Wie eine im Auftrag des Nationalfonds erstellte Studie zeigte, hilft der Sozialstaat in der Schweiz den Ärmsten im Lande ziemlich wirksam, insbesondere über die Sozialhilfe. Er bringt aber kaum eine Umverteilung der Einkommen von oben nach unten. Die geringe Umverteilungswirkung der Sozialversicherungen führte die Studie darauf zurück, dass die einzelnen Sozialversicherungen gegensätzliche Effekte haben. So mindern die einen Sozialwerke wohl die Einkommensunterschiede, andere dagegen vergrössern sie. Unter dem Strich präsentiere sich die Schweiz damit nicht so sozial, wie viele meinen, kamen die Autoren zum Schluss. Vor allem die Finanzierung des Systems müsse als wenig sozial bezeichnet werden. Die AHV wirkt ausgleichend, weil sie von reich zu arm umverteilt, da die Bezüger hoher Einkommen mehr in den AHV-Topf einzahlen als sie als Pensionierte mit der Maximalrente erhalten. Ähnlich funktioniert auch die IV. Keinen Umverteilungsprozess gibt es hingegen in der beruflichen Vorsorge, da sie trotz Obligatorium einen privatrechtlichen Charakter hat. Wenig sozial ausgestaltet ist auch die obligatorische Krankenversicherung, die über einkommensunabhängige Prämien (Kopfprämien) finanziert wird; korrigiert wird dies allerdings durch die Prämienverbilligungen, die einen gezielten Umverteilungseffekt haben [1].

Praktisch sang- und klanglos entsorgte der Nationalrat einen über 10- resp. fast 30-jährigen Ladenhüter. 1976 hatte der Bundesrat die Europäische Sozialcharta unterzeichnet, eine Konvention des Europarats zur Harmonisierung der sozialen Grundrechte und zur Förderung des sozialstaatlichen Ausbaus. Ein erster Anlauf zu deren Ratifizierung war 1984 bzw. 1987 im Parlament gescheitert. Die SP-Fraktion hatte daraufhin 1991 eine entsprechende parlamentarische Initiative eingereicht, welcher 1993 mit einem Zufallsmehr Folge gegeben wurde. Die konkrete Umsetzung der Konvention, das heisst die Anpassung der schweizerischen Gesetzgebung dort, wo sie nicht mindestens fünf von sieben Kernpunkten der Charta entspricht, erwies sich dann allerdings als politisch nicht machbar. Auf bürgerlicher Seite stiess der Grundgedanke einer steten Weiterentwicklung der sozialen Sicherheit zunehmend auf Widerstand. Die Frist für die Weiterbehandlung der Initiative wurde viermal ergebnislos erstreckt. Die zuständige Kommission des Nationalrats ersuchte nun den Rat um eine neuerliche Verlängerung. Dagegen setzte sich jedoch mit 104 zu 84 Stimmen ein Minderheitsantrag Triponez (fdp, BE) durch, die Übung definitiv abzubrechen und die Initiative abzuschreiben [2].

Der Ständerat nahm stillschweigend eine Motion des Nationalrats an, welche den Bundesrat auffordert, die rechtlichen Grundlagen anzupassen, damit Abrechnungen mit den einzelnen Sozialversicherungen in einem einzigen Schritt und nach einheitlichem Muster abgewickelt werden können. Dadurch sollen vor allem kleinere Unternehmen entlastet werden [3].

Die beiden Sozialwerke AHV und EO schlossen 2004 mit positiven Betriebsergebnissen ab. Die AHV verzeichnete ein Plus von 1,964 Mia Fr., die EO ein solches von 406 Mio Fr. Die IV lag hingegen mit 1,585 Mia Fr. im Minus. Die AHV nahm 31 111 (2003: 30 498) Mia Fr. an Beiträgen und Regress ein, der Aufwand betrug 30 423 (29 981) Mia. Fr. Das Umlageergebnis verbesserte sich dank stärker angestiegener Erträge aus Mehrwert- und Spielbankensteuern. Bei der EO standen Beiträge von 818 Mio Fr. einem Aufwand von 550 Mio Fr. gegenüber; sie profitierte von der geringeren Anzahl Dienstleistender bei der Armee XXI und beim Bevölkerungsschutz. Bei der IV stiegen die Beiträge auf 9 511 (2003: 9 210) und der Aufwand auf 10 995 (10 588) Mia Fr. Der Fehlbetrag wuchs zudem um die Zahlung von 101 Mio Fr. Schuldzinsen an den AHV-Fonds. Die positiven AHV- und EO-Abschlüsse erklärte der Ausgleichsfonds mit Kapitalmarktgewinnen von 1 313 Mia Fr. (Performance 6,7%) [4].

Aufgrund des Handlungsbedarfs in den Sozialversicherungen und des negativen Ergebnisses der Volksabstimmung vom Mai (siehe unten), legte das EDI dem Bundesrat unter dem Titel „Panorama der Sozialversicherungen“ eine Gesamtsicht der Sozialwerke vor. Gestützt auf dieses Aussprachepapier, das sämtliche Sozialversicherungen (mit Ausnahme der Arbeitslosenversicherung) sowie die Familienpolitik umfasste, traf der Bundesrat Ende Juni Richtungsentscheide insbesondere bezüglich AHV und IV.

Der Bundesrat teilte die Einschätzung des EDI, dass sich die finanzielle Situation der AHV ab 2010 rapide verschlechtert, falls keine Massnahmen ergriffen werden, und dass die AHV bis zum Jahre 2025 zusätzliche finanzielle Mittel benötigt, welche ungefähr 3,8 MwSt-Prozentpunkten entsprechen. Er beschloss deshalb, sofort Vorbereitungsarbeiten zu einer weiteren AHV-Revision in Angriff zu nehmen mit der zentralen Vorgabe, dass die Reform die finanzielle Sicherung bis 2020 ermöglichen soll und dabei den bis zu diesem Zeitpunkt erforderlichen Finanzierungsbedarf berücksichtigt. Alternative Szenarien, so etwa ein System basierend auf der Lebensarbeitszeit oder Modelle, die Aspekte wie das Einkommen und die Beschwerlichkeit der Arbeit in Rechnung stellen, sollen mit einbezogen werden. Dieser Entscheid entsprach der Ansicht der AHV-Kommission, welche die Prüfung neuer Kriterien zur Bestimmung des regulären Rentenalters verlangt hatte.

Der Bundesrat ging ebenfalls mit dem EDI einig, dass die Sanierung der IV im Hinblick auf ihre prekäre finanzielle Situation absolute Priorität hat. Mit der neuen Vorlage zur Erhöhung der Mehrwertsteuer zu Gunsten der IV und mit der 5. IV-Revision (siehe unten) bestünden gute Aussichten, dass die Schulden der IV langsam abgebaut werden können. Der Bundesrat war aber der Ansicht, dass einige in der 5. IV-Revision vorgesehene Massnahmen, so etwa die Einführung eines kostenpflichtigen Verfahrens bei Anfechtung eines IV-Rentenentscheids, dringend umgesetzt werden sollten. Er kam zudem zum Schluss, dass das Thema der Entflechtung des Finanzhaushalts von AHV und IV von jenem des Bundes im Rahmen einer langfristigen Sicherung der AHV aufgegriffen und parallel zu den Massnahmen zur Sanierung der IV behandelt werden soll. Ende Oktober gab er dem EDI und dem EFD den Auftrag, eine Entscheidgrundlage bezüglich der Entflechtung auszuarbeiten [5].

Im Vorjahr hatte das Parlament einer Anhebung der Mehrwertsteuersätze zu Gunsten von AHV und IV zugestimmt. Bei der stark defizitären IV war eine umgehende Erhöhung unbestritten. Kontrovers beurteilt wurde hingegen deren Ausmass. Der Bundesrat hatte einen Prozentpunkt beantragt. Gegen den Willen der Linken und des Bundesrates, welche dies als ungenügend für eine rasche Konsolidierung der IV taxierten, setzte sich schliesslich in beiden Kammern die bürgerliche Mehrheit mit ihrem Antrag auf lediglich 0,8 Prozentpunkte durch. Noch umstrittener war die Kompetenzerteilung an den Bundesrat, die Mehrwertsteuersätze zu Gunsten der AHV in zwei Schritten um insgesamt 1,5 Prozentpunkte anheben zu können. Der Ständerat hatte 2002 beschlossen, die Vorlage aufzusplitten und vorerst nur einer Erhöhung für die IV zuzustimmen, den Beschluss für die AHV aber aufzuschieben, bis der zusätzliche Finanzierungsbedarf tatsächlich ausgewiesen ist. Im Nationalrat kritisierten bürgerliche Vertreter ebenfalls die Einführung von „Steuern auf Vorrat“, doch fand sich schliesslich eine knappe Mehrheit für die erneute Zusammenführung der beiden Finanzierungsbeschlüsse. Aus Rücksicht auf die Bedenken des Ständerates wurde aber lediglich eine Erhöhung um einen Prozentpunkt schätzungsweise ab 2010 gutgeheissen [6].

Da es sich bei Mehrwertsteueranpassungen um Verfassungsänderungen handelt, unterstand der Finanzierungsbeschluss dem obligatorischen Referendum. Die Vorlage wurde dem Volk am gleichen Abstimmungswochenende wie die 11. AHV-Revision unterbreitet, gegen welche die Linke das Referendum ergriffen hatte (siehe unten). Obgleich die FDP-Fraktion der Finanzierungsvorlage als Teil eines ausgewogenen Ganzen zugestimmt hatte, bröckelte die freisinnige Zustimmung angesichts der Opposition der Wirtschaft in den Wochen vor der Abstimmung zusehends. Schliesslich gab die Partei die Nein-Parole aus. Als Hauptargument nannte sie ihre Ablehnung von „Steuern auf Vorrat“ sowie das Zustandekommen des Referendums gegen die 11. AHV-Revision. Beobachter bezeichneten die Begründung allerdings als etwas fragwürdig: Das Mehrwertsteuerprozent sollte erst erhoben werden, wenn es wegen der demographischen Entwicklung wirklich nötig ist. Zudem hätte die tatsächliche Einführung einen Parlamentsbeschluss benötigt, gegen den das Referendum hätte ergriffen werden können. Die SVP hatte von Anbeginn erklärt, dass sie die Mehrwertsteuererhöhung bekämpfen werde und zur Sicherung der AHV-Finanzierung auf das Nationalbankgold setzen wolle. Als dann auch noch ein Teil der Gewerkschaftsbewegung ein Fragezeichen hinter die „unsoziale“ Erhöhung der Mehrwertsteuer setzte, schien das Schicksal der Vorlage besiegelt. Es zeigte sich, dass es fatal gewesen war, die beiden Finanzierungsbeschlüsse zu AHV und IV nicht aufzusplitten, wie dies der Ständerat vorerst angeregt hatte; eine differenzierte Stimmabgabe war unter diesen Voraussetzungen nicht möglich [7].

In der Volksabstimmung vom 16. Mai wurde die Mehrwertsteuererhöhung mit über 68% Nein-Stimmen wuchtig verworfen. Am deutlichsten erfolgte die Ablehnung im Kanton Jura, wo nur 18,9% der Stimmenden ein Ja in die Urne legten. Es folgten die Kantone Wallis (20%) sowie Nid- und Obwalden mit 21,7 resp. 22,7%. Am höchsten war der Ja-Stimmenanteil im Kanton Basel-Stadt mit 39,3%, gefolgt von Zürich (36,6%) und Bern (34,1%) [8].

Gemäss Vox-Analyse erwiesen sich allein die politischen Faktoren einigermassen entscheidend für das Abstimmungsverhalten, während Alter, Geschlecht, Landesteil oder Siedlungsform kaum ins Gewicht fielen. 51% der Stimmenden, die sich mit der SP identifizieren, nahmen die MwSt-Anhebung an, während sich die Gefolgschaften von FDP und (noch stärker) SVP an die jeweiligen Parteiparolen hielten und die Vorlage klar ablehnten. In der Gruppe jener, die der CVP nahe stehen, stimmten rund 43% zu. Bei der Nennung der Motive zeigte sich, dass das Nein in erster Linie ein „Portemonnaie“-Entscheid“ war [9].

Gegen die 11. AHV-Revision hatte der SGB im Vorjahr mit Unterstützung von SP, GP und Travail.suisse das Referendum ergriffen und mit in Rekordzeit gesammelten über 150 000 Unterschriften eingereicht. Im Abstimmungskampf standen sich zwei klar abgesteckte Lager gegenüber. Auf der einen Seite das links-grün-gewerkschaftliche, welches die Revision mit der Erhöhung des Frauenrentenalters, den Abstrichen bei der Witwenrente, dem verlangsamten Teuerungsausgleich sowie dem nicht eingehaltenen Versprechen auf eine sozial abgefederte Frühpensionierung als reine „Sozialabbauvorlage“ bezeichnete, auf der anderen Seite die bürgerlichen Parteien, für welche die Revision einen dringend notwendigen Beitrag zur Sicherung der Sozialwerke darstellte. Im Vorfeld der Abstimmung vom 16. Mai gaben die meisten Beobachter der Revision nur geringe Erfolgschancen. Das Ausmass der Ablehnung – über zwei Drittel Nein-Stimmen – erstaunte dennoch. In sämtlichen Kantonen wurde die Voralge verworfen. Am deutlichsten war die Verweigerung im Kanton Jura mit lediglich 13,6% Ja-Stimmen, gefolgt vom Wallis (17,6%) und dem Kanton Neuenburg (21%). Am meisten Zustimmung fand die Revision in den Kantonen Appenzell Innerrhoden (45,9%), Appenzell Ausserrhoden (41,1%) und Nidwalden (40,1%) [10]. Während im links-grünen Lager der deutliche Entscheid mit grossem Jubel aufgenommen wurde, da er zeige, dass sich das Volk einem Rentenabbau widersetze, versuchten die Vertreter des bürgerlichen Lagers, die Bedeutung ihrer Niederlage herunter zu spielen. Einig war man sich allerdings, dass das von Bundesrat Couchepin in die Diskussion gebrachte Rentenalter 67 praktisch vom Tisch sei; es könne nur noch darum gehen, das AHV-Alter, das heute faktisch bei 62 Jahren liegt, durch geeignete Massnahmen wieder an die gesetzlich vorgesehenen 65 Jahre anzunähern [11].

In der Vox-Analyse dieses Urnengangs erschien die parteipolitische Positionierung als das dominante Erklärungsmoment für den Stimmentscheid. Mit 83% Nein verwarfen die Sympathisanten der SP die Revision wuchtig. Die FDP konnte eine Mehrheit (56%) ihrer Anhängerschaft von ihrer Ja-Parole überzeugen. Dies gelang der CVP lediglich zu 46% und der SVP sogar nur zu 41%. Die Deutschschweiz stimmte mit 35% Ja-Stimmen eher zu als die Welschschweiz (25%), doch war der Unterschied nicht mehr so relevant wie in früheren Abstimmungen zur AHV. Anders als bei der 10. AHV-Revision nahmen die Männer mit 38% Ja deutlich stärker an als die Frauen (25%), wobei der Unterschied (ausser bei den über 70-Jährigen) linear mit dem Alter zunahm. Die 50- bis 59-jährigen Männer nahmen die Revision sogar knapp an, während die Frauen der gleichen Altersklasse sie zu 80% ablehnten. Als Entscheidmotiv wurde von den Befürwortern mehrheitlich die Sicherung der Sozialwerke genannt; die Gründe der Gegner waren weniger einheitlich, artikulierten aber doch zu einem grossen Teil die Sorge um die Errungenschaften des Sozialstaats [12].

Ende April legte der Bundesrat die Grundzüge der 5. IV-Revision fest. Ziel der Revision ist es, die laufend steigende Zahl von neuen IV-Rentenfällen als eine wesentliche Ursache der zunehmenden Defizite der IV nachhaltig anzugehen. Mittelfristig wird eine Senkung der Anzahl Neurenten um 10% angestrebt. Dazu sind zwei neue Instrumente vorgesehen. Einerseits ein System der Früherkennung und Begleitung von krankheitsbedingt arbeitsunfähigen Personen mit dem Zweck, Betroffene rechtzeitig zu betreuen und im Erwerbsprozess zu halten. Wenn dagegen eine länger dauernde Arbeitsunfähigkeit von grösserem Ausmass droht oder wenn kein Arbeitsverhältnis mehr besteht, soll andererseits mit gezielten Massnahmen in einem möglichst frühen Stadium versucht werden, die Betroffenen wieder zu integrieren. Die Wirksamkeit dieser Vorkehrungen wird unterstützt durch die Konzentration der Kompetenz zur ärztlichen Beurteilung der Arbeits(un)fähigkeit bei der IV. Hinzu kommen Massnahmen zur Korrektur von Anreizen, die der Integration zuwiderlaufen. Auf der Einnahmenseite schlug der Bundesrat eine Erhöhung des IV-Beitragssatzes um ein Promille vor, was sich seiner Meinung nach als Kompensation einer namhaften Entlastung bei der 2. Säule rechtfertigt [13].

Wenige Tage nach Ablehnung der MwSt-Vorlage zugunsten von AHV und IV in der Volksabstimmung (siehe oben) beauftragte der Bundesrat das EDI, parallel zur Vernehmlassung über die 5. IV-Revision eine weitere über eine zusätzliche Finanzierung der IV durchzuführen. Dabei steht ab 2007 die Erhöhung der Mehrwertsteuer um 0,8 Prozentpunkte im Vordergrund, und zwar allein für die IV und unter Verzicht auf den Bundesanteil. Dieser Teil der MwSt-Vorlage war im Vorfeld der Abstimmung unbestritten gewesen. Alternativ schlug der Bundesrat vor, den IV-Beitrag auf den Löhnen von derzeit 1,4 auf 2,1% zu erhöhen, was für Arbeitgeber und Arbeitnehmer eine Mehrbelastung von je 0,35 Prozentpunkten ergäbe. Bei der Präsentation der Vorlage machte Bundesrat Couchepin deutlich, dass ohne Massnahmen der gemeinsame Fonds von AHV und IV 2011 leer wäre; mit der 5. IV-Revision allein wäre dies 2012 der Fall. Man habe im Bundesrat auch eine Kürzung der IV-Renten diskutiert, führte Couchepin aus. Doch das entspreche nicht dem Volkswillen. Um die IV-Defizite zu decken, müssten die Renten laut Berechnungen um rund 10 bis 20% gesenkt werden [14].

Ende September präsentierte der Bundesrat seinen Vernehmlassungsentwurf für die 5. IV-Revision, in welchem er die beiden Elemente koppelte. Neben dem bereits im April skizzierten Vorgehen mit Früherfassung und Reintegrationsbegleitung schlug er vor, die Lohnbeiträge um 1 Promille auf 1,5% zu erhöhen. Dies brächte Mehreinnahmen von 300 Mio Fr. pro Jahr. Die Arbeitgeber und Arbeitnehmer tröstete der Bundesrat mit der Aussicht, dass die Reduktion der Zahl neuer Renten bei der 2. Säule zu einer Entlastung von jährlich 450 Mio Fr. führen werde. Da dies aber noch nicht genügt, um den Schuldenberg der IV zu tilgen, verlangte der Bundesrat in einer separaten Vorlage noch andere Massnahmen. Als Varianten präsentierte er eine Erhöhung der Mehrwertsteuer bzw. der Lohnbeiträge um 0,8 Prozentpunkte, wobei er die Konsumsteuer favorisierte. Beide Lösungen brächten der IV in den Jahren 2007 bis 2025 im Schnitt rund 2,4 Mia Fr. Mehreinnahmen pro Jahr. Nach den Vorstellungen der Landesregierung sollen die 5. IV-Revision und die Zusatzfinanzierung Mitte 2006 oder Anfang 2007 in Kraft treten, das neue gestraffte Verfahren zur Beurteilung von Rentenansprüchen bereits Anfang 2006. Dazu gehört, dass die Beitragsdauer für einen Rentenanspruch von heute einem Jahr auf drei Jahre erhöht und der Karrierezuschlag gestrichen werden soll. Die Zahl der Einsprachen gegen Rentenentscheide will der Bundesrat mit der Wiedereinführung des so genannten Vorbescheidverfahrens (anstelle des im Sozialversicherungsbereich allgemein geltenden Einspracheverfahrens) eindämmen.

Die Vorschläge des Bundesrates stiessen bei den bürgerlichen Parteien auf wenig Begeisterung. Am lautesten protestierte die SVP. Sie warf Couchepin vor, zu wenig konkrete Vorschläge vorzulegen. Eine Sanierung sei zwar dringend notwendig, doch dürfe diese nicht mit einer Erhöhung der Lohnprozente, höheren Mehrwertsteuern oder bloss kosmetischen Anpassungen erfolgen. Statt neue Abgaben zu fordern, solle der Bundesrat in erster Linie Missbräuche und die „Scheininvalidität“ bekämpfen. Vorbehalte zum Finanzierungsteil hatte auch die FDP. Die Neuauflage der 0,8%-igen MwSt-Erhöhung wurde so kurz nach der Ablehnung in der Volksabstimmung als wenig kreativ bezeichnet. Auf gar keinen Fall komme eine Anhebung der Lohnprozente in Frage. Gegen eine Erhöhung der Lohnprozente sprach sich auch die CVP aus; jene bei der MwSt genüge, um den Schuldenberg in der IV zu dämpfen. Die SP, die sich im Mai noch vehement für eine Anhebung der MwSt eingesetzt hatte, erachtete nun die Erhöhung der Lohnprozente als geeigneter [15].

Viertelsrenten der IV müssen dem Empfänger auch nach einem Wegzug in ein EU-Land ausgerichtet werden. Laut Eidg. Versicherungsgericht unterliegen sie wie ausserordentliche AHV-Renten der Exportpflicht. Das IVG bestimmte bisher, dass Invalidenrenten, die einem Invaliditätsgrad von weniger als 50% entsprechen, nur an Versicherte ausgerichtet werden, die ihren Wohnsitz und gewöhnlichen Aufenthalt in der Schweiz haben. Die Luzerner Richter verwiesen in ihrem Grundsatzentscheid auf das Freizügigkeitsabkommen mit der EU, welches auf den 1. Juni 2002 in Kraft trat. Dieses verbietet eine Rentenkürzung, wenn sich ein Anspruchsberechtigter im Gebiet eines anderen Mitgliedstaates niedergelassen hat [16].

Die namentlich aus Kreisen der SVP immer wieder kolportierte Behauptung, die IV-Bezüger seien in erster Linie Ausländer, vor allem aus dem ehemaligen Jugoslawien, welche ihren Wohnsitz in den meisten Fällen gar nicht mehr in der Schweiz hätten, wurde durch eine Übersicht des BSV deutlich widerlegt. Diese wies nach, dass bei Personen, die Beiträge an die IV geleistet haben, die Wahrscheinlichkeit, eine IV-Rente zu beziehen, für Schweizerinnen und Schweizer klar höher ist als für Ausländer, obwohl diese wesentlich häufiger in Branchen mit einem erhöhtem Invaliditätsrisiko arbeiten [17].

Ausgehend von der Feststellung, dass zwischen einem Drittel und einem Viertel aller potenziellen Anspruchsberechtigten keinen Antrag auf EL stellen, was vielfach auf mangelnder Information beruht, hatte der Nationalrat im Vorjahr eine Motion seiner SGK angenommen, die den Bundesrat verpflichten wollte, die von den Kantonen im Rahmen des ELG verwendeten Informationssysteme zu harmonisieren. Der Ständerat übernahm die Haltung des Bundesrates, wonach die bestehenden gesetzlichen Regelungen genügen, um den Informationsauftrag zu erfüllen, und überwies den Vorstoss nur in Postulatsform [18].

Für die Änderung des Erwerbsersatzgesetzes, durch welche, parallel zur Öffnung der EO für Frauen bei Mutterschaft, der Lohnersatz der Militär- und Zivildienstleistenden von 65 auf 80% erhöht wurde, siehe unten, Mutterschaftsurlaub.

Ende August nahm der Bundesrat von den Berichten und Empfehlungen zweier im Vorjahr eingesetzter Expertenkommissionen zu Systemfragen in der beruflichen Vorsorge Kenntnis. Aufgrund der vorliegenden Resultate fällte er die Grundsatzentscheide für die nächste Etappe der Strukturreform. Die Expertengruppen sollen zusammengeführt werden und bis 2007 drei Vernehmlassungsvorlagen ausarbeiten. Zentrales Element ist die Schaffung zusätzlicher Aufsichtsinstrumente, die ein frühzeitigeres Agieren bei unvorteilhafter Entwicklung der Finanz- und Anlagemärkte ermöglichen. Die Aufsichtsstruktur soll generell gestrafft und die heute parallelen Kompetenzen von Bund und Kantonen in der direkten Aufsicht eliminiert werden. Wie bisher soll die Vorsorgeaufsicht von der Versicherungsaufsicht getrennt sein und nicht in die geplante Finanzmarktaufsicht über Banken und Versicherungen integriert werden [19].

Ab 2002 war die Koordination des Frauenrentenalters zwischen der 1. und der 2. Säule durch den dringlichen, vom Parlament 2001 verabschiedeten Bundesbeschluss zur Weiterversicherung von erwerbstätigen Frauen in der beruflichen Vorsorge gewährleistet. Dessen Gültigkeit lief Ende 2004 aus. Die zur Vereinheitlichung des Frauenrentenalters erforderlichen Anpassungen waren im Rahmen der 11. AHV-Revision geregelt, die in der Volksabstimmung vom Mai aber abgelehnt wurde (siehe oben). Mit einer Verordnungsänderung setzte der Bundesrat deshalb das ordentliche Rentenalter der Frauen in der 2. Säule ab 2005 auf 64 Jahre fest [20].

Die den Bundesrat in Fragen der Durchführung und Weiterentwicklung der beruflichen Vorsorge beratende BVG-Kommission empfahl der Regierung, den aktuellen Mindestzinssatz von 2,25% 2005 weiterzuführen. Trotz der positiven Börsenentwicklung erlaubten das Ausmass der bestehenden Unterdeckungen und die eingeschränkte Risikofähigkeit zahlreicher Vorsorgeeinrichtungen vorderhand keine Erhöhung. Anderer Auffassung war die SGK des Ständerates, die sich für 2,5% entschied. Die nationalrätliche Schwesterkommission sprach sich sogar für 2,75% aus. Da er die Erholung des Börsenmarktes als positives Indiz für eine mittelfristige Entwicklung wertete, den Vorsorgeeinrichtungen aber die Möglichkeit einräumen wollte, wieder Schwankungsreserven aufzubauen, wählte der der Bundesrat den Mittelweg und entschied, den Mindestzinssatz per 1.1.2005 auf 2,5% anzuheben [21].

Bei den gesetzlichen Vorschlägen zur Sanierung von Pensionskassen in Unterdeckung schloss sich der Nationalrat in den wesentlichen Punkten dem Ständerat an. Er sprach sich aber mit 89 (SP, GP, Mehrheit der CVP und einzelne Mitglieder der FDP) zu 85 Stimmen knapp dagegen aus, dass die angeschlagenen Pensionskassen die obligatorisch versicherten Altersguthaben tiefer als zum jeweils geltenden Mindestzinssatz verzinsen dürfen; nicht bestritten war, dass die Pensionskassen im überobligatorischen Bereich diesbezüglich frei sind. Ein Antrag der CVP, den Rentnerinnen und Rentnern Einsitz im Stiftungsrat der Vorsorgeeinrichtung zu gewähren, damit sie sich auch an den Entscheiden über Sanierungsbeiträge beteiligen können, wurde mit 158 zu 15 Stimmen abgelehnt. Grundsätzlich wurde aber eine verstärkte Mitsprache der bereits Pensionierten mit 120 zu 5 Stimmen gutgeheissen [22].

Der Ständerat blieb in der Differenzbereinigung im Grundsatz bei seinem Entscheid, milderte die Rentenkürzungen allerdings etwas ab und entschied mit 22 zu 19 Stimmen, dass Pensionskassen während höchstens fünf Jahren den jeweils geltenden Mindestzinssatz unterschreiten dürfen, wenn die anderen Sanierungsmassnahmen nicht genügen, um die Unterdeckung zu beheben. Von einem verstärkten Mitspracherecht der Rentnerinnen und Rentner wollte er erneut nichts wissen. Der Nationalrat liess sich nicht umstimmen und hielt mit 95 zu 87 resp. 97 zu 83 Stimmen in beiden Punkten an seiner Haltung fest. In der zweiten Runde der Differenzbereinigung schloss sich der Nationalrat beim Mitspracherecht der Pensionierten der kleinen Kammer an, beharrte aber mit 76 zu 74 Stimmen auf seinem Entscheid beim Mindestzinssatz. Die Einigungskonferenz schlug als Brücke eine zusätzliche Bestimmung vor, wonach die fünfjährige Unterschreitung maximal 0,5 Prozentpunkte betragen darf. Diesen Kompromiss hiessen beide Kammern diskussionslos gut. In der Schlussabstimmung wurden die Sanierungsmassnahmen sowohl im Stände- wie im Nationalrat einstimmig angenommen [23].

Der Bundesrat entschied, die im Vorjahr verabschiedete 1. BVG-Revision in drei Schritten in Kraft zu setzen. Er folgte damit dem Willen des Parlaments, das eine rasche Umsetzung verlangt hatte, damit die Versicherten wieder Vertrauen in diesen arg gebeutelten Zweig des Sozialversicherungssystems fassen. Die Massnahmen bezüglich grösserer Transparenz traten bereits auf den 1. April in Kraft. Sie betreffen die Verstärkung der paritätischen Verwaltung bei den Sammelstiftungen, die Vereinheitlichung der Normen der Rechnungsführung, die Verpflichtung für die Versicherer, eine separate Rechnung für die von ihnen betriebenen Sammelstiftungen zu führen sowie eine Informationspflicht der Versicherer gegenüber den Sammelstiftungen. Für den Fall einer Auflösung von Versicherungsverträgen zwischen Versicherern und Vorsorgestiftungen gibt es neu Bestimmungen, die den Interessen der Versicherten und ihren Vorsorgeguthaben besser Rechnung tragen. Die Pensionskassen hatten bis Ende 2004 Zeit, ihre Reglemente und Infrastrukturen an die neuen gesetzlichen Anforderungen anzupassen [24].

Die zweite Etappe der Revision wurde auf den 1.1.2005 in Kraft gesetzt. Mit Ausnahme der Bestimmungen über den Begriff der beruflichen Vorsorge und den Einkauf wurden damit alle in der 1. BVG-Revision vorgenommenen Änderungen umgesetzt. In den entsprechenden Verordnungen legte der Bundesrat die Grundsätze fest, die eine Vorsorgeeinrichtung bei einer Liquidation zu berücksichtigen hat, insbesondere bezüglich der Verteilung der Reserven. Ferner wurden die Grundsätze präzisiert, welche die Verwalter der Vorsorgeeinrichtung bei der Vermögensanlage und -verwaltung zu beachten haben. Zentrale Elemente dieses zweiten Pakets sind die schrittweise Senkung des Umwandlungssatzes von 7,2 auf 6,8%, um der höheren Lebenserwartung der Versicherten Rechnung zu tragen, sowie das Absenken der Eintrittsschwelle und des Koordinationsabzugs; damit wird auch tieferen Einkommen der Eintritt in die berufliche Vorsorge ermöglicht [25].

Auf den 1. Januar wechselte die Hauptabteilung Kranken- und Unfallversicherung innerhalb des EDI vom BSV ins Bundesamt für Gesundheit (BAG). Damit soll die Koordination der zentralen Fragen im Gesundheitsbereich innerhalb des Departements verbessert werden. Neuer Abteilungsleiter wurde Hans-Heinrich Brunner, der in den letzten zehn Jahren die Ärzteverbindung FMH präsidiert hatte [26].

Mit dem äusserst knappen Ergebnis von rund 101 000 gültigen Unterschriften wurde die Volksinitiative der SVP „für tiefere Krankenkassenprämien in der Grundversicherung“ eingereicht. Die Unterschriften stammten zu grossen Teilen aus den SVP-Hochburgen Zürich, Bern und Aargau, aber auch aus den besonders von hohen Prämien gebeutelten Kantonen Waadt und Genf. Das Volksbegehren verlangt die Vertragsfreiheit zwischen Krankenkassen und Ärzten, eine Straffung des Leistungskatalogs, eine Begrenzung der Beiträge der öffentlichen Hand und mehr Transparenz. Die SVP verspricht sich davon eine Prämiensenkung um rund 20% [27].

Kurz vor Jahresende wurde die Volksinitiative „für eine soziale Einheitskrankenkasse“ mit etwas über 110 000 Unterschriften der Bundeskanzlei übergeben. Sie war von einem insbesondere in der Westschweiz aktiven Bündnis der Linken lanciert worden und hatte unter anderem auch die Unterstützung der SP Schweiz gefunden. Sie verlangt für die Grundversicherung eine zentrale, nichtstaatliche Kasse mit einkommensabhängigen Prämien (ohne Einbezug der Mehrwertsteuer zu ihrer Finanzierung). Die Unterschriften stammten mehrheitlich aus der Westschweiz und dem Tessin [28]. Gleich wie der Ständerat im Vorjahr verwarf auch der Nationalrat eine Standesinitiative des Kantons Jura für eine zentrale Landeskasse mit einkommensabhängigen Prämien. Ebenso keine Folge gab er einer Standesinitiativen des Kantons Wallis, welche die Übernahme der Kosten von angeborenen Krankheiten durch die IV verlangte. Zudem hielt er an seiner Ablehnung einer weiteren Standesinitiative des Kantons Jura für eine Neuordnung des Risikoausgleichs fest, welche der Ständerat zweimal unterstützt hatte [29].

Bei einer weiteren Standesinitiative des Kantons Jura, die eine umfassende Taggeldversicherung im KVG verlangte, welche die Deckung des Lohn- oder Verdienstausfalls bei krankheitsbedingter Arbeitsunfähigkeit gewährleistet, schloss sich der Nationalrat hingegen wieder dem Ständerat an und lehnte sie ab. Da er in diesem Bereich aber einen gewissen Handlungsbedarf als gegeben erachtete, überwies er ein Postulat seiner SGK, welches den Bundesrat auffordert, die bestehende (minimale) KVG-Regelung und die Praxis bei den privaten Taggeldversicherungen einer Evaluation zu unterziehen und allfällige Gesetzgebungsvorschläge entweder im OR, im KVG, im Versicherungsvertragsgesetz oder im AVIG dem Parlament zu unterbreiten [30].

2002 hatte der Ständerat, wenn auch knapp, eine Motion Stähelin (cvp, TG) angenommen, die eine umfassende Überprüfung und Verkleinerung des Leistungskatalogs in der Grundversicherung sowie die Erstellung einer „Positivliste“ verlangte. Im Nationalrat machte der Bundesrat erneut geltend, ein positiv formulierter Leistungskatalog wäre nicht sachgerecht, weil die ärztlichen Leistungen zu vielschichtig seien, als dass sie in einer Auflistung abschliessend umschrieben werden könnten. Zudem beruhten die steigenden Gesundheitskosten nicht so sehr auf der Anzahl der zugelassenen Leistungen, als vielmehr auf der Mengenausweitung. Die grosse Kammer folgte dieser Argumentation und überwies die Motion lediglich in Postulatsform [31].

Mit 104 zu 34 Stimmen nahm der Nationalrat sehr deutlich eine Motion des Ständerats an, die eine Straffung und Beschleunigung der Beschwerdeverfahren zum KVG verlangt. Obgleich auch der Bundesrat einen gewissen Handlungsbedarf anerkannte, hatte er erneut Umwandlung in ein Postulat beantragt, um nicht durch eine Festschreibung formaler Vorschriften ein flexibles Vorgehen zu verunmöglichen [32].

Nur wenige Tage nach dem definitiven Scheitern der 2. Teilrevision des KVG im Nationalrat (Ende 2003) hatte Bundesrat Couchepin seinen Kollegen seine Vorschläge für das weitere Vorgehen unterbreitet. Er regte an, die Revision solle in zwei Gesetzgebungspakete mit Einzelvorlagen aufgeteilt werden, um allfällige unheilige Allianzen in Parlament und Öffentlichkeit möglichst zu vermeiden. Als dringlich einer Lösung bedürfend befand Couchepin die Bereiche Spitalfinanzierung, Risikoausgleich, Pflegefinanzierung und Beschränkung der zur Abrechnung über die Grundversicherung zugelassenen Arztpraxen. An einem Treffen Couchepins mit einer Delegation der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren Mitte Januar wurden neben diesen Themen auch die Einführung der Vertragsfreiheit zwischen Krankenkassen und Leistungserbringern, die Prämienverbilligung, die Förderung von Managed Care und die Kostenbeteiligung der Versicherten diskutiert. Damit waren die Felder abgesteckt, in welchen der Bundesrat in den kommenden Monaten seine Lösungsvorschläge dem Parlament zu unterbreiten gedachte. Bei den ersten Von-Wattenwyl-Gesprächen der neuen Legislatur fand dieses kapitelweise Vorgehen die Zustimmung der Bundesratsparteien [33].

Als erstes Reformpaket verabschiedete der Bundesrat Ende Mai jene Revisionsteile, die bald auslaufende befristete Regelungen weiterführen resp. ablösen. Zur Verlängerung empfahl er die Spitalfinanzierung sowie den Risikoausgleich; die Rahmentarife in der Pflege sollten neu definiert und dann bis zum Vorliegen einer umfassenderen Regelung eingefroren werden. Zur administrativen Entlastung der Krankenkassen und zur gezielten Hilfe in medizinischen Notfällen schlug er die Einführung einer einheitlichen Versichertenkarte vor (Botschaft 1A). Anstatt einer Neuauflage des Ende Juni 2005 auslaufenden Zulassungsstopps für neue Arztpraxen wollte er bereits in diesem Reformschritt die Aufhebung des Vertragszwangs zwischen Versicherern und Leistungserbringer vornehmen (Botschaft 1B). In zwei weiteren Botschaften wurden die Reformbereiche Prämienverbilligung (Entlastung der Haushalte mit Kindern) und Stärkung der Eigenverantwortlichkeit (Verdoppelung der Kostenbeteiligung der Versicherten) thematisiert (Botschaften 1C und 1D). Für die Bereiche, die keinen Aufschub duldeten (Risikoausgleich, Spitalfinanzierung, Kontrahierungszwang) beantragte er für die Herbstsession ein beschleunigtes Verfahren, bei dem beide Kammern eine Vorlage parallel beraten. Das Parlament drosselte dann aber das forsche Tempo des Bundesrates, insbesondere dort, wo es tatsächlich um Neuerungen ging (Kontrahierungszwang, Prämienverbilligung). Die Aufteilung der Revision in Einzelpakete war im Ständerat nicht bestritten. Im Nationalrat verlangte Huguenin (pda, VD) Rückweisung an den Bundesrat mit der Auflage, wieder eine umfassende Gesetzesvorlage auszuarbeiten, da die Aufstückelung den Blick auf das Ganze verwehre; ihr Antrag wurde mit 132 zu 16 Stimmen deutlich abgelehnt [34].

Wegen des harschen Widerstandes der Kantone gegen die Einführung der dual-fixen Finanzierung der Betriebs- und Investitionskosten der Spitäler begnügte sich der Bundesrat damit, für den Moment lediglich eine Verlängerung der 2002 befristet beschlossenen Übergangslösung (kantonaler Sockelbeitrag für Zusatzversicherte in den öffentlichen und öffentlich subventionierten Spitälern) bis zum Inkrafttreten einer neuen Spitalfinanzierung zu beantragen. Diesem Vorschlag folgte der Ständerat einstimmig. Im Nationalrat verlangte eine Minderheit aus FDP und SVP, die Lösung auch auf die privaten Spitäler auszudehnen, unterlag aber mit 104 zu 72 Stimmen. Mit 152 zu 18 Stimmen hiess der Nationalrat die Weiterführung deutlich gut. Beide Kammern nahmen die Dringlichkeitsklausel an, der Ständerat einstimmig und der Nationalrat mit nur 7 Gegenstimmen aus der SVP [35].

Beim Risikoausgleich unter den Krankenkassen, der nach geltender Regelung nur Alter und Geschlecht der Versicherten berücksichtigt, beantragte der Bundesrat, diesen um fünf Jahre (bis Ende 2010) zu verlängern und dann allenfalls eine Neuregelung anzustreben. Im Ständerat unterlag ein Antrag Sommaruga (sp, BE) für eine Weiterführung um lediglich zwei Jahre, da dringender Anpassungsbedarf bei den Kriterien gegeben sei, mit 31 zu 7 Stimmen deutlich. Die Ratsmehrheit vertrat die Auffassung, eine Überprüfung müsse vertieft erfolgen, weshalb zwei Jahre nicht ausreichend seien. Im Nationalrat beantragte die Mehrheit der Kommission, der Verlängerung zwar zuzustimmen, den Bundesrat aber per Gesetz zu beauftragen, bis Ende 2006 einen Vorschlag für einen wirkungsvolleren Risikoausgleich vorzulegen. Eine Kommissionsminderheit aus SVP und FDP setzte, wenn auch knapp mit 85 zu 82 Stimmen, vorbehaltlose Zustimmung zu Bundes- und Ständerat durch. Mit 113 zu 38 Stimmen und im Einvernehmen mit dem Bundesrat nahm der Rat aber ein Postulat seiner SGK an, mit dem der Bundesrat eingeladen wird, innert der Geltungsdauer des befristeten Bundesbeschlusses neue Varianten zum Risikoausgleich zu prüfen [36].

Seit 1998 gelten im Spitex- und Pflegeheimbereich Rahmentarife für jene Leistungen, die über die obligatorische Krankenversicherung abgerechnet werden. Diese unterstehen dem Tarifschutz, es sei denn, die Institutionen könnten tatsächlich zusätzliche Kosten nachweisen. Pflegeheime, die ihre Kosten transparent darlegen, dürfen höhere Tarife verlangen. Als Folge der zunehmenden Transparenz in der Kostenrechnung wurde ein Tarif- und Kostenschub für die Versicherer befürchtet. Der Bundesrat beantragte deshalb, die Rahmentarife in den oberen Pflegebedarfsstufen zu erhöhen, weil sie sich als unbestritten zu tief angesetzt erwiesen hatten, gleichzeitig aber das System weiter zu führen und die Ansätze bis zur Neuordnung der Pflegefinanzierung nicht mehr nach oben anzupassen. Das Einfrieren der Pflegetarife war vom Bundesrat als Übergangsbestimmung angelegt. Die Kommission des Ständerates machte aber eine eigenständige Vorlage daraus und fügte die Bestimmung ein, dass der Bundesrat die Tarife der Teuerung unterstellen kann. Die kleine Kammer stimmte diskussionslos und einstimmig zu. Im Nationalrat beantragte eine SP-Minderheit Nichteintreten. Sie argumentierte, das Einfrieren sei ein ungerechtfertigtes Entgegenkommen an die Versicherer und verhindere lediglich, dass in nützlicher Frist grundlegende Änderungen an die Hand genommen werden. Der Antrag wurde mit 98 zu 61 Stimmen verworfen. In der Detailberatung verlangte die gleiche Minderheit, allerdings unterstützt von Fasel (csp, FR) und Egerszegi (fdp, AG), einen anderen Berechnungsmodus für die Tarife. Bei schweren Fällen sollten die Tarife nicht einfach eingefroren, sondern aufgehoben werden, da sonst die Kranken und das Pflegepersonal stärker belastet würden. Auch dieser Antrag wurde mit 107 zu 67 Stimmen abgelehnt. Der Bundesbeschluss wurde mit 115 zu 71 Stimmen angenommen. Die Nein-Stimmen stammten von den geschlossenen Fraktionen der SP und der GP. Die Dringlichkeit wurde vom Ständerat einstimmig angenommen, vom Nationalrat mit 103 zu 57 Stimmen [37].

Zu den meisten Diskussionen zwischen den Kammern führte die neu zu schaffende elektronische Versichertenkarte, mit welcher die administrativen Abläufe vereinfacht werden sollen. Der Ständerat reicherte den Vorschlag des Bundesrates in drei Punkten an. Insbesondere bezog er sich bereits auf die geplante, vom Bund zu vergebende Sozialversicherungsnummer. Er bestimmte weiter, der Bundesrat müsse die interessierten Kreise anhören. Zudem listete er die persönlichen Daten (Blutgruppe, Krankheiten, Organspendervermerk etc.) auf, welche auf der Karte gespeichert werden sollten . Gegen diese Bestimmung meldete David (cvp, SG) aus datenschützerischer Sicht Bedenken an, stellte aber keinen Antrag, weshalb die Versichertenkarte in ständerätlicher Form stillschweigend angenommen wurde. Dem Nationalrat lag ein Antrag der Kommissionsmehrheit vor, noch etwas weiter zu gehen als der Ständerat. So sollte nicht nur eine Benutzerschnittstelle für die Rechnungsstellung geschaffen, sondern auch der Zugang zu einer elektronischen Krankengeschichte ermöglicht werden, womit die Versichertenkarte eine eigentliche Gesundheitskarte geworden wäre, die beispielsweise auch Mehrfachbehandlungen vermeiden könnte. Dagegen, aber auch gegen den Ausbau durch den Ständerat, regte sich Widerstand. Eine Minderheit um Hassler (svp, GR), die Zustimmung bei der FDP fand, schlug eine wesentlich allgemeinere Formulierung ohne Schnittstelle zum Patientendossier vor und verzichtete insbesondere auf eine Aufzählung der gespeicherten Daten. Ein Einzelantrag Teuscher (gp, BE) wollte aus datenschützerischen Gründen den ganzen Artikel streichen. Ihr Ansinnen wurde mit 140 zu 18 Stimmen abgelehnt, der Antrag der Minderheit, welcher auch die Unterstützung des Bundesrates fand, mit 99 zu 61 Stimmen angenommen. Die Mehrzahl der Gegenstimmen kam von der SP, deren Vertreter entgegen der Stellungnahme ihres Sprechers am Schluss die Gesundheitskarte doch überwiegend ablehnten. Der Ständerat schloss sich im Grundsatz der moderateren Formulierung an. Da aber im Antrag Hassler die Sozialversicherungsnummer und die Anhörung der interessierten Kreise vor der Einführung der Karte nicht mehr enthalten waren, hielt er in diesen Punkten an seiner ersten Version fest, worauf sich der Nationalrat hier anschloss [38].

In einer weiteren Botschaft schlug der Bundesrat die Aufhebung des Kontrahierungszwangs zwischen Ärzteschaft und Krankenversicherern nach dem im Vorjahr vom Parlament gutgeheissenen Modell vor. Danach bestimmen die Kantone die für die Versorgungssicherheit ihrer Bevölkerung notwendige Anzahl der Ärzte und Ärztinnen jeder Sparte, und die Versicherer werden verpflichtet, mit mindestes dieser Anzahl von Arztpraxen Verträge abzuschliessen (Botschaft 1B). Die Kommissionen beider Kammern kamen aber im Laufe des Sommers zur Ansicht, bei der Vertragsfreiheit stellten sich noch zu viele offene Fragen, weshalb ein vorschnelles Vorgehen riskant wäre. Zudem sei es sinnvoller, diese Thematik gemeinsam mit der Vorlage zu den Managed Care-Modellen zu behandeln. Um dennoch eine gewisse Bremswirkung in diesem Bereich zu haben, nahmen sie eine Kompetenzdelegation an den Bundesrat in die Vorlage 1A auf, den Mitte 2005 auslaufenden Zulassungsstopp für neue Arztpraxen um weitere drei Jahre zu verlängern. Der Ständerat stimmte diskussionslos zu. Im Nationalrat wollte die bürgerliche Mehrheit der Kommission die Verlängerung des Zulassungsstopps an die Verpflichtung zur Lockerung des Kontrahierungszwangs koppeln, ohne diese im Detail zu umschreiben, unterlag aber mit 100 zu 60 Stimmen einem Antrag Cavalli (sp, TI), in der Frage des Vertragszwangs kein Präjudiz zu schaffen und deshalb der rein zeitlichen Vorgabe des Ständerates zu folgen. Ein Antrag Ruey (lp, VD), die Bestimmung ganz zu streichen und damit die Zulassung neuer Leistungserbringer wieder völlig offen zu lassen, wurde mit 131 zu 31 sehr deutlich abgelehnt. Dieser Teil des Pakets wurde vom Ständerat einstimmig verabschiedet, vom Nationalrat mit 162 zu 16 Stimmen [39].

Als Element der Steigerung der Eigenverantwortung der Patientinnen und Patienten schlug der Bundesrat vor, den Selbstbehalt der Versicherten von 10 auf 20% anzuheben, allerdings nach wie vor mit einer Obergrenze von 700 Fr. pro Jahr. Für Kinder bleibt der Selbstbehalt bei 10%. Die Botschaft 1D wurde im Berichtsjahr nur vom Ständerat behandelt. Sommaruga (sp, BE) stellte den Antrag, diese Vorlage an die Kommission zurückzuweisen mit dem Auftrag, die Frage des Selbstbehaltes im Zusammenhang mit der Teilrevision Managed Care zu überprüfen. Eine Erhöhung des Selbstbehaltes mache nur Sinn, wenn sie mit einem Anreiz für die Versicherten kombiniert werde, ihre medizinische Behandlung mit ihrem Haus- oder Vertrauensarzt zu koordinieren. Sonst führe die Erhöhung des Selbstbehalts zu einer reinen Kostenverschiebung zu Lasten der Patientinnen und Patienten. Der Rat hörte aber auf die Argumente von Bundesrat Couchepin, der ausführte, die Massnahme setze Anreize, wegen Bagatellfällen nicht gleich den Arzt aufzusuchen. Sie sei sozialverträglich, da sie Familien nicht zusätzlich belaste; Bezüger von EL-Leistungen hätten ohnehin keinen Selbstbehalt, und Chronischkranke mit jährlichen Arztrechnungen von mehr als 7000 Fr. würden nicht stärker zur Kasse gebeten als bisher. Der Antrag Sommaruga wurde mit 30 zu 7 Stimmen abgelehnt. Stillschweigend genehmigte die kleine Kammer den Antrag der Kommissionsmehrheit, den Höchstbetrag des Selbstbehaltes im Gesetz festzuschreiben. In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 26 zu 2 Stimmen angenommen; mehrere Abgeordnete der SP enthielten sich [40].

Beim Sozialziel in der Prämienverbilligung übernahm der Bundesrat das im Vorjahr von den Kammern im Grundsatz genehmigte Modell mit den unterschiedlichen Einkommenskategorien und der Privilegierung von Familien mit Kindern. Zu dessen Umsetzung wollte er den Kantonen gestaffelt 200 Mio Fr. zusätzlich zur Verfügung stellen. Die Kantone, welche im Vorjahr im Rahmen der gescheiterten KVG-Revision massgeblich an einer differenzierten Lösung zur Einführung eines Sozialziels mitgearbeitet hatten, stemmten sich noch vor Vorliegen der Botschaft plötzlich dagegen und bezeichneten ein einheitliches Sozialziel als unzulässigen Eingriff in ihre Kompetenzen [41]. Diese Bedenken schlugen sich auch im Ständerat nieder, der die Vorlage als erster behandelte. In der Kommission legte die Basler SP-Abgeordnete Fetz ein Modell ihres Parteikollegen, Nationalrat Rossini (VS), auf den Tisch, welches als geeignet erachtet wurde, die Akzeptanz der KVG-Revision in diesem Punkt zu erhöhen. Fetz schlug vor, dass Familien mit einem steuerbaren Haushalteinkommen bis 75 000 Fr. für ihre Kinder und Jugendlichen in Ausbildung keine Krankenkassenprämien mehr bezahlen sollten. Diese würden vom Staat übernommen und aus den Geldern finanziert, die der Bund den Kantonen für die Umsetzung des Sozialziels zusätzlich zur Verfügung stellen wollte. Ständerat Schwaller (cvp, FR) legte Ende August ein verfeinertes Modell vor, welches den Vorschlag Fetz für die Kinder übernahm, die Eltern von Jugendlichen in Ausbildung aber stärker entlastete (Einkommenslimite 114 000 Fr.) [42].

Die kantonalen Gesundheitsdirektoren lehnten beide Modelle aus verwaltungstechnischen Gründen ab und schlugen stattdessen vor, die Prämien für Kinder bis 18 Jahre ganz abzuschaffen – allerdings zu Lasten der erwachsenen Prämienzahlenden. Hingegen konnte sich Bundesrat Couchepin zunehmend für den ständerätlichen Lösungsansatz erwärmen. Um die verschiedenen Modelle noch eingehender zu prüfen, stellte die kleine Kammer auf Antrag ihrer Kommission diesen Teil der Vorlage bis zur Wintersession zurück und setzte eine Subkommission ein, die auch die Vertreter der kantonalen Gesundheits- und Finanzdirektoren anhörte. Aus der Einsicht heraus, dass die kantonalen Durchschnittseinkommen sehr unterschiedlich sind, eine Prämienbefreiung mit den vorgesehenen 200 Mio Fr. wohl kaum finanzierbar wäre und möglicherweise auch falsche Anreize setzen könnte (null Kosten bei voller Leistung), entwickelte die Subkommission ein offeneres Modell, das auch die Zustimmung der Finanzdirektoren fand und von den Gesundheitsdirektoren zumindest als gangbarer Weg bezeichnet wurde. Anstatt fixe Einkommenslimiten zu definieren, wurde lediglich noch gesagt, dass die Kantone für untere und mittlere Einkommen die Prämien von Kindern und jungen Erwachsenen in Ausbildung um mindestens 50% verbilligen, allerdings nur im Umfang der durchschnittlichen kantonalen Prämie in diesen Altersegmenten. Bei dieser Lösung wird es den Kantonen überlassen, wie sie die unteren und mittleren Einkommen festlegen wollen. Sie können auch über die 50% hinausgehen. Allerdings müssen die Kantone dem Bund anonymisierte Angaben zu den Begünstigten machen, damit dieser das Erreichen der sozial- und familienpolitischen Ziele überprüfen kann. Gemäss früherer Beschlüsse zur Prämienverbilligung müssen die Kantone den Beitrag des Bundes um die Hälfte aufstocken, womit dann 300 Mio mehr pro Jahr für die Entlastung von Familien bereit stehen würden. Nach Berechnungen der Kommission könnten rund 80% der Kinder und rund 70% der jungen Erwachsenen in den Genuss dieser Massnahme kommen. Der Bundesbeschluss wurde vom Ständerat einstimmig angenommen, ebenso jener über die schrittweise Erhöhung der Bundesbeiträge [43].

Das zweites Reformpaket, welches der Bundesrat im September vorlegte, umfasst die Neuordnung der Spitalfinanzierung (Botschaft 2A) sowie die Förderung medizinischer Netzwerke, sogenannter Managed Care (Botschaft 2B). Kernpunkt der ersten Botschaft ist der Übergang von der heutigen Objekt- zur Leistungsfinanzierung. Die Kosten der Spitalleistungen sowie die Investitionskosten sollen hälftig von Krankenversicherern und Kantonen getragen werden, und zwar für alle in der kantonalen Planung enthaltenen Spitäler (dual-fixes System). Mit der zweiten Botschaft will der Bundesrat Managed Care-Modelle zwar im Gesetz verankern, sie aber nicht für obligatorisch erklären [44].

Für die Neuordnung der Pflegefinanzierung will der Bundesrat im Rahmen der KVG-Revision eine separate Botschaft mit dem Ziel einer ausgewogeneren Verteilung der Lasten unter Einbezug aller Sozialversicherungen unterbreiten, die losgelöst von den beiden ersten Paketen behandelt werden soll. Er gab im Juni zwei Modelle in die Vernehmlassung, welche zur Lösung der finanziellen und sozialpolitischen Probleme, die im Pflegebereich zunehmend anstehen, beitragen sollen. Die Modelle unterscheiden sich in der Definition der kassenpflichtigen Leistungen, sehen aber beide eine Stabilisierung der Krankenversicherungsausgaben sowie Verbesserungen bei den Ergänzungsleistungen vor. Konkret sollen damit die Krankenversicherer keine Zusatzbelastung erfahren, sondern die Kantone und Patienten für die zunehmenden Langzeitpflegekosten aufkommen [45].

Gegen den Willen des Bundesrates nahm der Ständerat, wenn auch nur knapp, eine Motion Jenny (svp, GL) an, die den Bundesrat auffordert, das Bundesgesetz über die Unfallversicherung (UVG) so abzuändern, dass der bisher lebenslange Anspruch auf UVG-lnvalidenrenten mit dem Erreichen des AHV-Alters endet und durch eine UVG-Altersrente ersetzt wird. Die neue Rente soll die Differenz zur ohne Unfall erzielten AHV- und BVG-Rente (obligatorischer Teil) decken. Jenny machte geltend, die lebenslange Ausrichtung von UVG-Renten, die (anders als die AHV- und BVG-Renten) jährlich automatisch der Teuerung angepasst werden, führe zu einer Bevorzugung der UVG-Rentner und belaste Arbeitgeber und -nehmer durch höhere Prämien. Der Bundesrat hatte sich die Möglichkeit offen lassen wollen, eine differenziertere Regelung in der ohnehin geplanten UVG-Revision vorzusehen [46].

Da er in der Vergangenheit schon analoge Motionen angenommen hatte, stimmte der Nationalrat im Grundsatz einer parlamentarischen Initiative des Ständerates für eine Teilrevision des UVG zu. Damit wird die Praxis sanktioniert, dass private Unfallversicherer für KMU und Kleinstbetriebe eine Mindestprämie verlangen können. Beim Verwaltungskostenzuschlag wählte er jedoch eine etwas liberalere Formulierung. Diesem Vorgehen schloss sich der Ständerat an [47]. Der Nationalrat nahm ein Postulat Rime (svp, FR) an, das den Bundesrat beauftragt, die Möglichkeit einer Prämienerhöhung bei der Nichtbetriebsunfallversicherung zu prüfen, die unabhängig von der Einteilung in Berufsgruppen ist, welche bei der Betriebsunfallversicherung angewendet wird [48].

Das von der SVP ergriffene Referendum gegen die Öffnung der Erwerbsersatzordnung für Frauen bei Mutterschaft, welche für (unselbständig und selbständig) erwerbstätige Frauen eine Lohnfortzahlung während 14 Wochen von 80% des letzten massgebenden Lohnes sicherstellt, beschränkt allerdings auf maximal 172 Fr. pro Tag, kam trotz fehlender Unterstützung durch die Wirtschaft mit etwas über 70 000 Unterschriften zustande [49].

Im Abstimmungskampf begründeten die Gegner, zu denen auch die SVP-Frauen Schweiz sowie einige rechtsbürgerliche Abweichler aus der FDP gehörten, ihre Ablehnung vor allem mit dem ordnungspolitischen Argument, dass kein weiterer Ausbau des Sozialversicherungssystems mehr erfolgen dürfe. Sie machten geltend, die Geburtskosten seien durch das KVG abgedeckt, weshalb der über 50-jährige Verfassungsauftrag zum Mutterschutz erfüllt sei. Kinder seien zudem eine Privatsache; ihre Polemik gegen die Gesetzesänderung gipfelte denn auch im Begriff der „Staatskinder“, die es zu verhindern gelte. Zudem bemängelten sie, dass lediglich erwerbstätige Mütter in den Genuss von Leistungen kämen. Letztere Begründung war besonders bemerkenswert, da die gleichen Gegner 1999 die Vorlage einer Mutterschaftsversicherung gerade deshalb bekämpft hatten, weil auch die nichterwerbstätigen Mütter einbezogen werden sollten. Die Befürworter, mit Ausnahme der SD und der Lega alle anderen Parteien, machten für ihre Unterstützung den nie eingelösten Verfassungsauftrag von 1945 geltend sowie Anliegen der Familien- und der Gleichstellungspolitik. Sie unterstrichen, dass es sich eben gerade nicht um eine neue Sozialversicherung handle, sondern um die Ausdehnung der bestehenden EO, an welche die erwerbstätigen Frauen seit jeher Lohnbeiträge bezahlen, in den allermeisten Fällen ohne je Leistungen daraus zu beziehen.

Uneinheitlich war die Haltung der Wirtschaft, die fünf Jahre zuvor massiv zum Scheitern einer Mutterschaftsversicherung beigetragen hatte. Der Arbeitgeberverband anerkannte zwar, dass unter dem Strich die Wirtschaft eher entlastet würde, angesichts der starken ordnungspolitischen Opposition in seinen Reihen beschloss er aber Stimmfreigabe. Economiesuisse war mehrheitlich ablehnend eingestellt, wollte sich aber nicht exponieren und gab die Stimme ebenfalls frei. Der Vorstand des Gewerbeverbandes, dessen Direktor, Pierre Triponez (fdp, BE), zusammen mit Frauen aus den anderen Bundesratsparteien die nun vorliegende Lösung initiiert hatte, stellte sich klar hinter die Vorlage, konnte aber nicht die ganze Basis um sich scharen [50].

In der Volksabstimmung vom 26. September wurde die Gesetzesänderung mit 55,5% Ja-Stimmen klar angenommen. Am deutlichsten stimmten die Westschweizer Kantone Waadt (81,1% Ja), Jura (79,6%), Genf (79,5%) und Neuenburg (74,7%) sowie das Tessin (66,7%) zu, am schwächsten der Kanton Appenzell Innerrhoden (26,9%), gefolgt von Schwyz (32,3%) und Glarus (34,2%). Von den 17 Städten mit mehr als 30 000 Einwohnern lehnte einzig Schaffhausen den bezahlten Mutterschaftsurlaub ab, ein deutliches Zeichen, dass im urbanen Milieu heute die Berufstätigkeit der Frauen eine Selbstverständlichkeit ist, welche auch die Einstellung zur Frage des Erwerbsersatzes geprägt hat [51].

Gemäss Vox-Analyse verhalf vor allem das gegenüber 1999 veränderte Abstimmungsverhalten der Männer der Vorlage zum Durchbruch. Während in der letzten Abstimmung lediglich 41% der Männer für einen bezahlten Mutterschaftsurlaub votiert hatten, waren es diesmal 61%. Der Ja-Stimmenanteil der Frauen stieg von 44 auf 52%. Mit 81% am deutlichsten nahm die Generation der 18- bis 29-Jährigen die Vorlage an. Der „Röstigraben“ brach weniger stark auf als 1999. Gleich wie damals nahm die lateinische Schweiz die Vorlage deutlich an, während die Deutschschweiz sie ablehnte, diesmal allerdings nur knapp mit 51% Nein-Stimmen (1999: 71%). Die Annäherung der Sprachregionen war darauf zurückzuführen, dass die kleinen und mittleren deutschschweizerischen Städte dem bezahlten Mutterschaftsurlaub jetzt klar zustimmten. Die Sympathisanten der SVP legten zu 86% ein Nein in die Urne, jene der SP zu 97% ein Ja. Die Anhängerschaften der FDP und CVP nahmen die Vorlage an, allerdings nicht sehr deutlich. Als Hauptmotive für die Zustimmung wurden Gründe der sozialen Gerechtigkeit, des nicht eingelösten Verfassungsauftrags und der Familienpolitik genannt [52].

Im Dezember kündigte der Bundesrat an, ab Juli 2005 die Verlängerung der ausserordentlichen Bezugsdauer von Arbeitslosentaggeldern restriktiver zu handhaben. Seit dem Inkrafttreten des revidierten Bundesgesetzes über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (AVIG) am 1. Juli 2003 konnten Kantone mit einer Arbeitslosenquote von über 5% beim Bund den Antrag stellen, die Bezugsdauer um 120 Tage zu verlängern, allerdings mit der Auflage, selber 20% der Kosten zu übernehmen. Neu will der Bund diese Verlängerung nicht automatisch gewähren, sondern nur, wenn ein Kanton signifikant stärker von Arbeitslosigkeit betroffen ist als der nationale Durchschnitt. Die Verlängerung kann zudem auf gewisse Altersklassen beschränkt werden. Der Entscheid obliegt neu dem Gesamtbundesrat und nicht mehr der Verwaltung. Damit sollen die Kantone unter Druck gesetzt werden, eigenständig Massnahmen zur Reduktion der Arbeitslosigkeit zu ergreifen [53].

Anfang Mai verabschiedete der Bundesrat seine Botschaft zum Bundesgesetz über die Übertragung der Führung der Militärversicherung (MV) an die SUVA. Die MV soll von der SUVA als eigenständige Sozialversicherung geführt und deren Leistungen sowie Verwaltungskosten weiterhin vom Bund finanziert werden. Armee und Bevölkerungsschutz XXI werden, insbesondere bei den Milizangehörigen der Armee, zu einer Abnahme der Versichertenbestände bei der MV führen. SUVA und MV weisen zudem, trotz unterschiedlichem gesetzlichem Auftrag, etliche Gemeinsamkeiten im Bereich der Leistungen und der Schadensabwicklung auf. Durch die organisatorische Eingliederung werden Synergien entstehen, die mittelfristig zu Einsparungen bei den Verwaltungskosten führen sollen. Die Versicherungsleistungen der MV sind grundsätzlich nicht betroffen. Der Ständerat stimmte dem Transfer einstimmig zu [54].

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