Année politique Suisse 1995

Les négociations entre la Suisse et l'Union européenne ont débuté au printemps. Elles n'ont cependant pas pu aboutir, de nombreux points de divergences, et notamment la question des 40 tonnes, empêchant tout accord. - Le Conseil national a adopté à son tour la révision de la loi sur les amendes d'ordre. - Il a fait de même avec la révision de la loi sur les chemins de fer. - Le Conseil fédéral a mis en consultation des propositions prévoyant un redimensionnement important des NLFA ainsi qu'un financement basé dans une plus grande mesure sur des contributions publiques à fonds perdus. - Il a également mis en consultation des projets de réforme des CFF et des PTT. - Le Conseil des Etats a adopté l'amendement à la loi sur le service des postes visant à soulager les PTT de leurs prestations d'utilité publique. - La Confédération a signé avec les Etats-Unis un accord de libéralisation du marché aérien.

Lors de la procédure de consultation au sujet des mesures d'application de l'initiative des Alpes, les réactions aux propositions du Conseil fédéral ont principalement concerné l'introduction de péages tant pour le trafic de transit que pour ceux d'import-export et indigène. Cette mesure, que le DFTCE avait proposée afin d'éviter toute discrimination des transporteurs européens, a suscité le mécontentement des gouvernements et des milieux économiques des cantons alpins. Ainsi, par exemple, le canton du Tessin a demandé que tous les transporteurs tessinois, et non pas uniquement ceux à proximité du Gothard et du San Bernardino (GR), soient exemptés de la taxe sur le transit alpin (TTA), estimant que celle-ci signifierait une baisse de compétitivité des entreprises tessinoises sur le marché suisse du fait de la taxe perçue lors du passage du tunnel du Gothard. Faisant état d'appréhensions similaires, la Chambre valaisanne de l'industrie et du commerce a demandé que le Simplon (VS) ainsi que le Grand-St Bernard (VS) soient exemptés de taxes pour les transporteurs locaux. La Chambre du commerce grisonne a demandé, pour sa part, une exemption pour les transporteurs du canton, arguant qu'il était inéquitable de les soumettre à une telle taxe alors que le canton ne bénéficie d'aucune alternative ferroviaire intéressante pour le trafic nord-sud [3].

Le Conseil national s'est prononcé durant sa session d'octobre sur une initiative parlementaire du démocrate-chrétien valaisan Schmidhalter demandant qu'une nouvelle votation populaire sur le transit alpin soit mise sur pied afin d'annuler le vote de 1994. Selon l'initiant, un nouvel article constitutionnel était nécessaire afin d'apporter une solution aux graves problèmes engendrés par l'initiative des Alpes. Aussi, la nouvelle disposition constitutionnelle n'interdirait plus l'amélioration indispensable de certaines routes de transit existantes - permettant par exemple la construction d'une seconde galerie au Gothard. Elle veillerait également à éviter toute discrimination des routiers européens. A une large majorité et suivant l'avis de sa commission, la majorité de la Chambre du peuple a rejeté cette initiative. Elle a en effet estimé que soumettre au peuple une nouvelle initiative sur le transit alpin à un intervalle si bref exprimerait un manque de respect de la volonté populaire qui serait très mal perçu en ces temps de défiance envers les autorités politiques. Elle a en outre souligné qu'une des motivations de la proposition du député valaisan n'avait plus lieu d'être, puisque les tensions entre la Confédération et l'Union européenne résultant de l'initiative des Alpes étaient quelque peu retombées suite aux garanties présentées en 1994 par le Conseil fédéral au sujet de la non discrimination des camions européens.

Le Conseil national a décidé de donner suite à une initiative parlementaire du conseiller national Bundi (ps, GR) demandant d'inscrire dans la Constitution le principe de la vérité des coûts. Selon le texte de l'initiant, la Confédération devra prendre toutes les mesures pour que les coûts, internes et externes, des différents modes de transport soient pris en charge par ceux qui les occasionnent. En réalisant l'objectif de la vérité des coûts, ces mesures devraient en outre permettre d'éliminer les distorsions de la concurrence entre le rail et la route, de rentabiliser certains projets de transports publics (NLFA et Rail 2000) ainsi que d'améliorer la qualité de la vie dans les agglomérations et à proximité des grands axes routiers [6].

Les négociations entre la Suisse et l'Union européenne sur la question des transports aériens et terrestres ont enfin pu débuter au printemps. Après deux ans de travaux préparatoires et d'atermoiements, dus entre autres à l'adoption de l'initiative des Alpes en 1994, les ministres des transports des Quinze ont adopté le mandat de négociations présenté par la Commission européenne. Cette ouverture des pourparlers, promise par les Etats-membres pour le début de l'année, était pourtant loin d'être acquise quelques semaines auparavant: la Suisse ayant paraphé avec les Etats-Unis en février un accord de libéralisation de l'espace aérien entre les deux pays, certains pays membres de l'Union, principalement l'Italie et le Portugal, qui craignaient des conséquences négatives pour leur compagnie nationale, ont fait pression pour que l'ouverture des négociations soit retardée jusqu'à ce que la Confédération dénonce cet accord. Heureusement pour la Suisse, les ministres européens, plus particulièrement ceux britannique et français, ont estimé qu'il n'était plus possible de repousser à plus tard la perspective d'un accord indispensable aux deux parties [7].

Si l'ouverture des négociations a constitué un point positif pour les autorités helvétiques, il n'en demeure pas moins que le mandat de négociations attribué aux commissaires européens a été sur plusieurs points en deçà de leurs attentes. Ainsi, au sujet du trafic terrestre, l'UE a exigé de la Confédération un assouplissement substantiel de l'Accord sur le transit signé en 1992, demandant notamment que les 40 tonnes puissent avoir accès aux principales villes du pays. En outre, la Confédération est invitée à accroître les possibilités pour les 40 tonnes de transiter à travers le territoire helvétique ainsi qu'à supprimer l'interdiction de circuler le dimanche et la nuit. Enfin et surtout, le mandat de négociations prévoit que la Suisse abandonne, dès l'entrée en vigueur de l'initiative des Alpes, toute limitation d'accès pour les 40 tonnes. Bruxelles a justifié cette exigence en arguant que les mesures d'application de l'initiative étant suffisantes pour dissuader les 40 tonnes d'emprunter les routes helvétiques, l'interdiction actuelle de l'Accord sur le transit deviendrait sans objet. L'UE a ajouté que cette interdiction était peu conforme à sa conception de la limitation du trafic routier, basée sur des instruments de l'économie de marché. A titre d'ultime exigence du volet routier, Bruxelles a également demandé que les grands principes ainsi que les modalités de la mise en oeuvre de l'initiative des Alpes soient inscrits dans l'accord à venir. Elle entend ainsi s'assurer un droit de regard sur les mesures envisagées par la Suisse et éviter que ces dernières ne soient discriminatoires à l'égard de camions européens ni ne violent certains principes fondamentaux (libre choix du mode de transport, absence de restrictions quantitatives, non détournement du trafic, mise en place de capacités ferroviaires suffisantes). En contrepartie, l'UE s'est déclarée disposée à accorder aux camionneurs suisses un libre accès aux routes européennes - ce qui est certes déjà possible actuellement, mais uniquement sur la base d'accords bilatéraux. Les ministres des Quinze n'ont en revanche pas octroyé aux poids lourds helvétiques le droit de cabotage, ceci signifiant que les routiers suisses ne pourront effectuer de transports de marchandises à l'intérieur de l'Union (par exemple de Paris à Bonn). Sur la question du trafic ferroviaire, l'UE a exigé la libéralisation de ce domaine, demandant notamment que les compagnies européennes puissent avoir accès à l'infrastructure ferroviaire helvétique, la réciproque étant valable pour les chemins de fer suisses.

Concernant le volet aérien, la position communautaire a été encore moins généreuse. En effet, contrairement à ce qu'avait laissé entendre en début d'année la Commission européenne, les ministres des transports ont accordé uniquement aux compagnies aériennes helvétiques un droit de trafic illimité, et non celui d'effectuer des vols intra-communautaires (droit de cabotage), même s'ils ont laissé entrevoir que ce droit pourrait être accordé si la Suisse faisait des concessions sur la question des 40 tonnes ainsi que sur celle de la libre circulation des personnes. La principale raison de ce revirement de l'Union trouve son origine dans l'accord "open sky" paraphé par la Confédération et les Etats-Unis. N'ayant pas obtenu de renvoyer à plus tard l'ouverture des négociations, les Etats membres qui s'opposaient le plus vivement à l'accord helvético-américain ont convaincu les ministres des transports européens de prendre cette mesure, considérée par beaucoup de rétorsion. L'UE a également invoqué, à titre justificatif, le manque de symétrie d'une telle libéralisation, le marché européen étant cinquante fois plus grand pour les compagnies helvétiques que ne l'est celui suisse pour les compagnies européennes. En outre, les ministres des Quinze ont exigé que la Confédération reprenne la législation communautaire en matière de tarifs et de concurrence aérienne et qu'en cas de litige, la Cour européenne de justice soit compétente.

Côté helvétique, les réactions au contenu du mandat de négociations ont été variées. Si les partis gouvernementaux ont salué l'ouverture des pourparlers, les milieux écologistes se sont inquiétés d'une éventuelle levée de l'interdiction des 40 tonnes. A ce sujet, l'Association Transport Environnement (ATE) a fait savoir que, bien qu'elle ne considère pas la suppression de la limite des 28 tonnes comme un tabou, celle-ci devrait être accompagnée de mesures rendant le rail compétitif. Elle a ajouté, de concert avec Greenpeace, que si de telles mesures n'étaient pas prises, elle n'hésiterait pas à lancer un référendum. Les auteurs de l'initiative des Alpes - opposés pour leur part catégoriquement à la suppression voire même à un relâchement de cette limite - ont fait recours contre le mandat de négociations auprès de la Commission européenne et ont adressé une pétition au parlement européen, estimant qu'un tel mandat constituait une violation flagrante de l'Accord sur le transit valable jusqu'en 2004. L'Association suisse des transports routiers (ASTAG) a quant à elle répété son intérêt pour une levée progressive de la limite des 28 tonnes. Sur le volet aérien, la direction de Swissair s'est déclarée satisfaite, et a relativisé l'impossibilité pour elle d'effectuer des vols entre deux destinations communautaires, estimant que cette question constituerait l'objet de la prochaine étape des négociations.

Les pourparlers sur les transports ont débuté quelques jours après l'adoption du mandat de négociations par les ministres de Quinze. Sans surprise, ces tractations ont figuré parmi celles les plus difficiles et n'ont pu être conclues pendant l'année sous revue, à l'instar des autres objets en discussion. En effet, dès le début des négociations, les représentants européens - en réponse aux déclarations helvétiques selon lesquelles il n'était pas question de déroger à l'Accord de transit en ce qui concerne la limite des 28 tonnes - ont fait savoir que la suppression de cette limite constituait l'objectif principal de l'UE. Outre l'argument selon lequel l'entrée en vigueur de l'initiative des Alpes rendait caduque cette mesure, Bruxelles a justifié son intransigeance en affirmant que les incertitudes qui pesaient en Suisse sur la construction des NLFA pouvaient faire craindre le pire, ou du moins ne garantissaient pas l'existence d'infrastructures permettant un volume de transport de marchandises satisfaisant. Elle a également fait référence à la situation de plus en plus intenable de l'Autriche, qui du fait de l'interdiction des 40 tonnes sur le territoire helvétique, avait vu, depuis son entrée dans l'UE, le volume du trafic sur le Brenner augmenter de 20%. Un autre point qui a empêché toute possibilité d'accord a été la question du cabotage terrestre, l'Union refusant de satisfaire les exigences de la Confédération. Aussi, mis à part des questions de détails, les principaux points de convergence ont concerné les principes du trafic combiné et de la vérité des coûts, Bruxelles, tout en divergeant sur les moyens permettant de mettre en oeuvre ces principes, se rapprochant de la position helvétique. En outre, les deux parties se seraient mises d'accord au sujet du libre accès aux infrastructures ferroviaires. Concernant le volet aérien, la partie suisse n'a pu obtenir un assouplissement de la position de l'UE sur la question du droit de cabotage. L'aspect institutionnel des exigences de l'Union a également posé problème, la Suisse n'acceptant pas que ce soit la Cour européenne de justice de Luxembourg qui soit compétente en cas de litige. Il semble néanmoins que sur cette dernière question, la Confédération ait assoupli sa position [9].

Devant cette impasse, les autorités helvétiques ont tenté de débloquer la situation en proposant de mettre entre parenthèses les questions problématiques, espérant ainsi pouvoir aboutir à un accord minimal, notamment sur le trafic aérien. La Commission a rejeté cette demande, estimant qu'en vertu du principe du parallélisme, le domaine des transports ne pouvait être traité indépendamment des autres objets en discussion. A la fin de l'année, il semblait que seule une redéfinition des mandats de négociations respectifs - c'est-à-dire seule une décision politique comprenant du côté helvétique la levée de la limite des 28 tonnes notamment - pouvait relancer les tractations [10].

Le trafic combiné rail-route à travers les Alpes a augmenté de 23% en 1994 (contre 12% d'augmentation pour le trafic routier). En termes de tonnage de marchandises, le rail et la route sont désormais presque à égalité avec un léger avantage pour cette dernière, puisque les 198 000 envois ferroviaires ont transporté quasiment autant de marchandises que les 530 000 camions qui ont emprunté la route pour traverser la Suisse. Ces bons résultats, qui contrastent fortement avec ceux des deux années précédentes durant lesquelles le trafic combiné avait connu une légère baisse, sont dûs à la construction ou à l'agrandissement de centres de transbordements (entre autres à Aarau, Mannheim, et Milan) ainsi qu'à l'ouverture à travers le Gothard d'un corridor de transit, lequel a permis de faire circuler des convois plus longs [12].

A. Ogi a participé à la Conférence européenne des ministres des transports (CEMT) qui réunissait à Vienne (A) les responsables des pays de l'UE, de l'AELE, des pays d'Europe centrale ainsi que des Etats-Unis, du Canada et de la Nouvelle-Zélande. Le chef du DFTCE y a défendu la politique helvétique en la matière, basée sur la vérité des coûts et le trafic combiné. Cette conférence a adopté des résolutions dans le domaine de la limitation du trafic autocar ainsi que dans celui des émissions de gaz des camions. Elle a également adopté une résolution en faveur d'une politique européenne des transports en matière de sécurité, d'environnement et de standards techniques [13].

Le Conseil national a transmis un postulat Suter (prd, BE) exigeant de la part du gouvernement des mesures à même de promouvoir le trafic combiné intérieur. Le postulat enjoigne le gouvernement à mettre, dans un premier temps, des moyens à disposition du secteur privé afin que des liaisons est-ouest et nord-sud soient garanties. Le postulant estime qu'une telle politique d'encouragement de la part des pouvoirs publics est la seule à même de réaliser un transfert supplémentaire du trafic de marchandises de la route au rail. Le Conseil des Etats a transmis un postulat Danioth (pdc, UR) à contenu identique [14].

Les milieux routiers, par les voix de l'Association suisse des transports routiers (ASTAG), de la Fédération routière suisse (FRS) et de l'USAM, se sont déclarés en faveur de la création d'un fonds d'investissement pour les transports publics à l'image de celui qui existe pour la route. Selon les milieux routiers, ce fonds permettrait de garantir la transparence des comptes des transports publics. Il serait alimenté par un impôt sur la consommation, par exemple la future taxe CO2. De l'avis de nombreux observateurs, ce changement important d'attitude des milieux routiers - opposés jusqu'alors à ce que la route finance dans une plus grande mesure le rail - s'expliquerait par le fait que ceux-ci voudraient, grâce à la création de ce fonds, se prémunir de toute modification de l'affectation du produit des droits de douane sur les carburants en faveur du rail. Cette opinion a également été exprimée par les défenseurs des transports publics qui n'ont vu dans la volte-face des milieux routiers qu'une manoeuvre tactique [16].

Le Conseil national a décidé de donner suite à une initiative parlementaire du socialiste zurichois Herczog visant à redynamiser les transports publics. L'initiant demande notamment que les bases légales nécessaires soient créées pour maintenir et développer les structures à même de garantir la capacité et la fréquence des transports publics (routier et ferroviaire), et ce tant pour le trafic de voyageurs que pour celui de marchandises. Cette initiative entend s'opposer à la tendance actuelle de démantèlement des prestations des transports publics, estimant que seule l'amélioration de l'offre permettra d'accroître les recettes. A cet effet, elle exige en outre la réalisation intégrale de Rail 2000.

Le Conseil national a adopté le postulat Loeb (prd, BE) invitant le gouvernement à étudier la possibilité de créer, dans les quartiers périphériques des grands centres urbains, des zones oranges analogues aux zones bleues qui, à la différence de ces dernières, permettraient une durée de stationnement plus longue (par exemple de deux à trois heures). Le but de cette mesure est de permettre à ceux qui ne sont que de passage pour quelques heures dans les centres-villes de parquer dans la périphérie leur véhicule et d'emprunter les transports publics, ce que les zones bleues ne permettent pas faute de temps [20].

Le Conseil des Etats a transmis une motion Loretan (prd, AG) chargeant le Conseil fédéral de soumettre un projet de modification de la loi sur la circulation routière qui permette de déléguer aux cantons un certain nombre de tâches ayant trait à la circulation. Selon le motionnaire, cette délégation, qui toucherait entre autres les services de contrôle technique des véhicules appartenant à la Confédération (PTT et armée), permettrait de substantielles économies. Le motionnaire demande également de créer les bases légales nécessaires à la privatisation des différents services liés à la circulation routière.

Le Conseil national a rejeté une motion Friderici (pl, VD) et une motion Martin (prd, VD) demandant au gouvernement d'autoriser la circulation sur l'ensemble du pays des camions de plus de 28 tonnes transportant du bois, ce afin de relancer l'économie forestière. Il a suivi en effet l'avis du gouvernement ainsi que celui de sa commission pour lesquels déroger à la limite des 28 tonnes uniquement pour les transporteurs de bois constituerait une inégalité de traitement injustifiable. La Chambre du peuple a également rejeté pour des raisons similaires une motion Deiss (pdc, FR) demandant au Conseil fédéral d'assouplir, en faveur des transporteurs indigènes de légumes, les dispositions interdisant la circulation pendant la nuit et le dimanche, ce afin de permettre des temps de livraison plus courts [22].

Au milieu de l'année, le chef du DFTCE a mis en consultation un projet de loi concernant la taxe poids lourd liée aux prestations. Cette dernière remplacerait l'actuelle taxe forfaitaire, conformément à l'adoption par le peuple et les cantons en 1994 d'un article constitutionnel autorisant la Confédération à mettre sur pied une taxe de ce type. Selon le projet du gouvernement, les camionneurs suisses et étrangers circulant sur le territoire helvétique devraient débourser quelque 1,6 centime par tonne et par kilomètre parcouru. Cette nouvelle mesure fiscale permettrait de dégager quelque 750 millions de francs par année, soit quatre fois plus que le produit de la taxe actuelle. A. Ogi a présenté cette nouvelle taxe poids lourd comme l'une des mesures d'application de l'initiative des Alpes ainsi que comme l'un des instruments fiscaux permettant le financement des NLFA. Il a également souligné que son projet reposait avant tout sur le principe de la vérité des coûts, le montant de la taxe ayant été calculé pour qu'une meilleure couverture des coûts du transport routier soit garantie. Ainsi, certains coûts internes, tels que ceux d'infrastructure, de même que certains coûts externes, tels que ceux dus aux accidents, au bruit ou encore ceux liés aux dommages aux bâtiments résultant de la pollution, ont été pris en compte. Les autres coûts liés à l'environnement et à la santé ne seraient en revanche pas couverts. Le ministre helvétique des transports a en outre fait valoir que cette taxe avait la faveur des pays membres de l'UE, puisque, d'une part, elle s'appliquait également aux camions helvétiques et européens et que, d'autre part, ces derniers envisageaient la mise sur pied d'une taxe similaire au sein de l'Union. Quant à la réalisation technique de cette redevance, le projet du DFTCE prévoit qu'elle se ferait au moyen d'un compteur électronique dont chaque poids lourd devrait être muni.

Lors de la procédure de consultation, les réactions au projet du gouvernement ont été plutôt négatives. L'Association suisse des transports routiers (ASTAG) y a réagi de manière très critique, menaçant même de lancer un référendum si le Conseil fédéral ne revoyait pas à la baisse le montant de la taxe. Elle a mis en cause notamment la hausse trop importante à ses yeux des charges que cette taxe signifierait et qui entraînerait une chute de la compétitivité des entreprises de transports suisses. L'ASTAG, de concert avec l'USAM, a également fait valoir que si le transport routier signifiait des coûts non négligeables pour la collectivité, il était par ailleurs facteur de bien-être économique, lequel serait menacé par les conséquences de cette taxe sur les prix et sur la consommation. L'Automobile Club suisse (ACS) et le Touring Club suisse (TCS) ont quant à eux mis en doute la validité des calculs du DFTCE concernant les coûts du transport routier. Les partis bourgeois n'ont guère accueilli plus favorablement le projet, estimant, d'une part, que le montant de la taxe était trop élevé, et, d'autre part, que son introduction n'avait de sens que si l'UE adoptait une redevance similaire. L'UDC a en outre estimé que cette taxe désavantagerait encore davantage les régions montagneuses et périphériques, lesquelles dépendent plus du transport routier. Les seules réactions positives sont provenues des partis écologiste et socialiste ainsi que de l'Association Transport Environnement (ATE) et du Service d'information pour le transport public (Litra). Le PS et l'ATE ont même souhaité que le montant de la taxe soit progressivement augmenté jusqu'en 2004, date de la mise en vigueur de l'initiative des Alpes, afin de s'assurer, d'une part, que le transport routier couvre l'ensemble de ses coûts et, d'autre part, que cet instrument soit à même d'inciter les transporteurs routiers à utiliser le rail. Les cantons ont quant à eux eu des réactions contrastées. Les cantons de montagne et ceux périphériques, notamment ceux du Jura et des Grisons, ont demandé de pouvoir être exemptés, ne serait-ce que partiellement, de la nouvelle taxe, arguant principalement que celle-ci frappait inéquitablement les régions qui ne disposent pas d'infrastructures ferroviaires suffisantes. Les cantons urbains ont en revanche été plus favorables au projet du gouvernement, même s'ils ont exprimé leurs craintes quant aux coûts supplémentaires que la mise en oeuvre de la loi entraînerait pour leurs finances [25].

Face à cet accueil plutôt négatif, le Conseil fédéral a retiré son projet, ayant l'intention néanmoins d'en proposer un plus consensuel dans le courant 1996. Il a relevé que nombre de critiques étaient injustifiées. Ainsi, au sujet des conséquences de la taxe pour l'économie, il a estimé que le renchérissement ne dépasserait pas 0,2%. De même, au sujet des conséquences pour les régions de montagne, il a souligné qu'une partie du produit de la redevance aurait été plus spécialement attribuée aux cantons de ces régions.

A son tour, la grande Chambre a adopté le projet de révision de la loi sur les amendes d'ordre visant notamment à adapter celles-ci au coût de la vie. L'opposition à cette révision est provenue essentiellement des députés automobilistes et libéraux qui ont proposé de ne pas entrer en matière, estimant que le projet du gouvernement ne poursuivait qu'un but fiscal. La majorité de la Chambre du peuple a estimé cependant que cette hausse était indispensable pour rétablir l'effet dissuasif des amendes d'ordre. Elle a en outre rejeté des propositions de plusieurs députés bourgeois visant à élever le montant maximal des amendes non pas de 100 à 300 francs, mais uniquement de 100 à 250 francs, voir 200 francs. Enfin, elle a suivi la volonté du Conseil des Etats de ne pas encourager la délation, puisqu'elle a également biffé la possibilité de punir un contrevenant sur dénonciation d'un particulier.

Avant même l'élimination des divergences entre les deux Conseils, le gouvernement, désireux d'aller de l'avant, a mis en consultation l'ordonnance d'application relative à cette révision. Conformément aux déclarations du chef du DFJP devant le parlement selon lesquelles le montant des amendes augmenterait non pas de manière linéaire, mais selon le danger que le contrevenant fait encourir aux autres usagers, le projet du Conseil fédéral a notamment proposé que les amendes pour excès de vitesse soient augmentées d'un montant variant suivant le lieu de l'infraction. Ainsi, un dépassement de vitesse de 20 km/h en zone urbaine coûtera 300 francs au contrevenant, 240 francs hors de localités et 180 francs sur l'autoroute. Le projet du gouvernement prévoit également une hausse très importante des amendes pour stationnement illicite - jusqu'à dix fois les montants actuels pour un stationnement sur un trottoir ou sur une piste cyclable. Les partis et les cantons ont accueilli favorablement l'ordonnance proposée par l'exécutif. Seule la proposition du Conseil fédéral de ne plus faire poursuivre pénalement les excès de vitesse de 16 à 20 km/h a été vivement critiquée par les cantons ainsi que par l'Association des victimes de la route. Le DFPJ a déclaré que le projet final de l'ordonnance correspondrait sur ce point au statu quo. L'ordonnance devrait entrer en vigueur en automne 1996 [29].

La décision du Conseil fédéral de lever la limitation la vitesse à 80 km/h sur l'autoroute de contournement de la ville de Lucerne a suscité de vifs émois en Suisse centrale. Cette décision, prise suite à une plainte du TCS auprès du Conseil fédéral, a été en effet considérée comme une intrusion de la Confédération dans les compétences cantonales, la loi autorisant les cantons à limiter à 80 km/h la vitesse à proximité des grands centres urbains. Ils ont également souligné que cette mesure avait prouvé son efficacité puisque tant les émissions toxiques, le bruit que les accidents avaient diminué. Le gouvernement a quant à lui justifié sa décision en affirmant au contraire que limiter la vitesse pour des raisons écologiques constituait désormais une mesure disproportionnée. Pour le Conseil fédéral en effet, la plupart des voitures étant désormais équipées de catalyseurs, la quantité de substances polluantes émises ne dépendait plus autant qu'auparavant de la vitesse des véhicules. Le Conseil d'Etat lucernois s'est résolu à appliquer la décision, estimant qu'un recours auprès du Conseil fédéral n'avait que peu de chances d'aboutir. Il a également envisagé de construire de nouvelles parois antibruit. La décision de l'exécutif a par ailleurs plongé dans l'incertitude le canton de Berne, qui, ayant introduit une telle limitation de vitesse aux abords de sa capitale, doit également faire face à une plainte du TCS. Le canton de Zurich, prévoyant d'introduire cette mesure, a aussi dénoncé le flou juridique que créait la décision du gouvernement au sujet du partage des compétences entre cantons et Confédération.

A l'instar du Conseil des Etats en 1993, le Conseil national a décidé de ne pas donner suite à une initiative du canton de Thurgovie qui demandait d'introduire les limitations de vitesse dans la loi sur la circulation routière. L'objectif déclaré de l'initiative était d'accorder au parlement la compétence dans ce domaine, qui relève actuellement du Conseil fédéral et des cantons. La grande Chambre a suivi l'avis de sa commission qui estimait qu'il était plus judicieux de laisser à ces derniers la possibilité de réagir rapidement, et qu'il était peu souhaitable d'aboutir à une politisation de cette question [32].

Le Conseil des Etats a adopté le projet concernant certaines modifications de la loi sur la circulation routière et de celle sur la surveillance des assurances. Ces amendements devraient permettre de libéraliser le marché de l'assurance responsabilité civile pour les véhicules ainsi que d'adapter la législation helvétique au droit européen. Le Conseil des Etats s'est contenté d'introduire dans la loi la possibilité pour les assurés de résilier dans un délai plus bref leur contrat d'assurances. Il a en effet estimé que cette mesure se justifiait, étant donné les possibles hausses de primes que le système pourrait signifier pour certains assurés ainsi qu'en raison de la nécessité de mieux faire jouer la concurrence entre les différentes compagnies. A son tour, la grande Chambre a facilement adopté le projet du gouvernement. Elle a en outre suivi la petite Chambre quant à la modification introduite [33].

Le Conseil fédéral a approuvé le 5e programme des routes nationales. Pour les 323 km demeurant à construire, la Confédération débloquera 1,35 milliard en 1996 et 1,65 milliard de francs par année de 1998 à 2007. Si la consommation d'essence et la redevance sur le carburant restent inchangées, le financement du programme devrait être garanti. Le réseau devrait être achevé entre 2006 et 2008, soit quatre à cinq ans plus tard que prévu. La Conférence des directeurs cantonaux des travaux publics a exprimé sa déception face à ce programme, regrettant notamment que le gouvernement rompe sa promesse, faite lors de la hausse des droits de douane sur les carburants, d'un achèvement rapide du réseau routier [35].

Le Conseil national a décidé, contre l'avis de sa commission, de ne pas donner suite à une initiative parlementaire Giezendanner (pdl, AG) demandant la création des bases légales nécessaires à l'élargissement de quatre à six voies de la route nationale entre Berne et Zurich. L'initiant justifiait ce réaménagement en raison du goulot d'étranglement que constitue ce tronçon d'autoroute suite à l'augmentation du trafic est-ouest ainsi que pour des raisons de sécurité. La majorité de la Chambre du peuple a estimé, d'une part, que l'élargissement du réseau routier - loin de constituer une réponse adéquate à l'augmentation du trafic - contribuait au développement de ce dernier et que, d'autre part, il n'était pas judicieux d'augmenter la capacité des routes alors que des projets ferroviaires étaient mis sur pied dans le but de transférer une partie du trafic de la route vers le rail.

Le Conseil national a adopté sous forme de postulat une motion d'une minorité de sa commission demandant que la priorité en matière d'investissement dans le domaine des routes nationales soit accordée à l'achèvement des liaisons entre les différentes régions linguistiques. La grande Chambre a également adopté un postulat Schmidhalter (pdc, VS) concernant la traversée de Viège (VS) par la N9. Le postulat demande au gouvernement de mandater un expert neutre pour évaluer la faisabilité d'une variante sud, à l'instar de ce qui a été fait pour la variante nord [38].

Le Conseil des Etats a transmis comme postulat une motion Bloetzer (pdc, VS) proposant une extension du réseau des routes principales dans les régions touristiques de montagne. Selon le motionnaire, les cantons de montagne ne seraient plus à même d'assumer seuls les investissements nécessaires à l'amélioration de la sécurité des routes accédant aux stations touristiques. Par conséquent, le député valaisan jugeait nécessaire de comprendre également ces routes dans le réseau des chaussées subventionnées par Berne. Le Conseil fédéral a estimé que cette demande était déjà satisfaite, le réseau routier de montagne ayant été accru dernièrement de 170 km [40].

Le Conseil national a transmis un postulat Gadient (udc, GR) invitant le gouvernement à étudier la possibilité d'instaurer des liaisons directes entre la Romandie et les Grisons. Selon l'auteur du postulat, de telles liaisons épargneraient aux voyageurs de pénibles changements de train, accroissant ainsi l'attractivité touristique des Grisons. Il a également transmis un postulat Pini (prd, TI) demandant au gouvernement d'examiner les moyens d'améliorer la ligne du Gothard du point de vue de la propreté dans les wagons, de la durée du trajet et de sa rentabilité [42].

A l'instar du Conseil des Etats, le Conseil national a adopté la révision de la loi sur les chemins de fer visant à réduire les inégalités de traitement entre les CFF et les entreprises de transports concessionnaires (ETC) ainsi qu'à responsabiliser à l'avenir plus les cantons. De nombreux orateurs ont néanmoins exprimé leurs craintes que le gouvernement ne veuille, par cette révision, transférer aux cantons des charges financières plus importantes. La principale divergence avec la petite Chambre a concerné la question de l'instance compétente pour trancher les litiges entre les cantons et la Confédération au sujet des prestations qu'ils seront amenés à fournir conjointement. Le Conseil national n'a en effet pas suivi la Chambre haute qui voulait instituer une commission paritaire, au sein de laquelle des représentants de la Confédération et des cantons auraient siégé. Il a préféré s'en tenir au projet du gouvernement qui prévoit que le DFTCE soit seul compétent. En seconde lecture, le Conseil des Etats s'est rallié à la position de la grande Chambre [43].

La controverse concernant la construction d'un ou de deux tunnels ainsi que leur financement s'est poursuivie en 1995. En début d'année, deux événements ont notamment contribué à échauffer les esprits. D'une part, la prise de position du conseiller national zurichois Blocher (udc) en faveur, pour des raisons financières, de la construction du seul tunnel du Gothard n'a pas manqué de susciter de vives réactions tant de la part du conseiller fédéral Ogi que des cantons bernois et romands [44]. D'autre part, la publication d'un rapport commandé à un bureau londonien par le DFTCE a confirmé les craintes de ceux qui, à l'instar du chef des finances O. Stich, doutaient fortement de la rentabilité des NLFA. L'étude des experts anglais a en effet souligné que la rentabilité des transversales alpines reposait sur certaines conditions, dont la réalisation ne pouvait de loin pas être tenue pour garantie. Plus précisément, l'expertise a mis en évidence le fait que, pour avoir une chance de rembourser les prêts en 2070, il serait indispensable d'augmenter de 15% les tarifs du transport ferroviaire et d'accroître, dans la même mesure, les coûts du transport routier afin que le rail conserve sa compétitivité. De plus et surtout, ces hausses devraient être valables à l'échelle européenne - ce qui présuppose une politique de coordination en la matière - afin d'éviter que les transporteurs routiers ne préfèrent contourner la Suisse. En conclusion de leur étude, les experts londoniens ont souligné que si ces conditions devaient ne pas être remplies, les intérêts mêmes des emprunts pourraient être difficiles à rembourser, ce qui signifierait un accroissement incontrôlable de la dette [45].

Au printemps, face à cette polémique croissante, le Conseil fédéral - qui depuis l'été 1994 n'avait pu s'exprimer d'une seule voix - a affirmé sa volonté de réaliser les deux tunnels simultanément, rejetant ainsi l'option d'échelonnement des deux projets défendue par O. Stich au profit de celle chère à A. Ogi. Le gouvernement a justifié sa volonté en faisant référence notamment aux engagements européens de la Suisse, à la nécessité de respecter les choix populaires ainsi qu'aux dangers que la décision de ne construire qu'un seul tunnel ne manquerait pas de faire courir à la cohésion nationale. Sur la question du financement en revanche, le gouvernement a décidé de ne pas soumettre, contrairement à ce qui était prévu, le deuxième crédit d'engagement de huit milliards de francs au parlement, estimant que l'aspect financier devait être repensé. Prenant acte des conclusions de l'expertise londonienne, il a souligné notamment que le financement des deux NLFA ne devait pas se baser principalement sur des emprunts, mais sur des contributions à fonds perdus provenant de différents impôts indirects. Ces taxes permettraient de financer au fur et à mesure la construction des transversales alpines et diminueraient la charge financière que devront assumer les générations futures. Afin de repenser totalement l'aspect financier, le Conseil fédéral a cependant chargé un groupe de travail, composé des plus hauts fonctionnaires du DFF et du DFTCE, d'élaborer des propositions [46].

Les membres de ce groupe ont rendu leur rapport à la fin de l'été. Estimant qu'il était indispensable de réduire le coût des NLFA de 18 à 13 milliards de francs (prix 1995) si l'on entendait avoir une chance de les financer, les experts du DFF et du DFTCE ont proposé deux variantes signifiant un redimensionnement conséquent des projets initiaux. Selon les deux scénarios, seuls les tunnels de base seraient en effet construits, du moins dans un premier temps, sans les voies d'accès ni le raccordement de la Suisse orientale. La première variante, estimée à 11,3 milliards de francs, consisterait à construire simultanément les deux tunnels de base, mais en réduisant le Lötschberg à une seule voie. La seconde variante, d'environ 12,4 milliards de francs, reviendrait à construire le seul tunnel de base du Gothard dans une première étape, renvoyant à plus tard la construction du Lötschberg (sur deux voies), qui ne serait opérationnel qu'en 2015. Dans les deux variantes, la ligne du Gothard - à laquelle s'ajouteraient les tunnels du Monte-Ceneri (TI) et du Zimmerberg (ZH) - absorberait la quasi-totalité du trafic de marchandises, ce qui, selon les estimations des experts, serait à la mesure de ses capacités. Le groupe de travail a justifié le sacrifice du Lötschberg en soulignant que la nécessité de cette transversale n'était pas absolue pour le trafic de marchandises. Au sujet du renoncement aux voies d'accès, les membres du groupe de travail ont estimé que les nouvelles technologies ferroviaires (train à caisson inclinable) apportaient des solutions suffisamment efficaces, notamment du point de vue de la rapidité. Enfin, selon les hauts fonctionnaires des deux départements, la Suisse ne manquerait cependant pas à ses engagements européens, puisque le temps de parcours n'augmenterait pas de plus de dix minutes.

Au sujet du financement, le groupe de travail a envisagé un plan d'action spécial qui ne ferait appel à l'emprunt que dans une proportion de 25% (500 millions de francs par an) et serait alimenté par les deux tiers du produit de la future redevance poids lourd liée aux prestations (400 millions de francs par an), par une taxe ferroviaire ponctionnée sur le trafic voyageurs et marchandises (50 millions) ainsi que par une hausse de 10 centimes des droits sur les carburants (600 millions). A ces recettes s'ajouterait, comme prévu dans l'arrêté voté en 1991, une partie du revenu actuel des droits de douanes sur les carburants (450 millions). L'ensemble de ces ponctions ne serait effectué que le temps d'achever les différents projets et servirait également - conformément aux souhaits exprimés par les partis gouvernementaux - à couvrir le financement d'autres infrastructures (Rail 2000, raccordement de la Suisse romande au réseau à grande vitesse, programme antibruit). Pour en accroître l'acceptabilité politique, ces nouvelles taxes alimenteraient en outre le compte routier pour un montant de 300 millions de francs annuels [47].

Lors de la procédure de consultation, les réactions n'ont de loin pas été positives. Ainsi, les cantons romands et bernois ont accueilli assez froidement les propositions du groupe de travail, rejetant catégoriquement la variante consistant à construire prioritairement le tunnel du Gothard ainsi qu'émettant des doutes sur la sécurité et la rentabilité d'un tunnel du Lötschberg sur une seule voie. Les cantons de Suisse orientale ont quant à eux rejeté la proposition de renoncer au raccordement avec leur région. Enfin, ceux de Suisse centrale, de concert avec le Tessin et Zurich, ont exigé que les voies d'accès soient réalisées en même temps que le tunnel de base, même s'il fallait renoncer pour ce faire à toute construction au Lötschberg. Sur la question du financement, les cantons se sont exprimés de manière plus unanime et plus positive, même si certains ont proposé un recours plus massif à l'emprunt ou une hausse de la TVA. Les associations de défense des utilisateurs de la route ont à l'inverse critiqué principalement le mode de financement. Le Touring Club suisse (TCS), l'Association suisse des transports routiers (ASTAG) et la Fédération routière suisse (FRS) ont rejeté la proposition d'augmenter le prix de l'essence, estimant inadmissible que ce soient les utilisateurs de la route qui financent pour près de 70% les projets ferroviaires. L'ASTAG a réitéré son opposition catégorique au montant de la taxe poids lourd [49]. L'Association Transport Environnement (ATE) et le Service d'information des transports publics (LITRA) ont en revanche accueilli favorablement les propositions du Conseil fédéral en matière de financement, envisageant même une hausse du prix de l'essence plus importante. Concernant la question des deux variantes, l'ACS, la FRS et l'ATE se sont exprimés en faveur de la construction en priorité du tunnel de base du Gothard, les autres organisations s'abstenant de prendre position sur ce point.

Les partis gouvernementaux ont accueilli de manière globalement positive les propositions du Conseil fédéral, même si les partis bourgeois ont émis quelques réserves sur le mode de financement. Ainsi le parti radical s'est opposé à la hausse du prix de l'essence, du moins tant qu'un fonds d'investissement pour les transports publics ne serait pas créé à l'instar de celui qui existe pour la route. L'UDC et le PDC ont également exprimé le souhait que la solution du financement spécial soit, dans un second temps, abandonnée en faveur d'un fonds pour les transports publics. De plus, conformément à ce qu'ils avaient déclaré lors de la consultation sur la taxe poids lourd liée aux prestations, les partis bourgeois se sont opposés à la version retenue en la matière par le gouvernement. Au sujet des deux variantes à choix, les partis socialiste et radical ont exprimé leur préférence pour la construction simultanée des deux tunnels. Tiraillée entre ses sections bernoise et zurichoise, l'UDC n'a pas voulu s'exprimer à ce sujet, laissant au Conseil fédéral le soin de trancher. Après avoir exprimé sa préférence pour la réalisation en priorité du tunnel du Gothard, le PDC est, quant à lui, revenu sur sa position devant la profonde émotion, voire les menaces de dissidence, exprimées par la section valaisanne.

Ayant renoncé à soumettre au parlement le crédit de 8 milliards de francs nécessaires à la construction proprement dite des tunnels, le Conseil fédéral a proposé cependant d'accorder un crédit de transition de 855 millions de francs pour les NLFA. Cette somme doit garantir que les travaux préliminaires déjà entrepris puissent continuer sans interruption. De ces 855 millions de francs, seuls 160 millions seront utilisables immédiatement pour la construction des puits d'attaque au Gothard, les 695 autres millions restant bloqués tant que le gouvernement n'aura pas trouvé de solutions satisfaisantes pour le financement global des NLFA [51].

Le Conseil des Etats a approuvé à une large majorité ce crédit de transition. Il n'a pas suivi une proposition de renvoi Weber (adi, ZH) qui voulait différer ce crédit jusqu'à ce que le gouvernement propose un concept de financement global et clair. La petite chambre a également rejeté une proposition Loretan (prd, AG) demandant de n'allouer que 210 millions de francs. Elle a en revanche accepté - à l'instigation des députés Piller (ps, FR) et Cavadini (pl, NE) - que 210 millions de francs, et non pas seulement 160 millions, soient immédiatement utilisables par le gouvernement afin que la construction des puits d'attaque puisse commencer également au Lötschberg [52].

Le Conseil national a lui aussi adopté ce crédit de transition. Il a suivi la petite Chambre pour que les 210 millions nécessaires à la réalisation des puits d'attaque des deux tunnels soient immédiatement débloqués. La Chambre du peuple a par ailleurs rejeté une proposition de non-entrée en matière Steinemann (pdl, SG) qui voulait enterrer le projet des NLFA. Il a également repoussé une proposition Diener (pe, ZH) de suspendre toute allocation de crédit tant que la question du financement global des transversales alpines n'était pas résolue. Le gouvernement, soutenu par la commission du Conseil national, a en effet convaincu le plénum que ce crédit de transition permettrait uniquement une planification des NLFA et ne préjugeait en rien quant à leur réalisation. Enfin, la grande Chambre a rejeté tant une proposition Diener (pe, ZH) que celle du député vaudois Friderici (pl) qui demandaient de limiter les travaux, la première, au seul Gothard, la seconde, au seul Lötschberg [53].

Le Conseil national a également transmis un postulat Strahm (ps, BE) priant le gouvernement de prendre des mesures pour que l'adjudication publique et la passation des mandats concernant les NLFA se fassent de manière à permettre le jeu de la libre concurrence. L'auteur du postulat invite également l'exécutif à examiner les possibilités permettant une gestion rationnelle des risques ainsi que celles concernant l'institution d'une responsabilité solidaire entre les différents fournisseurs par le biais d'un consortium [54].

A l'instar du Conseil des Etats, le Conseil national a pris acte du rapport du gouvernement sur le projet Rail 2000. Le document de l'exécutif prévoit de réduire, dans un premier temps, des trois quarts le nombre de projets afin de maintenir une enveloppe de 7,4 milliards de francs. Soumises au plénum par des députés radicaux, automobilistes, verts et indépendants, différentes propositions de renvoi demandant de lier ce projet aux NLFA, d'établir un calendrier et un plan de financement pour les prochaines étapes - voire de procéder à des adaptations des deux arrêtés fédéraux de 1986 - ont été repoussées assez aisément, même si de nombreuses critiques ont été parallèlement adressées au gouvernement. Celui-ci a mis en garde la minorité romande sur le fait que le renvoi du rapport signifierait retarder pour une période indéterminée plusieurs projets de Rail 2000 la concernant au premier chef [55].

Dans un rapport paru en début d'année, la commission de gestion du Conseil national a pour sa part mis en évidence un certain nombre de dysfonctionnements dans la conduite et la surveillance du projet Rail 2000. Parmi ceux-ci, il a été relevé que le DFTCE n'avait pas assuré entre 1987 et 1990 une surveillance efficace des CFF. Plus particulièrement, ce département n'aurait pas affecté suffisamment de moyens à cet effet, sous-estimant les problèmes liés à la réalisation du projet et surestimant la capacité des CFF de pouvoir les maîtriser seuls. En outre, les estimations financières auraient été effectuées avec une légèreté coupable. La commission a reconnu que les faits incriminés remontaient pour la plupart à la période précédant l'arrivée d'A. Ogi à la tête du DFTCE. Prenant position sur le rapport, le Conseil fédéral a rejeté ces critiques. Selon lui, au moment de l'évaluation des coûts, on ne pouvait prévoir les répercussions de la législation sur la protection de l'environnement, responsable à son avis en grande partie de l'explosion des coûts. Par ailleurs, le DFTCE n'aurait pas pu effectuer une surveillance accrue du fait du manque de personnel, pénurie qui était à la connaissance du parlement et à laquelle ce dernier n'a pas remédié. Le gouvernement a également ajouté qu'il avait réagi vigoureusement en 1990 en resserrant sa surveillance et que, depuis cette année, un organe de contrôle avait été mis en place [56].

Le parlement n'a pas été satisfait des réponses du gouvernement. Estimant notamment que le Conseil fédéral n'avait pas défini de manière suffisamment précise la surveillance qu'il entendait exercer à l'avenir à l'égard des CFF (surveillance ou haute surveillance, surveillance politique ou surveillance de la gestion d'entreprise) ainsi que les rôles et les compétences respectifs du DFTCE et de l'Office fédéral des transports (OFT), le parlement a transmis une motion de la commission de gestion du Conseil national lui demandant de s'exprimer sur ces questions.

En automne, la commission de gestion du Conseil des Etats a également rendu un rapport sur la conduite du projet Rail 2000 par le DFTCE. A la différence de sa consoeur de la grande Chambre, elle s'est penchée sur la période d'élaboration du projet de 1982 à 1987. La commission a notamment dénoncé l'absence de consultation et la précipitation avec lesquelles le dossier avait été mené, cette dernière étant due à la volonté de profiter d'une conjoncture particulièrement favorable aux transports publics dans l'opinion publique et la classe politique. En outre, à l'instar de ce qu'avait souligné le rapport du Conseil national, la commission a relevé de nombreux manquements dans l'estimation des coûts. L'inflation, notamment, n'aurait pas été prise en compte et les mesures en faveur de l'environnement amplement sous-estimées à 200-300 millions de francs alors que leur coût actuel se situe entre 3 et 7 milliards de francs. De façon plus générale par ailleurs, les concepteurs de Rail 2000 n'auraient pas donné suffisamment d'informations sur l'aspect financier du projet, ne signalant pas au parlement la grande marge d'erreur de leurs estimations et omettant d'attirer son attention sur le fait qu'au moins 2 milliards de francs d'investissements pris sur le budget ordinaire des CFF s'ajoutaient aux 5,4 milliards soumis à l'approbation des députés. Enfin, selon les auteurs du rapport, les principaux responsables de ces dysfonctionnements seraient le conseiller fédéral de l'époque, Léon Schlumpf (udc, GR), le collège gouvernemental dans son ensemble, ainsi que le directeur de l'OFT et la direction générale des CFF de l'époque [58].

A l'instar de la Chambre des cantons, le Conseil national a rejeté une initiative du canton de Berne demandant que la nouvelle ligne du projet Rail 2000 entre Matstetten (BE) et Rothrist (AG) soit enterrée pour des raisons de protection du paysage. Il a estimé que cette variante, également défendue par le canton de Soleure, était beaucoup trop coûteuse. Conformément à cette décision, il a rejeté une motion Vollmer (ps, BE) ainsi qu'une motion Ruf (ds, BE) demandant toutes deux au gouvernement de soumettre au parlement un projet sur les mesures de financement de la variante défendue par le canton de Berne [59].

Le Conseil national a transmis une motion de la commission des transports du Conseil des Etats demandant au gouvernement de présenter au parlement une proposition de modification de l'arrêté portant sur Rail 2000 s'il devait s'avérer possible, grâce aux nouvelles technologies (rames à caisson inclinable et voitures à deux étages), de renoncer entièrement ou partiellement à la construction des nouveaux tronçons prévus pour la deuxième étape. Il a également transmis comme postulat une motion Baumberger (pdc, ZH) demandant au Conseil fédéral de réaliser, lors de la deuxième étape de Rail 2000, la ligne reliant Winterthour (ZH) à l'aéroport de Zurich. Selon le motionnaire, cette ligne serait indispensable à la Suisse orientale ainsi qu'au transit du trafic ferroviaire international par l'aéroport. La grande Chambre a suivi le gouvernement qui a fait valoir qu'il était prématuré de se prononcer sur cette question avant de connaître les conclusions d'études devant déterminer les tronçons à construire lors de la deuxième étape [60].

La Confédération ainsi que les différents cantons intéressés ont poursuivi leurs discussions pour élaborer une position commune au sujet des raccordements de la Suisse occidentale au réseau français de trains à grande vitesse. Si rien n'a été décidé cette année au sujet des quatre alternatives possibles - à savoir Genève-Mâcon, Genève-Annecy-Chambéry, Lausanne-Vallorbe-Dôle et le raccordement de Bâle vers les TGV Est et Rhin-Rhône - le projet de liaison TGV Genève-Mâcon a cependant été relancé en fin d'année lors d'une rencontre entre A. Ogi et Bernard Pons, nouveau ministre français des transports. La France, qui auparavant avait exprimé sa préférence pour un raccordement de la Suisse romande par la ligne Chambéry-Annecy, a en effet estimé que de nouveaux éléments lui faisaient voir le dossier sous un angle nouveau. Des investisseurs privés suisses et français se seraient en effet déclarés disposés à assumer la plus grande partie du risque financier de cette construction. Le projet de réaliser en plusieurs étapes la liaison ainsi que la perspective de voir créer en Suisse un fonds pour les transports publics qui contribuerait de manière importante au financement du projet expliqueraient également le changement d'attitude des autorités françaises. Les deux ministres ont décidé de lancer une étude sur la rentabilité et le financement de ce tronçon.

Suite aux accidents ferroviaires de 1994, la direction des CFF a établi un programme pour améliorer la sécurité. Le système de communication sera notamment renouvelé, les transmissions téléphoniques étant remplacées par des appels radio. Un dispositif permettant d'arrêter automatiquement les convois qui ne respectent pas un feu rouge sera également installé. Enfin, des spécialistes en sécurité seront formés. 1,5 milliard de francs seront dépensés jusqu'en l'an 2000 pour financer ces différentes mesures [63].

Selon les comptes 1995 des CFF, le déficit de la régie fédérale a augmenté de 150% par rapport à 1994 passant de 198 millions à 496 millions de francs (produits: 6,24 milliards de francs; charges: 6,74 milliards). Ce déficit record est, entre autres, le résultat de la baisse du trafic de voyageurs, dont les recettes (1,58 milliard de francs) ont chuté de 7,3%, et de celle du trafic de marchandises dont le chiffre d'affaires (1,03 milliard) a reculé de 8%. Les CFF ont expliqué ces chiffres catastrophiques, en ce qui concerne le trafic de voyageurs, par l'introduction de la TVA ainsi que les difficultés du secteur touristique, et, en ce qui concerne le trafic de marchandises, par la cessation du trafic de détail Cargo domicile. L'apport financier de la Confédération et des cantons a augmenté de 13,3% pour atteindre 2,75 milliards [66].

En dépit de multiples efforts d'économies, les CFF n'ont pas pu présenter un budget 1996 équilibré. Celui-ci prévoit un déficit de 263 millions de francs (produits: 6,498 milliards; charges: 6,761 milliards). L'apport de la Confédération devrait cependant diminuer de 4,3%, passant de 2,582 milliards de francs à 2,432 milliards. Cette baisse s'explique par la participation accrue des cantons aux coûts non couverts du trafic régional, conformément à la révision cette année de la loi sur les chemins de fer. Comme par le passé, les CFF ne seront pas en mesure de fournir une contribution d'infrastructure. Le parlement a facilement approuvé ce budget. Le Conseil national a notamment rejeté une proposition du PDL demandant de renvoyer ce budget au Conseil fédéral [67].

Le DFTCE a présenté de nouvelles propositions concernant la réforme de la régie fédérale. Ainsi, il a envisagé de séparer complètement le secteur de l'infrastructure de celui de l'exploitation. Seul ce dernier reviendrait aux CFF alors que le secteur de l'infrastructure relèverait de la compétence d'un nouvel office ad hoc. De plus, conformément aux exigences de l'Union européenne, des compagnies privées indigènes ou étrangères pourraient également avoir accès à l'infrastructure ferroviaire helvétique. Enfin, les CFF seraient transformés en une société anonyme de droit public et le statut de fonctionnaire aboli afin d'accroître l'autonomie et la flexibilité de l'entreprise.

Ces propositions de réforme - beaucoup plus ambitieuses que celles faites en 1994 par le gouvernement - ont été vivement critiquées par la direction des CFF ainsi que par la Fédération des cheminots (SEV). Acceptant le principe d'une différenciation accrue de l'exploitation et de l'infrastructure, la direction s'est en revanche déclarée opposée à une séparation complète de ces deux secteurs qui, selon elle, ne pourrait mener qu'à des dysfonctionnements importants eu égard à leur forte imbrication. Une telle mesure induirait par ailleurs une diffusion néfaste des responsabilités. Faisant écho à ces critiques, le syndicat des cheminots a en outre répété son opposition à une privatisation même partielle de la régie, estimant qu'une telle réforme n'apporterait aucune amélioration au niveau des prestations et ne se ferait qu'au détriment du personnel.

Devant cette opposition très vive, le Conseil fédéral a présenté les grandes lignes d'un projet corrigé qu'il devrait soumettre au parlement en 1996. Si le gouvernement entend encore séparer les secteurs de l'exploitation et de l'infrastructure, ces derniers ne seraient distincts que d'un point de vue organisationnel et seraient chapeautés par un toit commun sous la forme probablement d'un holding chargé de leur coordination. Le Conseil fédéral n'a néanmoins pas exclu que, dans un deuxième temps, ces deux secteurs soient totalement disjoints. Concernant l'accès pour les compagnies ferroviaires privées aux infrastructures étatiques, celui-ci serait strictement réglementé, la régie fédérale gardant la priorité. Enfin, le statut juridique des CFF devrait être transformé soit sous la forme d'une société anonyme de droit public, soit sous celle d'un établissement de droit public doté de la personnalité juridique [69].

Première dans l'histoire des chemins de fer helvétiques, l'exploitation de la ligne entre Schaffhouse et Rorschach (SG) - jusqu'alors propriété des CFF - pourrait passer en mains privées. En effet, la Mittelthurgaubahn, forte du soutien des cantons concernés, a proposé de reprendre l'exploitation de cette ligne quelque peu délaissée par la régie fédérale. Les CFF ont proposé un contre-projet, craignant que cette privatisation ne constitue un précédent. Le Conseil fédéral devrait rendre sa décision en 1996 [70].

Avec des charges de 14,728 milliards de francs et des produits de 14,978 milliards, le budget 1996 des PTT fait apparaître un bénéfice de 250 millions de francs. Les investissements prévus se montent à 4,8 milliards de francs, dont 1,5 milliard serviront à des prises de participation dans des entreprises étrangères. Les prestations en faveur de l'économie générale se montent à 416 millions de francs, dont 232 millions seront, pour la première fois, indemnisés par la Confédération à la régie pour le transport de journaux que cette dernière effectue. Le parlement a facilement adopté ce budget [73].

Suivant le Conseil national, la Chambre haute a adopté la modification de la loi sur le service des postes, qui vise à soulager partiellement les PTT des prestations de service public qu'ils fournissent dans le domaine des transports de journaux. Ce faisant, il a approuvé que les coûts soient à l'avenir répartis en trois parts égales entre la Confédération, les PTT et les éditeurs. De nombreux orateurs ont néanmoins exprimé le souhait que le gouvernement se soucie, dans l'ordonnance d'application, des conséquences qu'une hausse des tarifs pourrait signifier pour la presse locale et régionale. A. Ogi a tenu à leur assurer que cette préoccupation serait prise en compte lors de la fixation des tarifs, soulignant toutefois que ce souci ne devait conduire à pénaliser outre mesure la presse à grand tirage, laquelle pâtissait d'ores et déjà le plus de cette modification.

Le Conseil fédéral a mis en consultation un projet de loi sur l'organisation des PTT. Conformément à ce que lui avait proposé le conseil d'administration de la régie en 1994, ce projet prévoit la séparation de la poste et des télécommunications en deux entités distinctes, la première devenant un établissement autonome de droit public doté de la personnalité juridique, les secondes devenant une société anonyme de droit public. En revanche, contrairement aux propositions du conseil d'administration, le projet du gouvernement n'envisage pas que les deux secteurs soient chapeautés par un holding. Le gouvernement a en effet estimé préférable de laisser une marge de manoeuvre aussi large que possible aux deux entités afin d'assurer leur compétitivité dans un environnement national et international libéralisé. Le capital de la future société anonyme de télécommunications serait par ailleurs ouvert à des investisseurs privés, même si la Confédération conserverait la majorité des actions (51%). En outre, le projet prévoit une réforme du statut de fonctionnaire, qui ne devrait néanmoins pas entrer en vigueur avant l'an 2000. Les employés des PTT jouiraient d'un statut spécial de droit public n'offrant plus les garanties du statut fonctionnarial. Cette réforme signifierait notamment que les directions de la poste et des télécommunications pourraient négocier des conventions collectives avec leurs employés.

Lors de la procédure de consultation, l'Union PTT, principal syndicat des employés de la régie, a vivement réagi à ce projet accusant le gouvernement de "vouloir démolir" les PTT. Ne s'opposant pas au principe d'une réforme de l'entreprise, il a néanmoins menacé de lancer un référendum si le projet n'était pas corrigé selon ses voeux. L'Union PTT a notamment critiqué la volonté de séparer totalement la poste du secteur des télécommunications, regrettant que le Conseil fédéral n'ait pas choisi de chapeauter les deux entreprises par un holding. Il a estimé que la première ne pourrait assurer ses prestations de service public sans une aide du secteur des télécommunications. De plus, selon le syndicat, cette séparation ouvrirait la porte à la privatisation complète des télécommunications, dont les bénéfices attisent de nombreuses convoitises. L'Union PTT a également craint que la réforme du statut des employés ne signifie des licenciements massifs et une dégradation des conditions de travail. Le Vorort a quant à lui approuvé ce projet, saluant notamment la séparation complète des deux secteurs. Il a regretté néanmoins qu'il ne soit pas prévu de privatiser complètement la branche des télécommunications. Les partis gouvernementaux ont également accueilli favorablement les propositions du Conseil fédéral. Le PS et le PDC ont cependant insisté sur le fait que les prestations de base devront être assurées sur l'ensemble du pays. Le PRD a pour sa part suspendu son opinion sur la question de la nécessité de chapeauter ou non les deux entreprises par un holding [75].

Parallèlement au projet de loi sur l'organisation des PTT, le gouvernement a mis en consultation un projet de loi sur la poste. S'inspirant de la politique européenne en la matière ainsi que du rapport d'une commission d'experts rendu en 1994, cette nouvelle loi signifierait une libéralisation du marché de certains services dont les PTT ont actuellement le monopole. Le transport de colis de plus de deux kilos, les services des paiements, les envois sans adresse, le courrier international seraient entre autres concernés. En revanche, pour le service de base - à savoir les lettres et les colis de moins de deux kilos - la poste conserverait son monopole. Selon le Conseil fédéral, ce monopole est en effet nécessaire afin que les PTT puissent assurer ce service de base sur l'ensemble du pays en compensant les prestations offertes dans les régions non rentables par les bénéfices dégagés dans celles qui le sont. Par ailleurs, la poste serait tenue de garantir - et ce malgré la concurrence - un service sur l'ensemble du pays pour les colis de 2 à 5 kilos, le transport des journaux et périodiques en abonnement ainsi que les services de paiements. En revanche, pour les colis de plus de 5 kilos, les express ou le courrier international, la poste aurait la liberté d'agir comme elle l'entend [77].

Lors de la procédure de consultation, l'écho rencontré par le projet du gouvernement a été globalement positif. Seuls les syndicats de la régie ont rejeté les propositions du Conseil fédéral, exprimant leurs craintes quant à l'avènement d'une poste à deux vitesses qui ne desservirait convenablement que les grands centres urbains. Ils ont également fait valoir que la libéralisation du marché ne saurait aller plus loin, à moins de renoncer à un service postal offrant des prestations de qualité sur l'ensemble du pays. Les partis et les cantons ont salué le projet même si certains cantons périphériques ont craint d'être délaissés par le géant jaune [78].

Conformément à une étude publiée en 1994 et demandant une modification de la loi sur les télécommunications, le gouvernement a mis en consultation un projet de révision de cette loi. En complémentarité avec le projet sur la réforme des PTT impliquant une privatisation partielle des télécommunications, cette révision devrait consacrer la fin du monopole de la régie fédérale dans ce domaine. En effet, selon les propositions du Conseil fédéral et conformément à ce qui se dessine partout en Europe, tout opérateur de télécommunications pourrait offrir ses services s'il est à même de présenter les garanties techniques nécessaires à l'obtention d'une concession. Un service de télécommunications de base devrait être fourni par les PTT sur l'ensemble du pays, ces prestations de base étant au besoin financées par les redevances sur les concessions. Les autres opérateurs pourraient être également obligés de fournir de tels services (cabines téléphoniques, appels d'urgence). Le projet prévoit en outre que le Conseil fédéral se soucie de garantir une concurrence efficace et veille à ce que les PTT n'abusent de leur position dominante sur le marché [80].

A l'instar de ce qui s'est passé au sujet des deux autres projets de loi de réforme des PTT, les réactions à ces propositions ont été dans l'ensemble positives. Les cantons et les partis gouvernementaux ont salué la volonté de libéraliser et de rendre eurocompatible le marché helvétique des télécommunications. Les associations économiques de la branche ont également exprimé leur soutien aux mesures envisagées, demandant néanmoins une libéralisation plus poussée. Seuls les syndicats ainsi que les associations de défense des consommateurs ont critiqué les propositions du gouvernement. Ils ont estimé notamment que ces dernières pourraient mener à des injustices, puisque les communications pour l'étranger deviendraient vraisemblablement meilleur marché au bénéfice des grandes entreprises alors que les communications internes renchériraient aux dépens des particuliers les moins fortunés. Les syndicats ont également estimé qu'il fallait à tout prix exiger des entreprises privées qu'elles assurent également un service de base sur l'ensemble du pays, afin de permettre aux télécommunications helvétiques - qui devront assurer ce service - de combattre à armes égales [81].

L'association Swisscable, qui regroupe plus de 80% des câble opérateurs helvétiques, a déposé plainte contre les PTT auprès du DFTCE. L'association a en effet dénoncé les multiples tentatives effectuées par la régie de prendre le maximum de participations possible dans les réseaux câblés afin de pouvoir bénéficier d'une position de force au moment de la libéralisation des marchés des télécommunications. A. Ogi a donné partiellement raison aux opérateurs privés. Il a enjoint le géant jaune de revendre les participations acquises de certaines sociétés et de se borner à n'acquérir dans le futur que des participations minoritaires en attendant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les télécommunications [82].

Sur recours du directeur général des PTT, F. Rosenberg, le Tribunal fédéral a admis que ce dernier ne pouvait être tenu coupable de délit de pornographie pour les communications en direct sur les lignes du 156. En effet, les juges fédéraux ont fait valoir que dans la mesure où, lors des communications en direct, l'hôtesse recevant les appels pouvait déceler si le correspondant était mineur, le service du 156 ne rendait pas accessible à des enfants des productions pornographiques. Seules les communications enregistrées, auxquelles n'importe quel mineur pouvait avoir accès, pouvaient être imputées au directeur général des PTT. Enjoint par le Tribunal fédéral de restatuer, le tribunal de cassation du canton de Vaud a ramené l'amende de 20 000 à 14 000 francs [83].

Le Conseil national a transmis comme postulat une motion Wick (pdc, BS) demandant au gouvernement d'abroger le Règlement pour le flottage sur le Rhin frontière entre la Suisse et le Grand-Duché de Bade devenu obsolète selon le motionnaire. La Chambre du peuple a en revanche rejeté une motion Cornaz (prd, BS) chargeant le Conseil fédéral de soumettre au parlement un projet de loi en matière de navigation fluviale qui contraigne la Confédération à participer financièrement aux coûts supportés actuellement par les cantons riverains pour l'exécution des tâches intercantonales ainsi que de celles résultant d'obligations internationales. La grande Chambre a suivi l'avis du Conseil fédéral qui a estimé que les exigences de la motion étaient contraires à la répartition des compétences consacrée constitutionnellement entre les cantons et la Confédération. Le Conseil des Etats a quant à lui transmis comme postulat une motion Plattner (ps, BS) à contenu identique [85].

Le Conseil fédéral a présenté au parlement deux conventions élaborées par l'Organisation maritime internationale portant sur la pollution des eaux par les hydrocarbures lors d'accidents maritimes. La première des conventions vise, au moyen d'une harmonisation internationale des mesures de prévention, à limiter les dangers de forte pollution par les hydrocarbures consécutive à un accident maritime. La seconde prévoit la création d'un Fonds international servant à couvrir les dommages résultant de tels accidents. Le Conseil fédéral a également soumis à approbation un protocole modifiant la Convention internationale de 1969 sur la responsabilité civile pour les dommages causés par la pollution. Ce protocole vise à rehausser les limites de la responsabilité civile du propriétaire de navire et de l'armateur. Les trois objets ont été adoptés très facilement par le parlement [86].

La Confédération a signé avec les Etats-Unis un accord de libéralisation du marché aérien (accord "open-sky"). Egalement proposé à huit autres pays européens, cet accord signifie notamment que Swissair pourra couvrir les destinations de son choix sur le marché américain sans avoir à solliciter de nouvelles autorisations, la réciproque étant valable pour les compagnies américaines. Il est à noter que la conclusion de cet accord a failli être remise en cause. En effet, dans la mesure où la Commission européenne - qui estimait que le trafic aérien relevait de la compétence de l'UE - exigeait que les six Etats membres de l'Union concernés par l'accord renoncent à le ratifier de manière bilatérale, les autorités suisses ont craint que les Etats-Unis ne retirent leur offre en cas de défection de ces Etats. La Commission n'ayant toutefois pas reçu le soutien politique qui lui était nécessaire de la part des Quinze, les Etats membres concernés ont pu ratifier l'accord avec les Etats-Unis, qui ont ensuite fait de même avec les autorités helvétiques [89].

Pour faire face à son isolement européen, Swissair a accéléré son rapprochement avec la compagnie belge Sabena. Elle est ainsi devenue détentrice de 49,5% du capital de celle-ci. Cette participation restant minoritaire, Sabena gardera son statut de compagnie européenne, ce qui permettra à Swissair de mettre au service de sa clientèle la flotte de Sabena pour des vols intra-commmunautaires. La compagnie helvétique entend en outre multiplier les vols Bruxelles-Zurich-autres destinations - ou Bruxelles-Genève-autres destinations - ce qui devrait permettre un meilleur taux d'occupation des avions et donc une meilleure rentabilité. Elle envisage également de partager avec la compagnie belge certaines infrastructures, telles que les bureaux de représentation, le système de réservation ou le service de maintenance des appareils. Ce rapprochement a suscité le scepticisme de nombreux observateurs, lesquels ont souligné la mauvaise santé financière de Sabena. Par ailleurs, la prise de participation helvétique a dû obtenir l'aval de la Commission européenne qui a examiné si cette participation n'enfreignait pas le droit européen de la concurrence. Si la Commission a donné son feu vert à cette opération, elle a néanmoins exigé que les lignes entre la Suisse et la Belgique soient ouvertes à la concurrence étrangère, ce afin d'éviter la constitution d'un monopole. Cette exigence a nécessité une modification de l'accord aérien entre la Confédération et la Belgique. Aussi, les compagnies aériennes appartenant à l'Espace économique européen pourront désormais offrir des vols entre la Suisse et la Belgique, ce qui constituera une première pour le marché helvétique aérien [90].

[7] Les ministres européens ont néanmoins chargé la Commission de procéder à une étude sur les conséquences de l'accord "open sky" sur la marché aérien européen. Ils ont également exigé qu'une clause soit introduite dans le futur accord avec la Suisse afin de permettre à l'UE de rompre ce dernier si la Confédération devait signer un traité avec des pays tiers à même de porter préjudice à l'Union. En fin d'année, la Commission européenne a rendu publiques les conclusions de son étude, estimant que l'accord entre la Suisse et les Etats-Unis n'avait qu'une influence négligeable sur le marché aérien européen et que, par conséquent, il ne devait pas affecter les négociations entre l'UE et la Suisse: 24 Heures, 9.10.95. Voir aussi APS 1994, p. 149 ss. Au sujet de l'accord "open sky", cf. infra, Trafic aérien.7

[9] A ce sujet, il est à noter que la Commission a publié en fin d'année un livre vert sur le trafic routier. Adhérant au principe de la vérité des coûts, la Commission est favorable à une taxation très différenciée selon le kilométrage parcouru, le lieu (régions périphériques ou ville), l'heure de la journée, le bruit et le degré de pollution du véhicule. Mais cette taxation doit, selon la Commission, couvrir les coûts externes du trafic routier, et non pas, contrairement à ce que prône la politique helvétique, avoir comme objectif principal le transfert de la route au rail. Aussi, elle doit respecter le principe du libre choix du moyen de transport: 24 Heures et BaZ, 21.12.95; JdG, 29.12.95.9

[44] Les cantons romands et bernois ont dénoncé - notamment lors d'une manifestation de soutien au Lötschberg qui s'est tenue à Berne et qui a réuni les milieux économiques et politiques des cantons concernés - le fait que cette proposition ne prenne en compte que les intérêts du pôle économique zurichois, négligeant totalement ceux de la Suisse occidentale. Ils ont en outre souligné que, si seules des considérations d'équilibre budgétaire devaient être prises en compte, la construction du Lötschberg s'imposait, son coût étant moins élevé et sa réalisation plus rapide: presse du 4.2.95.44

[45] Presse du 30.1.95; NQ, 7.2 et 8.2.95 (prise de position de C. Blocher); presse du 8.2.95 (rapport des experts). Voir également APS 1993, p. 157 et 1994, p. 160. Outre le coût global des NLFA, l'étude londonienne a également analysé la rentabilité des différentes variantes en discussion. Ainsi, elle a estimé que la construction de la seule galerie de base du Gothard, à laquelle s'ajouteraient uniquement dans un second temps les voies d'accès, était la solution la plus économique. Les autres alternatives retenues par l'étude londonienne se classent ainsi (par ordre de coût croissant): la construction simultanée du Gothard et des voies d'accès, la construction du Lötschberg suivie de celle du Gothard, la construction échelonnée inverse des deux axes, la construction simultanée des deux axes.45

[46] Presse des 21.2, 7.3, 12.5 et 13.5.95; SGT, 28.2.95; NQ, 28.6.95; TA, 21.7.95. Sur la question du financement, il est à noter en outre que le parlement a transmis une motion Danioth (pdc, UR) exprimant également la préoccupation que le cumul des intérêts ne rende impossible le remboursement des sommes empruntées pour la construction des NLFA. La motion demande en effet au CF de proposer un nouvel arrêté fédéral concernant le financement des NLFA de manière à permettre que les sommes provenant des droits sur les carburants soient octroyées comme contributions à fonds perdus, et non comme prêts remboursables. Le CN a adopté une motion Schmidhalter (pdc, VS) à contenu similaire: BO CE, 1995, p. 707 s.; BO CN, 1995, p. 1824 (Danioth); BO CN, 1995, p. 1600 et 1824 (Schmidhalter).46