Der Bundesrat beantragte dem Parlament die Genehmigung des Protokolls Nr. 14 zur Europäischen Menschenrechtskonvention. Dieser Zusatz, für den sich die Schweiz stark engagiert hatte, soll die Funktionsfähigkeit des Gerichtshofs, der sich einer grossen Beschwerdeflut gegenübersieht, verbessern. Das Parlament stimmte dem Antrag oppositions- und diskussionslos zu [1].

Im Sommer gab der Bundesrat eine Anpassung des Strafrechts an das Römer Statut des Internationalen Strafgerichtshofs für Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen in die Vernehmlassung. Es geht dabei um eine genauere Definition dieser Verbrechen, die in Form von Folter, Tötung, Sexualdelikten und so weiter bereits strafrechtlich erfasst sind. Werden sie systematisch und ausgedehnt gegen die Zivilbevölkerung verübt, so sollen sie einen neuen Straftatbestand bilden. Als weiteres Element enthält der Vorentwurf eine ausdrückliche Nennung der als Kriegsverbrechen geltenden Taten. Der seit Ende 2000 geltende Straftatbestand des Völkermordes soll zudem ausgedehnt werden und, neben ethnischen und religiösen, auch soziale und politische Gruppen umfassen [2].

Die Schweiz setzte sich für die Reform der UNO-Menschenrechtskommission ein. Auf ihre Einladung trafen sich im Frühjahr 61 Staaten in Lausanne, um unter anderem über den ursprünglich vom Berner Staatsrechtler Walter Kälin stammenden Vorschlag der Ersetzung der Kommission durch einen Menschenrechtsrat zu diskutieren [3].

Die Umsetzung der vom Nationalrat gutgeheissenen parlamentarischen Initiative Müller-Hemmi (sp, ZH) aus dem Jahre 2001 zur Schaffung einer eidgenössischen Menschenrechtskommission verzögerte sich weiter. Da das EDA, welches vom Ständerat 2002 mit einem Postulat dazu aufgefordert worden war, ein eigenes diesbezügliches Projekt verfolgt, stimmte der Nationalrat einer Verlängerung der Bearbeitungsdauer um zwei Jahre zu. Das EDA hatte ursprünglich im Sinn gehabt, diverse sich mit Menschenrechtsfragen befassende eidgenössische und kantonale Gremien und Personen mit einem gemeinsamen koordinierenden Sekretariat auszustatten. Nach dem Scheitern dieses Plans diskutierte das EDA im Berichtsjahr eine Lösung, welche vorsah, bei einer existierenden Kommission (z.B. derjenigen zu Bekämpfung von Rassismus) das Mandat auszuweiten [4].

Im Bestreben, griffigere rechtliche Mittel zur Bekämpfung von Rassismus und Gewaltpropaganda zu schaffen, nahm die Rechtskommission des Nationalrats das Anliegen einer Petition der Jugendsession 2003 auf und reichte eine Motion ein für ein Verbot der öffentlichen Verwendung von Symbolen, welche für extremistische, gewalttätige oder rassistische Bewegungen stehen (z.B. Hakenkreuz). Im Einverständnis mit dem Bundesrat hiess der Nationalrat diese Motion gut. Bundesrat Blocher erläuterte in diesem Zusammenhang, dass er ein derartiges Verbot nicht wie ursprünglich geplant zusammen mit den Strafnormen zur Bekämpfung des Hooliganismus bei Sportveranstaltungen und der Propaganda für Gewalt vorlegen werde. Letztere seien wegen der in der Schweiz stattfindenden Fussballeuropameisterschaft 2008 vordringlich. Der Ständerat akzeptierte die Motion und die Petition in der Folge ebenfalls [5].

Das Bundesgerichtsurteil zur Auslegung des Antirassismusgesetzes, das im Vorjahr zu heftigen Diskussionen Anlass gegeben hatte, beschäftigte das Parlament auch im Berichtsjahr. Die von der SVP-Fraktion und von Nationalrat Hess (sd, BE) eingereichten Motionen für die Streichung des Antirassismusgesetzes wurden zwar noch nicht behandelt. Der Ständerat befasste sich aber mit einer weniger weit gehenden Motion Germann (svp, SH), welche verlangte, dass rassistische Äusserungen nur dann strafbar sein sollen, wenn sie den öffentlichen Frieden ernsthaft gefährden. Auf Antrag der Regierung lehnte der Ständerat diese Lockerung des Gesetzes ab. Der Bundesrat erklärte, dass er das Bundesgerichtsurteil so interpretiere, dass Diskussionen am Stammtisch nicht unter den Strafartikel fallen, solange sich die Beteiligten gut kennen und ihre Voten nicht mühelos auch von Dritten wahrgenommen werden können [6].

Der Nationalrat befasste sich erneut mit dem vom Bundesrat 2003 präsentierten Entwurf für eine Teilrevision des Datenschutzgesetzes. Seine Rechtskommission hatte den Auftrag des Ständerats aus dem Vorjahr erfüllt und legte eine schlankere Version vor. Diese konzentrierte sich auf die Verbesserung des Datenschutzes bei Online-Verbindungen der Bundesverwaltung, auf die Informationspflicht bei der Erhebung schützenswerter Daten und auf den Datenschutz bei der grenzüberschreitenden Datenübermittlung (geregelt im Zusatzprotokoll zur Datenschutzkonvention des Europarats, das vom Parlament im Anschluss an die Gesetzesrevision genehmigt wurde). Die Linke kämpfte vergeblich dafür, dass einige in der ursprünglichen Vorlage enthaltene Bestimmungen wieder aufgenommen werden. So scheiterte ihr Antrag, dass Inhaber von Datensammlungen die Betroffenen immer – und nicht nur bei der Beschaffung von besonders schützenswerten Daten – informieren müssen. Abgelehnt wurde vom Plenum auch der linke Antrag für ein Verbandsklagerecht gegen die Bearbeitung und Sammlung von Daten. Keine Chance hatte im Weiteren das in der ursprünglichen Regierungsvorlage enthaltene Einspruchsrecht gegen die Bearbeitung von Personendaten durch Privatpersonen und Unternehmen. Damit sollten die Bearbeiter verpflichtet werden, die Datenaufnahme resp. -verarbeitung bis zur Nennung einer gerichtlich anfechtbaren Rechtfertigung für die Datensammlung zu unterbrechen. Der Ständerat schloss sich fast in allen Punkten dem Nationalrat an. Die wenigen verbliebenen Differenzen wurden im Berichtsjahr noch nicht ausgeräumt [7].

Im Sommer beschloss der Bundesrat, das Projekt einer neuen einheitlichen Personenidentifikationsnummer (PIN), welche sich in verschiedenen Bereichen der Verwaltung einsetzen und unter Umständen auch verknüpfen lässt, nun doch weiter zu verfolgen. Im Vorjahr hatte er aufgrund des Widerstandes aus Datenschutzkreisen noch darauf verzichten wollen. Der Datenschutzbeauftragte des Bundes, Hanspeter Thür, aber auch die SVP und die Linke protestierten erneut gegen diese Pläne, da die Barrieren gegen eine unerwünschte Verknüpfung von persönlichen Daten ihrer Meinung nach nicht hoch genug sind [8].

Gegen Jahresende publizierte der Bundesrat seine Botschaft für die Schaffung eines Bundesgesetzes über die Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister (Registerharmonisierungsgesetz, RHG). Hauptziel der Vorlage ist eine für alle verbindliche Vereinheitlichung der kantonalen und kommunalen Einwohnerregister, mit dem Zweck, sie auch für statistische Bevölkerungserhebungen (Volkszählungen) zu nutzen. Neben der Definition der obligatorisch aufzunehmenden Merkmale (Alter, Geschlecht etc.) soll das Gesetz auch die Datenkontrolle und -übertragung regeln. Um einen Datenaustausch dort, wo er gesetzlich erlaubt und normiert ist, weitgehend zu automatisieren, soll ein eindeutiger, in allen betreffenden Registern zu verwendender Personenidentifikator festgelegt werden. Gemäss dem Gesetzesentwurf wird dies die neue Sozialversicherungsnummer sein, welche ab 2008 die heutige AHV-Nummer ablösen soll. Im Unterschied zur bestehenden AHV-Nummer wird dieser neue Code keine Zeichen enthalten, die Rückschlüsse auf die Person zulassen (z.B. Alter oder Geschlecht). Die Investitionskosten für das Projekt hat die Regierung auf knapp 50 Mio Fr. geschätzt, wovon 15,8 Mio Fr. auf den Bund entfallen. Die von den Kantonen in der Vernehmlassung geforderte Bundesbeteiligung an den Kosten der Kantone und Gemeinden lehnte der Bundesrat ab. Er verwies in der Begründung auf die Einsparungen, welche sich aus den Vereinfachungen auch für die kantonalen und kommunalen Verwaltungen ergäben. Allein die für das Jahr 2010 vorgesehene nächste Volkszählung soll mit diesem System um mindestens 40 Mio Fr. (davon 15 Mio Fr. für Kantone und Gemeinden) billiger zu stehen kommen [9].

Der im Sommer bekannt gegebene Plan des BFS, die Volkszählung 2010 mittels Registerdaten und ergänzenden Repräsentativbefragungen, aber ohne die bisher üblichen Fragebogen für alle Einwohner und Einwohnerinnen durchzuführen, führte zu einiger Aufregung namentlich bei der Wissenschaft und den Beratungs- und Planungsbüros. Da in den Einwohnerregistern nur einige Grunddaten wie Alter, Geschlecht, Nationalität und Zivilstand, jedoch keine Angaben zu Sprache, Verkehrsverhalten, Bildung etc. vorhanden sind, verliere die politische Planung (z.B. für Verkehrs- oder Gesundheitsinfrastrukturen) unentbehrliche Informationen. Die vorgesehenen Repräsentativbefragungen seien dafür kein Ersatz, da diese keine statistisch zuverlässigen Aussagen über die Verhältnisse im kleinräumlichen Bereich (Gemeinden oder Stadtquartiere) machen können. Im Nationalrat reichte der Freisinnige Gutzwiller (ZH) eine Motion ein, welche verlangt, dass der Bundesrat dem Parlament die Beibehaltung der Vollerhebung mit Fragebogen als gleichwertig entwickelte Alternative zur geplanten neuen Erhebung mit Registerdaten und zusätzlicher Stichprobe vorlegen soll [10].

Die sicherheitspolitische Kommission des Nationalrats präsentierte zu Jahresbeginn ihre Überlegungen zur Organisation und Beaufsichtigung des strategischen Nachrichtendienstes. Sie kam dabei zum Schluss, dass die Kontrolle in erster Linie Aufgabe der Regierung sein müsse. Die früher angestrebte Schaffung eines besonderen parlamentarischen Aufsichtsgremiums erachtete sie nicht mehr als zweckmässig; diese Arbeit solle weiterhin die Geschäftsprüfungsdelegation wahrnehmen, wobei deren Ressourcen allerdings aufzustocken seien. Vom Bundesrat verlangte die Nationalratskommission mit einer Motion, in einem Rahmengesetz die Aufgaben und Verantwortlichkeiten der Nachrichtendienste klar zu regeln. Eine Zusammenlegung des strategischen Nachrichtendienstes des VBS mit dem Dienst für Analyse und Prävention des EJPD sei nicht zwingend, aber die Stellung des Nachrichtenkoordinators müsse gestärkt werden. Der Nationalrat überwies diese Motion. Der Bundesrat gab sich skeptisch gegenüber diesem Anliegen und beurteilte die Verpflichtung, ein Rahmengesetz zu schaffen, für verfrüht und unüberlegt [11]. Er beschloss, noch bevor sich der Ständerat mit diesen Vorschlägen des Nationalrats befasst hatte, die Stelle des Nachrichtenkoordinators abzuschaffen. An seiner Stelle sollen themenspezifische Arbeitsgruppen geschaffen werden (so genannte Plattformen), welche die Aktivitäten und Erkenntnisse der beiden Nachrichtendienste zu koordinieren haben. Die Geschäftsprüfungsdelegation des Parlaments protestierte gegen diese Beschlüsse und verlangte erneut eine gemeinsame Führung für die beiden Nachrichtendienste [12]. Im Ständerat unterstützte der Bundesrat den Antrag der ständerätlichen sicherheitspolitischen Kommission, die Motion des Nationalrats in dem Sinn abzuändern, dass die Regierung nicht ein Gesetz, sondern bis Ende 2006 bloss einen Bericht über die Zweckmässigkeit einer Regelung auf Gesetzesstufe vorlegen muss. Nachdem der Ständerat dieser abgeschwächten Version zugestimmt hatte, wurde sie auch vom Nationalrat übernommen [13]. Eine Motion Schlüer (svp, ZH) für eine Zusammenfassung der strategischen Nachrichtendienste des VBS und des EJPD wurde vom Bundesrat bekämpft und vom Nationalrat abgelehnt [14].

Der Ständerat überwies im Einverständnis mit dem Bundesrat ein Postulat seiner sicherheitspolitischen Kommission, welches anregt, die Gesetzgebung in verschiedenen Bereichen an die Anforderungen der grösser gewordenen Gefährdung durch Terrorismus und organisiertes Verbrechen anzupassen. Konkret erwähnt wurde dabei etwa der Ausbau der Präventivüberwachung oder eine Verlängerung der Aufbewahrungsdauer von Telefongesprächsdaten [15]. Der Bundesrat selbst hatte von einer Arbeitsgruppe unter Federführung des Dienstes für Analyse und Prävention (d.h. des Nachrichtendienstes des EJPD) einen Vorentwurf für ein Bundesgesetz zur Stärkung der inneren Sicherheit ausarbeiten lassen. Dieser sah nicht nur einen umfangreichen Ausbau des präventiven Instrumentariums der Polizei, sondern auch eine Ausweitung des Tätigkeitsfelds der Staatsschützer auf den Bereich der organisierten Kriminalität vor. Sowohl der eidgenössische Datenschutzbeauftragte als auch die politische Linke protestierten gegen den Entwurf; einige bürgerliche Politiker zeigten sich ebenfalls skeptisch. Auch für den Chef des EJPD, Christoph Blocher, gingen die von der Arbeitsgruppe vorgeschlagenen Ausbaupläne zu weit: Er wies sie zur Überarbeitung zurück [16].

Die SVP konnte im November ihre Volksinitiative zur Einbürgerungspolitik einreichen. Diese verlangt, dass die Gemeinden ihre Entscheidungsinstanz und -prozedur autonom festlegen dürfen und keine Rekurse gegen die kommunalen Einbürgerungsentscheide möglich sind. Die Sammelkampagne hatte sich für die SVP als sehr mühsam erwiesen und die erforderlichen 100 000 Unterschriften kamen erst in letzter Minute und dank Sondereinsätzen zusammen. Nachdem bei der Kontrolle viele ungültige Unterschriften festgestellt worden waren, nahm die Bundeskanzlei eine genaue Nachzählung vor, welche mit einem äusserst knappen Ergebnis endete: Die Initiative war mit 100 038 gültigen Unterschriften versehen und damit zustande gekommen [17]. Einen inhaltlich ähnlichen Vorstoss hatte im Jahr 2003 der Berner SVP-Nationalrat Joder in Form einer parlamentarischen Initiative eingereicht. Gegen die von der SPK mit knapper Mehrheit beschlossene Empfehlung lehnte es das Plenum mit 104:73 Stimmen ab, dieser Folge zu geben. Vertreter der FDP und der CVP bekundeten zwar Verständnis für das Anliegen, die Gemeindeautonomie zu schützen, lehnten jedoch die Forderung nach einem Verbot der Beschwerdemöglichkeit ab [18].

Die SPK des Ständerat legte im Herbst ihre Vorschläge für die Umsetzung der 2003 gutgeheissenen parlamentarischen Initiative Pfisterer (fdp, AG) vor. Diese Initiative versucht, die bisherigen Verfahrenskompetenzen der Gemeinden mit den vom Bundesgericht formulierten Anforderungen an einen fairen Entscheid bei Einbürgerungsbeschlüssen in Einklang zu bringen. Die SPK hielt sich an ihren Vorentwurf aus dem Vorjahr, der in der Vernehmlassung breite Zustimmung gefunden hatte. Kommunale Volksabstimmungen (an der Urne oder in einer Gemeindeversammlung) über Einbürgerungsgesuche sollen zwar weiterhin möglich sein, aber nur dann, wenn vor dem Entscheid ein begründeter Ablehnungsantrag vorliegt. Die bis zum Bundesgerichtsurteil in einigen Orten der Zentralschweiz gängige Praxis, über alle Einbürgerungen grundsätzlich an der Urne abzustimmen, wäre damit nicht mehr möglich. Die Ablehnung eines Einbürgerungsgesuchs soll zudem vor einem letztinstanzlich entscheidenden kantonalen Gericht anfechtbar sein. Der Ständerat beriet die Vorschläge in der Dezembersession und stimmte ihnen zu. Zuvor hatte er mit 33 zu 6 Stimmen einen Nichteintretensantrag Brändli (svp, GR) abgelehnt [19].

Im Kanton Schwyz, wo bisher besonders häufig Gemeindeversammlungen über Einbürgerungen entschieden, nahm das Volk mit knappem Mehr (52%) eine Volksinitiative der SVP an, die explizit geheime Abstimmung ermöglichen will. Die Regierung gab im Herbst einen Vorschlag in die Vernehmlassung, der diese Forderung unter Berücksichtigung der vom Bundesgericht im Jahr 2003 verlangten Begründungspflicht für eine Ablehnung umsetzt. Sie lehnte sich dabei an die parlamentarische Initiative Pfisterer (siehe oben) an und verlangt, dass, wer bei Einbürgerungsgesuchen den Antrag auf eine geheime Abstimmung stellt, eine Begründung für die Gesuchsablehnung abgeben muss [20]. In der Luzerner Vorortsgemeinde Emmen, wo serienweise negative Einbürgerungsentscheide in Volksabstimmungen an der Urne für Aufsehen gesorgt hatten, kam man von dieser, vom Bundesgericht beanstandeten Art der Beschlussfassung wieder ab. Die Stimmberechtigten optierten im Verhältnis zwei zu eins dafür, in Zukunft eine Einbürgerungskommission über die Gesuche entscheiden zu lassen. Sogar die lokale SVP, welche mit einer Volksinitiative für die Einführung der Urnenabstimmung verantwortlich gewesen war, befürwortete diesen Systemwandel [21].

Im Kanton Bern fand eine Volksabstimmung zu der von der Regierung beantragten und vom Parlament gegen die Stimmen der SVP beschlossenen neuen Vorschrift statt, dass kommunale Einbürgerungsentscheide überall durch die Exekutiven zu fällen sind. Bei rund zwei Dritteln der bernischen Gemeinden war dafür bisher die Legislative (Gemeindeversammlung oder Parlament) zuständig gewesen. Am 25. September wurde die neue Regelung gegen den Widerstand der SVP mit rund 60%-Ja-Stimmen angenommen [22]. Auch im Kanton Appenzell-Ausserrhoden sind in Zukunft die Gemeindeexekutiven für Einbürgerungsentscheide zuständig. Gegen ein vom Kantonsparlament beschlossenes Gesetz wurde das Referendum nicht ergriffen [23]. In der Stadt Zürich reichten die PdA und die Alternative Liste eine Volksinitiative mit demselben Ziel ein; das Parlament hiess eine analoge Motion gut [24]. Im Kanton Zürich wurde mit der Annahme der neuen Kantonsverfassung die Bestimmung aufgehoben, dass über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts nur ortsansässige Gemeindebürger entscheiden dürfen [25].

Die Zahl der Einbürgerungen lag mit 39 753 deutlich über dem Vorjahreswert (36 957). Die grösste Gruppe von Eingebürgerten stellte erneut Serbien-Montenegro mit 9482 Personen, gefolgt von Italien (4162) und der Türkei (3467) [26].

Im Kanton Freiburg machte sich das Parlament an die Umsetzung des 2004 mit der neuen Verfassung eingeführten kommunalen Ausländerstimmrechts. Auf Antrag der Regierung beschloss es, den seit fünf Jahren im Kanton wohnenden und über eine Niederlassungsbewilligung verfügenden Ausländerinnen und Ausländern das aktive und das passive Wahlrecht auf Gemeindeebene zu erteilen. Das neue Gesetz wurde auf Anfang 2006 in Kraft gesetzt [27].

Der Verfassungsrat von Basel-Stadt hatte im Herbst 2004, aus Angst vor einer Abstimmungsniederlage für das gesamte Projekt, das Ausländerstimmrecht wieder aus dem Verfassungsentwurf eliminiert. Immerhin dürfen die beiden Gemeinden Binningen und Riehen dieses für kommunale Angelegenheiten einführen. Die Stimmberechtigten hiessen diese Lösung am 30. Oktober gut [28].

Im Kanton Genf entschieden die Bürgerinnen und Bürger über zwei Volksinitiativen zur Einführung des kommunalen Stimm- und Wahlrechts für Ausländer, die seit acht Jahren im Kanton wohnen. Die eine wollte dieses auf das aktive Wahlrecht beschränken, die zweite auch die Wählbarkeit einschliessen. Damit legten die Initianten zwei Möglichkeiten mit unterschiedlicher Reichweite vor, nachdem das Volk 2001 eine weiter gehende Vorlage abgelehnt hatte. Dass die Initianten damit taktisch klug gehandelt hatten, zeigte das knappe Abstimmungsresultat: Die weniger weit gehende Initiative wurde mit 52% Ja knapp gutgeheissen, diejenige, die auch die Wählbarkeit einführen wollte, hingegen mit 53% Nein abgelehnt. Die Liberalen und die SVP hatten zu beiden Vorlage die Nein-Parole ausgegeben [29].

Im Kanton Bern hatte das Parlament die Regierung im Jahr 2003 beauftragt, eine neue Vorlage für die Einführung des fakultativen kommunalen Ausländerstimmrechts auszuarbeiten (1993 hatte das Volk einen entsprechenden Vorschlag abgelehnt). Der Entwurf der Regierung sah vor, dass die Gemeinden den Ausländern, welche seit zehn Jahren in der Schweiz und seit fünf Jahren im Kanton wohnen, das Stimmrecht erteilen können. Der Grosse Rat trat auf das Projekt gar nicht ein. Im Gegensatz zu 2003 hatte sich diesmal die FDP der ablehnenden SVP angeschlossen, da sie eine erneute Niederlage in der Volksabstimmung befürchtete [30]. Dies geschah im Kanton Solothurn, wo die Stimmberechtigten über die Einführung des fakultativen Gemeindestimmrechts für Ausländer zu entscheiden hatten. Der Kantonsrat hatte dieses im Frühjahr gegen den Widerstand der SVP beschlossen. In der Kampagne zur Volksabstimmung fiel die Unterstützung durch die FDP und die CVP nur noch sehr schwach aus. Die Verfassungsänderung wurde am 25. September mit einem Nein-Stimmenanteil von 61% abgelehnt [31]. In Luzern strich die Kommission zur Ausarbeitung einer neuen Kantonsverfassung ihren Vorschlag aus dem Vorjahr für die Einführung des fakultativen kommunalen Ausländerstimmrechts wieder. Das Anliegen war in der Vernehmlassung von allen bürgerlichen Parteien bekämpft worden. Die Regierung schlug dem Parlament vor, diese Neuerung den Stimmberechtigten als Zusatzfrage zur neuen Verfassung vorzulegen [32]. Im Kanton Graubünden, wo die Gemeinden seit Anfang 2004 über die Kompetenz zur Einführung des Ausländerstimmrechts verfügen, haben bisher acht davon Gebrauch gemacht [33].

Die Zahl der Grossdemonstrationen mit 1000 und mehr Beteiligten war im Berichtsjahr stark rückläufig. Es fanden nur gerade 12 statt (2004: 40); das ist die geringste Zahl von Grosskundgebungen seit dem Beginn unserer Statistik (1988). Am häufigsten waren diese wie üblich in der Bundesstadt Bern (6), an keinem anderen Ort fand 2005 mehr als eine statt. Die grösste Kundgebung des Jahres wurde in Bern mit rund 10 000 Beteiligten von den Bauernverbänden durchgeführt. Häufigster Anlass für Grosskundgebungen waren Proteste des Staatspersonals gegen die Verschlechterung der Arbeitsbedingungen (3). Wie im Vorjahr fanden kaum Grosskundgebungen zu internationalen Themen statt. Die einzige wurde in Lausanne von Türken zur Feier der Staatsgründung organisiert. Grossdemonstrationen von in der Schweiz ansässigen Ausländern gegen die Zustände in ihren Herkunftsstaaten (v.a. von Kurden, Albanern, Tibetern und Tamilen) fanden nur in kleinem Rahmen statt [34].

Die Protestdemonstrationen der Anti-Globalisierer, welche seit einigen Jahren den Kongress des Weltwirtschaftsforums (WEF) in Davos (GR) begleiten, fielen in diesem Jahr noch kleiner aus als im Vorjahr. Nachdem sie einige kleine friedliche Manifestationen in mittelgrossen Städten durchgeführt hatten, verzichteten die WEF-Gegner auf eine ursprünglich geplante zentrale Kundgebung in Bern. Als Grund gaben sie die Bedingungen der Stadtbehörden an, welche zwar eine Kundgebung auf dem Bundesplatz, nicht aber einen Demonstrationszug am Samstag Nachmittag durch die Geschäftsstrassen der Innenstadt erlaubt hatten [35].

Zu dem im Berichtsjahr vom Volk gutgeheissenen Vertrag mit der EU über den Beitritt der Schweiz zum Schengen-Abkommen, welches insbesondere eine bessere Zusammenarbeit der Polizei und den Zugang der Schweiz zur europäischen Fahndungsdatenbank SIS enthält, siehe unten, Teil I, 2 (Europe: UE).

Der Bundesrat beantragte dem Parlament die Genehmigung der Unterzeichnung eines Abkommens zwischen der Schweiz und dem Europäischen Polizeiamt (Europol). Dieses Abkommen war zwar bereits seit zwei Jahren unterschriftsbereit, die EU hatte die Ratifizierung aber vom Abschluss der Abkommen mit der Schweiz über die Zinsbesteuerung und die Betrugsbekämpfung im Rahmen der Bilateralen II abhängig gemacht. Europol ist eine in den 90er Jahren von der EU geschaffene Institution zur internationalen Zusammenarbeit in der Verbrechensbekämpfung. Diese hat sich bisher auf die Sammlung und den Austausch von Daten beschränkt und verfügt über keine eigene Ermittlungskompetenz. Mit dem Abkommen zwischen der Schweiz und Europol wird der gegenseitige Datenaustausch über organisiertes Verbrechen und Terrorismus möglich. Dieser geschieht allerdings nicht über den Direktzugriff auf die Datenbanken, sondern über so genannte Verbindungsbeamte, welche vor Ort stationiert sind. Das Abkommen geht damit materiell wesentlich weniger weit, als die zwischen der Schweiz und einzelnen EU-Staaten abgeschlossenen bilateralen Zusammenarbeitsabkommen; es deckt aber räumlich den ganzen EU-Raum ab [36]. Der Ständerat hiess die Vorlage einstimmig gut, im Nationalrat gab es in der Schlussabstimmung eine Gegenstimme (Schwander, svp, SZ) [37].

Der Bundesrat beantragte dem Parlament im Weiteren, die nach den Terroranschlägen in den USA im September 2001 vorgenommenen Veränderungen im Europäischen Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus zu genehmigen. Die in einem Protokoll festgehaltenen Revisionen gegenüber der Version von 1977 betreffen vor allem eine Ausweitung der Definition der als Terrorismus bezeichneten strafbaren Handlungen. Darunter sollen grundsätzlich auch solche fallen, die von ihren Autoren politisch begründet werden. Der ursprünglich von der Schweiz gemachte Vorbehalt, Auslieferungen unter Umständen abzulehnen, wenn die terroristische Straftat politisch motiviert war, widerspricht dieser neuen Definition und soll deshalb fallen gelassen werden. Als Grund für die neue Begriffsbestimmung gab der Bundesrat die besondere Verwerflichkeit terroristischer Akte an, welche sich meist absichtlich gegen unbeteiligte Zivilisten richten. Eine Auslieferung in ein Land, in dem das Risiko von Folter oder Todesstrafe besteht, ist aber auch im neuen Übereinkommen nicht vorgeschrieben, da dies dem rechtlich höher stehenden Menschenrecht widerspricht. In diesem Fall müsste aber die Schweiz selbst eine Strafverfolgung durchführen. Die neuen Regelungen verlangen keine Anpassung der schweizerischen Gesetzgebung. Der Nationalrat stimmte dem Übereinkommen als Erstrat gegen den Widerstand der Grünen zu. Diese protestierten mit ihrem Nichteintretensantrag dagegen, dass gemäss der neuen Definition terroristische Akte grundsätzlich nicht als politische – und damit unter Umständen legitime – Kampfmittel anerkannt werden. In der Detailberatung wurde ein auch von der Mehrheit der SP unterstützter Antrag abgelehnt, den bisherigen schweizerischen Vorbehalt bezüglich Nichtauslieferung politisch motivierter Terroristen explizit beizubehalten. In der Gesamtabstimmung, die mit 116 zu 17 Stimmen deutlich ausfiel, lehnten die geschlossenen Grünen und die extreme Linke das Übereinkommen ab, während sich eine starke Minderheit der SP der Stimme enthielt [38].

Ende Dezember veröffentlichte der Bundesrat eine Botschaft zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts. Mit der Zustimmung zur Justizreform im Jahr 2000 hatten Volk und Stände ihre grundsätzliche Zustimmung zu einer Ersetzung der bisherigen 29 Strafprozessordnungen (26 kantonale und drei des Bundes) gegeben. Die Vorschläge des Bundesrates unterschieden sich in den Hauptpunkten nicht von der Vernehmlassungsvorlage des Jahres 2003. Insbesondere bestätigte die Regierung ihren Entscheid für das Staatsanwaltsmodell, bei dem nicht ein Untersuchungsrichter als quasi neutrale Instanz eine Untersuchung leitet, sondern der Staatsanwalt, der dann auch vor dem Richter die Anklage vertritt. Als Gegengewicht zu diesem Machtgewinn für die Anklage sollen bestimmte Verteidigungsrechte ausgebaut werden (so etwa das Recht auf sofortigen Beizug eines Anwalts). Neu in die Strafprozessordnung aufgenommen werden sollen auch Mechanismen, welche dem Staatsanwalt oder dem Opfer die Möglichkeit einer aussergerichtlichen Einigung eröffnen (so genanntes bargaining). Aus rechtsstaatlichen Gründen soll hingegen auf einen Strafverzicht oder -erlass für Täter, welche sich als Kronzeugen zur Verfügung stellen, verzichtet werden. Formal werden die Neuerungen in zwei Gesetzen formuliert: einer Strafprozessordnung (für Erwachsene) und einer Jugendstrafprozessordnung. In letzterer sind die Unterschiede zur normalen Strafprozessordnung festgehalten. Dazu gehört etwa der Entscheid für das Jugendrichtermodell, bei dem die Untersuchungsleitung und die Beurteilung in einer einzigen Instanz zusammengefasst sein können [39].

Die im Vorjahr von der grossen Kammer überwiesene Motion für den Schutz von Opfern und Zeuginnen fand auch im Ständerat Zustimmung [40].

Der Bundesrat beantragte dem Parlament die Genehmigung eines UNO-Abkommens gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität sowie von Zusatzprotokollen zur Verhinderung und Bestrafung des Menschenhandels und der Schlepperei. Der Hauptwert des Abkommens liegt in der Angleichung der internationalen Rechtsstandards und der Verpflichtung der Signaturstaaten zur Schaffung entsprechender Gesetze (z.B. gegen die Geldwäscherei). Die aktuell gültigen schweizerischen Rechtsgrundlagen genügen den Anforderungen des Abkommens [41].

Bei der Ende 2002 vom Parlament verabschiedeten, aber vom Bundesrat noch nicht in Kraft gesetzten umfassenden Revision des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuchs waren im Nachhinein, d.h. bei der Anpassung der kantonalen Rechtsordnungen, Zweifel am Sinn von bestimmten Beschlüssen aufgetaucht. Namentlich bei der Umsetzung der Grundsatzidee, kurze Freiheitsstrafen durch Geldbussen zu ersetzen, ergaben sich Widersprüche zum bestehenden Ordnungsbussensystem. Konkret konnte dies bedeuten, dass im Strassenverkehr für eine Person mit niedrigem Einkommen eine Ordnungsbusse für eine kleine Übertretung höher ausfiel als die – nach Einkommensverhältnissen abgestufte – Busse für ein wesentlich schwereres Vergehen. Der Bundesrat beantragte deshalb, einige Regelungen zu revidieren. Gleichzeitig schlug er auch vor, die in der Strafrechtsreform geschaffenen Bestimmungen über die ordentliche Verwahrung in zwei Punkten zu verschärfen. Erstens soll eine Verwahrung auch für rückfallgefährdete Täter bestimmter Delikte (z.B. sexuelle Handlungen mit Kindern resp. Abhängigen) angeordnet werden können, die zu einer Strafe von mindestens fünf Jahren (statt zehn, wie im revidierten Gesetz vorgesehen) verurteilt worden sind. Zweitens soll es möglich sein, eine ordentliche Verwahrung – nicht aber eine lebenslängliche Verwahrung – nachträglich auch gegen bereits verurteilte Täter auszusprechen. Diese Bestimmung soll zudem rückwirkend angewendet werden, d.h. auch auf Täter, die vor Inkraftsetzung des Gesetzes verurteilt worden sind; gemäss Botschaft allerdings nicht auf psychisch nicht gestörte Ersttäter. Der praktische Hintergrund dieses Vorschlags war, dass ohne diese neuen Bestimmungen mehrere verwahrte rückfallgefährdete Sexualstraftäter und Gewaltverbrecher mit dem Inkrafttreten des revidierten Gesetzes unverzüglich hätten frei gelassen werden müssen [42]. Auf Antrag seiner Rechtskommission hiess der Ständerat die Vorschläge in der Dezembersession weitgehend in der Fassung des Bundesrates gut. Umstritten war die Möglichkeit der nachträglichen, also nach der Verkündung eines Gerichtsurteils verhängten Verwahrung. Nachdem Bundesrat Blocher versichert hatte, es gehe hier nur um diejenigen seltenen Fälle, bei denen bei einem Gewaltverbrecher erst während des Strafvollzugs eine schwere Anomalie entdeckt werde, die ihn zu einem Wiederholungstäter machen könnte, stimmte der Rat mit 21 zu 11 Stimmen auch diesem Passus zu [43].

Gegen Jahresende gab der Bundesrat seine Vorschläge für die Umsetzung der 2004 angenommenen Volksinitiative „für eine lebenslange Verwahrung für nicht therapierbare, extrem gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter“ bekannt. Nachdem die 2004 durchgeführte Vernehmlassung starke Kritik hervorgerufen hatte, hatte das EJPD angekündigt, Alternativen auszuarbeiten. Der Bundesrat hielt dann trotzdem weitgehend am Vernehmlassungsentwurf fest, er trennte allerdings die Umsetzung der Volksinitiative von den Ausbesserungsarbeiten an den Allgemeinen Bestimmungen des Strafgesetzbuchs (siehe dazu oben). Da der Wortlaut des von der Volksinitiative geschaffenen Verfassungsartikels unter juristischen Aspekten sehr unklar ist, muss auf Gesetzesebene vorerst einmal bestimmt werden, was unter „extrem gefährlichen Sexual- oder Gewaltstraftätern“ zu verstehen ist. Gemäss der Botschaft sind darunter Täter folgender Verbrechen zu verstehen: Mord, vorsätzliche Tötung, schwere Körperverletzung, Raub, Vergewaltigung, sexuelle Nötigung, Freiheitsberaubung oder Entführung, Geiselnahme, Menschenhandel oder Völkermord, bei denen der Täter die physische, psychische oder sexuelle Integrität einer anderen Person beeinträchtig hat. Vorgesehen ist, dass für die Anordnung einer lebenslangen Verwahrung ein Gericht sich auf zwei unabhängige Gutachten stützen muss. Bei der Überprüfung der Weiterführung einer angeordneten Verwahrung glaubt der Bundesrat ein mit Art. 5 der EMRK vereinbares Verfahren gefunden zu haben. Dieses sieht ein mehrstufiges Vorgehen vor: Ein lebenslänglich Verwahrter soll ein Gesuch um eine neue Begutachtung stellen dürfen; ein solches kann, in Abweichung vom Vernehmlassungsentwurf, aber auch von der Vollzugsbehörde eingereicht werden. Danach würde eine Fachkommission abklären, ob neue wissenschaftliche Erkenntnisse zur Therapierbarkeit vorliegen oder ob bekannte Therapien aufgrund persönlicher Veränderungen des Täters erfolgreich sein könnten. Falls dem so ist und die Therapie zu einer erheblichen Reduktion der Gefährlichkeit des Täters führt, könnte ein Gericht die lebenslange Verwahrung in eine befristete umwandeln. Das Gericht könnte eine lebenslange Verwahrung zudem bedingt aufheben, wenn der Täter infolge seines hohen Alters oder einer schweren Krankheit keine Gefahr für die Öffentlichkeit mehr darstellt. Während sich der Bundesratsentwurf bei der Möglichkeit einer Überprüfung der Fortsetzung der Verwahrung von den Forderungen der Initiantinnen und ihrem Verfassungstext entfernen musste, um den Widerspruch zur EMRK möglichst klein zu halten, blieb er beim Verbot von Urlauben während der Strafverbüssung und der Verwahrung auf einer kompromisslosen Linie [44]. Die Initiantinnen protestierten umgehend gegen den Entwurf des Bundesrates, da dieser nicht dem Initiativtext entspreche. Sie drohten mit dem Referendum, falls das Parlament keine Verschärfungen beschliessen würde [45].

Die mehreren Kantonen vom Bundesrat erlaubte versuchsweise Durchführung des elektronisch überwachten Haftvollzugs ausserhalb von Vollzugsanstalten scheint sich zu bewähren. Es fehlte aber auch nicht an Kritik, welche diese Form des Strafvollzugs als zu milde bezeichnet. Der Versuch wurde um weitere drei Jahre (oder bis zur Inkraftsetzung des revidierten Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuchs) verlängert. Bis dann will die Regierung entscheiden, ob diese Art der Strafverbüssung mit einer Änderung des Strafgesetzbuchs definitiv und in allen Kantonen eingeführt werden soll [46].

Der Ständerat befasste sich als erster mit der vom Bundesrat vorgeschlagenen Verschärfung des Kampfs gegen die Korruption und stimmte den beantragten gesetzlichen Änderungen oppositionslos zu. Die neuen Regeln, welche insbesondere auch die passive Bestechung im privaten Bereich (also die Annahme von Bestechungszahlungen durch einen Angestellten eines privaten Unternehmens) unter Strafe stellen, fanden auch im Nationalrat Unterstützung. Das Parlament hiess auch die Ratifizierung eines entsprechenden Europarats-Übereinkommens gut [47]. Der Nationalrat überwies zudem eine Motion Gysin (sp, BS), welche gesetzliche Massnahmen zum Schutz von firmeninternen Informanten über Bestechungsfälle (so genannte whistle-blowers) vor Entlassung und anderen Diskriminationen verlangt [48].

Zu Jahresbeginn gab der Bundesrat den Vorentwurf für eine Verschärfung des Geldwäschereigesetzes in die Vernehmlassung. Es geht bei der Revision vor allem darum, die von einer internationalen Arbeitsgruppe (FATF) erlassenen Empfehlungen umzusetzen. Vorgesehen ist insbesondere die Erweiterung des Geldwäschereibegriffs auf Geschäfte mit Erlösen von Produktpiraterie, Menschenschmuggel sowie aus Insidergeschäften an der Börse. Weitere Berufe ausserhalb des Finanzsektors (z.B. Kunst- und Edelmetalhändler) sollen zudem dem Geldwäschereigesetz und seinen Kontrollmechanismen (Identifikation der Kunden etc.) unterstellt werden. Die Reaktionen fielen bei den bürgerlichen Parteien und der Bankiervereinigung, die vor einer Überregulierung warnten, sehr negativ aus. Bundesrat Merz gab daraufhin bekannt, dass das Projekt einstweilen auf Eis gelegt und später gründlich überarbeitet werde [49].

Nachdem in den letzten Jahren die strafrechtlichen Voraussetzungen zur Bekämpfung von Gewalt in der Familie und in eheähnlichen Partnerschaften ausgebaut worden sind, beantragte die Rechtskommission des Nationalrats nun auch noch zivilrechtliche Massnahmen zum Schutz von unter Gewalt leidenden, bedrohten oder verfolgten Personen. Sie tat dies in Umsetzung einer 2001 von der grossen Kammer angenommenen parlamentarischen Initiative Vermot (sp, BE). Konkret geht es darum, dass ein Gericht einem Täter verbieten kann, eine gemeinsame Wohnung zu betreten, sich dieser oder dem Opfer zu nähern, oder sich an bestimmten Orten, an denen das Opfer verkehrt, aufzuhalten. Strafbar wird neu auch das so genannte Stalking (Verfolgen oder Belästigen eines Opfers durch physische Präsenz oder Telefonate). Damit die Opfer nicht auf die Durchführung eines Gerichtsverfahrens warten müssen, sollen die Kantone eine Stelle bezeichnen, welche eine Wohnungsausweisung sofort anordnen kann. In einigen Kantonen (u.a. St. Gallen) sind derartige Bestimmungen bereits eingeführt worden. Der Nationalrat stimmte den Anträgen zu; dagegen sprach sich in der Gesamtabstimmung nur eine Mehrheit der SVP-Fraktion aus. Die Forderung der Linken, ausländischen Opfern, deren Aufenthaltsstatus von demjenigen des Täters (z.B. des Ehepartners) abhängt, während der ganzen Verfahrensdauer eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen, fand hingegen keine Mehrheit [50]. Der Nationalrat überwies den Teil eines Postulats Stump (sp, AG), der einen Bericht über die Ursachen von Gewalt gegen Frauen und Kindern in Familien verlangte; die Entwicklung und Umsetzung eines Aktionsplans zur Bekämpfung dieser Gewalttaten lehnte er hingegen mit finanziellen Argumenten ab [51].

Im Sommer legte der Bundesrat seine Vorschläge für die Schaffung von zusätzlichen gesetzlichen Grundlagen für die Bekämpfung von Gewalt bei und im Umfeld von Sportveranstaltungen vor. Diese sollen insbesondere auch der Verstärkung des Sicherheitsdispositivs zu einer problemlosen Durchführung der Fussball-Europameisterschaft in der Schweiz im Jahre 2008 dienen. Eingefügt werden sie in das Bundesgesetz von 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit. Neben einer Datenbank für notorisch gewaltbereite Besucher von Sportanlässen (so genannte Hooligans) sind darin auch Massnahmen enthalten, welche die Behörden gegen derartige Personen ergreifen können, um sie von Sportanlässen fernzuhalten. Diese gehen von Rayonverboten über die Meldepflicht (z.B. am eigenen Wohnort zur Zeit eines auswärts stattfindenden Sportanlasses) bis zur präventiven Haft („vorsorglicher Gewahrsam“). Da auch Auseinandersetzungen zwischen politischen Gegnern der links- und rechtsextremen Szene immer häufiger gewaltsam ausgetragen werden, beantragt der Bundesrat zudem die Schaffung von rechtlichen Grundlagen für die Beschlagnahmung von Propagandamaterial, das zu physischer Gewalt aufruft [52].

Der Nationalrat behandelte das Geschäft in der Wintersession. Die Linke bekämpfte die Vorlage mit einem von der GP und einer starken Minderheit der SP unterstützten Nichteintretens- und, als Alternative dazu, einem von GP und SP geschlossen unterstützten Rückweisungsantrag. Sie bemängelte wie bereits in der Vernehmlassung, dass die Vorlage überflüssig sei, weil Repressionsmittel wie Rayonverbote oder die Meldepflicht im Rahmen der kantonalen Polizeigesetze geschaffen werden können [53], und dass grundsätzlich viel mehr Gewicht auf präventive Massnahmen wie Fanbetreuung gelegt werden müsste. Beide Anträge scheiterten deutlich. In der Detailberatung konnte sich die Linke auch nicht mit ihren Anliegen durchsetzen, dass Massnahmen wie die Aufnahme einer Person in eine Hooligan-Datenbank, Rayonverbote oder Polizeigewahrsam (während eines Spiels) nur gegen Personen verhängt werden dürfen, welche von einem Gericht zuvor rechtskräftig wegen Gewaltanwendung verurteilt worden sind. Die bürgerliche Ratsmehrheit hielt dem entgegen, dass längstens nicht alle Teilnehmer an Gewalttätigkeiten im Umfeld von Sportveranstaltungen angezeigt würden, und dass zudem von einer Tat bis zu einer rechtsgültigen Verurteilung unter Umständen Jahre vergehen können. In der Gesamtabstimmung hiess der Nationalratrat das Gesetz mit 107 zu 50 Stimmen gut. Die GP hatte geschlossen, die SP bei neun Enthaltungen dagegen gestimmt [54].

Der Bundesrat gab bekannt, dass er nach der Annahme des Schengen-Abkommens in der Volksabstimmung zwei Vorlagen zur Revision des Waffenrechts vorlegen werde. Davon soll sich die eine mit dem infolge des Schengen-Vertrags Notwendigen (Registrierung der Schusswaffen), die andere mit übrigen Anliegen (z.B. Regeln für den Erwerb von Soft-air-guns und Imitationen) befassen. Der ursprünglich für das Berichtsjahr geplante Entscheid des Bundesrates über die beiden Vorlagen verzögerte sich [55].

Die SVP, welche bisher Verschärfungen des Waffenrechts stets abgelehnt hatte, versuchte einen neuen Weg, um die zunehmende Verwendung von Waffen bei der Begehung von Straftaten zu bekämpfen. Mit einer Motion schlug sie im Nationalrat vor, das Strafrecht in dem Sinne zu ändern, dass alle Straftäter, die zur Durchführung eines Delikts eine Waffe bei sich tragen, mit mindestens fünf Jahren Zuchthaus bestraft werden. Ob sie dabei die Waffe einsetzen oder nicht, soll keine Rolle spielen. Ausländische Straftäter, die eine Waffe auf sich tragen, wären zusätzlich mit einer Landesverweisung zu bestrafen. Der Nationalrat lehnte diese auch vom Bundesrat bekämpfte Motion ab [56].

Der Nationalrat verlängerte die Frist zur Behandlung einer parlamentarischen Initiative Frey (fdp, NE) zur Zuständigkeitsordnung bei internationalen zivilrechtlichen Streitigkeiten um weitere zwei Jahre. Die Rechtskommission rechnet damit, in der ersten Hälfte des Jahres 2006 einen ersten konkreten Entwurf diskutieren zu können [57].

Zu den diversen Revisionen des OR bezüglich den Bestimmungen über Aktiengesellschaften, die GmbH, Trusts und andere Unternehmensformen siehe unten, Teil I, 4a (Gesellschaftsrecht).

Fanzun, Jon, Die Grenzen der Solidarität: schweizerische Menschenrechtspolitik im Kalten Krieg, Zürich 2005.
Hottelier, Michel, La Suisse devant la Cour européenne des droits de l’homme, Bruxelles 2005.
Im Hof-Piguet, Anne-Marie, L’Académie des droits de l’homme: un projet en devenir, Genève 2005.
Jaag, Tobias, „Aktuelle Entwicklungen im Einbürgerungsrecht“, in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, 2005, S. 113-135.
Kälin, Walter / Künzli, Jörg, Universeller Menschenrechtsschutz, Basel 2005.
Kessler, Daniel, Was tun gegen Rassismus?: Erfahrungen und Empfehlungen für Projekte: Fonds Projekte gegen den Rassismus und für Menschenrechte 2001-2005, Bern (EDI) 2005.
Schefer, Markus, Grundrechte in der Schweiz, Bern 2005.
Tschannen, Pierre (Hg.), La démocratie comme idée directice de l’ordre juridique suisse, Genève 2005.

Baechtold, Andrea, Strafvollzug: Straf- und Massnahmenvollzug an Erwachsenen in der Schweiz, Bern 2005.
Cimichella, Sandro, Die Geldstrafe im Schweizer Strafrecht: Unter Berücksichtigung der Problematik zum bedingten Vollzug, Bern (Diss. jur. Zürich) 2005.
Freiburghaus, Dieter / Bucheli, Felix / Honegger, Edith, Das Duopol der legitimen Gewalt im schweizerischen Bundesstaat: zwei Fallstudien zu Armee und Polizei, Chavannes-Lausanne (IDHEAP) 2005.
Ledergerber, Zora, Whistleblowing unter dem Aspekt der Korruptionsbekämpfung, Bern 2005.