Die dreifache Niederlage des Bundesrates - und des Parlaments - in der Volksabstimmung vom 12. Juni intensivierte die v.a. nach der gescheiterten EWR-Politik aufgekommene Diskussion darüber, inwiefern der Bundesrat noch das Vertrauen einer Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger geniesse. Die Vox-Befragung nach der Volksabstimmung vom Juni zeigte, dass das Misstrauen in den Bundesrat heute vor allem bei der älteren Landbevölkerung - und dort insbesondere bei den Bauern - am stärksten verbreitet ist [1]. Auch der Bundesrat selbst befasste sich mit diesem Thema und nahm sich vor, mit einer besseren Informationspolitik, klareren inhaltlichen Schwerpunkten und einer engeren politischen Einbindung aller Bundesratsparteien Glaubwürdigkeit und Vertrauen zurückzugewinnen [2].

Die letztjährige, recht turbulent verlaufene Ersatzwahl für den Bundesrat hatte zur Einreichung von verschiedenen parlamentarischen Vorstössen bezüglich des Wahlverfahrens geführt [3].

Der Bundesrat veröffentlichte seine Stellungnahme zum Vorschlag der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats, die Verfassungsbestimmung, wonach nicht zwei Mitglieder der Landesregierung aus dem selben Kanton stammen dürfen, ersatzlos zu streichen. Er sprach sich gegen diese Neuerung aus. Dabei stützte er sich vor allem auf eine Vernehmlassung, welche ergeben hatte, dass sich von den nicht deutschsprachigen Kantonen nur gerade Genf dafür ausgesprochen hatte. Die Nationalratskommission zog aus der Vernehmlassung gegenteilige Schlüsse. Da eine deutliche Mehrheit der Kantone die Neuerung begrüsst hatte, beschloss sie, dem Plenum die Streichung der Kantonsklausel zu beantragen [4].

Auf keine Gegenliebe stiess bei der Vereinigten Bundesversammlung die Forderung der Grünen Robert (BE), dass analog zu Sachabstimmungen auch die Wahlen mit offener Stimmabgabe durchgeführt werden können. Keine Zustimmung fand aber auch der Vorschlag Guinands (lp, VD) für eine Einschränkung der Wahlmöglichkeiten in dem Sinne, dass nur eine Woche im voraus angemeldete Kandidierende wählbar sein sollen [5].

Der Nationalrat lehnte auf Antrag seiner Staatspolitischen Kommission ebenfalls die beiden parlamentarischen Initiativen Hämmerle (sp, GR) und Robert (gp, BE) für eine Volkswahl des Bundesrates - mit Quoten für Geschlechter und Sprachgebiete - mit deutlichem Mehr ab. Die Kommission begründete ihren Antrag einerseits mit den technischen Problemen, die bei der Erfüllung der Quoten auftreten würden. Zusätzlich formulierte sie aber auch Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen einer Volkswahl auf die politische Kultur. Sie befürchtete insbesondere, dass damit die Personalisierung der Politik und der Trend zu populistischen Propagandakampagnen noch verstärkt würden [6].

Keinen Erfolg hatte auch die parlamentarische Initiative von Bär (gp, BE) für eine verfassungsmässig garantierte "angemessene" Vertretung beider Geschlechter in der Landesregierung. Eine knappe Mehrheit der vorberatenden Kommission schlug dem Nationalrat vor, dem Vorstoss keine Folge zu geben. Gegen die Stimmen der SP, der GP und Teilen der LdU/EVP-Fraktion und der CVP schloss sich das Plenum mit 93:53 Stimmen diesem Antrag an [7].

Am 7. Dezember wählte die Vereinigte Bundesversammlung Kaspar Villiger mit 186 Stimmen (bei einem Mehr von 101) zum Bundespräsidenten für 1995. Zum Vizepräsidenten wurde mit 170 Stimmen Jean-Pascal Delamuraz gewählt [8].

Der Ständerat befasste sich als erster mit den Vorschlägen des Bundesrats für die "Regierungsreform 93". Die vorberatende Kommission unterstützte das Projekt grundsätzlich, beantragte jedoch beim Kernpunkt der Vorlage, der Schaffung von zusätzlichen Staatssekretärposten, zwei wichtige Änderungen: Deren Zahl soll von maximal 21 auf 10 reduziert und ihre Wahl durch die Bundesversammlung bestätigt werden. Den ersten Antrag begründete sie mit dem Risiko eines Referendums infolge der entstehenden Kosten, den zweiten mit dem politischen Gewicht, das Staatssekretäre haben müssen, um den Bundesrat im Parlament und in aussenpolitischen Verhandlungen spürbar entlasten zu können. Im Plenum unterlag Zimmerli (svp, BE) mit seiner grundsätzlichen Opposition gegen die Schaffung von zusätzlichen Staatssekretärposten. Seiner Ansicht nach würde damit die Fortsetzung der Reform in Richtung eines zweistufigen Regierungskabinetts und zuungunsten der von ihm vorgezogenen Heraufsetzung der Zahl der Bundesräte präjudiziert. Die Zahl der Staatssekretäre wurde auf zehn begrenzt und mit Zweidrittelsmehrheit gegen den Widerstand des Bundesrates auch die Wahlbestätigung durch die Bundesversammlung eingeführt. Gegen den Willen des Bundesrats verbot die kleine Kammer im weiteren die Stimmenthaltung bei Abstimmungen in Bundesratssitzungen; diese Regel besteht auch in Kantonsregierungen und Richterkollegien. Die Neuerung, dass der Bundesrat über die Organisation der Departemente selbst entscheiden kann, blieb unbestritten. In der Gesamtabstimmung nahm der Rat die Reform mit 21 zu 3 Stimmen an [9].

Um zu unterstreichen, dass für ihn damit die Bemühungen um eine Regierungsreform nicht abgeschlossen sind, entsprach der Ständerat anschliessend dem Wunsch des Bundesrats nicht, zwei 1991 überwiesene Motionen der FDP-Fraktion und von Kühne (cvp, SG) für eine Regierungsreform als erfüllt abzuschreiben. Gleichzeitig verlängerte er die Frist für die Bearbeitung der überwiesenen parlamentarischen Initiative Rhinow (fdp, BL), um gegebenenfalls die Reformarbeiten in eigener Regie weiterführen zu können [10].

Anlässlich der Beratungen der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats drohte Steinemann (fp, SG) mit einem Referendum gegen die Einführung von zusätzlichen Staatssekretären. Um auf jeden Fall die Verlagerung der Organisationskompetenz vom Parlament auf den Bundesrat unbeschädigt über die Runden zu bringen, schlug die SP-Fraktion deshalb eine Aufteilung der Vorlage vor. Die Spitzen der drei anderen Regierungsparteien schlossen sich dieser Forderung an. Die Kommission verweigerte allerdings den Gehorsam und beschloss, das Paket dem Plenum als Ganzes vorzulegen. Sie lehnte auch den Antrag auf den Verzicht auf die zusätzlichen Staatssekretärposten deutlich ab und folgte in der Frage ihrer parlamentarischen Bestätigung dem Ständerat [11].

Kantone, Parteien und Verbände beklagten sich in letzter Zeit oft über die grosse Anzahl von Vorlagen, zu denen sie im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens Stellung nehmen sollen. Immer häufiger mussten sie den Bundesrat um eine Fristverlängerung ersuchen. Der Nationalrat überwies nun diskussionslos ein Postulat Leuba (lp, VD), welches eine Praxisänderung anregt. Eine Vernehmlassung soll - wie in der entsprechenden Verordnung eigentlich vorgesehen - nur noch bei Fragen von erheblicher politischer Bedeutung durchgeführt werden. Die daraus resultierende Reduktion der Zahl der Vernehmlassungen sollten es der Bundesverwaltung erlauben, die strikte Einhaltung der vorgesehenen Dauer von drei Monaten zu verlangen [12].

Obwohl Ende der siebziger Jahre eine Vernehmlassung positiv verlaufen war und das Parlament 1989 mit einer Motion einen entsprechenden Auftrag erneuert hatte, zeigte der Bundesrat bei der Vorlage eines Gesetzes über eine Bundesombudsstelle keine Eile. Das EJPD hatte zwar einen Vorentwurf ausgearbeitet, der Bundesrat beschloss aber, dieses seiner Ansicht nach nicht prioritäre Geschäft in der laufenden Legislaturperiode nicht mehr in die Vernehmlassung zu geben. Der Nationalrat schloss sich jetzt dieser Einschätzung an. Nationalrat Borel (sp, NE) hatte 1993 eine parlamentarische Initiative eingereicht, welche dem Parlament erlauben sollte, angesichts der zögerlichen Haltung des Bundesrats die Neuerung in eigener Regie einzuführen. Obwohl die Kommission mit 16 zu 1 Stimmen für die Überweisung des Vorstosses plädierte, folgte der Rat einem Ablehnungsantrag Sandoz (lp, VD), der das Anliegen als überflüssig und angesichts der Lage der Bundesfinanzen als nicht opportun kritisierte [13].

Der Nationalrat behandelte als Erstrat die im Vorjahr vom Bundesrat unterbreitete Teilrevision des Beamtengesetzes. Die darin vorgeschlagene Kompetenzübertragung an den Bundesrat für die Festlegung des Teuerungsausgleichs wurde gutgeheissen. Dabei legte der Rat auf Antrag Raggenbass (cvp, TG) detailliert fest, dass bei dessen Bemessung neben der Teuerung auch die Wirtschaftslage, der Zustand der Bundesfinanzen sowie soziale Aspekte zu berücksichtigen seien. Bei der angestrebten Flexibilisierung der Anstellungsverhältnisse für hohe Kaderstellen setzte sich gegen den Widerstand der SP und von Bundesrat Stich eine verschärfte Lösung durch: Sowohl die Weiterbeschäftigungsgarantie als auch die Ausbezahlung des bisherigen Lohns für zwei Jahre im Falle einer tieferen Einstufung wurden gestrichen [14]. Die Staatspolitische Kommission des Ständerates zeigte sich gegenüber der Beschränkung der Flexibilisierungsbestrebungen auf die höheren Funktionen wesentlich skeptischer. Ihrer Meinung nach sollte die Wahl auf eine vierjährige Amtsdauer nicht nur für hohe Kaderstellen, sondern - im Rahmen einer Totalrevision des Beamtengesetzes - für alle Bundesangestellten abgeschafft werden [15].

Die kleine Kammer behandelte eine Motion Salvioni (fdp, TI) für die Verbindlicherklärung der Weisungen des Bundesrats für die sprachproportionale Besetzung von Verwaltungsstellen. Da die Forderung in den Zuständigkeitsbereich des Bundesrates eingreift, überwies sie der Ständerat in der Form einer Empfehlung. Drei Monate später verabschiedete er dann auch noch eine analoge Motion Comby (fdp, VS), welche der Nationalrat im Vorjahr angenommen hatte [16].

Als Beitrag zur Verbesserung des Bundeshaushalts beantragte der Bundesrat dem Parlament, seinen eigenen Lohn und denjenigen von höheren Beamten der Bundesverwaltung, des Bundesgerichts, der eidgenössischen Hochschulen und der Regiebetriebe vorübergehend gestaffelt nach Lohnhöhe um 1%, 2% oder 3% zu kürzen. Mit diesem "Lohnopfer" können beim Bund 12 Mio Fr. und bei den PTT und SBB weitere 3 Mio Fr. eingespart werden. Das Parlament verabschiedete den dringlich auf Anfang 1995 in Kraft gesetzten und bis Ende 1997 gültigen Beschluss diskussionslos [17].

Nicht zuletzt die schlechte Lage der öffentlichen Finanzen hat dazu geführt, dass sich die Realisierungschancen für neue Modelle der Organisation der staatlichen Verwaltungstätigkeit verbessert haben. Im Vordergrund der Diskussionen stand dabei das in den USA entwickelte und in Europa zuerst in der niederländischen Stadt Tilburg erprobte sogenannte "New Public Management". Dieses setzt nicht auf die Privatisierung bisher vom Staat wahrgenommener Aufgaben und wird deshalb gerade von der politischen Linken und den Gewerkschaften positiv beurteilt. Sein Hauptelement besteht in der Aufteilung der Verwaltung in dezentrale Einheiten, welche sich als bürgernahe Dienstleistungszentren verstehen und im Rahmen von Leistungsverträgen und Globalbudgets eigenverantwortlich handeln. In der Schweiz beschloss die von einer rot-grünen Mehrheit regierte Stadt Bern als erste, ab Anfang 1995 während zwei Jahren in drei Verwaltungsbereichen (Jugendamt, Strassenbau und Feuerwehr) konkrete Erfahrungen mit diesem Modell zu sammeln. Kurz darauf entschied auch die Stadt Winterthur, ab 1996 in acht Verwaltungsabteilungen entsprechende Pilotprojekte zu starten [18].

Ähnliche Bestrebungen bestehen auch auf Bundesebene. Der Bundesrat beantragte dem Parlament die Umwandlung des Bundesamtes für geistiges Eigentum in eine öffentlichrechtliche Anstalt mit dem Namen Eidgenössisches Institut für geistiges Eigentum (IGE). Dieses neue Institut soll besser in der Lage sein, sich auf die Bedürfnisse der Wirtschaft, insbesondere in bezug auf Informationen über Patente und technische Entwicklungen, einzustellen. Das IGE wird von den Staatsfinanzen unabhängig sein. Für die Patenterteilung und -verwaltung werden wie bisher Gebühren erhoben, für Dienstleistungen für den Bund wie z.B. die Vertretung auf internationalen Konferenzen oder die Mitarbeit bei der Gesetzgebung wird der Bund eine kostendeckende Entschädigung ausrichten. Bei der Informationstätigkeit für Private sollen marktgerechte Preise verrechnet werden [19].

Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates beantragte eine Reihe von Verfassungsänderungen zur Fortführung der Parlamentsreform. Sie möchte damit insbesondere die Wählbarkeitsregeln für die beiden Parlamentskammern vereinheitlichen und dabei auch die Unvereinbarkeit zwischen kirchlichem Amt und Nationalratsmandat streichen. Zudem sollen in Zukunft Bundesbeamte für den Nationalrat wählbar sein, freilich nur solche, die nicht - wie etwa Direktoren von Bundesämtern - am politischen Entscheidungsprozess der Exekutive beteiligt sind. Die bisher von den Kantonen geleistete Entschädigung der Mitglieder des Ständerats soll vom Bund übernommen werden. Ferner möchte sie die vorberatenden Kommissionen durch eine explizite Erwähnung in der Verfassung aufwerten und ihnen gewisse Entscheidungskompetenzen - allerdings nicht im Bereich der Gesetzgebung - übertragen. Zur Entlastung des Ratsvorsitzes soll das Amt des Vizepräsidiums doppelt besetzt werden. Schliesslich beantragt die Kommission noch, dass die Parlamentsdienste nicht bloss fachlich, sondern auch administrativ dem Parlament unterstellt werden [20].

Die Kommission für Rechtsfragen des Ständerats legte in Ausführung der 1992 überwiesenen parlamentarischen Initiative Rüesch (fdp, SG) ihre Anträge für eine restriktivere Handhabung des Immunitätsprivilegs für Parlamentarier und von der Bundesversammlung gewählte Amtsträger vor. Die absolute Immunität für Voten im Rat und in Ratskommissionen will sie beibehalten. Hingegen schlug sie vor, den relativen Schutz vor Strafverfolgung - der durch einen Parlamentsbeschluss aufgehoben werden kann - für andere im Zusammenhang mit der politischen Stellung stehende Handlungen (z.B. Äusserungen oder Amtsgeheimnisverletzungen) einzuschränken. Dieser soll nur noch dann beansprucht werden dürfen, wenn sich diese Handlungen "zur Hauptsache" auf die amtliche Stellung oder Tätigkeit beziehen. Diese präzisierende Einschränkung fand auch die Unterstützung des Bundesrates. Der Ständerat stimmte der Gesetzesrevision zu [21].

In Ausführung einer von beiden Kammern überwiesenen Motion Schmid (gp, TG) legte das Büro des Nationalrats seine Vorschläge für eine Verbesserung der Vorsorgeentschädigung für Ratsmitglieder vor. Es beantragte eine Verdoppelung der Beiträge des Bundes auf 5000 Fr. pro Jahr; diese Summe wäre neu zweckgebunden. Die Parlamentarier sollen dabei wählen können, ob sie das Geld an ihre eigene Pensionskasse oder an eine neu zu schaffende Ruhegehaltskasse überweisen wollen. Der Bundesrat äusserte sich vor allem sehr skeptisch zur Schaffung einer Ruhegehaltsinstitution, welche den Parlamentariern mit mindestens zwölf Amtsjahren nach der Pensionierung eine monatliche Rente von 2000 Fr. ausrichten sollte. Er erklärte, dass die Kosten, die dem Bund daraus entstehen würden, nicht tragbar seien. Nachdem sich Vertreter der FP vergeblich für Nichteintreten ausgesprochen hatten, hiess der Nationalrat die beiden Teile der Vorlage in der Gesamtabstimmung mit Stimmenverhältnissen von 3:1 gut [22].

Im Ständerat wollte das Büro zuerst empfehlen, nur die Erhöhung der Arbeitgeberbeiträge zu genehmigen, die Schaffung einer Ruhegehaltskasse aber zu streichen. Da die Finanzsituation des Bundes momentan überhaupt keine Verbesserung der materiellen Entschädigungen für Parlamentarier zulasse, übernahm es dann den von Büttiker (fdp, SO) postulierten Nichteintretensantrag. Der Rat stimmte dieser Ansicht zu, nachdem mehrere Redner betont hatten, dass zu einem späteren Zeitpunkt für materiell schlecht gestellte Abgeordnete die Beiträge an die Vorsorgeeinrichtung erhöht werden sollten [23].

Die in der parlamentarischen Initiative Stucky (fdp, ZG) gestellte Forderung nach einer mässigen Erhöhung der Entschädigungen wurde nach dem negativen Ausgang der Volksabstimmung vom Herbst 1992 vom Nationalrat als nicht opportun betrachtet und abgelehnt [24].

Das im Vorjahr beschlossene elektronische Abstimmungssystem für den Nationalrat konnte in der Frühjahrssession in Betrieb genommen werden. Die neuen Möglichkeiten zur Verbesserung der Transparenz wurden rege genutzt. So fanden in dieser Session mehr als doppelt so viele Abstimmungen unter Namensaufruf statt als im Sessionsdurchschnitt der vorangegangenen Jahre [25]. Das Büro beantragte die Bestätigung der 1993 provisorisch für ein Jahr beschlossenen Bestimmungen über die Anwendung des elektronischen Abstimmungssystems. Namenslisten sollen demnach weiterhin lediglich bei Gesamt-, Schluss- und Dringlichkeitsklauselabstimmungen sowie auf Verlangen von 30 Parlamentariern veröffentlicht werden; neuerdings soll dies - die Wissenschaft wird es dankbar zur Kenntnis nehmen - nicht bloss in gedruckter, sondern auch in elektronischer Form geschehen [26].

Nationalrat Blocher (svp, ZH) demonstrierte - nach eigener Aussage in Unkenntnis des Verbots der Stellvertretung bei Abstimmungen -, dass es trotz aller technischer Sicherungen möglich ist, für eine Banknachbarin oder einen Nachbarn zu stimmen. Nach der ausführlichen Behandlung des Falls in den Medien ersuchte Bundesanwältin del Ponte das Parlament um die Aufhebung der Immunität Blochers, um ein Strafverfahren wegen Wahlfälschung einzuleiten. Diesem Gesuch gab der Rat jedoch nicht statt, da er es für sinnvoller erachtete, die Einhaltung seiner Reglemente selber sicherzustellen. Blocher entschuldigte sich und wurde von der Ratspräsidentin im Namen des Büros für sein reglementswidriges Verhalten verurteilt. Anschliessend überwies der Nationalrat ein Postulat für strengere Sanktionsmittel bei zukünftigen Verstössen [27]. Das Büro des Nationalrats reagierte sofort und reichte im Herbst eine parlamentarische Initiative für eine Teilrevision des Geschäftsreglements ein. Diese sieht vor, dass das Büro bei schwerwiegenden Verstössen gegen die parlamentarischen Verhaltensregeln (insbesondere bei Abstimmungen und bei der Wahrung des Sitzungsgeheimnisses für Kommissionsmitglieder) einen Verweis aussprechen kann. Weitergehende Sanktionen wie etwa den Ausschluss von Sitzungen oder die Verweigerung von Sitzungsgeldern lehnte es ab [28].

Der Ständerat beschloss gegen den Antrag seines Büros demonstrativ (mit 29 zu 1 Stimme), das im Vorjahr vom Nationalrat beschlossene elektronische Personensuchsystem nicht anzuwenden und auf die Ausgabe von 40 000 Fr. für die persönlichen Empfänger zu verzichten [29].

Der Ständerat befasste sich mit der im Vorjahr von Cottier (cvp, FR) eingereichten Motion für eine Revitalisierung des Föderalismus. Die darin enthaltene Forderung nach der Verbesserung der Stellung der französischsprachigen Kantone durch verschiedene institutionelle Massnahmen, wie etwa der Senkung der Zahl der für die Einreichung eines Kantonsreferendums erforderlichen Kantone oder die Einführung eines suspensiven Vetos für Sprachgruppen im Parlament, wurde - auf Antrag des Bundesrates und mit dem Einverständnis des Motionärs - als Postulat überwiesen [30].

Die letzten verbliebenen Differenzen bei der Aufwertung der Standesinitiativen konnten bereinigt werden. Dabei setzte sich die Version des Nationalrats durch, wonach der initiierende Kanton auf jeden Fall von der zuständigen Parlamentskommission angehört werden muss [31].

In Erfüllung einer 1990 überwiesenen parlamentarischen Initiative der PUK EMD beantragte eine Kommission des Nationalrats, dass während der Durchführung einer parlamentarischen Untersuchung ein gerichtspolizeiliches Ermittlungsverfahren in derselben Sache nur mit dem Einverständnis der Parlamentskommission aufgenommen oder weitergeführt werden kann. Damit soll der Vorrang der parlamentarischen Untersuchung gewährleistet werden. Insbesondere geht es darum, dass die Exekutive nicht mit einer eigenen Untersuchung die Ermittlungsarbeiten einer PUK behindern kann [32].

Trotz der 1991 beschlossenen Massnahmen zur Entlastung (v.a. organisatorische Änderungen und zusätzliche Hilfsrichterstellen) ist das Bundesgericht offenbar immer noch überlastet. Bei der Vorstellung des Geschäftsberichts 1993 sprach das Bundesgericht von einem nicht mehr bewältigbaren Pensum und rief nach Sofortmassnahmen. Wie diese aussehen sollten, liess es freilich offen; es riet nur von einer Erhöhung der Richterzahl ab, da dies die Einheitlichkeit der Rechtsprechung gefährden würde [33].

Die GPK des Ständerats liess sich von diesem Ratschlag aber nicht beeindrucken und beantragte mit einer parlamentarischen Initiative eine Erhöhung der Richterzahl um maximal sechs. Mit dieser Aufstockung soll eine dritte öffentlichrechtliche Abteilung geschaffen werden, um sicherzustellen, dass es auch in der Zeit bis zum Inkrafttreten der angestrebten Totalrevision des Gesetzes über die Bundesrechtspflege zu keinen verfassungswidrigen Verzögerungen der Rechtssprechung kommt. Die entstehenden Kosten sollen kompensiert werden durch eine Reduktion der Zahl der nebenamtlichen Richter, deren quantitative Leistung nach Ansicht des Bundesgerichts heute ohnehin nicht in allen Fällen befriedigend ist [34].

Das Bundesgericht reagierte auf diesen Vorschlag negativ. Es bestätigte - freilich nur dank dem Stichentscheid des Präsidenten - seine Gegnerschaft zu einer Erhöhung der Richterzahl und schlug stattdessen eine Heraufsetzung der Streitwertgrenzen und die Einführung von Vorprüfungsinstanzen vor - also genau jene Punkte, welche 1990 zum Scheitern der Gesetzesrevision in der Volksabstimmung geführt hatten [35]. Der Bundesrat sprach sich in seiner Stellungnahme aus politischen Gründen gegen diese Vorschläge der Bundesrichter aus. Er lehnte aber auch die von der GPK beantragte personelle Aufstockung ab, da diese "Bequemlichkeitslösung" den Weg für eine umfassende Strukturreform verbauen würde. Als einzige Sofortmassnahme schlug er vor, auf dem Budgetweg zusätzliche juristische Assistentenstellen zu bewilligen [36]. Der Ständerat liess sich davon nicht überzeugen; er trat auf die parlamentarische Initiative seiner GPK ein und erhöhte die gesetzlich festgelegte Richterzahl von 30 auf maximal 36 [37].

Im Berichtsjahr fanden fünf mit Referenden verlangte Volksabstimmungen über Beschlüsse der Bundesversammlung statt (davon eine zu einem Entscheid aus dem Jahr 1993). Ein Referendum war erfolgreich (UNO-Blauhelme), bei den anderen vier mit Referenden verlangten Abstimmungen (Luftfahrtgesetz, Anti-Rassismusgesetz, Krankenversicherung, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht) folgte das Volk dem Parlament.

Zum vierten Mal seit 1986 - zum zwölften Mal insgesamt -, stimmte der Souverän einer Volksinitiative zu (Alpen-Initiative). Die zweite zur Abstimmung gelangende Initiative wurde hingegen deutlich abgelehnt (Krankenversicherung). Neu eingereicht wurden im Berichtsjahr vier Volksinitiativen (gegen Gentechnologie, Volksabstimmung vor der Eröffnung von EU-Beitritts-Verhandlungen, für eine preisgünstige und ökologische Landwirtschaft, für eine Liberalisierung der Drogenpolitik). Da andererseits zwei Initiativen zurückgezogen wurden (Freizügigkeit bei der 2. Säule, Landwirtschaftsinitiative des SBV), blieb der Bestand der hängigen, d.h. der zustandegekommenen, aber dem Volk noch nicht zum Entscheid vorgelegten Initiativen unverändert bei 16. Neu lanciert worden sind 1994 sechs Initiativen, davon haben nicht weniger als vier die AHV zum Thema.

Von den sechs nicht durch Volksinitiativen bedingten obligatorischen Volksabstimmungen gingen vier im Sinne von Bundesrat und Parlament aus, zweimal hatten diese zwar eine Volksmehrheit hinter sich, scheiterten aber am Ständemehr (Kulturförderungsartikel, erleichterte Einbürgerung). Die gesamte Abstimmungsbilanz fiel für Bundesrat und Parlamentsmehrheit mit 9 Siegen in 13 Volksentscheiden nicht mehr so glänzend aus wie 1993, wo sie sämtliche 16 Abstimmungen gewonnen hatten [38].

Der Ständerat befasste sich als Zweitrat mit demjenigen Teil der Teilrevision des Gesetzes über die politischen Rechte, der das Verfahren bei den Nationalratswahlen regelt. Dabei folgte er weitgehend dem Nationalrat. Insbesondere stimmte er der Regelung zu, dass Unterlistenverbindungen dann zugelassen sein sollen, wenn sie sich bei gleicher Listenbezeichnung einzig durch einen Zusatz zur Kennzeichnung des Geschlechts, der Region, des Alters oder der Parteirichtung unterscheiden. Bei den Massnahmen zur Verhinderung von sogenannten Juxlisten wollte der Ständerat die Wahlteilnahme nicht von finanziellen Erwägungen abhängig machen. Auf Antrag Büttiker (fdp, SO), der argumentierte, dass davon vor allem auch die Jungparteien getroffen würden, verzichtete er auf die Beteiligung von erfolglosen Listen an den Druckkosten. Als Kompensation erhöhte er dagegen die zur Einreichung einer Liste erforderliche Unterschriftenzahl für Kantone mit mehr als 20 Sitzen von 200 auf 400. Der Nationalrat übernahm diese Änderungen. In der Schlussabstimmung hiess die grosse Kammer die neuen Vorschriften gegen den Widerstand der SP und der kleinen Parteien mit 105 zu 60 gut; im Ständerat gab es keine Gegenstimmen. Der Bundesrat setzte die neuen Bestimmungen, welche unter anderem auch die Einführung der uneingeschränkten brieflichen Stimmabgabe bei eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen enthalten, im Oktober in Kraft [39].

Die Frage, ob und wie der Ausgang von Wahlen und Volksabstimmungen durch publizierte Ergebnisse von Meinungsumfragen beeinflusst wird, lässt sich nicht eindeutig beantworten. Immerhin bestehen in einigen Staaten gesetzliche Vorschriften über den Mindestabstand zwischen den letzten Veröffentlichungen und dem Wahl- resp. Abstimmungstag. In der Schweiz halten sich die Meinungsforschungsinstitute freiwillig an eine Frist von zehn Tagen. Diese Vorsichtsmassnahme droht nun durch die allgemeine Einführung der brieflichen Stimmabgabe, welche bereits drei bis vier Wochen vor dem Urnengang ausgeübt werden kann, bedeutungslos zu werden. Ständerat Büttiker (fdp, SO) lud deshalb den Bundesrat ein, die eventuellen Auswirkungen von während Kampagnen veröffentlichten Umfrageresultaten wissenschaftlich abklären zu lassen. Der Ständerat überwies sein Postulat gegen den Willen des Bundesrates, der für diese Thematik kein Geld ausgeben wollte [40].

Die Volksinitiative der SP "für weniger Militärausgaben" bot Anlass, einmal mehr über die Anwendung der Verfassungsvorschrift zu diskutieren, dass bei Volksinitiativen die Einheit der Materie gewahrt sein müsse. In seiner Botschaft zur Initiative kam der Bundesrat zum Schluss, dass diese Einheit der Materie verletzt sei, da nicht nur Sparmassnahmen im Militärbereich, sondern gleichzeitig auch ein Ausbau des Sozialbereichs gefordert werde. Mit dem Verweis auf die bisherige grosszügige Praxis beantragte er dem Parlament jedoch, von einer Ungültigkeitserklärung abzusehen [41]. Anders entschied er bei der Initiative der SD "für eine vernünftige Asylpolitik". Die hier verlangte unbedingte Rückschaffung von illegal eingereisten Ausländern, ohne Rücksicht auf eine eventuelle existentielle Gefährdung, bliebe nach Ansicht des Bundesrates auch dann völker- und menschenrechtswidrig, wenn die Schweiz entsprechende Abkommen und Konventionen aufkündigen würde. Der Bundesrat stützte sich in seiner Beurteilung auf die neueren Ansichten der schweizerischen und internationalen Rechtslehre, die besagt, dass in einem Rechtsstaat die Verfassung "zwingendes Völkerrecht" nie verletzen darf. Er beantragte deshalb dem Parlament, diese Volksinitiative für ungültig zu erklären [42].

In der Frage der rückwirkenden Bestimmungen bei Volksinitiativen folgte der Ständerat seiner Kommission. Er lehnte eine im Vorjahr vom Nationalrat gutgeheissene parlamentarische Initiative Zwingli (fdp, SG) für ein Verbot derartiger Klauseln ab und verabschiedete eine Motion, die den Bundesrat beauftragen will, eine umfassende Regelung für die Gültigkeit von Volksbegehren auszuarbeiten [43].

Die im Berichtsjahr wieder etwas häufiger vorgekommenen Niederlagen der Parlamentsmehrheit in Volksabstimmungen führten zu neuen Vorschlägen, wie oppositionellen Initiativ-, Referendums- und Abstimmungskomitees das Leben schwerer gemacht werden könnte. Ökonomieprofessoren, die davon ausgehen, dass der schweizerische Staat handlungsunfähig geworden ist, schlugen eine massive Einschränkung des fakultativen Referendums vor. Dieses soll nur noch gegen Parlamentsbeschlüsse ergriffen werden können, die in den Räten keine Zweidrittelmehrheit erreicht haben [44]. Nach der nur knapp ausgefallenen Zustimmung zu dem von fast allen Parteien unterstützten Antirassismus-Gesetz regte Ständerat Zimmerli (svp, BE) mit einer parlamentarischen Initiative an, dass ein Parlamentsbeschluss erst dann als abgelehnt gilt, wenn die ablehnende Mehrheit mindestens einen Drittel der Stimmberechtigten ausmacht; beim Beitritt zu supranationalen Organisationen oder bei Verfassungsteilrevisionen müsste dazu auch noch eine ablehnende Mehrheit der Stände kommen. Ein analoges Quorum von einem Drittel der Stimmberechtigten wäre für die Annahme einer Volksinitiative neben Stände- und Volksmehr erforderlich [45].

Es kam seit 1848 erst sechsmal vor, dass eine Verfassungsvorlage am fehlenden Ständemehr scheiterte (das letzte Mal der Energieartikel 1983). Am 12. Juni wurde diese Liste um zwei weitere Fälle erweitert: die erleichtere Einbürgerung (bei einem zustimmenden Volksmehr von 52,8%) und der Kulturförderungsartikel (51,0%). Dies belebte natürlich auch die vor allem von Politologen geführte Diskussion um die demokratische Berechtigung der Institution des Ständemehrs, welche - allerdings nur bei Verfassungsänderungen und wichtigen internationalen Verträgen - einem einzigen Bürger aus dem Kanton Appenzell-Innerrhoden gleich viel Stimmkraft gibt wie 39 Zürchern. Nationalrat Gross (sp, ZH) forderte mit einer parlamentarischen Initiative, die seit 1848 unterschiedlich verlaufene demographische Entwicklung der Kantone bei der Berechnung des Ständemehrs zu berücksichtigen. Dies könnte beispielsweise dadurch geschehen, dass den Ständen gemäss ihrer Bevölkerungszahl drei, zwei oder eine Stimme zugeteilt würde [46].

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