Im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung entschied sich der Ständerat für die Einführung einer auf den konkreten Anwendungsfall beschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit; der Nationalrat lehnte dies hingegen ab (siehe dazu unten, Gerichte). Im Bereich der Gesetzgebung wurde die heute übliche Praxis, bei allen wichtigen Erlassen ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen, in den Rang einer Verfassungsvorschrift erhoben (Art. 147 BV). Ebenfalls im Rahmen dieser Verfassungsreform beschloss das Parlament die Aufhebung der Bestimmung, dass in Nationalrat, Bundesrat und Bundesgericht keine Personen geistlichen Standes (also amtierende Pfarrer und Priester und Angehörige klösterlicher Gemeinschaften) wählbar sind. Die absolute Unvereinbarkeit von Anstellungen beim Bund mit einem Nationalratsmandat wurde ebenfalls aufgehoben; die neue Verfassung weist entsprechende Unvereinbarkeitsregeln (etwa für Chefbeamte) der Gesetzesstufe zu [1].

Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats fasste ihre Beschlüsse zur sogenannten Quoteninitiative, welche eine zahlenmässig ausgeglichene Vertretung der Geschlechter im Parlament, im Bundesrat und im Bundesgericht fordert. Die Initiative selbst lehnte sie mit den gleichen Argumenten wie der Bundesrat ab: die Wahlfreiheit der Bürgerinnen und Bürger bei der Bestellung des Parlaments würde damit unzulässig eingeschränkt. Aus der Überzeugung, dass eine rasche Verbesserung des Frauenanteils im Nationalrat (1995: 21,5%) wünschbar ist und es dazu staatlicher Massnahmen bedarf, beschloss jedoch die SPK, der Initiative wenigstens einen indirekten Gegenvorschlag gegenüberzustellen. Dieser sieht vor, dass bei den nächsten drei Nationalratswahlen auf den gemischtgeschlechtlichen Listen die Frauen mindestens einen Drittel aller Kandidaturen ausmachen sollen. Reine Männerlisten wären nur zugelassen, wenn sie mit einer Frauenliste gleicher Bezeichnung verbunden sind. Dieser Eingriff ins Vereinsrecht ist nach Ansicht der Kommission zur Verwirklichung des Gleichstellungsgebots der Verfassung in Kauf zu nehmen. In einer Vernehmlassung hatten sich die FDP, die CVP, die SP und die GP – die beiden letzteren allerdings nur als Minimallösung – für diesen Vorschlag ausgesprochen; SVP, LP, SD und EDU lehnten ihn ab. Auswirkungen dieser neuen Regel verspricht sich die SPK bei denjenigen Parteien (v.a. SVP, FPS und SD) resp. Kantonen, wo es die Frauen bisher schwer hatten, nominiert zu werden (gesamtschweizerisch hatte der Frauenanteil an den Kandidierenden bereits 1995 34,9% betragen). Die Kommission beantragte dem Plenum zusätzlich, die Beratung der Volksinitiative zu verschieben und die Behandlungsfrist um ein Jahr bis auf März 2000 zu verlängern. Dieser Aufschub würde es erlauben, die Initiative in Kenntnis der Resultate der vorgeschlagenen Listenquoten zu beurteilen [2].

Der Bundesrat äusserte sich skeptisch zu diesem Gegenvorschlag, der ohne Einbettung in andere, von den Parteien zu ergreifende Massnahmen wenig bringen werde. Er wies zudem das Parlament darauf hin, dass ein allfälliger Beschluss bis spätestens am 20. März 1999 definitiv verabschiedet sein müsste, um bereits bei den Nationalratswahlen 1999 zur Anwendung zu gelangen [3].

Der Nationalrat stimmte gegen den Widerstand der SVP, der LdU/EVP, der FP und einer Mehrheit der FDP-Fraktion mit 87 zu 57 Stimmen für den Kommissionsvorschlag der Listenquoten und auch für eine Fristverlängerung für die Volksinitiative. In der Detailberatung zur Listenquotenregelung war ein Antrag Roth (sp, GE), die Quote von 33% auf 50% zu erhöhen, mit 66:59 Stimmen abgelehnt worden. Im Ständerat stiess das Vorgehen des Nationalrats auf Widerstand. Auf Empfehlung seiner SPK beschloss der Rat, auf die parlamentarische Initiative der grossen Kammer erst dann einzutreten, wenn diese als Erstrat auch zur Volksinitiative Stellung bezogen hat. Das Hauptargument für den Antrag der SPK bestand darin, dass die Bundeskanzlei zu bedenken gegeben hatte, dass es angesichts der Referendumsdrohung aus terminlichen Gründen nicht möglich sein werde, die Listenquote bereits für die Nationalratswahlen vom Herbst 1999 vorzuschreiben. Die Verlängerung der Behandlungsfrist für das Volksbegehren um ein Jahr wurde gutgeheissen [4].

Das Bundesgericht nahm zu einer Beschwerde gegen die 1997 durch den Urner Landrat (Parlament) erfolgte Ungültigkeitserklärung einer kantonalen Volksinitiative für eine Frauenquote für die Behörden Stellung. Es bestätigte dabei sein Urteil aus dem Vorjahr zu einer ähnlichen Solothurner Initiative, dass generelle Wahlquoten im Widerspruch zur Bundesverfassung stehen, da sie bei durch das Volk gewählten Behörden einer Einschränkung des freien und gleichen Wahlrechts gleichkommen würden. Geschützt wurden hingegen diejenigen Teile der Initiative, welche Quoten für Kommissionen und Behörden, die nicht direkt vom Volk gewählt werden, sowie für die Wahllisten der Parteien fordern [5].

Am 14. Januar gab Bundesrat Jean-Pascal Delamuraz seinen Rücktritt auf Ende März bekannt. Der amtsälteste Bundesrat, der sich in den letzten Jahren mehrerer Operationen hatte unterziehen müssen, machte für seinen Entschluss gesundheitliche Gründe geltend. Der für seine Vitalität und seinen Charme vor allem in der französischsprachigen Schweiz hoch geschätzte Politiker hatte seit 1987 dem Volkswirtschaftsdepartement vorgestanden. In Würdigungen wurden seine Verdienste um die Einleitung der Landwirtschaftsreform, die Revision des Wettbewerbsrechts und den Beitritt zum WTO hervorgehoben. Sein Einsatz für einen sozialen Ausgleich hatte ihm gerade in der von der Wirtschaftskrise der neunziger Jahre gebeutelten Westschweiz zusätzliche Beliebtheit verschafft, war hingegen vom wirtschaftsliberalen Flügel der FDP nicht immer geschätzt worden. Nach weiteren notwendig gewordenen Operationen verstarb Jean-Pascal Delamuraz am 4. Oktober im Alter von 62 Jahren [6].

Dass für Delamuraz’ Nachfolge nur jemand aus dem französischen Sprachraum in Frage kommen konnte war ebenso unbestritten wie der Sitzanspruch der FDP. Als Kronfavorit stand von Anfang an der 56jährige Walliser Pascal Couchepin fest, der seit 1979 dem Nationalrat angehört und von 1989 bis 1996 die FDP-Fraktion präsidiert hatte. Neben dem von seiner Kantonalpartei nominierten Couchepin meldete auch der Kanton Neuenburg seine Ansprüche an. Die FDP präsentierte den eher am rechten Rand des Freisinns einzuordnenden Nationalrat Claude Frey als Kandidaten. Aus Kreisen des linken Flügels der welschen Freisinnigen und der Christlichdemokraten wurde zudem der Name des ehemaligen Genfer Ständerates Gilles Petitpierre ins Spiel gebracht. Dieser hätte allerdings, um wählbar zu sein, sein Wohndomizil vor dem Wahltag in seinen Geburtskanton Neuenburg verlegen müssen, da der Kanton Genf mit Ruth Dreifuss bereits über einen Sitz verfügt. Petitpierre lehnte dies zunächst ab, meldete seine Kandidatur aber trotzdem bei der FDP und der Bundeskanzlei an. Erst unmittelbar vor der Kandidatennominierung durch die FDP-Fraktion erklärte er sich zu einem Domizilwechsel bereit, welchen er dann auch eine Woche vor dem Wahltag vollzog. Nachdem Nationalrat Pidoux (fdp, VD), dem als erfahrenem Parlamentarier auf nationaler Ebene und ehemaligem Regierungsrat einige Wahlchancen zugesprochen worden waren, auf eine Kandidatur verzichtet hatte, zeichnet sich ab, dass es für die Waadtländer Freisinnigen schwierig sein würde, ihren traditionellen Bundesratssitz zu halten [7].

Der bei den Bundesratswahlen der neueren Zeit regelmässig auftauchende Ruf nach einer besseren Vertretung der Frauen war an sich schwer einlösbar, waren doch die welschen Freisinnigen nur gerade mit zwei Frauen in der Bundesversammlung vertreten: die als Genferin nicht wählbare Françoise Saudan und die erst seit Herbst 1995 dem Nationalrat angehörende Waadtländerin Christiane Langenberger. Langenberger erklärte, dass sie nicht kandidieren wolle, da sie weder von der Kantonalpartei noch von der FDP-Fraktion im Bundeshaus voll unterstützt werde. Im Laufe der Wahlvorbereitungen ertönte die Forderung von Frauen in Parteien (zuerst aus der SP und der GP, dann auch aus bürgerlichen) und anderen Organisationen immer lauter, dass unbedingt eine Frau kandidieren müsse. Gut einen Monat nach ihrer Verzichterklärung kam Christiane Langenberger auf ihren Entscheid zurück und liess sich von der Waadtländer FDP und von den FDP-Frauen als Kandidatin anmelden [8].

Der Delegiertenrat der FDP gab zuhanden der Fraktion keine besondere Empfehlung für eine der drei von den Kantonalsektionen eingereichten Kandidaturen ab, wünschte aber einen Doppelvorschlag, womöglich mit einer Frau; auf die Bewerbung des nicht von einer Kantonalsektion vorgeschlagenen und vor einem Wohnsitzwechsel auch nicht wählbaren Petitpierre ging sie nicht ein. Die Fraktion hielt sich an diese Empfehlung und nominierte am 3. März Pascal Couchepin und Christiane Langenberger  [9].

Die Bundesversammlung nahm die Ersatzwahl am 11. März vor. Die Fraktionen der SP und der CVP legten sich nicht fest und gaben ihre Unterstützung für beide von der FDP-Fraktion vorgeschlagenen Personen bekannt. Die Fraktion der Grünen teilte mit, dass eine Mehrheit für Christiane Langenberger stimmen werde, eine Minderheit schlug den dank seines Wohnsitzwechsels in letzter Minute wählbar gewordenen Gilles Petitpierre vor. Im ersten Wahlgang lagen Langenberger und Couchepin mit je 66 Stimmen gemeinsam an der Spitze, gefolgt von Claude Frey (61) und Gilles Petitpierre (40). Im zweiten Wahlgang übernahm Couchepin mit 80 Stimmen die Spitze vor Langenberger (67), Frey und Petitpierre. An dieser Reihenfolge änderte sich auch in den Wahlgängen drei und vier nichts, wobei reglementsgemäss jeweils der Letztklassierte ausschied. Deren Stimmen teilten sich in den anschliessenden Wahlgängen etwa im Verhältnis zwei zu eins auf Couchepin und Langenberger auf. Im entscheidenden fünften Wahlgang wurde der Walliser Pascal Couchepin mit 146 Stimmen bei einem absoluten Mehr von 120 Stimmen gewählt; auf Christiane Langenberger entfielen 92 Stimmen [10]. Bei der Departementsverteilung ergaben sich keine Rochaden: kein Bisheriger meldete Veränderungswünsche an und Couchepin übernahm von seinem Vorgänger das Volkswirtschaftsdepartement [11].

Die Vereinigte Bundesversammlung wählte am 9. Dezember Ruth Dreifuss mit 158 Stimmen (bei einem Mehr von 106) zur Bundespräsidentin für 1999; sie ist die erste Frau, die dieses Amt ausübt. Zum Vizepräsidenten wurde Adolf Ogi bestimmt [12].

Das Parlament beschloss im Berichtsjahr die Beseitigung der sogenannten Kantonsklausel für die Zusammensetzung der Landesregierung. Der Nationalrat strich zuerst im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung die Kantonsklausel. Der Ständerat lehnte dies jedoch ab, da diese Neuerung über die angestrebte Verfassungsnachführung hinausgehen würde [13]. Der Nationalrat beschloss daraufhin, seine parlamentarische Initiative aus dem Jahr 1993 (ersatzlose Streichung der Kantonsklausel), für welche der Ständerat 1995 Nichteintreten beschlossen hatte, wieder zu reaktivieren. Der Ständerat konnte sich allerdings mit einer ersatzlosen Streichung der Kantonsklausel nicht einverstanden erklären. Er lehnte zwar den Nichteintretensantrag seiner Kommissionsmehrheit, welche die Frage erst im Rahmen der Staatsleitungsreform behandelt sehen wollte, deutlich ab. Er beschloss aber, dass die Bundesversammlung bei der Wahl auf die „angemessene“ Vertretung der Landesgegenden und Sprachregionen Rücksicht zu nehmen habe. Die von der Kommissionsmehrheit zusätzlich vorgeschlagene und namentlich von welschen Sprechern verteidigte Norm, dass die Bundesräte aus mindestens fünf verschiedenen Kantonen stammen müssen, fand hingegen vor dem Plenum keine Gnade. Der Nationalrat akzeptierte die neue Formel und lehnte einen Antrag Fankhauser (sp, BL), der darin auch noch die Geschlechter erwähnt haben wollte, mit 91:75 Stimmen ab; in der kleinen Kammer war zuvor ein identischer Antrag Brunner (sp, GE) mit 31:8 Stimmen ebenfalls abgelehnt worden. In der Schlussabstimmung fand der neue Verfassungsartikel im Nationalrat mit 144 gegen 37 (bürgerliche) Stimmen Zustimmung, im Ständerat mit 35:1 Stimmen [14].

Für den Fall, dass diese Verfassungsänderung von Volk und Ständen abgelehnt würde, forderte der Nationalrat den Bundesrat mit einem von Lauper (cvp, FR) eingereichten Postulat auf, die Definition des Begriffs Kantonszugehörigkeit auch für Personen, die keine eidgenössischen oder kantonalen Mandate ausüben, gesetzlich präzis zu definieren. Damit soll vermieden werden, dass Personen dank kurzfristigen Wohnsitzänderungen wählbar werden [15].

Nationalrat Weyeneth (svp, BE) unternahm einen neuen Versuch, das Wahlsystem für die wiederkandidierenden Bundesräte zu verändern und die bestehende Abfolge von einzelnen Wahlgängen durch eine gleichzeitig für alle vorzunehmende Einzelwahl zu ersetzen. Nur so wäre es nach Ansicht des Initianten möglich, die Leistung der Bundesräte ohne taktische Rücksichtnahmen (sprich Angst vor Retourkutschen) ehrlich zu beurteilen. Eine erste entsprechende Motion war 1996 von der grossen Kammer überwiesen, vom Ständerat aber abgelehnt worden. Das Büro des Nationalrats lehnte die Stossrichtung der neuen Motion Weyeneths ab, da das vorgeschlagene Verfahren zu überraschenden Abwahlen führen könnte und keine Gewähr für die Einhaltung der diversen Quoten (parteipolitisch, sprachlich, regional) bieten würde. Da aber ohnehin die Staatsleitungsreform anstehe, anlässlich derer man sich grundsätzlich mit der Funktion und Konstituierung der Regierung auseinandersetzen werde, empfahl das Büro trotz seiner ablehnenden Stellungnahme die Überweisung der Motion in Postulatsform, was denn auch geschah [16].

Der Zürcher Nationalrat Blocher (svp) lancierte im Januar die Idee, die Bundesräte nicht mehr vom Parlament, sondern direkt vom Volk wählen zu lassen. Als Begründung für diese Forderung gab er an, dass die Regierung dann verpflichtet wäre, den „Volkswillen“ nicht mehr zu missachten. Diese Forderung war bisher mehrmals von jeweiligen Nichtregierungsparteien (SP, später Grüne und LdU) vorgebracht worden und vom Parlament (letztmals eine parlamentarische Initiative Robert, gp, BE, 1994) oder vom Volk (Volksinitiative der SP 1942) deutlich abgelehnt worden. Die Zürcher SVP übernahm Blochers Vorschlag, eine Volksinitiative für die Volkswahl des Bundesrates zu lancieren. Die Delegiertenversammlung der nationalen SVP befasste sich am 4. Juli mit dem Anliegen. Dieses wurde namentlich von Abgeordneten der Berner und der welschen Kantonalsektionen, aber auch von prominenten SVP-Politikern aus anderen Kantonen als populistisch und zudem als gefährlich für den Zusammenhalt der Schweiz bekämpft, da ohne komplizierte Quotenregelungen keine angemessene Vertretung der verschiedenen Sprachgruppen erreicht werden könnte. Der Antrag der Kritiker, auf eine Initiative zu verzichten, wurde zwar knapp abgelehnt. Die Delegierten traten aber auch auf die sofortige Lancierung einer Volksinitiative nicht ein, sondern beschlossen auf Antrag der Parteileitung, zuerst einmal abzuklären, ob das Anliegen auch im Rahmen der Staatsleitungsreform durchsetzbar sei [17].

Der Bundesrat kündigte im Nationalrat anlässlich der Beratung der Totalrevision der Bundesverfassung an, dass er noch vor den Sommerferien Grundsatzentscheide zur Regierungsreform fassen werde [18]. Im Februar gab er bekannt, dass er der von ihm eingesetzten interdepartementalen Arbeitsgruppe den Auftrag erteilt habe, zwei Modelle auszuarbeiten: eines, das die Stellung des Bundespräsidenten verstärkt und eventuell die Zahl der Bundesräte erhöht, und eines, das die Regierung als zweistufiges Gremium konzipiert, das aus einem Kollegium von Bundesräten und einem Kabinett aus Fachministern besteht. Im Juni befasste er sich an einer Klausurtagung mit diesen beiden Modellen, konnte sich aber für keines entscheiden. Anfangs November gab er beide in die Vernehmlassung. Das erste Modell sieht einen auf zwei Jahre gewählten Präsidenten vor, der von der Leitung eines Departementes befreit wäre. Seine wichtigsten Aufgaben wären die Sicherstellung der Planung und Koordination sowie die Repräsentation nach aussen, wo er insbesondere im diplomatischen Verkehr als Regierungschef auftreten würde. Ein Weisungsrecht gegenüber seinen Bundesratskollegen hätte er aber im Gegensatz zu ausländischen Ministerpräsidenten nicht, und die Regierungspolitik würde weiterhin vom Kollegialgremium, das eventuell um ein bis zwei Mitglieder aufgestockt würde, mit Mehrheitsbeschlüssen bestimmt. Das zweite Modell sieht ein eventuell auf fünf Mitglieder reduziertes Regierungsgremium vor, das ebenfalls nach denselben Entscheidungsregeln funktioniert (Mehrheitsbeschlüsse und Kollegialprinzip) und bei dem die Bundesräte Departemente führen würden. Ihm wären aber ein gutes Dutzend Fachminister unterstellt, welche vom Bundesrat gewählt und von Parlament bestätigt würden. Diese könnten ohne Stimmrecht an Bundesratssitzungen teilnehmen und die Schweiz als Regierungsmitglieder im Ausland vertreten [19].

Der Ständerat beriet unter dem Sammeltitel Regierungsreform drei parlamentarische Vorstösse: eine parlamentarische Initiative Rhinow (fdp, BL) und zwei im Vorjahr vom Nationalrat überwiesene Motionen der Staatspolitischen Kommission resp. des Freisinnigen Bonny (BE). Die Initiative verlangte, die Reform der Staatsleitung als zusätzliches Paket in die laufende Verfassungstotalrevision einzubauen. Dabei soll nicht nur die Struktur der Regierung neu konzipiert werden, sondern auch deren Beziehung zum Parlament. Die für die Ausarbeitung zuständige Parlamentskommission hätte dieses Projekt in enger Zusammenarbeit mit dem Bundesrat und der von ihm 1997 eingesetzten Expertengruppe voranzutreiben. Die Motion der SPK des Nationalrates sah hingegen vor, diese Arbeit nicht selbst zu leisten, sondern dem Bundesrat einen entsprechenden Auftrag zu erteilen, mit der Auflage, die Vorschläge bis Ende 1998 vorzulegen. Die Motion Bonny schliesslich beschränkte sich auf die Forderung an den Bundesrat, unverzüglich Vorschläge für eine Verbesserung der Stellung und der Kompetenzen des Bundespräsidenten zu machen. Die SPK des Ständerats empfahl, der Initiative Folge zu geben, allerdings nicht mit der Intention, die vom Bundesrat bereits eingeleitete Arbeit zu konkurrenzieren, sondern sie kritisch zu begleiten. Bei der Motion der SPK-NR beurteilte sie den vorgeschlagenen Termin als unrealistisch und beantragte deshalb die Umwandlung in ein Postulat. Mit dem Wortlaut der Motion Bonny erklärte sie sich einverstanden und empfahl deshalb deren Überweisung. Sie distanzierte sich allerdings von Bonnys Begründung, dieses Vorhaben sei losgelöst von der Staatsleitungsreform als Sofortmassnahme durchzuführen. Nachdem Bundeskanzler Couchepin die weitgehende Übereinstimmung des Bundesrates mit den Argumenten der Kommission erklärt hatte, folgte der Rat einstimmig den Anträgen seiner SPK [20].

Der Ständerat stimmte einer im Vorjahr vom Nationalrat überwiesenen Motion zu, welche verlangt, dass für die Informationstätigkeit in Krisenlagen die gesetzlichen Grundlagen für eine Zentralisierung der Kompetenzen beim Bundespräsidenten geschaffen werden [21]. Die Verbesserung der Informationsaktivitäten der Bundesbehörden soll sich aber nicht auf Ausnahmesituationen beschränken. Der Ständerat hiess deshalb auch eine Motion Respini (cvp, TI) gut, die vom Bundesrat die Ausarbeitung eines umfassenden Konzeptes für die Kommunikation der Regierung und der Verwaltung mit dem Parlament, den Medien und der Öffentlichkeit verlangt [22].

Im Frühjahr gab der Bundesrat den Vorentwurf für ein neues Bundespersonalgesetz (BPG), welches das alte Beamtengesetz ablösen soll, in die Vernehmlassung. Als wichtigste Neuerung ist die Aufhebung des Beamtenstatus vorgesehen. Die Beschäftigten des Bundes würden in Zukunft nicht mehr auf vier Jahre gewählt, sondern mit einem kündbaren öffentlich-rechtlichen Anstellungsvertrag eingestellt, der sich weitgehend am Obligationenrecht (OR) orientiert. Gegenüber dem OR bietet das BPG eine bessere Arbeitsplatzsicherheit durch längere Kündigungsfristen (3 Monate in den ersten 5 Jahren, dann 4 und ab dem 11. Jahr 6 Monate) und einen ausgebauten Kündigungsschutz, indem in jedem Fall die Begründung für eine Auflösung des Anstellungsverhältnisses schriftlich mitgeteilt werden muss, und der Entscheid angefochten werden kann. Wenn der Bund bei Entlassungen aus wirtschaftlichen Gründen keine vergleichbare Stelle anbieten kann, muss er gemäss dem Vorentwurf eine Abgangsentschädigung anbieten. Dasselbe gilt auch bei der Entlassung von langjährigen Mitarbeitern und von solchen, für deren Beruf ausserhalb der Bundesverwaltung keine Nachfrage besteht. Für die Post und die SBB schreibt das neue Gesetz zwingend den Abschluss eines Gesamtarbeitsvertrags mit den Angestelltenorganisationen vor. In Lohnfragen blieb der Entwurf relativ offen und würde dem Bundesrat damit mehr Flexibilität geben als das geltende Gesetz. Durch den Verzicht auf die bisherigen starren Gehaltsstufen und auf die Festsetzung von Minimal- und Maximallöhnen hätte er die Möglichkeit, Leistungslöhne einzuführen und Anpassungen an die Arbeitsmarktlage vorzunehmen [23].

Die Gewerkschaften des Bundespersonals äusserten heftige Kritik am Vorentwurf. Mit der Unabwendbarkeit der Abschaffung des Beamtenstatus – welche in zahlreichen Kantonen und Gemeinden bereits erfolgt ist – hatten sie sich zwar abgefunden. Die Möglichkeit, Anstellungsverhältnisse aus betrieblichen und wirtschaftlichen Gründen aufzulösen, lehnten sie jedoch ab. Überhaupt nicht einverstanden waren sie mit dem Vorschlag, wichtige Kompetenzen namentlich bei der Lohnpolitik an die einzelnen Arbeitgeber wie SBB und Post abzutreten. Lohneckdaten, Teuerungsausgleich, national einheitliche Lohnhöhen sowie Höchstarbeitszeiten sollten ihrer Ansicht nach weiterhin durch den Bundesrat festgelegt werden [24]. Der SGB und die SP schlossen sich dieser Kritik an. Für die SVP hingegen enthielt das bundesrätliche Projekt immer noch zu viele einengende Vorschriften. Unterstützung fand die Regierung bei der CVP und der FDP, wobei letztere allerdings ebenfalls Kritik am Ausmass der Kompetenzendelegation an die einzelnen Bundesbetriebe anmeldete. Für die Wirtschaftsverbände war die Reform zu zaghaft ausgefallen. Sie forderten, dass für die Bundesangestellten wie für alle anderen Beschäftigen das private Anstellungsrecht gemäss Obligationenrecht zur Anwendung kommen soll [25].

Im Dezember leitete der Bundesrat dem Parlament seinen definitiven Entwurf zu. Grundsätzlich hielt er dabei am Vernehmlassungsprojekt fest, ging aber doch in einigen Punkten auf die Forderungen der Gewerkschaften ein. So nahm er die Bestimmung auf, dass der Bundesrat Minimallöhne sowie Höchstarbeitszeiten und die minimale Feriendauer für alle Beschäftigten (also auch diejenigen der SBB und der Post) festlegen kann [26].

In den mit hohen Haushaltdefiziten kämpfenden Kantonen Genf und Waadt protestierten Staatsangestellte mit Demonstrationen und kurzen Streiks gegen Sparpläne der Regierungen [27].

In einem Bericht zuhanden des Parlaments äusserten sich die Geschäftsprüfungskommissionen beider Kammern kritisch zur Personalpolitik des Bundes. Beanstandet wurde dabei namentlich das Fehlen eines klaren Leitbildes und einer einheitlichen Management- und Führungskultur. Dafür könne jedoch nicht das Beamtengesetz aus dem Jahr 1927 verantwortlich gemacht werden, sondern dessen praktische Anwendung. Erschwerend für eine moderne Personalpolitik sei insbesondere auch das Fehlen eines EDV-gestützten Personal- und Kostenbewirtschaftungssystems, die mangelhafte Nachwuchsförderung und das zu wenig flexible Lohnsystem. Als dringende Massnahmen formulierten die GPK insgesamt fünfzehn Empfehlungen. Diese regen insbesondere eine Stärkung der Kompetenzen des Personalamtes, die Einführung eines effizienten Controllings und – im Rahmen der Revision des Beamtengesetzes – die Delegation der Kompetenzen beim Entscheid über die Ausgestaltung des Besoldungssystems vom Parlament an den Bundesrat an [28].

Der Nationalrat überwies eine Motion Cavadini (fdp, TI) für Massnahmen zugunsten einer zahlenmässig besseren Vertretung von Italienischsprachigen in der Bundesverwaltung in Postulatsform. Der Motionär hatte insbesondere deren zunehmend unterproportionalen Anteil in den obersten Lohnklassen kritisiert. Dieser Sachverhalt wurde übrigens auch von Bundesrat Villiger anlässlich der Beratung des Geschäftsberichts 1997 bestätigt; die Nutzniesser dieser Untervertretung sind aber nicht etwa die Deutschschweizer, sondern die Französischsprachigen [29].

Eine verwaltungsinterne Bestandesaufnahme kam zum Schluss, dass die Korruptionsgefahr in der Bundesverwaltung gering ist und die bestehenden Kontroll- und Präventivmassnahmen im allgemeinen genügen. Zum Vorentwurf für eine Reform des Korruptionsstrafrechts siehe oben, Teil I, 1b (Strafrecht) [30].

Im Rahmen der Neuorganisation der Pensionskasse des Bundes unterbreitete der Bundesrat dem Parlament eine Änderung des Finanzhaushaltsgesetzes. Dieses untersagte dem Bund bisher den Erwerb von Aktien und Liegenschaften zu Anlagezwecken. Im Hinblick auf eine renditeorientierte Anlagepolitik soll die Pensionskasse für das Bundespersonal von dieser Bestimmung ausgenommen werden. Der Ständerat verabschiedete diese Neuerung ohne Gegenstimme; in der Wintersession stimmte ihr auch der Nationalrat zu [31].

Die Situation der Pensionskasse war nach wie vor unbefriedigend. Die Eidgenössische Finanzkontrolle empfahl, deren Rechnung auch in diesem Jahr nicht abzunehmen. Das Parlament folgte diesem Ratschlag, wobei namentlich Vertreter der SVP und der LP massive Kritik an der Führung der Kasse und dem schleppenden Vollzug der Verbesserungsmassnahmen übten. Die GPK-StR orientierte in einem Bericht über die Umsetzung der Empfehlungen der PUK-Pensionskasse von 1996 zur Behebung der Mängel dieser Institution. Anlässlich der Behandlung des Berichts im Ständerat beurteilte Bundesrat Villiger die Situation der Kasse nach wie vor als prekär. Er gab in diesem Zusammenhang auch bekannt, dass er die von bürgerlichen Politikern schon lange geforderten personellen Konsequenzen gezogen habe: Auf den 1. Oktober seien die bisherige Direktorin der Eidgenössischen Versicherungskasse, Elisabeth Baumann, und Vizedirektor Dieter Wäber aus der Geschäftsleitung entlassen worden. Zum neuen Geschäftsleiter wurde Peter Arbenz ernannt. Der Ständerat nahm den Bericht der GPK zur Kenntnis und stimmte damit auch den darin enthaltenen Empfehlungen zu [32]. Anschliessend überwies er mit dem Einverständnis des Bundesrates ein Postulat Gemperli (cvp, SG), welches eine rechtliche Verselbständigung der Kasse und die Erhöhung des Deckungskapitals auf 100% verlangt [33].

Zur Reform der Finanzkontrolle siehe unten, Teil I, 5 (Finanzkontrolle).

Im Zeichen der Modernisierung der Verwaltung nach den Grundsätzen der wirkungsorientierten Führung unterbreitete die Regierung dem Parlament den Entwurf für ein neues Gesetz über die Meteorologie und Klimatologie. Das neue Gesetz ist nicht mehr wie sein aus dem Jahre 1911 stammender Vorgänger als Organisationsgesetz für die entsprechende Bundesstelle (Schweizerische Meteorologische Anstalt, SMA) konzipiert, sondern definiert in erster Linie die Aufgaben des Bundes in diesem Bereich. Die SMA soll allerdings unter dem neuen Namen „Dienst für die Meteorologie und Klimatologie“ ein Bundesamt bleiben. Ausdrücklich wird ihr aber das Recht zuerkannt, erweiterte Dienstleistungen auf kommerzieller Basis und in internationaler Zusammenarbeit anbieten zu dürfen. Auf der anderen Seite eröffnet das Gesetz die Möglichkeit, bestimmte Aufgaben in diesem Bereich an Private zu übertragen [34].

Im Nationalrat kam die Vorlage nicht gut an. Die Kommissionsmehrheit beantragte, sie an den Bundesrat zurückzuweisen mit dem Auftrag, ein Projekt auszuarbeiten, das in einer ersten Phase eine privatrechtliche Organisation der kommerziellen, nicht hoheitlichen Aufgaben vorsieht, und in einer zweiten Phase eine vollständige Privatisierung der SMA überprüft. Im Einzelnen ging ihr die vom Bundesrat vorgeschlagene Aufzählung der Aufgaben der SMA zu weit, und den Vorschlag, dass bestimmte Aufgaben an Private übertragen werden können, erachtete sie als zu unverbindlich. Als Wettbewerbsverzerrung zum Nachteil der privaten Anbieter wurde zudem die Absicht kritisiert, die SMA aus ihrer finanziell abgesicherten Stellung als Bundesamt kommerziell im Markt auftreten zu lassen. Gegen den Widerstand der Linken hiess das Plenum den Rückweisungsantrag seiner Kommission mit 104:60 Stimmen gut [35]. Der Ständerat erklärte sich hingegen bereit, auf das Geschäft einzutreten. Seiner Meinung nach ist von prioritärer Bedeutung, dass in einem ersten Schritt das veraltete Gesetz aufgehoben und der Auftritt der SMA als Bundesstelle mit einem Leistungsauftrag und Globalbudget sowie mit Aktivitäten auf dem freien Markt geregelt wird. Die Frage einer Privatisierung könne dann, gestützt auf die inzwischen gemachten Erfahrungen, in einer späteren Phase beantwortet werden. Der Nationalrat kam in der Folge auf seinen Entscheid zurück und überwies das Geschäft an seine vorberatende Kommission [36].

Der im Vorjahr vom Bundesrat beschlossene Umbau des früheren BIGA zu den beiden neuen Ämtern BBT (BA für Berufsbildung und Technologie) und BWA (BA für Wirtschaft und Arbeit) wurde zu Jahresbeginn in Angriff genommen. Dabei ergab sich insofern eine Änderung, als die aus dem aufgehobenen Bundesamt für Konjunkturfragen übernommene Aufgabe der Wirtschaftsbeobachtung nicht wie ursprünglich vorgesehen ins Generalsekretariat des EVD verlegt, sondern ins BWA integriert wurde. Als Begründung für diesen Entscheid gab der Bundesrat an, dass er das Generalsekretariat nicht mit Linienaufgaben belasten wolle [37]. Der Rücktritt des Vorstehers des Bundesamtes für Aussenwirtschaft (BAWI), Staatssekretär Franz Blankart, eröffnete die Perspektive für weitere Umstrukturierungen. Im Mai gab Bundesrat Couchepin grünes Licht für eine Verschmelzung des BAWI mit dem BWA. Zum Nachfolger Blankarts ernannte der Bundesrat mit Amtsantritt auf den 1. Mai 1999 den Industriemanager David Sytz [38].

Das rund 500 Beschäftigte zählende Bundesamt für Statistik schloss im November seinen Umzug nach Neuenburg ab. Damit befinden sich alle drei 1992 vom Parlament für eine Aussiedlung aus der Bundesstadt bestimmten Ämter an ihrem neuen Standort [39].

Die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips mit Geheimnisvorbehalt in der Bundesverwaltung scheint auf guten Wegen zu sein. Der Nationalrat überwies drei entsprechende Motionen (GPK, Hess (cvp, ZG) und Vollmer (sp, BE)). Der Bundesrat erklärte sich damit einverstanden, lehnte allerdings die terminliche Auflage der GPK-Motion ab, welche die Vorlage der Botschaft bis Ende 1998 verlangte [40]. Der Ständerat überwies die beiden letztgenannten Motionen ebenfalls, diejenige der GPK wandelte er in ein Postulat um, da die gesetzte Frist ohnehin nicht eingehalten werden könnte. Er nahm dabei Kenntnis von der Absicht des Bundesrates, bis Ende 1999 einen Vernehmlassungsentwurf auszuarbeiten [41].

Das Parlament verabschiedete im Berichtsjahr das neue Archivierungsgesetz. Eintreten war auch im Nationalrat unbestritten. In der Detailberatung lehnten die Abgeordneten die vom Ständerat im Vorjahr beschlossene Ausnahmeregelung für die eidgenössischen Gerichte ab. Am längsten zu reden gab die verlängerte Sperrfrist für Dokumente mit identifizierbaren und schützenswerten Personendaten (50 statt 30 Jahre). Hier schloss sich der Rat dem Bundesrat an und lehnte die Gültigkeit dieser Bestimmung über den Tod hinaus ab. In der Differenzbereinigung hielt der Ständerat an seinem Beschluss fest, dass die eidgenössischen Gerichte dem Gesetz nicht unterstehen sollen, sondern bloss aufgefordert werden, sich eigene, an die neuen Bestimmungen angepasste Archivierungsregeln zu geben. Die grosse Kammer beharrte zuerst auf ihrem Standpunkt, gab dann aber nach. Bei der Frage, ob die Verlängerung der Sperrfrist von 30 auf 50 Jahre für Dokumente mit schützenswerten Personendaten auch nach dem Tod der betreffenden Person gelten soll, ergab die erste Runde der Differenzbereinigung ebenfalls ein Patt. Schliesslich setzte sich ein Kompromissvorschlag des Ständerats durch, welcher die verlängerte Frist drei Jahre nach dem Tod beendet. Gegen die von Regierung und Nationalrat befürwortete sofortige Beendigung der Sperrfrist wurde vom Ständerat eingewendet, dass es pietätlos wäre, wenn die Angehörigen unmittelbar nach dem Ableben der betreffenden Person mit der Publikation von sensiblen Informationen über diese konfrontiert würden [42].

In seiner Anwort auf eine Interpellation Müller (fdp, ZH) versicherte der Bundesrat, dass man sich in der Bundesverwaltung sowie den Postbetrieben, der SBB und der Swisscom des Computerproblems mit dem Datumwechsel 2000 bewusst sei und seit 1996 entsprechende Massnahmen eingeleitet habe. Zur Bewusstmachung des Problems und zur Unterstützung bei dessen Behebung namentlich bei Kleinbetrieben und in wichtigen Infrastrukturbereichen (z.B. Elektrizitätswirtschaft) setzte der Bundesrat im Juni einen speziellen Delegierten ein [43]. Das Jahrtausendwechselproblem beschäftigte auch den Ständerat. In Postulatsform überwies er eine Motion Schmid (cvp, AI), welche insbesondere Vorkehrungen verlangt, um bei den befürchteten Computerpannen die Grundversorgung mit Wasser, Energie, Kommunikationsmitteln etc. zu gewährleisten [44].

Die Vereinigte Bundesversammlung feierte am 6. November ihr 150jähriges Bestehen mit einem Festakt im Bundeshaus. Ebenfalls im Rahmen dieser Feierlichkeiten war im Sommer das Bundeshaus Schauplatz einer Ausstellung über die politischen Institutionen und ihr Funktionieren gewesen [45].

Bei der alten Streitfrage zwischen National- und Ständerat, ob das Parlament dem Bundesrat auch in dessen eigenem Zuständigkeitsbereich Aufträge erteilen kann, erzielte die grosse Kammer, welche dies bejaht, im Rahmen der Verfassungsreform einen Teilsieg. Die konkrete Ausgestaltung dieses Instruments wurde freilich auf die Gesetzgebungsstufe delegiert (Art. 171 BV) [46].

Die in der Nacht des 20. April von Bundesrat Villiger durchgeführten finanzpolitischen Verhandlungen am „runden Tisch“ mit Vertretern der Bundesratsparteien, der Kantone und der Sozialpartner gaben unter anderem auch zu staatspolitischen Bedenken Anlass. Ständerat Frick (cvp, SZ) verlangte vom Bundesrat mit einer Interpellation die Zusicherung, dass dieses Verfahren, das die Beteiligten und die von ihnen vertretenen Organisationen zwar nicht rechtlich, aber moralisch an die Beschlüsse bindet, die Ausnahme bleibt und in Zukunft nicht den normalen demokratischen Entscheidungsprozess ersetzt. Der Bundesrat erklärte, dass er dieses von ihm als intensive Vernehmlassung bezeichnete Gesprächsforum nur in Ausnahmefällen einberufen werde, wenn es darum gehe, bei einem grossen Problem rasch zu einer von allen getragenen Konsenslösung zu gelangen [47].

Die Finanzkommission des Nationalrats befasste sich mit Problemen, die entstehen können, wenn bei der parlamentarischen Behandlung des Budgets die Differenzen zwischen den beiden Kammern nach je dreimaliger Beratung nicht ausgeräumt werden können und eine Einigungskonferenz einberufen werden muss. Das Geschäftsverkehrsgesetz sieht in diesem Fall vor, dass ein Geschäft von der Traktandenliste zu streichen ist, wenn der Vorschlag dieser Konferenz von einem der beiden Räte abgelehnt wird. Nach Ansicht der Finanzkommission macht diese Regelung beim Voranschlag allerdings wenig Sinn, da das Parlament auf jeden Fall über das Budget entscheiden muss. Mit einer parlamentarischen Initiative verlangte sie deshalb, dass diese Bestimmung auf Bundesbeschlüsse über den Finanzvoranschlag und dessen Nachträge nicht angewendet werden soll. Bei Ablehnung des Antrags der Einigungskokonferenz soll hier die Regelung gelten, dass von den in der dritten Beratungsrunde gefällten Beschlüssen derjenige definitiv in Kraft tritt, der niedrigere Ausgaben (oder einen tieferen Personalbestand) vorsieht. Das Hauptargument für diese Lösung war nicht finanzpolitischer, sondern verfassungsrechtlicher Natur. Da davon ausgegangen werden kann, dass der Rat, der sich für höhere Werte ausgesprochen hat, damit implizit auch die niedrigeren Beträge guthiess, ist mit dieser Formulierung der Verfassungsauflage der Verabschiedung eines Beschlusses durch beide Kammern Rechnung getragen. Der Bundesrat erklärte sich mit diesem Antrag einverstanden [48]. Beide Räte stimmten der Gesetzesänderung diskussionslos zu; bei der Schlussabstimmung votierten im Nationalrat allerdings acht Mitglieder der SP-Fraktion dagegen [49].

Nachdem sich die 1997 im Nationalrat versuchsweise eingeführte Zwischenfrage bewährt hatte, beantragte das Büro mit einer parlamentarischen Initiative, dieses Instrument zur Belebung der Ratsdebatten definitiv im Geschäftsverkehrsreglement zu verankern. Im Rahmen dieser Initiative schlug das Büro zudem vor, die Redezeit für antragstellende Einzelpersonen von zehn auf fünf Minuten zu verkürzen. Angesichts der gestiegenen Geschäftslast hatte der Nationalrat diese Reduktion in den letzten Jahren jeweils mit ad hoc-Beschlüssen vornehmen müssen. Der Nationalrat hiess beide Neuerungen diskussionslos gut [50].

Das Parlament hatte sich mit einem Begehren auf Immunitätsaufhebung des Bezirksgerichts Zofingen (AG) zu befassen, welches eine Ehrverletzungsklage der Umweltschutzorganisation Greenpeace gegen Nationalrat Giezendanner (svp, AG) zu beurteilen hat. Der Angeklagte hatte diese Organisation im Zusammenhang mit unbewilligten Demonstrationen und Strassensperren in Faxschreiben an Medienredaktionen als „Terroristenorganisation“ bezeichnet. Obwohl Giezendanner diesen Prozess führen wollte und deshalb für Aufhebung seiner Immunität plädierte, beschloss der Nationalrat auf Antrag seiner Rechtskommission, diese nicht aufzuheben. Begründet wurde dieser Entscheid damit, dass es sich hier eindeutig um eine politische Auseinandersetzung handle und deshalb, namentlich bei strafrechtlich eher unbedeutenden Fällen, die relative Immunität gelte. Der Ständerat schloss sich diesem Entscheid an [51].

Anders entschied der Nationalrat bei der Aufhebung der Immunität von Nationalrat Keller (sd, BL). Die Bezirksanwaltschaft Zürich hatte ein entsprechendes Gesuch gestellt, nachdem Keller wegen Verletzung des Rassendiskriminierungsverbots angezeigt worden war. Zur Last gelegt wurde ihm ein Boykottaufruf gegen „amerikanische und jüdische Waren, Restaurants und Ferienangebote“. Er hatte diesen Aufruf als Reaktion auf Boykottbeschlüsse amerikanischer Staaten und Gemeinden gegen schweizerische Unternehmen im Zusammenhang mit der Auseinandersetzung um Bankguthaben von Holocaustopfern an die Redaktionen verschiedener Schweizer Medien zwecks Veröffentlichung geschickt. Da Keller seine Pressemitteilung als Nationalrat und Präsident der Schweizer Demokraten unterzeichnet hatte, war die Einstufung als Fall der relativen Immunität unbestritten. Eine Kommissionsmehrheit sprach sich für deren Aufhebung aus, da der Tatbestand der Rassendiskriminierung mit grosser Wahrscheinlichkeit erfüllt sei und – gerade angesichts der besonderen Verwerflichkeit von Antisemitismus – ein grosses öffentliches Interesse an einem Gerichtsurteil bestehe. Eine Minderheit der Kommission lehnte eine Immunitätsaufhebung ab. Sie verurteilte zwar den Aufruf Kellers ebenfalls, zweifelte aber daran, dass das für eine Immunitätsaufhebung geforderte Kriterium einer wahrscheinlichen Verurteilung erfüllt sei, da der Aufruf nicht gegen Personen, sondern gegen Firmen gerichtet sei und zudem vom Gericht die besondere Situation (Reaktion auf Boykottmassnahmen) berücksichtigt werden müsste. Mit 94 gegen 45 vor allem von der SVP und der FP kommenden Stimmen sprach sich der Rat für die Immunitätsaufhebung aus [52].

Gemäss einer vom Nationalrat auf Antrag seiner SPK gutgeheissenen parlamentarischen Initiative Schlüer (svp, ZH) soll die Information über allfällige Interessenbindungen der Parlamentarier verbessert werden. Erfasst werden sollen zukünftig auch für den Bund durchgeführte Experten- und Beratungstätigkeiten eines Parlamentariers oder einer Firma, an welcher dieser massgeblich beteiligt ist. Zudem müssten vom Bund direkt oder indirekt mitfinanzierte Auslandreisen aufgeführt werden [53].

Der Ständerat machte sich in der Frühjahrssession an die Beratung des Teils C der Verfassungstotalrevision, der Reform der Justiz. Im wesentlichen ging es dabei um Verfassungsgrundlagen für drei Ziele: die Stärkung der Leistungsfähigkeit des Bundesgerichts durch die Einführung von Vorinstanzen und Zugangsbeschränkungen, der Ausbau des Rechtsschutzes durch eine allgemeine Rechtsweggarantie und durch die Einrichtung einer eingeschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit und schliesslich die Vereinheitlichung des kantonalen Zivil- und Strafprozessrechts. Die Vereinheitlichung des Strafprozessrechts, die ja auch von verschiedenen Standesinitiativen gefordert worden war, blieb unbestritten. Ausgiebig debattiert wurde hingegen über die von Bundesrat und Kommission vorgeschlagene Verfassungsgerichtsbarkeit, welche dem Bundesgericht erlauben soll, im konkreten Anwendungsfall zu überprüfen, ob ein Bundesgesetz oder ein allgemeinverbindlicher Bundesbeschluss mit den verfassungsmässigen Grundrechten und dem Völkerrecht übereinstimmt resp. die verfassungsmässigen Rechte der Kantone nicht verletzt. Bruno Frick (cvp, SZ) lehnte im Namen der Kommissionsminderheit diesen Vorschlag ab. Damit würde das Gericht zur obersten politischen Instanz gemacht, was dem schweizerischen Demokratieverständnis, wo dem Volk diese Funktion zukommt, widerspräche. Für die Befürworter waren diese Befürchtungen, die namentlich auch von Carlo Schmid (cvp, AI) vorgetragen wurden, übertrieben, da ja die Verfassungsnormen, deren Einhaltung das Bundesgericht kontrollieren soll, weiterhin vom Volk bestimmt würden und zudem das Bundesgericht diese Normenkontrolle bei kantonalen Gesetzen bereits seit 1874 ausübt. Mit einer relativ knappen Mehrheit (19:14) stimmte der Rat dem Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit zu.

In der ebenfalls heftig umstrittenen Frage der Einführung von Zugangsbeschränkungen hatte die Kommission anfangs Jahr eine Kompromissformel ausgearbeitet. Diese sieht vor, dass der Zugang zum Bundesgericht grundsätzlich garantiert ist, auf dem Gesetzesweg für „Streitigkeiten, die keine Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwerfen“ aber besondere Zugangsvoraussetzungen geschaffen werden können. Mit dieser Formel konnte sich auch der Sozialdemokrat Aeby (FR) einverstanden erklären. In der Gesamtabstimmung nahm der Ständerat das Reformpaket Justiz mit 26:1 Stimmen an [54].

Der Nationalrat befasste sich in der Sommersession mit dem Geschäft. In der Eintretensdebatte formulierten die Vertreter der Fraktionen der SP und der Grünen zwar heftige Kritik am Kommissionsentwurf wegen den vorgesehenen Zugangsbeschränkungen, verzichteten aber auf einen Nichteintretens- oder Rückweisungsantrag. Die Vereinheitlichung der kantonalen Prozessordnungen wurde von den Liberalen Leuba (NE) und Sandoz (VD) vergeblich aus grundsätzlich föderalistischen Gründen bekämpft. Ein von der SP und den Grünen unterstützter Antrag Thür (gp, AG), der im Sinne der Rechtsvereinheitlichung eine besondere Instanz am Bundesgericht schaffen wollte, welche in den Kantonen zu beurteilende Fälle von grundsätzlicher Bedeutung an sich ziehen könnte, wurde mit 58:48 Stimmen abgelehnt. Die Einführung einer beschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit wurde von einer quer durch das politische Spektrum verlaufenden Front (Mehrheit der SP- und SVP-Fraktionen, Liberale, Schweizer Demokraten sowie eine Minderheit der FDP-Fraktion) bekämpft, da sich das bisherige System bewährt habe und die Neuerung mit der schweizerischen direktdemokratischen Tradition im Widerspruch stehe. Diese breite Opposition setzte mit 87:39 Stimmen durch.

Die SP, aber auch die Grünen und die SD lehnten die vorgeschlagenen Zugangsbeschränkungen auch in der milderen Variante der Nationalratskommission ab (Möglichkeit der Einführung von Restriktionen für Fälle von untergeordneter Bedeutung oder offensichtlicher Unbegründetheit auf dem Gesetzesweg). Gross (sp, TG) reichte einen neuen Kompromissantrag ein, der die Bedingungen für eventuelle Zugangsbeschränkungen in der Verfassung detailliert festlegen wollte, und der für offenkundig unbegründete oder aussichtslose Fälle nicht eine schlichte Abweisung, sondern die Beurteilung der Annahme durch ein einfaches und schnelles Verfahren vorsah. Dieser von der SP unterstützte Antrag unterlag in einer Eventualabstimmung mit 62:54 Stimmen gegenüber dem Ständeratsbeschluss. Diese Variante, welche die Bedingungen für Zulassungsbeschränkungen für nicht grundsätzliche Fälle auf dem Gesetzesweg festlegen will, konnte sich aber in der definitiven Abstimmung gegenüber dem Kommissionsvorschlag nicht durchsetzen. In der Gesamtabstimmung, welche mit 59:48 relativ knapp ausfiel, votierten die SP, die Grünen und die SD geschlossen gegen die Justizreform [55].

In der Differenzbereinigung hielt der Ständerat auf Antrag seiner Kommission mit einer klareren Mehrheit (26:11) als in der Erstberatung an der Einführung einer beschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit fest. Kommissionssprecher Rhinow (fdp, BL) wies darauf hin, dass die Verletzung von Grundrechten durch Bundesgesetze (Ausnahme Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie, welche in der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) nicht enthalten sind) bereits heute bei den Instanzen der EMRK in Strassburg eingeklagt werden können. Bei den Zugangsbeschränkungen hielt die kleine Kammer ebenfalls an ihrem Entscheid fest [56]. Die Nationalratskommission beschloss, dem Plenum, das sich im Berichtsjahr nicht mehr mit dem Geschäft befasste, Festhalten an der Streichung der Verfassungsgerichtsbarkeit zu beantragen [57].

Als Vorgriff auf die mit der Verfassungsrevision angestrebte Entlastung des Bundesgerichts hatte Bundesrat Koller im Herbst des Vorjahres einen Vorentwurf für ein Ausführungsgesetz in die Vernehmlassung gegeben. Während sich die bürgerlichen Regierungsparteien weitgehend mit dem Vorschlag einverstanden erklärten, lehnten der Mieterverband und die Gewerkschaften die vorgesehenen Zugangsbeschränkungen rundweg ab [58].

Bei einer Ersatzwahl für das Bundesgericht durch die Vereinigte Bundesversammlung kam es zu einer Premiere. Mit Thomas Merkli wurde erstmals ein Angehöriger der Grünen Partei zum Bundesrichter gewählt. Unterstützt von den Fraktionen der GP, der SP, der LdU/EVP, der SVP und der SD/Lega setzte er sich knapp gegen einen freisinnigen Konkurrenten durch [59].

Im Berichtsjahr kam es zu zwei mit einem fakultativen Referendum verlangten Volksabstimmungen (Schwerverkehrsabgabe und Arbeitsgesetz). Die Bürgerinnen und Bürger stimmten beiden Vorlagen zu.

Es wurden im Berichtsjahr lediglich zwei Volksinitiativen eingereicht. Abgestimmt wurde über fünf Volksinitiativen. Sämtliche wurden abgelehnt. Damit reduzierte sich auf Ende 1998 der Bestand der eingereichten, aber dem Volk noch nicht zum Entscheid vorgelegten Initiativen auf 21 (1997: 24). Neu lanciert wurden 1998 19 Volksinitiativen.

Volk und Stände hiessen drei von Regierung und Parlament vorgeschlagene Verfassungsänderung gut (Finanzierung öffentlicher Verkehr, Getreideartikel, Haushaltsziel 2001). Insgesamt kam es somit zu 10 Volksabstimmungen (5 Initiativen, 3 obligatorische und 2 fakultative Referenden). Bei allen diesen Entscheiden folgten die Stimmberechtigten dem Antrag von Regierung und Parlament.

Als drittletzter Kanton schaffte Obwalden in einer Urnenabstimmung am 29. November die Landsgemeinde ab. Bei einer Stimmbeteiligung von rund 50% fiel das Ergebnis mit 5697:5045 relativ knapp aus [60].

Die nationalrätliche Kommission setzte im Februar ihre Verhandlungen über die Reform der Volksrechte fort. Mit deutlicher Mehrheit sprach sie sich gegen eine Erhöhung der Unterschriftenzahlen für Initiative und Referendum aus. Nachdem diese Erschwerung der Ausübung der Volksrechte aus den Traktanden gefallen war, kam die Kommission auf ihre Entscheide vom Herbst des Vorjahres zurück und strich den damals beschlossenen Ausbau der Volksrechte durch die Einführung der allgemeinen Volksinitiative, die sowohl Verfassungs- als auch Gesetzesänderungen hätte herbeiführen können, und des Finanzreferendums. Keine Mehrheit fand auch der Vorschlag, dass das Parlament den Entscheid über die Gültigkeit von Volksinitiativen an das Bundesgericht delegieren kann. Damit verblieben von den vom Bundesrat beantragten Reformen der Volksrechte noch die Erweiterung des Staatsvertragsreferendums und die Möglichkeit der Durchführung von Alternativabstimmungen übrig. Nur mit Stichentscheid des Präsidenten stimmte die Kommission ferner dem Regierungsantrag zu, dass Abstimmungs- und Wahlkomitees ihre Finanzen offenlegen müssen [61].

Im Gegensatz zur nationalrätlichen Kommission blieb die vorberatende Kommission des Ständerats voll auf Reformkurs. Sie stimmte sowohl der Erhöhung der Unterschriftenzahlen als auch der Einführung der allgemeinen Volksinitiative zu. Gutgeheissen wurde ebenfalls die Erweiterung des Staatsvertragsreferendums und das Verwaltungs- und Finanzreferendum, wobei die Modalitäten für die Unterstellung von Beschlüssen unter dieses neue Volksrecht auf Gesetzesebene geregelt werden sollen. Neu beantragte die Kommission, dass bei Volksinitiativen, welche „nicht zwingendes“ Völkerrecht verletzen, das Parlament entscheidet, wie die Normenkollision eliminiert werden soll [62].

Unabhängig von den Bestrebungen im Rahmen der Verfassungstotalrevision unternahm der Waadtländer Sozialdemokrat Chiffelle einen neuen Anlauf zur Einführung des fakultativen Referendums für Kredite des VBS für Bauten, Landerwerb und Rüstungskäufe, welche die Summe von 200 Mio Fr. übersteigen. Seine von der SP unterstützte parlamentarische Initiative wurde im Nationalrat mit 120:57 Stimmen abgelehnt. Dabei hatte die vorberatende Kommission auf die Anträge zur Totalrevision der Bundesverfassung aufmerksam gemacht, welche das Finanzreferendum ebenfalls einführen möchten, es aber nicht auf ein einzelnes Departement beschränken wollen [63].

Weniger als ein Jahr nach der Einreichung der Volksinitiative „für eine Beschleunigung der direkten Demokratie“ legte der Bundesrat seine Stellungnahme dazu vor. Er beantragte, das Begehren Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen. Die verlangte Frist von höchstens einem Jahr von der Einreichung einer Volksinitiative bis zur Volksabstimmung sei für eine gründliche Beurteilung durch Regierung und Parlament und eine seriöse Meinungsbildung in der Bevölkerung zu kurz [64].

Eine etwas weniger radikale Verkürzung der Behandlungsfristen, nämlich auf 18 Monate von der Einreichung bis zur Volksabstimmung, strebte eine parlamentarische Initiative Maspoli (lega, TI) an. Obwohl sein Vorstoss von 57 Abgeordneten aus allen Fraktionen unterzeichnet worden war, und sich auch die SPK nur knapp für eine Ablehnung ausgesprochen hatte, wurde er im Plenum mit 102:39 Stimmen deutlich verworfen. Kommissionssprecher Gross (sp, ZH) hatte in seinem Votum gegen den Vorstoss zwei Argumente in den Vordergrund gestellt. Erstens die Tatsache, dass mit den in den letzten Jahren erfolgten Verkürzungen der Behandlungsfristen eine Hinhaltetaktik durch die Behörden, wie früher nicht selten praktiziert, verunmöglicht worden sei. Als zweitens Argument führte er die praktische Funktion der Volksinitiative in ihrer schweizerischen Ausprägung an. Im Gegensatz etwa zur Praxis in Kalifornien (wo die Volksabstimmung unmittelbar nach der Einreichung stattfindet) sei diese in der Schweiz nicht ein reines Machtinstrument gegen das Parlament, sondern habe vielmehr die Wirkung eines Auslösers von breiten politischen Diskussionen und motiviere die Behörden dazu, nach neuen Lösungen für offensichtliche Probleme zu suchen [65].

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