen Ordnungsantrag Cottier (cvp, FR) hin wurde er jedoch zur näheren Prüfung an die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit überwiesen [63].

Zu steuerlichen Erleichterungen für Familien, welche gewissermassen als „Ersatz“ für die MSV verlangt wurden, siehe unten, Teil I, 7d (Familienpolitik).

Die ALV schrieb erstmals seit 1995 wieder schwarze Zahlen. Ausgaben von 5,33 Mia Fr. standen Einnahmen von 6,65 Mia Fr. gegenüber. Der Überschuss betrug somit 1,32 Mia Fr. Die Schuld der ALV bei Bund und Kantonen verringerte sich dank dem positiven Resultat um rund eine auf 7,8 Mia Fr [64].

Gleich wie der Nationalrat nahm in der Frühjahrssession auch der Ständerat die im Vorjahr vom „Runden Tisch“ im Rahmen des Stabilisierungsprogramms beschlossenen Änderungen bei der ALV an. Dabei handelt sich um die Weiterführung des dritten Lohnprozentes bis 2003 zur Tilgung der aktuellen Schulden der Versicherung sowie um ein zusätzliches zweites Solidaritätsprozent für Einkommen zwischen 97 200 und 243 000 Fr. Gleichzeitig stimmte die kleine Kammer auch einer Motion des Nationalrates zu, welche vom Bundesrat verlangt, bis im Winter 2000 eine Revisionsvorlage der ALV mit dem Ziel vorzulegen, dass nur noch zwei Lohnprozente erhoben werden und weder die Kantone noch der Bund Zahlungen an die Versicherung zu leisten haben. Gleichzeitig wurde die Landesregierung mit einer weiteren Motion des grossen Kammer verpflichtet, umgehend für eine Senkung der Verwaltungskosten der ALV zu sorgen [65].

Obgleich im Vorjahr eine Motion Bonny (fdp, BE) wegen Opposition im Nationalrat nicht hatte diskutiert werden können, nahm der Bundesrat den Vorstoss zum Anlass, um das zentrale Anliegen des Motionärs – die Umwandlung der ALV in eine unabhängige Anstalt à la SUVA – prüfen zu lassen. Die damit beauftragte Arbeitsgruppe der Sozialpartner und der Kantone kam zum Schluss, dass eine Abkoppelung der ALV von dem für den Arbeitsmarkt zuständigen BWA (neu seco) nicht sinnvoll sei und allenfalls zu einem teuren und letztlich nicht mehr handlungsfähigen System führen könnte. Bei einer Überführung der Vollzugsstrukturen in eine öffentlichrechtliche Anstalt könnten die Kantone nicht mehr in die Pflicht genommen werden. Die regionale Verankerung nähme ab, und auf Bundesebene entstünde eine grosse, tendenziell schwerfällige Organisation.

Beim zweiten von Bonny aufgegriffenen Punkt, den hohen Verwaltungskosten der regionalen Arbeitsvermittlungsszentren (RAV) wurde hingegen ein gewisser Handlungsbedarf ausgemacht. Insbesondere wurde kritisiert, dass die RAV allzu häufig die Aufgaben der kantonalen Sozialämter übernehmen und sich zu wenig auf ihr Kerngeschäft (die Vermittlung neuer Arbeitsstellen) konzentrieren. Zudem stellte die Untersuchung grosse Qualitätsschwankungen unter den RAV fest. Insgesamt wurden rund 600 Mio Fr. Einsparungen errechnet, die erzielt werden könnten, wenn die am wenigsten effizienten RAV so gut arbeiten würden wie die erfolgreichsten. Das BWA beschloss, diese Erkenntnisse ab dem Jahr 2000 in einem neuen Leistungsauftrag an die RAV und mit einer erfolgsabhängigen Finanzierung zu berücksichtigen [66]. Der Nationalrat überwies ein Postulat seiner WAK, mit welchem der Bundesrat ebenfalls beauftragt wurde, Massnahmen zur Effizienzsteigerung der RAV zu ergreifen [67].

Im Auftrag des BWA führte der Kanton Solothurn ein Pilotprojekt ein, welches abklären soll, ob mit einer anderen Strukturierung der RAV deren Output verbessert werden kann. Das Zauberwort dazu heisst Kundensegmentierung. Entscheidende Neuerung ist, dass jeder Stellensuchende künftig zuerst in einem zentralen RAV-Chek-in vorsprechen muss, wo mit ihm zusammen eine Standortbestimmung vorgenommen wird. Je nach individueller Situation wird er darauf zur weiteren Betreuung den zentralen Einrichtungen RAV Jobmanagement (leicht Vermittelbare), RAV Qualifizierung (Weiterbildungswillige), RAV Integration (gewisse berufliche Defizite), RAV Soziales (gesundheitliche/soziale Probleme) oder RAV Workout (bei Verdacht auf Missbrauch der Arbeitslosenkasse) zugewiesen. Mit dieser Differenzierung sollen sich die Mitarbeiter auf ein weniger weites Spektrum konzentrieren und in einem Bereich spezialisieren können. Davon erhofft man sich sowohl eine Senkung der Kosten als auch eine Verbesserung der Leistungen [68].

Bereits im Vorjahr hatten die in erster Linie für Einheimische gedachten Erleichterungen beim Wiedereinstieg nach Jahren der Kinderbetreuung, welche in der Praxis aber vor allem von schwer vermittelbaren, erst seit kurzem eingewanderten Ausländerinnen in Anspruch genommen werden, für verschiedene Vorstösse im Parlament gesorgt. Nationalrat Widrig (cvp, SG) nahm das Anliegen erneut auf und verlangte in einer Motion, die Möglichkeit zum Bezug von Arbeitslosenentschädigung müsse durch klare Rahmenbedingungen eingeschränkt werden. So müsste die Erziehungsperiode mindestens sechs Jahre betragen und im Inland absolviert worden sein. Leistungen sollten zudem nur Frauen beziehen können, die bereits vor der Kinderpause in der Schweiz anspruchsberechtigt waren. Und schliesslich sollten für die Vermittelbarkeit Grundkenntnisse einer Landessprache vorausgesetzt werden dürfen. Der Bundesrat war bereit, den Vorstoss in Postulatsform entgegen zu nehmen, doch wurde er von Vollmer (sp, BE) bekämpft und somit vorderhand der Diskussion entzogen [69]. Bei den sozialversicherungsrechtlichen Anpassungen zur Umsetzung des Personenfreizügigkeitsabkommens mit der EU wurde das AVIG dahingehend abgeändert, dass sich nur jene Personen auf die Erziehungsperiode berufen können, die sich zuletzt während mindestens 18 Monaten in der Schweiz der Betreuung ihrer Kinder gewidmet haben [70].

Auf Wunsch des Verbands schweizerischer Arbeitsämter erliess das BWA im Februar eine bindende Empfehlung über die Dauer der Einstellung des Taggeldbezugs bei leichtem, mittlerem und schwerem Vergehen der Arbeitslosen; gleichzeitig erhielten die Kantone auch einen einheitlichen Beurteilungsraster. Damit sollen stossende kantonale Unterschiede ausgemerzt werden [71].

Erstmals führte eine schweizerische Versicherungsgesellschaft eine private Versicherung gegen Arbeitslosigkeit für Personen ein, die seit mindestens sechs Monaten in einem unbefristeten und ungekündigten Arbeitsverhältnis stehen und keine Kenntnis von einer Auflösung des Betriebes haben. Sie bot die Möglichkeit an, sich auf dem Niveau der ALV (70% des letzten Lohnes bzw. 80% bei Betreuungspflichten) während drei bis zehn Jahren oder bis zum Bezug der AHV- Rente zu versichern. Die Prämien wurden aufgrund des statistischen Arbeitslosigkeitsrisikos einer Branche und Region errechnet [72].

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