Au mois d'avril, le Conseil fédéral a mis en consultation le projet de mise en oeuvre de l'initiative des Alpes. Conformément à ce qui avait été annoncé précédemment, le transfert de la route au rail des poids lourds exigé par l'initiative ne concernera pas uniquement le trafic de transit, mais s'appliquera également au trafic intérieur et bilatéral, ce afin d'éviter toute discrimination des transporteurs européens. Pour inciter les transporteurs à se transférer sur le rail, le projet prévoit, outre la taxe poids lourd kilométrique (voir infra), l'introduction d'une taxe sur le transit alpin. Celle-ci sera perçue - par le biais d'un système électronique évitant l'installation de péages - lors de chaque passage sur les principaux axes alpins. Si l'introduction de la redevance est prévue pour 2001, son montant n'a en revanche pas encore été arrêté, ce point devant être éclairci dans le cadre des négociations bilatérales (cf infra). Officieusement, il devrait être cependant compris entre 40 et 200 francs et différencié selon l'axe emprunté, ce afin de frapper plus lourdement les passages les plus fréquentés. C'est ainsi que le franchissement du Gothard (UR/TI) et du San Bernardino (GR/TI) pourrait coûter 150 francs, celui du Simplon (VS/I) 75 francs et celui du Grand St Bernard (VS/I) 45 francs. Le gouvernement entend grâce aux deux taxes limiter à 650 000 le nombre de poids lourds traversant les Alpes en 2005 (400 000 de moins qu'aujourd'hui) [1]. En attendant que la première NLFA soit opérationnelle, la "chaussée roulante" sur le Lötschberg (en voie d'entrer en fonction) devrait être à même d'absorber le surplus de camions dès l'introduction de la taxe. Afin de prendre en compte les intérêts des régions qui seront le plus frappées par la redevance alpine, il est par ailleurs prévu de restituer aux cantons du Tessin, d'Uri et des Grisons une large partie du produit de la taxe (respectivement 60, 20 et 10%). Le solde devrait aller au subventionnement du trafic combiné. Le parlement sera cependant seul compétent pour décider, tous les quatre ans, de la part revenant aux régions concernées [2].

Les réactions au projet gouvernemental furent multiples et contrastées. Si les milieux de défense de l'environnement et le comité de l'initiative des Alpes approuvèrent dans l'ensemble le projet, ils soulignèrent cependant que le montant de la taxe ne devait pas descendre en dessous de 200 francs et devait être modulé en fonction du poids et des kilomètres parcourus. A l'opposé, les associations de défense des usagers de la route - l'Astag et le TCS notamment - critiquèrent assez vivement le projet, estimant notamment que l'objectif chiffré visé par le Conseil fédéral était totalement irréaliste. Les avis des partis gouvernementaux furent eux aussi divisés. Jugeant globalement satisfaisant le projet présenté, le PS et le PDC demandèrent à leur tour que la taxe soit non pas forfaitaire, mais conçue à l'image de la taxe poids lourd kilométrique. L'accueil des deux autres partis gouvernementaux fut lui beaucoup plus froid, ces derniers relevant qu'il était désormais clairement apparu que l'application de l'article constitutionnel sur la protection des Alpes posait d'énormes problèmes tant sur un plan interne - discrimination des cantons alpins - que sur celui des négociations bilatérales avec l'UE. Afin de s'extriquer de cette situation à leurs yeux devenue intenable, le PRD et l'UDC ont d'ailleurs chacun proposé de soumettre au souverain un nouvel article constitutionnel moins contraignant. Seul point du projet à faire l'objet d'avis convergents, le développement de la "chaussée roulante" fut vivement critiqué, les différents milieux consultés soulignant que cette solution coûteuse et peu écologique ne permettrait pas au rail d'être plus compétitif et devait être abandonnée en faveur du trafic combiné [3].

Le Conseil national a transmis comme postulat une motion Küchler (pdc, OW) - adoptée précédemment par la petite chambre - qui demande au gouvernement de promouvoir le transport ferroviaire de marchandises afin de favoriser le transfert de la route au rail. Relevant que le texte de la motion obligerait à prendre des mesures également en ce qui concerne le trafic intérieur - pour lequel la solution du rail est moins avantageuse - la grande chambre a préféré s'en tenir à la version moins contraignante du postulat [4].

Devant l'assemblée générale de l'Union des transports publics, le conseiller fédéral M. Leuenberger a lancé l'idée de recourir à des péages pour l'utilisation des infrastructures routières urbaines. Selon le chef du DFTCE, une telle mesure permettrait d'internaliser les importants coûts externes du trafic routier dans les agglomérations, outre d'assurer le financement des gros investissements en matière de transports publics. Le désengorgement des localités serait également favorisé [5].

L'UE ayant accepté en décembre 1996 de reconnaître à la Confédération le droit de substituer à la limite des 28 tonnes des mesures fiscales à même de promouvoir le transfert du trafic routier sur le rail, la Suisse se devait de préciser le montant maximal qu'elle entendait percevoir. Ceci fut fait à la fin janvier lorsque le Conseil fédéral proposa le montant de 600 francs, valable dès 2005 pour un 40 tonnes parcourant l'axe Bâle-Chiasso et comprenant tant la nouvelle taxe poids lourd (360 francs) que la redevance alpine (200 francs). Ayant à l'esprit une taxation ne dépassant pas les 340 francs, la Commission européenne, puis les ministres des transports des pays membres rejetèrent très sèchement la proposition helvétique, jugée prohibitive et ne diminuant en rien le trafic de détournement par l'Autriche et la France [6]. Sur les deux autres principaux points d'achoppement du dossier - à savoir la possibilité pour un certain nombre de 40 tonnes de traverser la Suisse dès l'entrée en vigueur de l'accord et l'accès illimité aux villes du Plateau - l'Union européenne a également demandé à la Suisse de revoir sa copie. Acceptant certes de fondre ensemble les deux requêtes, l'UE a plus particulièrement demandé qu'un contingent de 100'000 poids lourds - et non uniquement les 30'000 proposés par le gouvernement helvétique et prévus d'ores et déjà par l'accord sur le transit - soit dès 1999 autorisé à circuler librement sur territoire suisse (trafic bilatéral et trafic de transit), ce chiffre devant être porté à 200'000 en 2000 et à 350'000 en 2001 [7].

Ayant pris note de la nécessité d'assouplir sa position, le Conseil fédéral fit une nouvelle offre dans le courant du mois de mai, ce au terme d'une intense procédure de consultation durant laquelle les principaux acteurs politiques et économiques assurèrent le gouvernement de leur soutien. En ce qui concerne l'imposition du trafic routier, le gouvernement proposa, outre une baisse du coût de la traversée, de taxer de façon différenciée les camions selon leur degré de pollution. Selon ce nouveau système, les poids lourds datant d'avant 1993 (47% du parc poids lourds) devraient s'acquitter d'une taxe de 515 francs, ceux mis en circulation entre 1993 et 1996 (39%) 460 francs et ceux plus récents (14%) 405 francs. En moyenne, le coût de la traversée de la Suisse s'élèverait à 460 francs. Afin de maintenir constant ce prix moyen, les taxes affectant les véhicule les plus récents seraient rehaussées au fur et à mesure du renouvellement du parc poids lourds. Concernant le contingent de 40 tonnes, le gouvernement accepta de relever les contingents autorisés à 70'000 dès l'entrée en vigueur de l'accord, ce chiffre devant être porté à 140'000 unités en 2001 et à 210'000 en 2003. En contrepartie, les autorités suisses rappelèrent qu'elles souhaitaient que l'accord comprenne une clause de sauvegarde permettant à la Suisse d'augmenter de 10% le prix du transit en cas d'afflux massif de poids lourds. Elles réitérèrent également leurs exigences en matière de trafic aérien (obtention des 5e et 7e libertés) [8].

Prenant connaissance des nouvelles offres helvétiques, la Commission européenne fit part de sa satisfaction et nota que ces dernières - même si elles devaient être encore assouplies - pouvaient constituer une base de discussion pour la phase finale des négociations. Alors que de part et d'autre un certain optimisme régnait sur la probabilité d'aboutir à un accord avant l'été, un coup de théâtre fit néanmoins s'envoler tous les espoirs à ce sujet. Le Conseil des ministres européens des transports, qui devait donner son feu vert pour l'ouverture du dernier round, fut en effet au dernier moment annulé par l'UE. Dénonçant le manque de fiabilité des propositions helvétiques, l'Union expliqua que la Suisse avait modifié son offre à la dernière minute en précisant que les montants relatifs à la taxation devraient être ajustés d'ici 2005 au renchérissement (estimation: 10-15%). Du côté suisse, vaines furent les déclarations selon lesquelles il avait toujours été clairement spécifié que les chiffres devraient être adaptés à l'inflation [9].

Suite à l'annulation de cette rencontre, les négociations bilatérales sur le dossier des transports entrèrent dans une période de quasi-blocage pendant près de cinq mois. Face à cette situation critique s'élevèrent de nombreuses voix sur le plan interne demandant au Conseil fédéral d'assouplir de façon plus conséquente sa position. De l'avis que les enjeux étaient encore plus importants pour la Suisse sur les autres principaux dossiers (transport aérien, recherche, libre circulation des personnes), les milieux économiques firent part de leur souhait de voir les négociations se conclure encore cette année, quitte à faire d'importantes concessions. Certains partis bourgeois (UDC et PRD) proposèrent, afin de sortir de l'impasse, de soumettre au souverain un nouvel article constitutionnel beaucoup moins contraignant que le texte de l'initiative des Alpes (cf. supra). A l'autre extrême, le parti écologiste et les mouvements de défense de l'environnement (ATE, Comité de l'initiative des Alpes, WWF) laissèrent clairement entendre que toute taxation en dessous des 500 francs serait motif à référendum [10].

En octobre, conscient qu'il fallait prendre en compte tant les revendications des milieux soucieux de la protection de l'arc alpin que celles européennes et internes en faveur d'un assouplissement de la position helvétique, le Conseil fédéral, à nouveau fort du soutien des partis gouvernementaux, suggéra une toute nouvelle stratégie censée concilier ces points de vue apparemment inconciliables. De l'avis que ce n'était pas tant le montant des taxes routières que la différence de coût entre la route et le rail qui permettrait le transfert de trafic de l'une à l'autre [11], les autorités helvétiques proposèrent, afin de pouvoir abaisser à 410 francs le montant moyen de la fiscalité routière, de subventionner le trafic ferroviaire d'un montant à même de garantir une plus grande attractivité pour le rail (150 millions en 1999, 200 millions en 2006). Concernant la clause de sauvegarde, le gouvernement précisa que celle-ci comprenait également un volet non fiscal: outre la possibilité d'augmenter de façon unilatérale les montants perçus sur les poids lourds, la Suisse devait également avoir la possibilité de limiter quantitativement le nombre de 40 tonnes [12].

Prenant acte de l'évolution positive de la position helvétique et acceptant le principe du subventionnement du rail, l'UE renonça cependant début novembre, malgré une attitude plutôt favorable de la présidence luxembourgeoise et de la Commission, à convoquer le Conseil extraordinaire des ministres des transports. A titre de raison avancée pour justifier ce nouveau refus de lancer le round final des négociations, l'UE expliqua que la Suisse avait refusé de préciser si ses dernières propositions étaient susceptibles d'être ultérieurement assouplies arguant que la balle était désormais dans le camp de l'UE. Ceci était plus particulièrement le cas pour les montants de la fiscalité routière et pour le volet non fiscal de la clause unilatérale de sauvegarde, deux points de la proposition helvétique qui ne pouvaient être acceptés par les pays membres, l'un étant jugé encore trop élevé et l'autre totalement aux antipodes du principe cher à l'Union du libre choix du mode de transports.

Face à cet échec à l'écho encore plus retentissant que celui du mois de mai, le Conseil fédéral, qui devait abandonner tout espoir de voir les négociations aboutir encore cette année, réaffirma sa volonté de poursuivre les tractations tout en précisant qu'il était exclu de sacrifier la philosophie helvétique des transports sur l'autel d'un accord avec l'Union. Selon le gouvernement, le problème venait d'ailleurs plus du côté européen que du côté suisse. Relevant que l'UE était incapable de formuler des contre-propositions et de préciser quel était exactement le prix à payer pour aboutir à un accord, le Conseil fédéral fit part de son souhait que l'UE résolve au plus vite les divergences régnant en son sein sur la réforme de sa propre fiscalité routière [13]. Cet avis fut relayé par de nombreux ténors des partis gouvernementaux qui appelèrent l'Union à abattre ses cartes, cette succession de concessions helvétiques étant quelque peu humiliante et produisant la plus mauvaise impression sur l'opinion publique interne [14].

Souhaitant malgré tout relancer la dynamique des pourparlers, le gouvernement fit part, fin novembre, de sa disponibilité à abandonner le volet non fiscal de la clause de sauvegarde ainsi qu'à diminuer les taxes prévues pour la période transitoire entre 2001 et 2005. Ce nouveau pas de la Suisse fut accueilli de façon bienveillante par l'UE lors de la réunion du Conseil des ministres des transports qui se tint en décembre. Prenant acte des progrès accomplis depuis janvier par la Confédération et donnant leur accord pour la poursuite des négociations, les ministres européens, en réponse aux souhaits helvétiques de voir l'UE préciser ses exigences, déclarèrent cependant que seule une fiscalité comprenant uniquement les coûts d'infrastructure serait acceptable [15].

Face à cette exigence qui semblait remettre totalement en cause les fondements même de sa politique, le Conseil fédéral chercha à en atténuer la portée. Il releva notamment que les coûts d'infrastructure étaient calculés au sein de l'UE de telle façon que les montants étaient très proches de ceux auxquels la Suisse aboutissait en tenant compte des coûts externes également [16].

En début d'année, un comité composé d'écologistes alémaniques a lancé une initiative populaire intitulée "Pour un dimanche sans voitures par saison_- un essai limité à quatre ans" . Comme son titre le suggère, l'initiative demande que le trafic motorisé - à l'exception des transports publics et des services d'urgence - soit banni des routes helvétiques quatre dimanches par année. La mesure devrait s'appliquer, dans un premier temps, pendant quatre ans seulement. Suite à cette période probatoire, le peuple serait amené à se prononcer sur son maintien définitif. Rappelons qu'en 1978, une initiative similaire visant à introduire 12 dimanches sans voitures par année avait été assez largement refusée par le peuple et les cantons [17].

L'Association transports et environnement (ATE) a lancé au début de l'été une initiative intitulée "Rues pour tous". L'initiative vise à ce qu'une limitation générale de la vitesse à 30 km/h soit instaurée dans les localités. De l'avis des initiants, une telle limitation améliorerait substantiellement tant la sécurité sur la route que la qualité de vie des habitants des localités (diminution du bruit et des émissions nocives). Selon le texte déposé à la Chancellerie fédérale, des dérogations pourront être accordées par les autorités sur certains tronçons, notamment si des garanties sont apportées quant à la sécurité et à la tranquillité des quartiers d'habitation [18].

Le Conseil fédéral a pour sa part recommandé le rejet sans contre-projet de l'initiative "Rétro-trafic" déposée en 1996 par des milieux roses-verts et demandant une réduction de moitié sur 10 ans du trafic motorisé. De l'avis de l'exécutif, l'acceptation de cette initiative aurait des conséquences très négatives pour la Suisse. Les rapports avec l'UE deviendraient notamment très difficiles, les pays européens ne pouvant évidemment accepter de diminuer de moitié leur trafic de transit. Le financement des NLFA serait également menacé, la réduction de moitié du trafic motorisé entraînant une baisse très importante des recettes provenant de la route. Les régions rurales, périphériques et touristiques seraient pour leur part durement frappées au vu de leur grande dépendance vis-à-vis de la route. Enfin, les différentes mesures qui devraient être prises pour atteindre l'objectif fixé (hausse du prix de l'essence de plus de 1 franc, subventionnement massif des transports publics afin d'en augmenter l'attractivité, introduction de péages, etc.) auraient des conséquences funestes pour la croissance économique et l'emploi [19].

Le Conseil fédéral a publié un message proposant une modification de la loi sur la circulation routière. Alors que la longueur et la largeur maximales des poids lourds sont actuellement fixées dans la loi, le gouvernement propose que lui soit attribuée cette compétence, ce afin de pouvoir adapter plus aisément le dispositif légal à l'évolution des normes européennes. Présentant son projet, le Conseil fédéral a souligné que l'impossibilité d'harmoniser rapidement les tailles maximales admises à celles prévalant en Europe a de multiples conséquences négatives pour l'économie suisse. Ainsi, par exemple, les camions européens étant de taille plus élevée, l'importation et l'exportation de marchandises nécessitent des transbordements à la frontière qui renchérissent grandement les coûts des transports routiers. Le prix d'achat des poids lourds s'en trouve lui aussi accru, les véhicules devant être spécialement construits conformément aux normes helvétiques. L'absence d'uniformité des législations suisse et européenne entraîne enfin un trafic de contournement supérieur à celui existant du fait de la limite des 28 tonnes. Ajoutons qu'une fois la modification de la LCR adoptée par le parlement, l'exécutif devrait rehausser les limites supérieures autorisées au niveau de celles européennes. La largeur maximale passera de 2 m 50 à 2 m 55 et la longueur maximale (pour un train routier) à 18 m 75. Au dire du Conseil fédéral, cette modification ne portera préjudice ni à l'environnement ni à la sécurité routière [20].

Lors de sa session d'hiver, le Conseil national a adopté assez facilement le projet de l'exécutif, seuls les socialistes et les écologistes s'opposant à la modification proposée. De l'avis que la délégation à l'exécutif sur une question si sensible que la taille des camions était inacceptable, les députés roses-verts ont proposé de maintenir le statu quo en la matière tout en portant les largeur et longueur maximales prévues dans la loi à respectivement 2 m 55 et 18 m 75. Rejetant la proposition, la majorité bourgeoise de la grande chambre a estimé que l'argument démocratique était en l'occurrence quelque peu illusoire dans la mesure où la Suisse ne pouvait sur cette question que se conformer à l'évolution européenne. Arguant qu'il était de notoriété publique que les limites de poids et de grandeur n'étaient pas toujours respectées, la fraction rose-verte de la grande chambre a également proposé de prévoir dans la loi l'installation le long des routes d'appareils à même de contrôler le poids et les dimensions des véhicules. Peu convaincue de l'efficacité de ce genre de dispositif et de l'avis que la question relevait avant tout de la compétence des cantons, la chambre du peuple a largement rejeté la proposition. Elle a fait de même avec une proposition Hollenstein (pe, SG) qui, afin de fournir un argument supplémentaire aux représentants helvétiques aux négociations bilatérales, soumettait l'entrée en vigueur de la modification à la conclusion d'un accord avec l'Union. Pour de nombreux députés, ce genre de clause n'aurait que très peu d'effets sur l'UE dans la mesure où c'étaient avant tout les entreprises de transports indigènes et non celles européennes qui avaient besoin d'une harmonisation des normes. Par ailleurs, si l'on espérait une issue positive aux négociations, mieux valait ne pas faire de chantage et montrer sa volonté de s'adapter à la réglementation européenne [21].

Transmis au Conseil des Etats, le projet a également obtenu une large approbation. A l'instar de leurs pairs du Conseil national, les sénateurs ont rejeté une proposition Onken (ps, TG) demandant que le parlement puisse conserver ses compétences en la matière [22].

Lors de sa session d'été, le Conseil des Etats avait à examiner le message du gouvernement relatif à la taxe poids lourd kilométrique. Sans surprise, la question à retenir le plus l'attention des sénateurs fut celle relative au montant de la future taxe. Alors que le projet de l'exécutif comprenait une fourchette allant de 1,6 à 3 centimes par kilomètre parcouru, quatre autres propositions furent discutées. A celles avançant des montants maximaux et minimaux plus élevés que ceux chers à l'exécutif - de 2 à 4 centimes pour les socialistes Gentil (JU) et Onken (TG), voire de 2,5 à 5 centimes pour le démocrate-chrétien Küchler (OW) - s'opposaient celles émanant de la droite de l'hémicycle visant à abaisser la fourchette de perception. Après une série de votes en cascade, une courte majorité de sénateurs a finalement opté, contre l'avis du Conseil fédéral et de la commission des transports (CTT), pour la proposition du démocrate-chrétien grison Maissen prônant une fourchette allant de 0,6 à 2,5 centimes. A titre d'unique concession faite au camp socialiste ainsi qu'au Conseil fédéral, les représentants des cantons ont adopté une proposition Onken laissant au gouvernement la possibilité d'adapter, au 1er janvier 2005, les tarifs au coût de la vie.

Estimant que l'introduction de la nouvelle taxe entraînera vraisemblablement un renchérissement non négligeable des transports routiers, la majorité bourgeoise de la petite chambre argua qu'il était nécessaire de restreindre au maximum les conséquences négatives que ce nouvel impôt pourrait avoir pour l'ensemble de l'économie et plus particulièrement pour les régions montagneuses et périphériques, qui ne peuvent reporter leur trafic routier sur le rail faute d'infrastructure ferroviaire suffisante. De plus, contrairement à ce qu'affirmaient les défenseurs de montants plus élevés, la fourchette adoptée suffisait amplement à atteindre les buts poursuivis, une taxe de 2,5 centimes permettant, de l'avis même du gouvernement, à la fois de couvrir les coûts externes du trafic routier (1,15 milliards), de favoriser un transfert conséquent des camions de la route au rail et d'assurer le financement des NLFA. A ceux qui arguaient que le montant maximal prévu ne couvrait que certains coûts externes (accidents, dégâts au bâtiment, atteintes à la santé) sans tenir compte des dégâts à l'environnement, de nombreux sénateurs ont rétorqué qu'en l'absence d'un consensus scientifique sur l'estimation monétaire de ce second type de coûts, il fallait laisser cette question en suspens. Enfin, il fut relevé, eu égard à l'intransigeance manifestée par l'UE dans le cadre des négociations bilatérales, que toute taxe dépassant les 2,5 centimes était illusoire et empêcherait d'aboutir à un quelconque accord.

Hormis ces modifications relatives au montant de la taxe, la petite chambre a tenu à prendre plus explicitement en compte les intérêts des régions périphériques et montagneuses. Ainsi, elle a ajouté une disposition exigeant du gouvernement qu'il se soucie plus particulièrement, lors de l'introduction et de l'adaptation de la taxe poids lourd, des conséquences pour les régions peu ou pas desservies par le rail. Sur proposition de l'Uranais Inderkum (pdc), les sénateurs ont également tenu que la répartition du produit de la redevance revenant aux cantons s'opère prioritairement en fonction des répercussions de la nouvelle taxe sur ces régions [23].

Transmis au Conseil national, le projet de loi fut également vivement discuté. Après avoir rejeté, lors de l'entrée en matière, des propositions de renvoi Friderici (pl, VD) et de l'ex-automobiliste Scherrer (pdl, BE), les conseillers nationaux portèrent eux aussi leur attention sur le montant de la taxe. A ce sujet, pas moins de six propositions furent soumises à l'approbation des députés. Outre la fourchette décidée par la chambre des cantons et celle chère au gouvernement - soutenues respectivement par le groupe radical et une majorité de la CTT -, la grande chambre eut notamment à examiner une proposition Giezendanner (udc, AG) prévoyant de plafonner la taxe à 1,3 centime. Selon le député argovien, appuyé par son propre groupe ainsi que par les représentants des partis libéral et de la liberté, les montants prônés par le Conseil des Etats ne pouvaient que conduire à un renchérissement inacceptable pour le consommateur et pénaliser les régions périphériques et montagneuses. A l'autre extrême figuraient les propositions socialistes et écologistes préconisant des fourchettes allant jusqu'à 4, voire 6 centimes.

Renvoyant dos à dos les propositions les plus extrémistes, mais écartant également les fourchettes plus modérées, les conseillers nationaux ont finalement opté pour une solution, suggérée par le radical Bezzola (GR), prévoyant des montants différenciés selon le tonnage: si, pour un 28 tonnes, la redevance sera comprise entre 0,6 et 2,5 centimes, elle sera de 3 centimes pour un 40 tonnes. Selon la majorité de la chambre du peuple, cette solution avait l'avantage de distinguer entre trafic indigène et de transit, le premier étant constitué principalement de camions de 28 tonnes et le second de 40 tonnes. Ceci permettait en conséquence de favoriser le transfert de la route au rail du trafic de transit tout en ne pénalisant pas trop lourdement le transport routier interne, ce qui contribuerait vraisemblablement à un résultat positif en cas de votation populaire. Interpellé par certains parlementaires bourgeois estimant que la solution adoptée serait refusée par l'UE parce que discriminatoire à l'égard des camions européens, le chef du DFTCE, qui ne s'était pourtant pas opposé à la proposition Bezzola, s'est déclaré lui aussi sceptique sur l'eurocompatibilité de la solution adoptée.

Outre cette modification du projet adopté par la chambre des cantons, les conseillers nationaux ont également tenu à exempter de la future redevance les autocars. Etant donné l'importance de ces derniers pour le secteur touristique, la majorité de la grande chambre a en effet décidé de ne soumettre ce type de trafic qu'à une taxation forfaitaire, ce malgré l'opposition des députés socialistes et écologistes pour lesquels ce traitement de faveur ne se justifiait pas. Concernant les modifications introduites par la petite chambre - relatives à une meilleure prise en compte des intérêts des cantons ainsi qu'à l'adaptation des tarifs au renchérissement - les conseillers nationaux ont en revanche facilement suivi leurs pairs sénateurs [24].

Saisi à nouveau du projet, le Conseil des Etats a opté, au sujet de la fourchette de perception de la taxe, pour une solution de compromis. Concédant à la grande chambre qu'un montant de 2,5 centimes ne serait peut-être pas à même d'assurer le transfert des 40 tonnes de la route au rail, les conseillers aux Etats ont cependant tenu, sur proposition de la radicale Beerli (BE), à ce que le montant de 3 centimes ne figure pas de manière contraignante dans la loi, mais qu'il constitue uniquement une limite supérieure à ne pas dépasser. Concernant la différenciation entre les 40 tonnes et les 28 tonnes, la chambre des cantons a également souhaité que la loi attribue plus de marge de manoeuvre aux autorités, les sénateurs laissant au gouvernement la liberté de diminuer ou non la taxe frappant le trafic de 28 tonnes de 20%. Selon la majorité de la petite chambre, cette double flexibilisation de la solution adoptée par le Conseil national était indispensable si l'on entendait que les négociations bilatérales avec l'Union en matière de transports aboutissent. L'UE ayant clairement fait savoir que la discrimination des camions européens posait problème, rendre uniquement optionnelle la différenciation des tarifs était sans doute judicieux. De même, ne pas fixer de façon impérative dans la loi le montant exact auquel seront taxés les 40 tonnes évitait de donner à l'Union européenne l'impression que le parlement helvétique voulait imposer unilatéralement, sans possibilité de négociations, ses vues sur la question. Saluant l'originalité de la proposition Beerli, le conseiller fédéral Leuenberger a largement repris cette argumentation, concédant que l'intransigeance européenne avait été jusque-là sous-estimée [25].

De retour au Conseil national, la proposition des sénateurs fut adoptée par une large majorité des députés. Opposés à la solution finalement choisie, les socialistes et les écologistes ont proposé en vain que le montant de trois centimes soit fixé de manière impérative dans la loi [26].

Peu après la décision du parlement, l'ASTAG a annoncé qu'elle lançait un référendum contre la loi. Selon l'association des transporteurs routiers, la version approuvée de la taxe renchérira les coûts des transports par route de non moins de 30%. Cette charge supplémentaire pour l'économie suisse signifiera une suppression massive d'emplois. Le comité référendaire pourra compter sur l'appui de l'UDC, du PL et du PdL. Les partisans du projet adopté (notamment PS, PRD et PDC) ont pour leur part mis en garde que sans la nouvelle redevance, il deviendrait impossible, pour des raisons financières, de construire les NLFA, ce qui rendrait à son tour impossible tout accord avec l'UE en matière de transports. Le seul aboutissement du référendum pourrait renvoyer la conclusion d'un accord à 1999. Argumentant de manière similaire, le Vorort s'est déclaré opposé au lancement du référendum [27].

Contrairement à ce qu'avait décidé la grande chambre en 1996, le Conseil des Etats a rejeté une motion Bortoluzzi (udc, ZH) demandant au gouvernement de créer les bases juridiques nécessaires afin de subordonner l'obtention du permis de conduire à la présentation d'un certificat écartant toute toxicomanie de la part du candidat. Partageant le souci qu'il ne fallait pas permettre de conduire à des personnes susceptibles de mettre à mal la sécurité sur les routes, la majorité des sénateurs a cependant estimé que l'exigence de présenter un tel document était une solution totalement disproportionnée, la très grande partie des candidats au permis de conduire ne consommant pas de drogues illégales [28].

Fin 1997, 86,9% de la longueur totale du réseau des routes nationales étaient en service, soit 1613,2 km. 19,4 km de sections nouvelles ont été ouverts au trafic pendant l'année sous revue. La Confédération a octroyé en 1997 1,54 milliard de francs aux cantons pour la réalisation des autoroutes. 55% des ressources ont été affectés à des projets en Suisse romande et au Tessin [29].

Donnant suite à un premier rapport de l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration, la commission de gestion (CdG) du Conseil national a présenté ses propres analyses et conclusions en ce qui concerne les dépassements de budget lors de la construction des routes nationales. Selon la CdG, à l'origine des dérapages financiers figurent en premier lieu les exigences écologiques. Impliquant moult ouvrages d'art susceptibles de faire exploser la facture (tunnels, parois antibruit, mesures pour protéger le faune, etc.), les normes en matière de défense de l'environnement sont souvent trop rigides - elles prévoient par exemple les mêmes valeurs limites en matière de pollution de l'air dans des zones campagnardes et industrialisées - et exigent le respect absolu de certaines prescriptions sans tenir compte du coût marginal croissant que ces mesures de protection de l'environnement impliquent. Principal office chargé du respect des différentes dispositions légales en la matière, l'Office fédéral de l'environnement, de la forêt et du paysage (OFEFP) ne serait de loin pas étranger à l'esprit tatillon régnant dans ce domaine. Autre facteur à l'origine du dépassement des crédits, le contrôle insuffisant exercé par l'Office fédéral de la route sur les opérations conduites par les cantons. Cette lacune aurait permis à ces derniers, sous le prétexte qu'il fallait reconstruire ailleurs ce qui se trouvait sur ou à proximité du tracé de l'autoroute, de réaliser maints édifices et infrastructures collectives sur le compte des routes nationales [30].

Afin d'apporter une solution aux différents dysfonctionnements constatés, la CdG a proposé au Conseil national un certain nombre de recommandations sous la forme de motion ou de postulat. C'est ainsi qu'en ce qui concerne le problème des coûts engendrés par les exigences écologiques, la grande chambre a adopté un postulat invitant le gouvernement à assouplir les ordonnances concernées et à substituer aux valeurs absolues des fourchettes plus à même de s'adapter à la diversité des situations. La CdG ayant par ailleurs constaté que l'OFEFP pouvait, à l'ultime stade de la procédure de planification, tout remettre en cause, le Conseil national a également transmis un postulat demandant que l'office en question se prononce en début de processus. Afin d'éviter que les projets ne soient gonflés par les cantons en fonction de considérations régionales, le gouvernement a en outre été invité, par le biais d'un postulat, à examiner la possibilité d'instaurer, comme nouveau mode de financement, le régime de l'enveloppe budgétaire. Ce régime mettant tout dépassement du crédit-cadre à la charge des cantons, les députés ont en effet estimé qu'il devait être à même d'inciter les cantons à se montrer plus rigoureux. Enfin, dans un même souci d'abaisser les coûts, la chambre du peuple a adopté un postulat demandant que l'hétérogénéité des normes techniques entre cantons - à l'origine de surcoûts importants - soit abandonnée au profit de normes uniformes sur tout le territoire.

En ce qui concerne la procédure de planification, la grande chambre eut également à examiner un certain nombre de propositions de la CdG. Elle a ainsi transmis comme postulat une motion invitant l'exécutif à faire du projet général un véritable instrument de planification permettant une estimation réaliste des coûts, ce afin qu'en cas de votation populaire, le peuple puisse juger en toute connaissance de cause. Dans ce même souci d'être en possession de projets correctement devisés, le Conseil national a également transmis un postulat invitant le gouvernement à élaborer un indice des coûts susceptible d'appréhender correctement l'évolution du prix des constructions routières ainsi qu'une motion demandant que les projets définitifs intègrent les modifications résultant de la mise à l'enquête publique. Afin de diminuer le retard systématique (de 2 à 10 ans) avec lequel les projets sont menés à terme, la chambre du peuple a en outre adopté un postulat invitant l'exécutif à soumettre à des délais contraignants les offices concernés. Enfin, la CdG s'étant étonnée que lors de recours d'organisations écologistes contre certains tracés, ce soit une instance judiciaire (Tribunal fédéral) qui tranche entre deux intérêts publics en conflit - la construction de routes nationales au moindre coût et la protection de l'environnement - le Conseil national a transmis un postulat demandant que le Conseil fédéral soit l'organe compétent en la matière [31].

Le parlement s'est penché sur un certain nombre de propositions invitant la Confédération à s'engager plus fortement financièrement pour l'entretien des routes nationales, dont la dégradation devient, du fait de l'absence de moyens des cantons, très inquiétante. Le Conseil national a ainsi transmis comme postulat une motion Hasler (udc, AG) et une motion Fischer (prd, AG) souhaitant toutes deux que la loi relative aux droits de douane sur les carburants soit modifiée de sorte que la part supportée par la Confédération au titre de l'entretien des routes nationales soit égale à celle dépensée pour leur construction. Le Conseil des Etats a pour sa part décidé de ne pas donner suite à deux initiatives cantonales - l'une provenant du canton de Zurich, l'autre du canton d'Argovie - demandant elles aussi que la clé de répartition des coûts d'entretien des routes nationales soit modifiée en faveur des cantons. Tant en ce qui concerne les motions traitées par le Conseil national qu'au sujet des deux initiatives cantonales traitées par la petite chambre, les parlementaires ont suivi l'argumentation du gouvernement: selon celui-ci, dans la mesure où la prise en charge des coûts relatifs à l'entretien des autoroutes faisait partie de la problématique plus générale de la péréquation financière entre les cantons et la Confédération, mieux valait attendre l'aboutissement de la réforme affectant cette dernière question avant d'évaluer la nécessité d'une modification de la clé de répartition. Avançant des arguments similaires, la chambre des cantons a par ailleurs également rejeté une motion Grobet (pdt, GE) adoptée l'an dernier par le Conseil national et demandant de réallouer en faveur de l'entretien partie du crédit annuel consacré à la construction. Elle a en revanche transmis une motion de sa commission des transports (CTT) demandant qu'à l'expiration de l'arrêté fédéral adopté dans le cadre du programme d'investissements 1997 - lequel prévoit une participation accrue jusqu'en 1999 de la Confédération à l'entretien des autoroutes - des solutions provisoires soient mises sur pied jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau système de péréquation financière [32].

Le Conseil des Etats a également transmis une recommandation Maissen (pdc, GR) priant le gouvernement de procéder aux modifications légales nécessaires afin que puissent être installés le long des autoroutes des panneaux électroniques à messages variables destinés à l'information des conducteurs. Il a en revanche décidé de ne pas donner suite à une initiative du canton de Saint-Gall demandant d'effectuer les modifications légales nécessaires afin que le tronçon traversant le lac de Zurich entre Rapperswil (SG) et Pfäffikon (SZ) soit considéré comme faisant partie du réseau des routes nationales. La démarche saint-galloise visant à ce que les fonds provenant des droits de douane sur les carburants puissent financer la construction d'un tunnel entre les deux rives, les sénateurs ont estimé qu'accepter l'initiative pourrait créer un précédent fâcheux pour les finances fédérales au cas où d'autres cantons faisaient valoir des prétentions similaires. Reconnaissant cependant que le problème du financement des axes de contournement des centres urbains était réel et n'était pas suffisamment pris en compte par la législation actuelle, la petite chambre a adopté un postulat de la CTT chargeant l'exécutif d'étudier, dans le cadre de la réforme de la péréquation financière entre la Confédération et les cantons, des modèles de financement de ce genre de tronçon [33].

Le parti de la liberté a lancé trois initiatives populaires demandant l'accroissement des capacités de certains tronçons des routes nationales. Portant sur les tronçons entre Zurich et Berne et entre Genève et Lausanne, la première et la seconde initiatives demandent la construction d'une troisième voie, ce afin de fluidifier le trafic sur ces axes surchargés. Concernant le tunnel du Gothard et poursuivant des buts identiques, la troisième initiative exige le percement d'une seconde galerie. Dérogeant à l'article constitutionnel adopté dans le cadre de l'initiative des Alpes, cette dernière initiative en demande par ailleurs la modification [34].

Le parlement a transmis une motion de la commission de l'économie et des redevances du Conseil des Etats demandant que la loi sur les finances de la Confédération soit modifiée de sorte que les conditions concernant le transfert de crédits entre différents projets soient assouplies. De l'avis du motionnaire, la situation actuelle ne permet pas une gestion rationnelle des crédits [35].

Le Conseil national a approuvé à la quasi-unanimité l'arrêté concernant la modification du protocole additionnel à la convention relative à la constitution d'Eurofima (société européenne pour le financement du matériel ferroviaire). Rendue nécessaire suite à l'introduction de la TVA et à la révision de la loi sur les droits de timbre, cette modification du protocole vise à maintenir les avantages fiscaux dont jouit cette organisation internationale sise à Bâle [36].

Le Conseil national a transmis un postulat Rennwald (ps, JU) chargeant le Conseil fédéral d'étudier en collaboration avec les CFF la mise sur pied d'un train direct Delémont (JU)-Berne. Il a fait de même avec un postulat Lötscher (pdc, LU) demandant au gouvernement de faire en sorte que les CFF prévoient un arrêt à Schüpfheim (LU) sur la ligne Berne-Lucerne et améliorent les correspondances à Lucerne et à Berne pour les communications à longue distance. Le Conseil des Etats a pour sa part transmis un postulat Leumann (prd, LU) invitant l'exécutif à faire en sorte que le raccordement de Lucerne aux réseaux ferroviaires national et international soit garanti et que la cadence semi-horaire intégrale soit instaurée pour les trains reliant cette ville à Zurich. Opposé à l'adoption de ces propositions, le Conseil fédéral a en vain tenté de convaincre les députés que la nouvelle loi sur les chemins de fer ne permettait plus au Conseil fédéral de traiter de ce genre de questions, désormais de la compétence exclusive des CFF. Il a ajouté que les cantons concernés pouvaient, conformément à la révision de la loi sur les chemins de fer adoptée en 1995, passer commande auprès des CFF des prestations qu'ils désirent, moyennant évidemment le versement d'indemnités couvrant intégralement les coûts engendrés [37].

S'étant saisie, en début d'année, du projet relatif à la réalisation et au financement des grandes infrastructures ferroviaires (NLFA, Rail 2000, raccordement de la Suisse occidentale au réseau grande vitesse, lutte anti-bruit), la commission des transports et des télécommunications (CTT) du Conseil national a proposé une approche radicalement différente de celle suivie jusqu'alors tant par le Conseil fédéral que par le Conseil des Etats: craignant un enlisement définitif du projet, la CTT a en effet suggéré de séparer désormais la question du financement de celle de la réalisation des différents ouvrages: plus précisément, selon la proposition de la commission, seules les différentes sources de financement devraient figurer dans l'article constitutionnel soumis à l'approbation du peuple et des cantons, les éléments relatifs à la réalisation des différents projets devant être réglés à travers des arrêtés fédéraux soumis au référendum facultatif. De l'avis de la CTT, seule une telle approche pouvait garantir que l'article constitutionnel obtienne l'approbation du peuple et des cantons: ne comprenant pas la question hautement controversée de savoir quelle NLFA construire en premier, un article exclusivement centré sur la question du financement permettrait d'éviter que la polémique sur la priorité et les tracés des deux NLFA n'empêche de se doter de la base constitutionnelle indispensable. En outre, traiter des projets au niveau législatif devrait permettre une plus grande souplesse dans le futur au cas où les projets nécessiteraient d'être modifiés pour une raison ou pour une autre.

Sur les questions proprement dites du mode de financement et de l'échelonnement ou non des travaux dans le dossier des NLFA, la commission du Conseil national a également proposé des modifications par rapport à ce qui avait été décidé en 1996 par le Conseil des Etats. En ce qui concerne le financement, la CTT a proposé de recourir uniquement à titre subsidiaire - c'est-à-dire uniquement en cas de besoin - à une augmentation du prix de l'essence. Craignant que cette mesure touchant très lourdement les automobilistes ne fasse capoter en votation l'ensemble du projet, la commission a en outre décidé de limiter l'éventuelle hausse à 5 centimes par litre. Sur les autres sources de financement prévues - à savoir la taxe poids lourd (actuelle et future), la taxe alpine, le prélèvement sur les revenus des droits d'entrée sur les carburants et l'emprunt - la commission a en revanche adhéré au projet adopté par le Conseil des Etats l'an dernier. A la différence de la petite chambre, elle a néanmoins tenu à ce que les diverses ponctions fiscales puissent être opérées tant que les travaux ne seraient pas achevés, et non pas uniquement jusqu'en 2022 au plus tard, ce afin d'offrir la garantie que même en cas de construction échelonnée des deux NLFA, les ressources n'auront pas été épuisées par la construction du premier axe [38].

En ce qui concerne la question des projets proprement dits (arrêté sur le transit alpin), les modifications de la commission furent encore plus importantes. Alors que le projet adopté par la chambre des cantons prévoyait la construction simultanée des deux transversales ainsi que des voies d'accès, la CTT a en effet proposé un échelonnement en trois étapes des travaux. Dans un premier temps (1999), seuls les percements du tunnel du Lötschberg et, sur la ligne du Gothard, de ceux annexes du Zimmerberg (ZH/ZG) et du Monte Ceneri (TI) pourraient débuter. Lors d'une seconde étape uniquement (autour de 2001), le tunnel de base du Gothard - entre Erstfeld (UR) et Bodio (TI) - serait pour sa part construit. Enfin, dans un troisième temps (indéterminé), les voies d'accès seraient réalisées. Justifiant la priorité accordée au Lötschberg, la commission des transports a relevé qu'une donnée fondamentale avait été à l'origine de sa décision: à savoir l'ampleur, jusque là sous-estimée par les ingénieurs, des difficultés géologiques que rencontrera le percement du tunnel de base du Gothard sur une partie du tracé [39]. Selon la commission, ce changement fondamental de circonstances obligeait à différer le lancement des travaux afin de pouvoir débuter en possession de toutes les informations et techniques nécessaires sur la manière d'affronter le tronçon délicat. Tenant à rassurer les cantons de Suisse centrale et du Tessin, la commission a relevé que son projet ne signifiait nullement l'abandon du Gothard, le financement de ce dernier étant garanti par l'article constitutionnel parallèlement présenté. Elle a également relevé que son projet d'arrêté fédéral mentionnait que la décision de débuter les travaux sur l'axe du Gothard ne serait pas soumise au référendum facultatif, un arrêté simple de la part du parlement suffisant [40].

Lors de sa session d'été, le Conseil national s'est penché sur les propositions de sa commission. Acceptant le principe de séparer la question du financement de celle des projets proprement dits ainsi que rejetant les propositions de l'UDC de renvoyer l'ensemble du projet au gouvernement, voire même de ne pas entrer en matière, la grande chambre n'en a pas moins apporté des modifications d'importance aux textes qui lui étaient soumis [41].

En ce qui concerne l'article constitutionnel sur le financement, de multiples propositions sur les diverses sources possibles furent discutées. Parmi celles-ci, une proposition Cavadini (prd, TI) de se passer de la taxe alpine fut adoptée par la chambre du peuple, les représentants tessinois parvenant à convaincre leurs pairs que cette taxe, de peu d'importance pour le financement des différentes infrastructures (50 millions), pénaliserait de manière inacceptable leur canton. Outre cette modification, les conseillers nationaux ont encore décidé, sur proposition d'une minorité de droite de la CTT et avec l'acquiescement tacite du ministre des transports, de remplacer l'éventuelle hausse du prix de l'essence par une hausse de 0,1% de la TVA. A l'opposé de l'opinion exprimée par les socialistes et les verts qui estimaient justifié de faire peser sur les usagers de la route le financement d'ouvrages destinés à diminuer les nuisances du trafic routier, la majorité bourgeoise du National a en effet été de l'avis qu'il était équitable de solliciter, pour des projets d'envergure nationale, des couches plus larges de la population, ajoutant que l'impact moins perceptible d'une hausse de la TVA sur le porte-monnaie des citoyens faciliterait le succès du projet en votation populaire. La chambre du peuple a par ailleurs également adopté une proposition Ratti (pdc, TI) visant à permettre la participation de capitaux privés au financement des différentes infrastructures, certains députés ainsi que le chef du DFTCE exprimant cependant leur scepticisme face aux résultats obtenus sous d'autres cieux (Eurotunnel) par ce genre de solution [42].

Sur les autres sources de financement prévues par la CTT - taxe poids lourd, recours à l'emprunt, droits d'entrée sur les carburants -, la grande chambre n'a en revanche pas suivi ceux qui désiraient apporter des modifications ou suggérer de nouvelles sources de financement. Ainsi, concernant notamment la redevance poids lourd, les députés ont largement rejeté une proposition Giezendanner (udc, AG) de soumettre la perception de cette taxe à l'exigence que celle-ci soit acceptée par l'UE. Les conseillers nationaux ont également rejeté une proposition Binder (udc, ZH) de prélever une redevance sur le trafic ferroviaire de marchandises et de personnes, les parlementaires arguant, de concert avec le ministre des transports, que cette solution avait été précédemment abandonnée suites aux échos négatifs rencontrés lors de la procédure de consultation. Enfin, les députés ont également suivi la commission sur la question de la durée des différents prélèvements, estimant judicieux que ceux-ci puissent être opérés tant que les travaux ne seraient pas achevés.

Concernant l'arrêté sur le transit alpin, la grande chambre eut à examiner un nombre encore plus élevé de propositions. En effet, outre le projet de la CTT, pas moins de 14 variantes, défendant chacune des combinaisons différentes, furent soumises à l'aval des députés. Parmi celles-ci, certaines, à l'instar de celle du Tessinois Carrobio (ps), proposaient de construire simultanément les deux tunnels de base, renvoyant à plus tard la construction des voies d'accès et des galeries du Zimmerberg et du Monte Ceneri. D'autres, au contraire, tranchaient clairement en faveur de l'un ou l'autre axe, à l'instar de celle de l'Argovien Giezendanner (udc) qui proposait de construire en premier lieu la transversale du Lötschberg et soumettait la construction du Gothard à une clause du besoin ou de celles prônant une solution inverse et défendues par une coalition hétéroclite de radicaux alémaniques, d'écologistes, d'indépendants et de députés UDC. D'autres encore, à l'instar d'une proposition libérale, visaient à ne construire qu'un seul axe, laissant le soin au gouvernement de décider en connaissance de cause. D'autres enfin, telles celles des députés Bezzola (prd, GR) et Ratti (pdc, TI), reconnaissaient certes l'égale nécessité des deux axes, mais ne voulaient cependant pas que le parlement en arrête d'ores et déjà les différentes étapes, préférant que cette question soit tranchée, en possession des connaissances adéquates, au fur et à mesure de l'avancée des travaux (principe de la planification permanente).

Au terme d'une procédure de vote en cascade exceptionnellement longue, une assez nette majorité de conseillers nationaux - conglomérat hétéroclite de députés provenant des différents groupes présents au Conseil national - a finalement opté pour la variante défendue par la commission. A titre de principaux arguments avancés en faveur de cette décision, de nombreux représentants ont relevé que les problèmes géologiques rencontrés sur l'axe du Gothard ainsi que la nécessité de pouvoir disposer d'une ligne ferroviaire à travers les Alpes dans les délais prévus par l'accord sur le transit désignaient clairement le Lötschberg comme l'axe qui devait être construit en premier. Soutenant également la solution prônée par la commission, le chef du DFTEC, M. Leuenberger a pour sa part tenu à souligner que le plan arrêté ne devait pas être perçu comme visant à défendre les intérêts d'une région au détriment d'une autre, mais uniquement comme une décision que les réalités techniques imposaient momentanément [43].

De retour six mois plus tard au Conseil des Etats, le dossier connut de nouveaux rebondissements d'importance. Concernant le mode de financement, les sénateurs suivirent leurs pairs du Conseil national au sujet de la taxe alpine (suppression), de la TVA (hausse 0.1%) ainsi qu'au sujet de la possibilité de financer les travaux par des capitaux privés. En revanche, estimant qu'au total les différentes taxes du projet de la grande chambre ne suffiraient pas à alimenter les fonds nécessaires à la réalisation des différents projets, les sénateurs décidèrent, sur proposition de la CTT, d'autoriser l'exécutif à augmenter de 5 centimes le prix de l'essence. Passant outre ceux qui, comme la zurichoise Spoerry (prd), estimaient que la hausse de la TVA (produit: 200 millions) compensait l'abandon de la hausse du prix de l'essence, une large majorité des sénateurs, appuyée par M. Leuenberger, a en effet relevé que la hausse du prix de l'essence étant initialement de 10 centimes dans le projet du gouvernement (produit: 600 millions), le pour mille additionnel de TVA ne suffisait pas pour renoncer à une augmentation du prix à la colonne.

Concernant l'arrêté sur le transit alpin, les modifications furent encore plus spectaculaires. Alors que le projet du Conseil national donnait la priorité au Lötschberg, la chambre des cantons décida, sur proposition de la CTT et avec l'appui du ministre des transports, de rétablir une égalité de traitement entre les deux axes. Plus exactement, les sénateurs ont donné leur préférence à un plan qui prévoit, dans un premier temps, la construction simultanée des deux tunnels de base, puis, dans une seconde étape, celle des galeries du Zimmerberg et du Monte Ceneri, la réalisation des voies d'accès intervenant dans une troisième phase [44]. A titre de justification du revirement opéré, les conseillers aux Etats invoquèrent les derniers résultats des sondages effectués sur l'axe du Gothard. Alors qu'en début d'année, les ingénieurs étaient très pessimistes sur la nature de la roche d'une partie du tracé, les échantillons extraits au début de l'automne laissaient en revanche augurer un percement sans difficultés extraordinaires. Il fut également souligné que seule la construction simultanée des deux tunnels de base permettait d'envisager la votation populaire avec une certaine sérénité. Seuls opposants au plan adopté, les sénateurs de la Suisse orientale et centrale - de l'avis que le peuple jugerait pharaonique un projet comprenant simultanément deux transversales - tentèrent en vain de faire approuver la construction en premier du tunnel de base du Gothard [45].

Outre l'examen de la question du financement et de l'échelonnement ou non des deux NLFA, le parlement avait encore à examiner deux messages présentés l'an dernier par le gouvernement, l'un relatif à la libération de l'ensemble du crédit destiné aux travaux préparatoires au Gothard et au Lötschberg, l'autre ayant trait à une convention bilatérale avec l'Allemagne visant à optimaliser l'utilisation des futures transversales. Sur le premier objet, les deux chambres n'ont suivi que partiellement l'exécutif. Alors que ce dernier désirait pouvoir utiliser pleinement le solde du crédit encore bloqué - quelque 645 millions de francs -, le Conseil national, puis à son tour le Conseil des Etats, ont en effet décidé, sur proposition de leur commission respective, de ne libérer que 225 millions. Les députés ont estimé qu'il fallait se limiter à des investigations relatives à l'évaluation des difficultés techniques et géologiques des tracés afin d'éviter de donner l'impression aux citoyens de pratiquer la politique du fait accompli par l'engagement de crédits trop importants. En ce qui concerne l'arrêté fédéral relatif à la convention avec l'Allemagne, le Conseil des Etats - le Conseil national n'a pu traiter cet objet pendant l'année sous revue - a adopté à l'unanimité le projet qui lui était soumis. Sur proposition du Thurgovien Onken (ps), les sénateurs ont cependant tenu à souligner que les lignes Munich-St-Gall-Zurich et Stuttgart-Schaffhouse-Zurich devaient être également développées parallèlement à l'axe Karlsruhe-Offenbourg-Bâle, ce afin de ne pas isoler la Suisse orientale du réseau ferroviaire européen [46].

Le Conseil fédéral a pour sa part publié un message concernant les modalités de financement des grands travaux ferroviaires. Alors que le projet d'article constitutionnel présenté en 1996 prévoyait un financement spécial temporaire intégré au compte financier de la Confédération, le gouvernement a décidé, sur pression du parlement, d'opter pour la solution d'un fonds spécial juridiquement dépendant doté de sa propre comptabilité. Ce dernier sera alimenté par les différentes recettes prévues par le projet d'article constitutionnel ainsi que par les avances que devra faire la Confédération durant les pics d'investissement. Le parlement décidera chaque année des prélèvements nécessaires à opérer sur le fonds. Selon le Conseil fédéral, la solution du fonds a l'avantage de soumettre à l'approbation du législatif non seulement le financement provenant des différents impôts, mais également les avances que devra faire la Confédération. Ceci n'était pas le cas dans l'ancien système puisque les importants montants avancés (au total jusqu'à 4,2 millions) n'étaient pas comptabilisés dans le budget de la Confédération, mais étaient directement capitalisés au bilan [47].

Pour le financement de Rail 2000 et du raccordement au réseau européen à grande vitesse, voir ci-dessus, NLFA et autres infrastructures ferroviaires.

Le Conseil national a transmis comme postulat une motion Spielmann (pdt, GE) invitant le Conseil fédéral à entreprendre toutes les démarches afin que les travaux pour le raccordement TGV entre Genève et Mâcon (F) via Bellegarde et Bourg-en-Bresse puissent le plus rapidement débuter. Les députés ont suivi l'argumentation du gouvernement selon lequel on ne pouvait engager des moyens financiers avant que le financement des grandes infrastructures ferroviaires - dont fait partie le raccordement de la Suisse occidentale au réseau à grande vitesse - n'eût été approuvé par le peuple [48].

Les promoteurs du projet Swissmetro - train souterrain ultra-rapide à sustentation magnétique - ont déposé une demande de concession pour un tronçon pilote entre Genève et Lausanne. Selon les ingénieurs du projet, ce train révolutionnaire - reliant les deux capitales lémaniques en 12 minutes et pouvant rouler jusqu'à une vitesse de 500 km/h sans consommer plus de courant qu'un train traditionnel - pourrait, en cas d'octroi rapide de la concession, circuler dès 2010. Le coût d'une telle réalisation est estimé entre 3,5 et 4,3 milliards de francs. Les pouvoirs publics seraient appelés à en assumer 2,8 milliards. Les contributions publiques pourraient être remboursées en 50 ans, ce grâce aux économies en matière d'infrastructures autoroutières du fait du désengorgement de celles-ci engendré par cette nouvelle offre de transport. La ligne serait par la suite prolongée jusqu'à Saint-Gall, avec une extension éventuelle vers Lyon (F) et Munich (D). Une deuxième ligne relierait Bâle à Lugano (TI). Participant au capital de Swissmetro, les CFF ont fait part de leur scepticisme, soulignant notamment que le programme Rail 2000 était à même de satisfaire aux besoins. Conscient que l'opposition de la régie au projet pourrait peser lourd dans la décision d'octroi de la concession, le président du conseil d'administration, l'ancien conseiller aux Etats tessinois S. Salvioni (prd), a proposé d'associer les CFF à la gestion du futur réseau souterrain [49].

Selon les comptes 1997 des CFF, le déficit de la régie fédérale a diminué de 33%, passant de 293 à 196 millions de francs (produits: 6,316 milliards de francs; charges: 6,512 milliards). Les recettes du trafic voyageurs ont baissé pour la troisième fois consécutive (baisse par rapport à 1996: 20 millions), ce malgré une hausse du nombre de personnes transportées. Selon les CFF, la diminution des recettes serait notamment due à la baisse du prix de l'abonnement demi-tarif. Les recettes du transport de marchandises ont pour leur part diminué de 0,2%, ce chiffre cachant cependant des évolutions très contrastées entre le trafic de transit (+ 19%), celui intérieur (-9%) et ceux d'import/export (respectivement +9% et 0%) [50].

Les CFF ont pu présenter un budget 1998 quasiment équilibré. Alors que le déficit budgétisé pour 1997 était de 153 millions de francs, la régie fédérale est en effet parvenue à le ramener à 28 millions de francs (charges: 7,98 milliards; produits: 7,952 milliards). Cette évolution favorable est due à la poursuite systématique d'économies. Ainsi, par exemple, les frais en personnel reculeront de près de 3% (101 millions) par rapport aux comptes 1996, les effectifs diminuant de 1300 unités. Les dépenses en matière d'investissements ont été également réduites. Si l'on tient compte des coûts d'infrastructures (payés par la Confédération), la charge pour les finances fédérales s'élèvera à un montant de 4,624 milliards. Ce chiffre record est dû principalement à l'effet cumulé de l'ancien et du nouveau mode de financement. En effet, outre le paiement des coûts d'infrastructures de l'année 1997 - conformément à l'ancien mode de financement (mandat de prestations de 1987) - la Confédération devra également s'acquitter l'année prochaine - conformément au nouveau système - des coûts d'infrastructure de 1998. Lors de sa session d'hiver, le parlement a facilement adopté le budget présenté. Sur proposition de la commission des finances du Conseil national, les deux chambres ont cependant décidé de ramener de 28 à 15 millions le budget d'exploitation et de diminuer de 30 millions la participation de la Confédération aux dépenses d'investissement. A noter qu'il s'agit vraisemblablement du dernier budget soumis au parlement. Avec la réforme des chemins de fer, le budget des CFF sera désormais soumis à l'approbation du Conseil fédéral. Le parlement pourra se prononcer, tous les 4 ans, uniquement sur une convention de prestations et un plafond des dépenses [51].

Le Conseil national a transmis un postulat Jaquet (pdt, VD) invitant le Conseil fédéral à intervenir auprès des CFF afin que l'abonnement général au porteur soit plus largement propagé [52].

Lors de sa session d'automne, le Conseil des Etats a approuvé très facilement et sans grandes modifications le vaste projet de réforme des chemins de fer présenté l'an dernier par le Conseil fédéral. Nombreux furent les orateurs qui soulignèrent la nécessité de cette réforme afin d'accroître la compétitivité des CFF et de permettre ainsi à ces derniers de regagner des parts de marché par rapport à la route. Le souci de voir baisser de manière substantielle les charges pesant sur les finances publiques fut plus d'une fois mentionné par les sénateurs.

En ce qui concerne plus particulièrement le premier volet de la réforme, à savoir la libéralisation du réseau ferroviaire (loi sur les chemins de fer), peu nombreuses furent les discussions, les sénateurs étant notamment convaincus que la Suisse ne pouvait se permettre de constituer un îlot dans une Europe communautaire au sein de laquelle cette "révolution" du rail entrera en vigueur le 1er janvier 1998. Sur proposition de l'Obwaldien Küchler (pdc), les sénateurs ont néanmoins tenu à introduire dans la loi une disposition prévoyant que soit mise sur pied, à l'image de ce qui existe dans le secteur de l'aviation, une commission indépendante chargée de mener les investigations lors d'accidents ferroviaires. Contrairement à l'opinion d'une majorité de la commission des transports (CTT) jugeant une telle structure trop coûteuse, les représentants des cantons ont en effet estimé, de concert avec le ministre des transports, qu'il fallait à tout prix se doter, dans un environnement désormais concurrentiel, d'une instance dont l'impartialité ne pourrait être mise en doute en cas de litige sur les causes d'un accident. Une seconde proposition du démocrate-chrétien Danioth (UR) demandant que l'introduction de nouvelles technologies ferroviaires puisse recevoir une aide de la Confédération fut en revanche rejetée, ce malgré le soutien des sénateurs socialistes et démocrates-chrétiens. Une majorité de la petite chambre a en effet estimé que dans un marché libéralisé, les gains de productivité que permettent ces nouvelles technologies devraient être suffisants pour inciter les entreprises ferroviaires à se montrer innovatrices en la matière. Les sénateurs ont également fait part de leurs craintes quant aux conséquences que de telles subventions pourraient avoir pour les finances de la Confédération.

En ce qui concerne le second volet de la réforme - la restructuration des CFF (loi sur les chemins de fer fédéraux) - les débats furent un peu plus nourris. Si les principales modifications - séparation de l'infrastructure et de l'exploitation, transformation de la régie en société anonyme de droit public, privatisation éventuelle d'une partie du capital de la future SA et instauration d'un contrat de prestations quadriennal entre l'Etat et les CFF - ont été acceptées très aisément, il n'en est pas allé de même au sujet de la question du financement du déficit de la caisse de pension de la régie. Alors que le projet de l'exécutif, soutenu par une majorité de la CTT, prévoyait de ne pas assainir avant 6 ans le trou de 5 milliards et de laisser prendre en charge aux CFF la moitié du service de la dette (soit 100 millions par an), une minorité de la commission, emmenée par les démocrates-chrétiens Danioth (UR) et Maissen (GR), proposait que la Confédération comble sans attendre ce déficit. Ne manquant pas de rappeler que les chemins de fer allemands avaient bénéficié d'un tel traitement lors de leur privatisation, la minorité socialiste et démocrate-chrétienne de la CTT était de l'avis que les CFF ne pourraient, sans cet assainissement, affronter la concurrence à armes égales. Selon les partisans du projet de l'exécutif, la Confédération ne pouvait au contraire absorber une telle charge supplémentaire vu l'état de ses finances. Ceci était d'ailleurs d'autant plus vrai qu'il était à craindre qu'une telle décision ne crée un précédent fâcheux, la Poste ainsi que les entreprises d'armement, secteurs de l'Etat également en voie de restructuration, pouvant alors légitimement exiger la prise en charge des déficits de leur caisse de pension respective. Après de longues discussions et un vote ne départageant pas les deux parties, la voix du vice-président de la chambre, le Bernois U. Zimmerli (udc), a finalement fait pencher la balance du côté des partisans du projet du Conseil fédéral.

Concernant le troisième volet - à savoir le refinancement de la régie - les sénateurs ont approuvé à l'unanimité le plan de désendettement présenté par le gouvernement. Ils ont en effet donné leur aval à ce que sur les 14 milliards de francs de dettes, 8 milliards soient épongés et transformés en capital propre de la nouvelle SA, le solde étant maintenu sous forme de prêts avec et sans intérêts (respectivement 4 et 2 milliards). La petite chambre a estimé qu'une telle mesure s'imposait puisque la perspective de voir les CFF être à même de rembourser grande partie des investissements consentis était quasi nulle. La nécessité pour les CFF de pouvoir démarrer sur de bonnes bases financières fut également invoquée [53].

Le Conseil fédéral a transmis un message comprenant, outre le budget 1998 de la régie (cf. supra), un projet de modification de la loi sur les CFF ainsi qu'un nouveau mandat de prestations pour l'année 1998. La réforme des chemins de fer n'ayant pu être mise sous toit cette année et les CFF ayant procédé d'ores et déjà à la séparation des secteurs de l'exploitation et de l'infrastructure, il est nécessaire - afin de jouir des bases légales adéquates - de modifier, sous forme d'arrêté urgent, la loi actuellement en vigueur. Les mêmes raisons prévalent pour l'autre objet compris dans le message: le mandat de prestations, datant de 1987 et arrivant à échéance en 1997, ne pouvant être prolongé puisque non conforme à la nouvelle organisation interne des CFF, un nouveau document a dû être établi. Tout comme l'arrêté urgent qui sera caduc dès l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les CFF, le nouveau mandat sera remplacé, dès l'entrée en vigueur de la réforme des chemins de fer, par une convention de prestations quadriennale. Le parlement a très facilement approuvé les deux objets [54].

Le parlement s'est par ailleurs penché sur un certain nombre de postulats et motions ayant trait à la réforme des chemins de fer. Le Conseil des Etats a ainsi transmis une motion de la CTT demandant au gouvernement de présenter au parlement, trois ans après l'entrée en vigueur de la réforme des chemins de fer, un projet relatif aux modifications légales nécessaires afin d'assurer une conception coordonnée et globale du financement des transports publics. Le Conseil national a pour sa part adopté un postulat Alder (ps, SG) enjoignant le gouvernement d'examiner s'il n'y a pas une distorsion de la concurrence au détriment de la régie au vu des conditions parfois différentes auxquelles sont soumis les CFF et les entreprises des transports concessionnaires. Le cas échéant, l'exécutif est invité à proposer les modifications légales nécessaires. La grande chambre a en revanche rejeté une motion Béguelin (ps, VD) demandant que le plan de désendettement de la régie soit avancé d'une année. Selon les conseillers nationaux, le refinancement étant une des nombreuses mesures de la réforme des chemins de fer, il serait erroné de le mettre en vigueur de façon isolée [55].

Chargé de l'enquête administrative sur les déboires de la société Cargo Domicile ordonnée par M. Leuenberger suite aux recommandations faites en 1996 par les commissions des finances et de gestion du parlement, l'expert indépendant a rendu ses conclusions en été. Selon son rapport, si des erreurs d'appréciation des dirigeants des CFF sont certainement à l'origine de l'échec de la privatisation partielle de Cargo Domicile, aucun responsable de la régie ne peut toutefois être accusé d'avoir manqué à ses obligations. La raison principale de la débâcle réside en effet dans les conflits d'intérêts qui ont tiraillé les différents actionnaires de la société, paralysant par là-même le bon fonctionnement de l'entreprise. Prenant connaissance du document, les CFF ont accueilli avec satisfaction ses conclusions, soulignant notamment que les très vives critiques émises par les médias et les commissions parlementaires à l'encontre du président du conseil d'administration H. P. Fagagnini s'avéraient sans fondement [56].

Le parlement s'est par ailleurs penché sur un certain nombre de motions et postulats déposés par les commissions des finances et de gestion suite à leur rapport de 1996. Les deux chambres ont ainsi adopté une motion chargeant le gouvernement de fixer clairement, pour toute entreprise dont la Confédération est partie prenante, les responsabilités de la direction, tout en distinguant strictement l'autonomie de cette dernière de la surveillance des pouvoirs publics. Elles ont fait de même avec un postulat demandant à l'exécutif un rapport sur la façon dont la haute surveillance parlementaire peut être garantie lors de la privatisation d'une entreprise. Le Conseil des Etats a en outre transmis un postulat demandant que soit examinée la manière dont ce même problème peut être résolu dans le cas particulier de la réforme affectant les CFF. Enfin, les sénateurs ont adopté un postulat invitant le gouvernement à exposer selon quels critères les représentants de l'administration fédérale sont délégués dans des conseils d'administration et comment ces derniers y défendent les intérêts de la Confédération [57].

Afin de renverser une tendance constatée depuis plusieurs années voyant la route prendre le dessus sur le rail en matière de transport de marchandises ainsi que suite à un rapport d'un groupe de travail interpartis enjoignant les CFF de réagir, ces derniers ont présenté un vaste plan visant à regagner des parts de marché. Selon la nouvelle orientation, la régie devrait conclure avec des compagnies européennes des alliances à même de rationaliser et d'augmenter l'efficience du transport par rail. Le but est d'augmenter le volume de fret des 44 millions de tonnes actuelles à 50-60 millions en 2002. Présentant son projet, la direction a souligné que la conclusion d'alliances avec d'autres compagnies était d'autant plus vitale pour la régie du fait de l'intensification de la concurrence qui ne manquera pas de se produire lors de la libéralisation du marché ferroviaire en 1999. Traduisant leurs paroles en actes, les CFF ont par ailleurs signé cette année une déclaration d'intention de coopération renforcée avec les Chemins de fer italiens (FS). Dans un premier temps, le trafic entre les deux pays devrait être exploité par une société commune aux deux entreprises. Dans un second temps, la société italo-suisse étendra ses activités au trafic de tout l'arc alpin et de l'Europe du Nord. Cette fusion des activités de transport de marchandises devrait permettre d'offrir des prix plus bas ainsi que des gains de temps à la clientèle: l'acquisition en commun de matériel pouvant rouler sur les deux réseaux évitera maints arrêts et permettra de sérieuses économies d'échelle notamment [58].

A la suite du Conseil national, le Conseil des Etats a approuvé très largement les quatre nouvelles lois relatives à la réforme des secteurs de la poste et des télécommunications. En effet, tant la séparation définitive de la Poste et des Télécom, la refonte de leur statut que la libéralisation des marchés postal et des télécommunications ont rencontré l'aval de sénateurs soucieux notamment d'éviter à la Suisse de ne pas être au diapason de la libéralisation prévue parallèlement au sein de l'Union européenne. Suite à l'approbation du parlement, un comité composé de personnalités issues principalement de la gauche genevoise (Alliance de gauche), opposé à la privatisation des Télécom ainsi qu'à la séparation des deux entreprises, a lancé un quadruple référendum contre les différentes lois. Privé de nombreux soutiens - dont celui de l'Union PTT, de l'USS et du parti socialiste suisse - et, par conséquent, peinant à récolter des signatures, le comité a décidé, durant l'été, d'abandonner son entreprise. Cette décision permettra à la réforme d'entrer en vigueur le 1er janvier 1998, simultanément à la libéralisation prévue au sein de l'UE [59].

Au sujet du premier volet de la réforme - la révision du statut des deux entreprises - les sénateurs ont approuvé à l'unanimité tant la loi sur l'organisation de la Poste que celle sur l'entreprise de télécommunications. Les deux nouveaux textes législatifs consacrant la séparation définitive des deux entreprises, les sénateurs ont souligné que cette mesure était indispensable afin de faire bénéficier les deux secteurs d'un maximum d'autonomie lors de la libéralisation conduite parallèlement. Certains parlementaires ont également ajouté que l'arrivée de nouveaux concurrents sur le marché des télécommunications signifiera vraisemblablement une baisse importante des marges bénéficiaires des Télécom et que, par conséquent, il était préférable que ces derniers n'aient plus à éponger les éventuels déficits de la Poste, à moins d'accepter de mettre en péril la santé de l'entreprise.

En ce qui concerne plus particulièrement la loi sur l'organisation de la Poste, peu de modifications - et la plupart de détails, voire même uniquement rédactionnelles - furent apportées par les sénateurs. Principale modification d'importance discutée, la proposition de la commission des transports et des télécommunications (CTT) demandant que les objectifs stratégiques soient soumis périodiquement au parlement fut par ailleurs rejetée. Une courte majorité des conseillers aux Etats a en effet estimé que le gain en autonomie de gestion que permettait la nouvelle loi pourrait être remis en cause par une telle disposition et a préféré s'en tenir à la copie du Conseil national qui laisse au Conseil fédéral le soin de fixer les grandes lignes de développement de l'entreprise.

La loi relative à l'entreprise des Télécom n'a elle non plus pas été l'objet de vastes discussions ni de modifications d'importance. Contrairement à ce qui s'était passé au Conseil national, les dispositions prévoyant d'engager le personnel sur la base d'un contrat de droit privé n'ont par exemple suscité aucune contestation, pas même parmi les représentants socialistes. De même, la transformation du statut de l'entreprise en société anonyme ainsi que la future privatisation de son capital a reçu un soutien unanime [60].

Lors de la procédure d'élimination des divergences, la chambre du peuple a facilement avalisé les désaccords de détail introduits par les sénateurs dans les deux textes [61].

Le Conseil des Etats a par ailleurs partiellement transmis une motion de la commission de gestion chargeant l'exécutif de dissoudre le régime de prévoyance professionnelle prévu pour le personnel temporaire de la Poste ainsi que pour celui soumis à des rapports de service de droit privé, ce afin d'intégrer dans la Caisse fédérale de pension (CFP) les assurés concernés. Cette intégration nécessitant une modification des statuts de la CFP, les sénateurs n'ont transmis qu'à titre de postulat la partie de la motion demandant que le Conseil fédéral présente d'ici la fin de l'année son message, ce afin de permettre à ce dernier de remédier en priorité aux multiples autres carences de la CFP dénoncées en 1996 par la commission d'enquête parlementaire [62].

En prévision de la libéralisation de leur marché respectif, les deux entreprises ont entamé de sérieuses réformes de leurs structures internes. Ces mesures de réorganisation entraîneront de nombreuses suppressions de postes [63]. Aux Télécom, ce ne sont pas moins de 4000 postes qui devraient disparaître d'ici 2001 (1100 en 1998) alors qu'à la Poste, elles concerneront quelque 1500 emplois. Selon les directions des deux entreprises, il ne sera procédé à aucun licenciement, mesure d'ailleurs impossible à prendre tant que la réforme du statut du personnel n'a pas eu lieu. Des propositions de retraite anticipée (jusqu'à 55 ans), de réaffectation ou de réduction du temps de travail seront faites aux personnes concernées [64].

A l'instar des deux lois concernant la restructuration des PTT, la loi sur le marché postal a été adoptée à l'unanimité par le Conseil des Etats. Contrairement à ce qui s'était passé au Conseil national, le caractère somme toute modéré de la libéralisation ne fut remis en cause par aucun des sénateurs. Ainsi, par exemple, la limite de 2 kilogrammes au dessous de laquelle la Poste continuera de jouir du monopole pour le transport des colis n'a soulevé aucune polémique, les conseillers aux Etats partageant l'avis que le maintien de ce monopole était nécessaire si l'on désirait que la Poste puisse financer les prestations qu'elle était légalement tenue d'assurer (service universel). Seule question à faire l'objet de discussions, l'offre de services financiers a suscité la crainte dans les rangs bourgeois de voir la Poste concurrencer le secteur bancaire. Afin de prévenir cette éventualité, les sénateurs ont fait leurs les modifications du Conseil national visant à exclure la possibilité pour l'entreprise publique de développer des activités spécifiquement bancaires. Animés de préoccupations similaires, les représentants des cantons ont en outre adopté, sur proposition de la CTT, une disposition exigeant de la Poste qu'elle dédommage la Confédération pour la garantie que celle-ci lui offre en cas d'insolvabilité. Selon la majorité de la petite chambre, ce dédommagement était justifié puisque la Poste jouissait, grâce à la garantie étatique, d'un avantage certain sur ses concurrents privés [65].

Lors de la procédure d'élimination des divergences, la grande chambre a facilement approuvé les différentes modifications introduites par le Conseil des Etats. Sur la question de la garantie étatique et de son dédommagement, les conseillers nationaux ont en revanche refusé de suivre la petite chambre. Les députés ont en effet estimé que la Confédération recevait d'ores et déjà une contre-partie suffisante sous la forme du bénéfice tiré de ses activités que la Poste est tenue de verser dans la caisse fédérale. Lors d'une seconde lecture, les sénateurs se sont ralliés à l'avis exprimé par la grande chambre [66].

Dernier volet du triptyque, la libéralisation du marché des télécommunications a suscité de loin le plus de discussions au sein de la chambre des cantons, même si, au vote sur l'ensemble, les sénateurs ont tous approuvé, à l'exception des représentants socialistes, la nouvelle loi. A l'instar de ce qui s'était passé au Conseil national, ce sont les questions d'ordre social ainsi que celles relatives à la défense des régions périphériques qui ont été au centre de l'attention des conseillers aux Etats. Ainsi, concernant le premier point, les sénateurs ont supprimé, sur proposition de la CTT et malgré l'opposition socialiste, la disposition introduite par la grande chambre exigeant de la part des entreprises concessionnaires qu'elles respectent les pratiques usuelles de la branche en matière de salaires et de conditions de travail. Etant de l'avis que cette exigence obligerait les différents opérateurs à calquer leur politique salariale et sociale sur celle des Télécom, la majorité bourgeoise du Conseil des Etats a craint qu'elle ne repousse les entreprises.

Sur le second point - la défense des régions périphériques - les sénateurs ont eu à examiner une proposition de la commission de n'accorder, en ce qui concerne le service universel, qu'une seule concession obligeant à couvrir l'ensemble du territoire. Selon la CTT, le système alternatif adopté par la grande chambre - diviser le pays en différentes zones et accorder pour chaque région des concessions aux plus offrants - ne pouvait que conduire à une situation prétéritant les régions périphériques, celles-ci étant moins susceptibles, faute d'attractivité, d'attirer des entreprises. Relevant que la proposition de la CTT, défendue par de nombreux socialistes et démocrates-chrétiens, conduirait à consacrer de facto le monopole des Télécom, la majorité de la chambre a préféré s'en tenir à la mouture chère au Conseil national et au gouvernement. Afin de rassurer les représentants des régions de montagne, le conseiller fédéral Leuenberger a par ailleurs souligné que le découpage des différentes zones prendra en compte leurs préoccupations, l'exécutif veillant à ce que les régions les moins intéressantes économiquement soient rattachées à des zones plus rentables.

Outre ces deux questions, les sénateurs ont tenu à exprimer au sujet d'autres dispositions leur souci d'aboutir à une situation véritablement concurrentielle. Ainsi, par exemple, afin d'éviter que les intérêts que possède la Confédération au sein de l'entreprise des Télécom n'interfère avec le rôle de garant du bon fonctionnement du marché que celle-ci devra assumer, le Conseil des Etats a explicité les dispositions relatives à la commission de la communication: les sénateurs ont notamment pris soin de souligner l'indépendance de cet organe chargé de veiller à ce qu'aucun obstacle n'empêche la libre concurrence entre les différents acteurs économiques [67].

Lors de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil national a avalisé la plupart des modifications proposées par la chambre des cantons. Seule exception notoire à cette convergence des points de vue, la suppression décidée par les sénateurs de l'obligation pour les employeurs de respecter les pratiques usuelles en matière de salaire n'a pas trouvé grâce auprès des conseillers nationaux. Selon une majorité de députés socialistes et démocrates-chrétiens, il était absurde de mettre en danger les quatre nouvelles lois par une consultation populaire, l'Union PTT n'ayant pas manqué de faire entendre qu'elle lancerait un référendum contre l'ensemble de la réforme en cas de suppression de la disposition concernée. A cette argumentation, certains parlementaires ont même ajouté que le seul report de la réforme impliqué par l'aboutissement du référendum serait très dommageable étant donné qu'il était impératif que celle-ci entre en vigueur au 1er janvier 1998, date de la libéralisation parallèlement prévue sur le marché européen. Devant à nouveau se prononcer sur la question, le chambre des cantons s'est ralliée à la position exprimée par les conseillers nationaux [68].

Contrairement au Tribunal fédéral qui, l'an dernier, avait blanchi la régie, la commission de la concurrence a estimé que l'offre des Télécom en matière d'accès au réseau Internet (Blue Windows) violait la loi sur les cartels, la régie ayant subventionné son offre très attractive - une tarification des communications au prix local pour l'ensemble du pays - grâce aux revenus provenant d'autres secteurs. A titre de mesures provisionnelles, la commission a exigé notamment que la régie tienne une comptabilité séparée pour Blue Windows et qu'elle propose aux autres fournisseurs le même numéro d'accès que celui prévu pour sa propre plate-forme [69].

Saisie d'une seconde affaire concernant les Télécom et ayant trait à la participation de ces derniers au capital du plus grand câble opérateur du pays (Cablecom), la commission a à nouveau estimé que la législation avait été enfreinte. Arguant que cette importante participation pouvait conduire, en contradiction avec la libéralisation à venir, à une situation de monopole privé dans le secteur clé du réseau téléphonique urbain, l'organe de surveillance a recommandé au Conseil fédéral de contraindre les PTT à se défaire de leur part au sein de Cablecom. Ayant à statuer sur la recommandation de la commission, le Conseil fédéral a décidé, en fin d'année et après longue réflexion, de ne pas suivre cette dernière. Rappelant qu'il ne devait pas, à la différence de la commission, examiner la question sous le seul angle de la concurrence, mais prendre en compte également les intérêts généraux du pays, l'exécutif a relevé qu'il n'avait aucune raison de désavantager par rapport aux concurrents internationaux - lesquels ne sont pas soumis à ce genre de restrictions dans leur pays respectif - une entreprise qui occupe quelque 20 000 personnes. Le Conseil fédéral a également ajouté que la Confédération avait, en tant que propriétaire de l'entreprise, un intérêt légitime à tout faire pour que l'entrée en bourse des Télécom se fasse le mieux possible [70].

Les comptes 1997 des PTT ont fait apparaître un bénéfice de 259 millions de francs (chiffre d'affaires: 15,7 milliards), ce malgré des frais liés à la séparation de la Poste et des Télécom s'élevant à 1,293 milliard de francs. L'accroissement du bénéfice par rapport à 1996 est de 9 millions. Pour leur dernière année d'existence commune, tant la Poste que les Télécom ont pu boucler leurs comptes dans les chiffres noirs [71].

Le Conseil fédéral a publié un message relatif à la Convention instituant le Bureau européen des télécommunications (ETO). Selon les termes du message gouvernemental, le parlement est invité à approuver une convention internationale - signée par 43 Etats dans le cadre de la Conférence européenne des Administrations des Postes et des Télécommunications (ECTRA) - visant à donner une assise juridique définitive au jusque là provisoire ETO. Cet organe est chargé d'envisager des solutions à certains problèmes administratifs et techniques rencontrés sur le marché européen des télécommunications. Selon l'exécutif, il est indispensable que la Suisse puisse siéger au sein de cet organe afin de pouvoir défendre ses intérêts à l'échelle européenne [72].

Le Conseil fédéral a publié un message relatif à une modification de l'arrêté fédéral portant sur les mesures d'assainissement structurel de la flotte dans la navigation rhénane. Selon le projet de l'exécutif, l'arrêté concerné doit être modifié afin d'autoriser le gouvernement à financer par des contributions publiques, et non plus uniquement par des prêts sans intérêts, l'action menée conjointement avec les autres Etats riverains visant à supprimer les surcapacités existantes au sein de la navigation rhénane. Aux yeux du Conseil fédéral, refuser de financer par des fonds publics prétériterait grandement les bateliers helvétiques, qui, devant assumer sans subventions étatiques les frais d'élimination des bateaux excédentaires, seraient désavantagés par rapport à leurs concurrents allemands, français, belges et hollandais. Parallèlement à la modification de l'arrêté concerné, le message du gouvernement comprend également un projet d'arrêté simple débloquant un montant de 4 millions de francs pour le financement des mesures d'assainissement. Ce montant est proportionnel à la taille de la flotte suisse naviguant sur le Rhin. Lors de sa session d'hiver, le parlement a très facilement adopté les deux arrêtés [73].

Le Conseil fédéral a publié un message relatif à la modification de l'arrêté fédéral concernant le crédit-cadre pour cautionnement de la flotte maritime suisse. Le projet du gouvernement prévoit d'augmenter de 250 millions de francs le crédit, alloué en 1992, visant à cautionner les emprunts souscrits par les armateurs suisses afin de renouveler leur flotte. Selon l'exécutif, le montant initialement prévu, quelque 350 millions de francs, s'est avéré insuffisant, les armateurs ne pouvant plus s'approvisionner sur un marché des occasions désormais tari et devant passer commande pour de nouvelles constructions au coût beaucoup plus élevé. Justifiant son projet, le Conseil fédéral a rappelé l'absolue nécessité pour l'économie suisse de posséder, en cas de conflit militaire global, sa propre flotte de haute mer. Les divers Etats réquisitionnant, dans une telle situation, leur tonnage marchand pour satisfaire leurs besoins logistiques, les conséquences pour l'économie helvétique ne pourraient être que catastrophiques au vu de l'importance des échanges commerciaux (importation de matières premières, exportation de la production indigène) se faisant avec des pays d'outre-mer. Reprenant à son compte l'argumentaire du Conseil fédéral, le parlement a très facilement adopté le projet qui lui était soumis [74].

Le Conseil fédéral a publié son message concernant la révision partielle de la loi sur l'aviation. Conformément à ce qu'il avait annoncé l'année précédente suite à la décision de Swissair de supprimer la plupart des vols intercontinentaux en partance de l'aéroport de Genève-Cointrin, le gouvernement propose de supprimer les dispositions de la loi accordant à Swissair la priorité en matière de trafic aérien. A l'avenir, n'importe quelle compagnie aérienne sise en territoire helvétique devrait pouvoir offrir ses services sur des vols au départ de la Suisse. Restriction d'importance, cette libéralisation ne s'étendra cependant qu'après 2008 aux lignes occupées actuellement par Swissair, ce afin de respecter les termes et l'échéance de la concession octroyée à la compagnie. Autrement dit, seules seront dans un premier temps concernées par la libéralisation les nouvelles liaisons ou les lignes que Swissair a délaissées, à l'instar des vols supprimés au départ de Genève.

Outre ces dispositions s'appliquant aux entreprises aériennes sises en Suisse, le projet de l'exécutif prévoit également de nouvelles dispositions en ce qui concerne les compagnies étrangères désirant effectuer des vols avec des destinations helvétiques. A ce sujet, les dispositions du projet gouvernemental sont encore plus restrictives. Outre la limitation susmentionnée valable pour les transporteurs indigènes et s'appliquant a fortiori aux entreprises étrangères, ces dernières ne pourront obtenir de concession que si aucun intérêt suisse essentiel ne s'y oppose. De plus, la concession pourra être refusée si l'Etat dont la compagnie est originaire n'autorise pas dans une mesure équivalente les entreprises suisses à offrir leurs propres services sur le marché aérien concerné [75].

Réagissant à la publication du projet gouvernemental, les autorités cantonales genevoises, appuyées par les autres cantons romands, ont vivement regretté la version proposée, à leur goût très en-deçà des promesses faites par l'exécutif en 1996. Critiquant plus particulièrement l'intention de maintenir jusqu'en 2008 la concession accordée à Swissair, le Conseil d'Etat genevois et la direction de l'aéroport ont relevé qu'une telle mesure équivaudrait à préserver de facto le monopole de la compagnie aérienne pendant une période beaucoup trop longue et sans aucun doute fatale à l'aéroport genevois. Les autorités genevoises ont également dénoncé comme injustifié le projet d'exiger une stricte réciprocité de la part des Etats étrangers lors de la négociation de droits de trafic, cette condition nuisant à l'établissement de nouvelles liaisons.

Faisant part de son incompréhension face à ces critiques, le ministre des transports M. Leuenberger a répondu qu'à ses yeux le projet constituait un juste compromis entre les intérêts de la Suisse romande et ceux du pays tout entier. Selon le chef du DFTEC, il serait particulièrement malvenu de libéraliser unilatéralement le ciel helvétique au moment où la Suisse tentait âprement de négocier avec les Etats européens l'obtention des cinquième et septième libertés pour la flotte indigène. Au sujet du maintien jusqu'en 2008 de la concession accordée à Swissair, M. Leuenberger a souligné qu'annuler des droits acquis obligerait la Confédération à verser à Swissair des indemnités d'un montant prohibitif. Relativisant par ailleurs la portée de la concession octroyée à la compagnie, le ministre des transports a notamment rappelé que celle-ci ne portait pas sur les espaces aériens libéralisés - ce qui était le cas par exemple des vols entre la Suisse et les Etats-Unis - et qu'en cas d'accord avec l'UE, l'étendue de la concession serait restreinte en conséquence (et ce sans compensation financière). Enfin, le chef du DFTCE a relevé que certaines des critiques émises par les autorités cantonales de Suisse occidentale avaient été prises en compte dans le projet final. Ainsi, la disposition comprise dans l'avant-projet exigeant que les sociétés aériennes sises en Suisse soient à majorité en mains indigènes avait notamment été assouplie, le projet laissant au gouvernement la liberté de déterminer par voie réglementaire dans quelle mesure exacte les entreprises doivent être en mains suisses [76].

Lors de la session d'automne, le Conseil national s'est penché sur le message du gouvernement. Si, lors du vote sur l'ensemble, la grande chambre a adopté très largement le texte proposé, les discussions n'en furent pas moins vives et, de la part de la députation romande, les critiques acerbes, certaines conduisant par ailleurs à des modifications d'une certaine importance.

Principal objet du courroux des représentants romands, le projet de maintenir jusqu'en 2008 le monopole de Swissair fit l'objet d'une proposition Christen (prd, VD) exigeant que la durée soit ramenée à cinq ans. Estimant que le délai prévu par le Conseil fédéral vidait de sa substance la révision de la loi sur l'aviation, les députés francophones furent nombreux à relever, face à ceux qui arguaient que l'annulation de la concession obligerait la Confédération au versement d'indemnités très importantes, qu'un délai plus court ne justifiait nullement un quelconque dédommagement, les 5 ans suggérés étaient amplement suffisants pour que la compagnie rentabilise les différents investissements consentis. Un versement d'indemnités était par ailleurs, aux yeux des partisans d'une libéralisation accélérée, d'autant plus illégitime que Swissair avait violé la première les termes de la concession qui lui était octroyée, la compagnie faisant fi, lors de la suppression des vols intercontinentaux en partance de Genève, de ses obligations nationales. Soutenus par seule une minorité de députés alémaniques - la plupart radicaux et démocrates-chrétiens - la députation romande ne put obtenir gain de cause, une majorité très nette rejetant la proposition Christen ainsi d'ailleurs qu'une solution de compromis (7 ans) suggérée par le député bernois Seiler (udc). Une proposition du Zurichois Müller (prd) de maintenir au contraire la concession jusqu'en 2011 - date souhaitée par la compagnie - fut également rejetée, même si avec un score moins net.

Outre la question de la durée du sursis accordé à Swissair, les débats portèrent également sur les conditions prévalant lors de l'octroi des concessions de vols aux compagnies aériennes ainsi que sur les négociations des droits de trafic avec des pays tiers. La loi prévoyant de manière assez floue, au sujet du premier point, que le Conseil fédéral prenne en compte l'intérêt public, les conseillers nationaux ont voulu préciser cette notion. Sur proposition d'une minorité romande de la commission des transports, ils ont en effet tenu à ce que le département concerné accorde, à qualifications égales, les concessions en priorité aux compagnies desservant, outre l'aéroport de Zurich, ceux de Genève et de Bâle également. A cette modification s'est notamment opposé le chef du DFTCE, qui estimait que ce genre de dispositions visant à défendre les aéroports genevois et bâlois ne pouvait que créer de faux espoirs, le marché décidant en dernier lieu des aéroports les plus fréquentés. Une proposition similaire du radical Vogel (NE) demandant en outre que les intérêts des aéroports régionaux (Lugano, Berne, Sion, etc.) soient également pris en compte lors de l'octroi des concessions fut en revanche rejetée, les parlementaires étant de l'avis que l'on devait éviter de trop phagocyter la libéralisation par des considérations de politique régionale. Concernant les négociations des droits de trafic avec des pays tiers, les parlementaires ont adopté une proposition du démocrate-chrétien Simon (VD) invitant le gouvernement à inclure, dans les accords bi- ou multilatéraux, une "clause de désignation multiple". De l'avis d'une large majorité de la grande chambre, ce genre de dispositif, qui permettra à plus d'une compagnie d'exploiter les vols entre deux pays, allait dans le sens de la libéralisation souhaitée [77].

Le conseil d'administration de la société de contrôle aérien Swisscontrol a décidé en septembre d'établir à Genève, et non pas à Zurich, autre prétendante, son centre opérationnel principal ainsi que son siège d'administration. Selon de nombreux commentateurs, cette décision, importante en termes de création d'emplois pour le canton de Genève, aurait été prise tant pour des raisons techniques que pour des motifs plus politiques, le DFTCE, détenteur à 99% du capital, voulant à tout prix éviter un nouveau psychodrame semblable à celui de 1996. Le choix de Genève devrait également favoriser l'établissement d'un centre de contrôle franco-helvétique de l'espace aérien [78].

A l'instar de ce qu'avait décidé la grande chambre en 1996, le Conseil des Etats a transmis comme postulat une motion de la commission de gestion du Conseil national demandant que les opérations de recherche d'aéronefs civils soient confiées non plus à l'OFAC, mais à la société privée Rega. La majorité des sénateurs a en effet estimé que les informations à disposition ne permettaient pas clairement de conclure qu'une telle solution optimaliserait le dispositif de secours, voire abaisserait ses coûts. Choisissant la forme du postulat, elle a cependant invité le gouvernement à examiner plus en profondeur cette question. La petite chambre a en outre transmis comme recommandation une motion Spoerry (prd, ZH) demandant à l'exécutif d'accorder à l'OFAC les moyens supplémentaires en personnel afin que les autorisations délivrées en matière d'aménagement d'infrastructures aéronautiques soient plus promptement délivrées. Estimant que la gestion des ressources humaines était de la compétence du gouvernement, la majorité de la chambre des cantons a préféré transformer la motion en recommandation [79].

Epiney, A., Verkehrspolitik und Umweltschutz in der Europäischen Union: zur Einbeziehung ökologischer Aspekte im Bereich des Strassen- und Schienenverkehrs, Freiburg 1997.
Franzen, A., Unweltbewusstsein und Verkehrsverhalten: empirische Analyse zur Verkehrsmittelwahl und der Akzeptanz umweltpolitischer Massnahmen, Chur 1997.
Gerondeau, C., Das Europäische Transportwesen, Frauenfeld 1997.
Gottardi, G. et al., Analyses systématiques des impacts des mesures de politique des transports visant à la protection de l'environnement: analyse principale, Zurich 1996.
Graf, H. G. et al., Perspektiven des alpenquerenden Güterverkehrs 1993-2015, Bern 1995.
Infras, Reduktionspotentiale beim motorisierten Strassenverkehr: Grundlagenbericht zur Verkehrshalbierungs-Initiative, Bern 1997.
Lüdemann, C., "Bounded or Unbounded Rationality? Ein empirischer Theorienvergleich im Bereich Verkehrsmittelwahl", in Revue suisse de sociologie, 23/1997, p. 567 ss.
Steinmetz, R., Pendlermobilität in der Schweiz, Bern 1997.

Wittwer, C. (ed.), Sustainable individual mobility - critical choices for government and industry, Zurich 1996.
Stricker, B., La rue n'est pas la route: pour une nouvelle approche de l'aménagement des axes principaux en localité, Berne 1997.

Balthasar, A., Der Staat vor den Herausforderungen der Telekommunikationsentwicklung: Basisbericht zur Synthese "Le défi des télécommunications", Bern 1996.

Auer, A., "Le Conseil fédéral est pour la libéralisation. Objectifs de la politique aéronautique suisse", in La Vie économique, 70/1997, no 11, p. 34 ss.