Das Reformpaket Bürgerecht hatte aus zwei Verfassungs- und drei Gesetzesvorlagen bestanden. Nach der Ablehnung der beiden Verfassungsrevisionen in der Volksabstimmung fielen auch die zwei zugehörigen Gesetzesänderungen aus den Traktanden. Darin wäre unter anderem auch die Verkürzung der minimalen Anwesenheitsdauer in der Schweiz von zwölf auf acht Jahre und der Wohnsitzdauer in der Gemeinde auf drei Jahre für die ordentliche Einbürgerung enthalten gewesen. Die dritte Gesetzesänderung war nicht mit dem Referendum bekämpft worden und kann, da sie sich auf geltendes Verfassungsrecht abstützt, in Kraft gesetzt werden. Sie schreibt vor, dass auf allen drei Entscheidungsebenen (Bund, Kantone, Gemeinden) nur noch kostendeckende Einbürgerungsgebühren zulässig sind. Die Gemeinden haben damit kein Recht mehr, einkommensabhängige „Einkaufssummen“, welche bisher bis zu mehr als zehntausend Franken ausmachen konnten, zu verlangen. Da diese Einnahmen bei Gemeinden und Kantonen für 2005 bereits budgetiert waren, sahen die Bundesbehörden eine Inkraftsetzung auf Anfang 2006 vor [15].

Als Reaktion auf die Bundesgerichtsurteile vom Vorjahr, welche kommunale Urnenabstimmungen über Einbürgerungen als verfassungswidrig untersagt hatten, lancierte die SVP im Mai, wie damals angekündigt, eine Volksinitiative. Das Begehren verlangt, dass die Gemeinden absolut frei sind, die Entscheidungsinstanz und -prozedur festzulegen. Diese kommunalen Einbürgerungsentscheide sollen zudem nicht rekursfähig sein [16]. Der Ständerat gab einer Standesinitiative des Kantons Schwyz Folge, welche das Gleiche wie die 2003 vom Ständerat angenommene parlamentarische Initiative Pfisterer (fdp, AG) verlangt: ein faires Verfahren in einem politischen Entscheid bei Wahrung der kantonalen Autonomie in der Organisation des Entscheids. Die mit der Umsetzung der Initiative Pfisterer befasste SPK des Ständerats verschickte gegen Jahresende einen von ihr ausgearbeiteten Entwurf an die Kantone zur Vernehmlassung. Sie hielt darin am Grundsatz fest, dass die Einbürgerung ein politischer Entscheid bleiben soll. Konkret beantragte sie, dass die Kantone Urnenabstimmungen zulassen können, unter der Bedingung, dass ein Nein begründet werden muss und der Einbürgerungsentscheid angefochten werden kann. Als technische Möglichkeit für die Feststellung der geforderten Begründung schlug sie die Verbindung des Abstimmungszettels mit einem Fragebogen zum Ankreuzen oder Aufschreiben der Ablehnungsgründe vor [17]. Das Bundesgericht hatte sich bei seinem Verdikt von 2003 nur auf Urnenabstimmungen bezogen und nicht auf Gemeindeversammlungen mit offenem Handmehr. Die Beschwerde der SVP des Kantons Schwyz gegen die dort nach dem Verbot von Urnenabstimmungen erlassene neue Regelung gab den Richtern nun Gelegenheit, sich auch zu Entscheiden an Gemeindeversammlungen zu äussern. Diese sind gemäss Bundesgericht zulässig, wenn die Abstimmung nicht geheim ist und Ablehnungsanträge begründet werden müssen. Zumindest in der öffentlichen Urteilsberatung kam aber auch eine deutliche Skepsis der Richter gegen diese Art der Einbürgerung zum Vorschein. Dem Kanton Schwyz wurde empfohlen, zumindest in grösseren Gemeinden andere Gremien wie Parlamente, Exekutiven oder Kommissionen entscheiden zu lassen [18].

Die Zahl der Einbürgerungen lag mit 36 957 knapp unter dem Vorjahreswert (37 070). Die grösste Gruppe von Eingebürgerten stellte erneut Serbien-Montenegro mit 7840 Personen, gefolgt von Italien (4408) und der Türkei (3568) [19].

Im Kanton Freiburg hat das Volk mit der Annahme der neuen Verfassung auch das kommunale Ausländerstimmrecht eingeführt. Die Regierung gab im Herbst ein Ausführungsgesetz in die Vernehmlassung [20]. Im der Waadt scheiterte der zweite Versuch innert Jahresfrist, das neu eingeführte Ausländerstimmrecht mittels einer Volksinitiative wieder abzuschaffen. Auch dieses Mal gelang es den Initianten nicht, die erforderlichen 12 000 Unterschriften zu sammeln [21].

Nachdem der Verfassungsrat von Basel-Stadt im Vorjahr das kantonale Ausländerstimm- und -wahlrecht in den Verfassungsentwurf aufgenommen hatte, zog die Humanistische Partei ihre im Jahr 2000 eingereichte entsprechende Volksinitiative zurück [22].

Der Grosse Rat des Kantons Genf empfahl die beiden im Vorjahr eingereichten Volksinitiativen für die Einführung des Ausländerstimmrechts auf Gemeindeebene zur Annahme. Gefordert wird damit die Einführung des aktiven resp. des integralen (d.h. aktiven und passiven) Stimmrechts für niedergelassene Ausländer [23].

In Ausführung einer im Vorjahr als Postulat überwiesenen Motion Egerszegi (fdp, AG) legte der Bundesrat einen Bericht über Alterslimiten für die Ausübung politischer Ämter vor. Er hielt darin fest, dass er solche als unnötig und verfassungsrechtlich fragwürdig erachte [24].

Die Zahl der Grossdemonstrationen mit 1000 und mehr Beteiligten schrumpfte, nach der Verdoppelung im Vorjahr infolge des Irak-Kriegs, wieder auf das übliche Mass zusammen. Es fanden insgesamt 40 statt (2003: 58); am häufigsten in der Bundesstadt Bern (11), gefolgt von Genf (6), Zürich (5) sowie Lausanne (4). Die grösste Kundgebung des Jahres wurde vom Gewerkschaftsbund in Bern mit rund 15 000 Beteiligten durchgeführt. Häufigster Anlass für Grosskundgebungen waren Sparmassnahmen der Kantone. Staatsangestellte führten insgesamt 14 derartige Protestkundgebungen durch, zudem manifestierte die betroffene Bevölkerung dreimal an grossen Demonstrationen gegen Spitalschliessungen. Im Gegensatz zum Vorjahr fanden nur ganz wenige Grosskundgebungen (3) zu internationalen Themen statt. Die Demonstrationen von Ausländern gegen die Zustände in ihren Herkunftsstaaten (v.a. von Kurden und Tamilen), welche noch in den 90er Jahren die schweizerische Kundgebungsstatistik dominiert hatten, fanden, wenn überhaupt, in kleinem Rahmen statt [25].

Der Kongress des Weltwirtschaftsforums (WEF) in Davos (GR), welcher in den letzten Jahren jeweils zu Gegendemonstrationen von Globalisierungsgegnern und meist auch zu Ausschreitungen geführt hatte, verlief dieses Jahr nahezu ohne diese Begleiterscheinungen. Nach den Vorfällen im Vorjahr hatten sich Organisationen mit grossem Mobilisierungspotential wie Gewerkschaften, Kirchen und auch die SP mit den militanten linksradikalen Kräften zerstritten und waren nicht mehr zu gemeinsamen Aktionen bereit. Radikale Gruppen führten in einer Reihe von Schweizer Städten kleine Kundgebungen durch, wobei es lediglich zu einzelnen Auseinandersetzungen mit der Polizei kam [26].

Der Nationalrat nahm lediglich Kenntnis von einer Petition der Jugendsession 2002, welche ein Verbot von Gummigeschossen, chemischen Zusätzen bei Wasserwerfern und chemischen Kampfstoffen bei grossen Demonstrationen forderte. Der Antrag der linken Minderheit der Rechtskommission, zumindest mit einer Motion eine bundesrechtliche Regelung für den Einsatz von chemischen Substanzen durch die Polizei und ein Verbot für die Verwendung gesundheitsgefährdender Stoffe zu verlangen, fand im Plenum keine Zustimmung [27].

Zu dem im Berichtsjahr vom Parlament gutgeheissenen Vertrag mit der EU über den Beitritt der Schweiz zum Schengenabkommen, welches insbesondere eine bessere Zusammenarbeit der Polizei und den Zugang der Schweiz zur europäischen Fahndungsdatenbank SIS enthält, siehe unten, Teil I, 2 (Europe: UE) [28].

Wie der Nationalrat im Vorjahr, genehmigte nun auch der Ständerat das Zweite Zusatzprotokoll zum Europäischen Übereinkommen über die Rechtshilfe im Strafrecht diskussionslos [29].

Bei der Neuregelung der Bestimmungen über die Aufteilung von eingezogenen kriminell erworbenen Vermögenswerten an die an der Ermittlung beteiligten Gemeinwesen fand im Parlament die zweite Runde der Differenzbereinigung statt. Gegen den Widerstand der Linken konnte sich die Version des Ständerates durchsetzen, welche auf jegliche Vorgaben für die Kantone bezüglich der Verwendung der Gelder verzichtet [30].

Der Nationalrat überwies diskussionslos eine Motion seiner Rechtskommission, die verlangt, Massnahmen zum Schutz von Opfern und Zeuginnen in das StGB aufzunehmen. Diese scheinen der Kommission unabdingbar, um den Kampf gegen den internationalen Menschenhandel, wo Betroffene (hauptsächlich zur Prostitution gezwungene Frauen) oft brutal eingeschüchtert werden, effizient führen zu können [31].

Volk und Stände nahmen am 8. Februar die Volksinitiative „für eine lebenslange Verwahrung für nicht therapierbare, extrem gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter“ relativ deutlich an. Trotz dem sehr emotionalen Gehalt der Vorlage („Schutz unserer Kinder vor Gewalttätern“ lautete ein Slogan der Befürworterinnen) war die Kampagne nicht sehr intensiv. Die sonst üblichen Zeitungsinserate und Plakate fehlten weitgehend, und in den Printmedien – welche grösstenteils ein Nein empfahlen – kamen auf der Kontra-Seite vor allem Strafrechtler zu Wort; von den Politikern (mit Ausnahme der SVP und der kleinen Rechtsaussenparteien empfahlen alle Parteien ein Nein) und dem von ihnen gegründeten Kontra-Komitee war wenig bis nichts zu hören. Die Gegner wiesen hauptsächlich darauf hin, dass die Ziele der Initiative mit dem revidierten Strafgesetz ebenfalls und zudem umfassender und menschenrechtskonform erreicht werden können [32].

Zugunsten des Volksbegehrens trat nicht so sehr ein der SVP nahe stehendes Komitee, sondern vor allem eine der Initiantinnen, Anita Chaaban aus Buchs (SG), in der Öffentlichkeit in Erscheinung. Ihre von direkt Betroffenen gebildete Selbsthilfegruppe hatte die Initiative ohne Hilfe von politischen Parteien zustandegebracht und verzichtete auch während der Kampagne auf die Zusammenarbeit mit diesen. Die selbst von einem schweren Sexualverbrechen mit beinahe tödlichem Ausgang an einem Patenkind betroffene 44-jährige Hausfrau legte in ihrer Argumentation vor allem Gewicht darauf, dass es keinen Sinn mache, einen in einem Gerichtsgutachten als nichttherapierbar deklarierten Täter später regelmässig auf seine Gefährlichkeit zu überprüfen. Da sich das Risiko einer Wiederholungstat grundsätzlich nie ausschliessen lasse, hätten solche Personen ausnahmslos bis an ihr Lebensende in Verwahrung zu bleiben [33].

Das Ergebnis war mit 1 198 867 zu 934 569 Stimmen (56,2% Ja) recht deutlich. Alle Kantone mit Ausnahme von Basel-Stadt und Waadt stimmten zu, am deutlichsten das Tessin mit 74% [34]. Die Vox-Analyse ergab, dass sich die politische Orientierung stark auf den Stimmentscheid ausgewirkt hatte: Wer sich zum linken Spektrum zählt, lehnte die Initiative mehrheitlich ab, wer sich rechts positioniert, stimmte noch deutlicher zu; ausschlaggebend war deshalb die politische Mitte, welche zu rund 60% Ja stimmte. Neben dem Links/Rechts-Gegensatz war auch ein deutlicher Graben zwischen den Bildungsschichten erkennbar: Je höher die formale Bildung ist, umso stärker fiel die Ablehnung aus. Keine Verhaltensunterschiede gab es hingegen zwischen den Geschlechtern und zwischen der deutschen und der französischen Sprachregion [35].

Unmittelbar nach der Volksabstimmung begannen die Diskussionen über eine mit dem internationalen Recht verträgliche Umsetzung des neuen Verfassungsartikels. Bundesrat Blocher setzte zu diesem Zweck anfangs April eine Arbeitsgruppe unter der Leitung des Direktors des Bundesamtes für Justiz, Heinrich Koller, ein, in welcher neben internen und externen Sachverständigen auch die Initiantinnen vertreten sind. Diese Arbeitsgruppe legte im Juli einen ersten Entwurf vor, den Blocher im September präsentierte. Dieser sieht keine automatische Überprüfung der Verwahrung vor, sondern ein mehrstufiges Verfahren: Ein lebenslänglich Verwahrter soll ein Gesuch um eine neue Begutachtung stellen dürfen. Danach würde eine Fachkommission abklären, ob neue wissenschaftliche Erkenntnisse zur Therapierbarkeit vorliegen oder ob bekannte Therapien aufgrund persönlicher Veränderungen des Täters erfolgreich sein könnten. Falls dem so ist und die Therapie zu einer erheblichen Reduktion der Gefährlichkeit des Täters führt, könnte ein Gericht die lebenslange Verwahrung in eine befristete umwandeln. Blocher gab gleichzeitig bekannt, dass er dem Parlament beantragen werde, die in der Strafrechtsreform geschaffenen Bestimmungen über die ordentliche Verwahrung in zwei Punkten zu verschärfen. Erstens soll eine Verwahrung auch für rückfallgefährdete Täter angeordnet werden können, die zu einer Strafe von weniger als zehn Jahren verurteilt worden sind. Zweitens soll eine ordentliche oder lebenslange Verwahrung nachträglich auch gegen bereits verurteilte Täter ausgesprochen werden können; diese Bestimmung soll zudem rückwirkend angewendet werden, d.h. auch auf Täter, die vor Inkraftsetzung des Gesetzes verurteilt worden sind. In einer ersten Stellungnahme erklärten sich die Initiantinnen mit dieser Lösung einverstanden unter der Bedingung, dass sämtliche drei Punkte realisiert werden. Negativ auf die Vorschläge reagierten hingegen, mit Ausnahme der SVP, die Parteien sowie die Dachverbände der Juristen und der Ärzte. Diese seien nicht menschenrechtskonform (insbesondere die nachträgliche Aussprechung der Verwahrung) und stünden im Widerspruch zu den wissenschaftlichen Grundlagen und der ärztlichen Ethik, wurde dagegen eingewendet [36].

Eine Gruppe mit dem Namen „Marche Blanche“, welche sich seit einiger Zeit vor allem in der Romandie für den Schutz von Kindern vor sexuellen Gewalttaten einsetzt, lancierte im August eine Volksinitiative, welche verlangt, dass es für sexuelle und pornografische Straftaten, welche an Kindern vor ihrer Pubertät begangen werden, keine Verjährung mehr geben soll [37]. Der Nationalrat gab in diesem Bereich zwei parlamentarischen Initiativen Folge. Die erste stammte von Glasson (fdp, FR) und war unbestritten. Sie verlangte, dass das organisierte Verbrechen an Kindern (Kinderhandel, Kinderprostitution etc.) als Verbrechen gegen die Menschlichkeit qualifiziert wird. Dies würde es erlauben, Täter unabhängig von ihrem Aufenthaltsort und dem Tatort in der Schweiz strafrechtlich zu verfolgen. Die zweite gutgeheissene parlamentarische Initiative kam von Abate (fdp, TI). Ihr Ziel ist es, das Strafmass für sexuelle Handlungen mit Kindern zu erhöhen. Der Nationalrat stimmte dabei gegen den Antrag seiner Rechtskommission. Diese hatte vergeblich gewarnt, dass damit die mit der Revision des Sexualstrafrechts von 1991 geschaffene Unterscheidung zwischen schweren Taten und solchen, die ohne Anwendung von psychischer oder physischer Gewalt ausgeübt werden, aufgehoben würde [38].

Der Bundesrat legte dem Parlament im November seine Vorschläge für eine Verschärfung des Kampfs gegen die Korruption vor und beantragte dabei neben Änderungen des Strafgesetzes und des Gesetzes über den unlauteren Wettbewerb (UWG) auch die Ratifizierung eines entsprechenden Europarats-Übereinkommens. In der Vernehmlassung hatten die SVP, die CVP sowie einige Unternehmerverbände der französischsprachigen Schweiz die Unterzeichnung des Protokolls abgelehnt. Die wichtigste Neuerung besteht darin, dass nicht nur die aktive, sondern auch die passive Bestechung im privaten Bereich (also die Annahme von Bestechungszahlungen durch einen Angestellten eines privaten Unternehmens) strafbar werden soll. Mit dem Argument, dass für die Aufdeckung derartiger Fälle fast immer die Mitwirkung von betroffenen Personen erforderlich ist, und der Schaden für die Öffentlichkeit primär in der Verzerrung des Wettbewerbs liegt, soll dieses Delikt im UWG definiert sein und nur auf Antrag verfolgt werden. Neu wird zudem nicht nur die aktive Korruption verfolgt, sondern es sollen – zusätzlich zu den schweizerischen – auch ausländische und internationale Funktionäre in der Schweiz bestraft werden, die sich bestechen lassen (passive Bestechung). Gemäss dem Bundesrat ist diese Bestimmung für die Schweiz als Sitz vieler internationaler Organisationen von Bedeutung, und sie könnte zudem subsidiär auf Funktionäre von Staaten mit ineffizienter Korruptionsbekämpfung angewendet werden [39].

Insbesondere im Hinblick auf die Durchführung der Fussball-Europameisterschaft in der Schweiz im Jahre 2008 hatte der Bundesrat 2003 den Vorentwurf für die Schaffung von gesetzlichen Grundlagen für die Bekämpfung von Gewalt bei und im Umfeld von Sportveranstaltungen in die Vernehmlassung gegeben. Die vorgeschlagene Datenbank über Hooligans und andere gewaltbereite Personen war namentlich von den Kantonen und den Sportverbänden sehr gut aufgenommen worden. Ende 2004 kündigte der Bundesrat an, dass er einen um weitere konkrete Massnahmen (z.B. Rayonverbote, Reiseverbote, Präventivhaft) ergänzten Vorentwurf in eine zweite Vernehmlassung geben werde [40].

Gegen Jahresende gab der Bundesrat zwei Vorentwürfe für neue Bestimmungen bei der Verfolgung der Internet-Kriminalität in die Vernehmlassung. Die Kompetenz der Kantone will er damit zwar nicht beschränken, aber der Bund soll zusätzliche Koordinationsfunktionen erhalten. So sollen die Bundesstellen (Bundesanwalt und Bundeskriminalpolizei) erste Ermittlungen durchführen können, wenn noch Unklarheit über den zuständigen Kanton herrscht. Mit einer zweiten Gesetzesrevision will der Bundesrat die strafrechtliche Verantwortung der Provider präzisieren. Wie bisher sollen die Anbieter von Inhalten (Content-Provider) für die von ihnen ins Netz gestellten Informationen voll verantwortlich sein. Wer bloss Speicherplatz für Content-Provider anbietet (Hosting-Provider), macht sich nur bei vorsätzlichem Aufschalten von illegalen Inhalten strafbar; er ist zudem verpflichtet, den Zugang zu als illegal erkannten Inhalten zu sperren und diese den Behörden zu melden. Grundsätzlich nicht verantwortlich sollen die sogenannten Access-Provider sein, welche in rein technischer und zudem automatisierter Manier den einzelnen Nutzern den Zugang ins Internet ermöglichen [41].

Die von der ehemaligen Vorsteherin des EJPD, Ruth Metzler, eingeleitete Revision des Waffenrechts wurde von der Verwaltung abgespeckt. Nach der vernichtend verlaufenen zweiten Vernehmlassung beschloss das federführende Bundesamt für Polizei, das vorgesehene zentrale Waffenregister zu streichen. Das zu Jahresbeginn in die verwaltungsinterne Konsultation gegebene Projekt des Bundesamtes konzentriert sich auf die Neuregelung des privaten Handels und auf Vorschriften über den Erwerb und Besitz von Waffenimitationen [42]. Der Beitritt der Schweiz zum Schengen-Abkommen, wie er vom Parlament in der Dezembersession beschlossen wurde, würde auf jeden Fall eine gewisse Verschärfung des Waffenrechts mit sich bringen, verlangt es doch von Mitgliedstaaten eine Kontrolle des Erwerbs und Besitzes von Feuerwaffen. Eine der Interessenorganisationen der Waffenbesitzer, „Pro Tell“, kündigte aus diesem Grund im Herbst ihren Widerstand zu diesem EU-Abkommen an. Die im Schiesssportverband organisierten Sportschützen zeigten sich hingegen mit der vorgesehenen Regelung, welche für die Besitzer einer Ordonanzwaffe keine zusätzlichen Auflagen bringt, zufrieden. Dies durften sie umso mehr sein, als das Parlament bei der Beratung der Abkommen beschloss, dass Sportschützen, Waffensammler und Jäger von der neuen Begründungspflicht für den Waffenerwerb ausgenommen werden [43].

Ein in die Vernehmlassung gegebener Vorentwurf für die Schaffung eines einheitlichen schweizerischen Zivilprozessrechts stiess nur bei der SVP auf grundsätzliche Kritik. Gewisse Einwände, insbesondere gegen die Einführung des Verbandsklagerechts im Konsumentenschutz, erhob auch Economiesuisse [44].

Bei der Behandlung der parlamentarischen Initiative Cina (cvp, VS) zum Schutz gutgläubiger Käufer, welche Immobilien von konkursiten Verkäufern erworben haben, schloss sich der Ständerat dem Beschluss des Nationalrats (Verkürzung der Publikationsfrist einer Konkurseröffung auf zwei Tage) an [45].

Die Rechtskommission des Ständerates legte ihre Vorschläge zur Umsetzung der parlamentarischen Initiative Bürgi (svp, TG) vor, welche verhindern will, dass Mitglieder von Vereinen ohne Beitragspflicht bei Schulden des Vereins unbeschränkt persönlich haften. Die neuen Bestimmungen sehen vor, dass, sofern die Statuten nichts anderes vorsehen, verschuldete Vereine nur mit dem Vereinsvermögen haften. Beide Ratskammern stimmten dieser ZGB-Teilrevision ohne Gegenstimme zu [46].

Bianchi, Doris, „Paradigmenwechsel im Einbürgerungsrecht: Vom politischen Einbürgerungsentscheid zum Verwaltungsakt“, in Schweiz. Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, 2004, S. 401-27.
Eggert, Nina / Murigrande, Anita, „Modèles de citoyenneté et mobilisation politique des migrants en Suisse: Le rôle des cantons“, in Schweizerische Zeitschrift für Politikwissenschaft, 2004, Nr. 4, S. 125-45.
Helbling, Marc / Kriesi, Hanspeter, „Staatsbürgerverständnis und politische Mobilisierung: Einbürgerungen in Schweizer Gemeinden“, in Schweizerische Zeitschrift für Politikwissenschaft, 2004, Nr. 4, S. 33-58.
Steiner, Pascale / Wicker, Hans-Rudolf (Hg.), Paradoxien im Bürgerrecht: Sozialwissenschaftliche Studien zur Einbürgerungspraxis in Schweizer Gemeinden, Zürich 2004.

Jositsch, Daniel, Das schweizerische Korruptionsstrafrecht, Zürich 2004.