Die Globalisierung der Wirtschaft und die wachsende Bedeutung von international ausgerichteten Unternehmen schränken den Handlungsspielraum von nationalen politischen Institutionen ein. Mit der Überweisung eines Postulats Zbinden (sp, AG) verlangte der Nationalrat von der Regierung einen Bericht über diese Entwicklung und Vorschläge, wie mit neuen Institutionen die Bedeutung der Politik als Steuerungsmittel der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung wieder vergrössert werden könnte. Der Postulant gab als Beispiele solcher neuer Organe Diskussionsforen an, in welchen Wirtschaft und Wissenschaft ihre Strategien und Entwicklungen einer breiten Öffentlichkeit vorzustellen und zu rechtfertigen hätten [1].

Die Verfassungskommissionen beider Räte stimmten der vom Bundesrat im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung vorgeschlagenen Einführung einer beschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit zu. Diese auf konkrete Anwendungsfälle beschränkte Prüfung der Vereinbarkeit von Bundesgesetzen mit Verfassungs- und Völkerrecht soll gemäss der nationalrätlichen Kommission jedoch nicht allgemein, sondern nur für den Bereich der Grundrechte und des direkt anwendbaren Völkerrechts gelten. Vertreter der SP, der GP, der LP und der FP in dieser Kommission meldeten grundsätzlichen Widerstand gegen eine Verfassungsgerichtsbarkeit an, da diese die demokratischen Rechte des Souveräns einschränken würde [2].

Die Ende 1995 von Personen aus dem Gewerbeverband des Kantons Zürich lancierte "Deregulierungsinitiative" scheiterte, weil es den Initianten nicht gelang, die erforderlichen Unterschriften zusammenzubringen. Der vorgeschlagene Verfassungstext hatte die automatische Ausserkraftsetzung aller nicht innerhalb einer Frist von fünf Jahren vom Parlament bestätigten Bundesgesetze und -beschlüsse verlangt [3].

Im März legte der Bundesrat seine Botschaft zur 1995 eingereichten Volksinitiative "für eine gerechte Vertretung der Frauen in den Bundesbehörden" vor. Er empfahl eine Ablehnung dieses Begehrens ohne Gegenvorschlag. Als Hauptargument führte er an, dass mit Quotenvorschriften die Wahlfreiheit der Bürgerinnen und Bürger übermässig eingeschränkt würde. Daneben rief er auch in Erinnerung, dass weltweit für keine demokratisch vom Volk gewählte Behörde ein gesetzlicher Geschlechterquotenanspruch besteht [4]. In seiner Antwort auf eine Interpellation Langenberger (fdp, VD) gab der Bundesrat bekannt, dass sich der Anteil der Frauen in Expertenkommissionen des Bundes von 8% (1989-92) auf 28% gesteigert hat [5].

Die Vereinigte Bundesversammlung wählte Flavio Cotti mit 173 Stimmen (bei einem Mehr von 97) zum Bundespräsidenten für 1998; zur Vizepräsidentin wurde Ruth Dreifuss bestimmt [6].

Die Beseitigung der sogenannten Kantonsklausel war für den Ständerat weiterhin kein dringliches Anliegen. Er hatte zwar 1993 mit der Überweisung einer parlamentarischen Initiative Schiesser (fdp, GL) der Reform grundsätzlich zugestimmt. Auf Antrag seiner Staatspolitischen Kommission (SPK) beschloss er nun, die Frist für die Ausarbeitung einer konkreten Vorlage um weitere zwei Jahre zu verlängern. Er drückte dabei die Hoffnung aus, dass sich die Neuerung in ein umfassenderes Projekt zur Regierungsreform würde einbauen lassen. Die Verfassungskommission des Ständerates möchte die Kantonsklausel auf jeden Fall nicht im Rahmen der laufenden Verfassungstotalrevision streichen, da diese materielle Neuerung die Grenzen einer "Nachführung" sprengen würde. Ihr diesbezüglicher Entscheid fiel mit 10 zu 1 Stimmen deutlich aus [7].

Im Rahmen des gemeinsamen Zusatzberichtes der SPK beider Räte zur Neuordnung der Beziehungen zwischen Regierung und Parlament im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung schlug die Nationalratskommission die Einführung des in der Schweiz bisher nicht bekannten Misstrauensvotums gegen die Regierung vor. Sie beantragte, dass die Gesamterneuerungswahl für den Bundesrat nicht nur jeweils nach den Nationalratswahlen stattfinden soll, sondern auf Verlangen einer qualifizierten Mehrheit (drei Viertel der Mitglieder der Bundesversammlung) auch während einer Legislaturperiode [8].

Zu den heftigen Kritiken am abtretenden Bundespräsidenten des Vorjahres, Jean-Pascal Delamuraz, wegen seinen als antisemitisch empfundenen Aussagen zu den Entschädigungsforderungen jüdischer Organisationen, siehe oben, Teil I, 1a (Grundsatzfragen).

Als Zweitrat stimmte in der Frühjahrssession auch der Nationalrat dem neuen Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) zu. Entgegen dem Ständerat verzichtete er darauf, bei Bundesratsbeschlüssen die Stimmenthaltung zu verbieten. Anträge der Liberalen und von Loeb (fdp, BE), welche dem Bundespräsidenten mehr Kompetenzen zuteilen wollten (durch die exklusive Sprecherrolle bei Angelegenheiten von grosser Bedeutung resp. durch die Festlegung der bundesrätlichen Tages- und Prioritätenordnung), scheiterten [9]. Der Nationalrat stimmte der Idee der kleinen Kammer zu, die Mitwirkungsrechte des Parlaments bei der mit dem neuen Gesetz ermöglichten Erteilung von Leistungsaufträgen für nach den Methoden des New Public Management (NPM) geführte Verwaltungseinheiten auszubauen. Die Regierung wird damit verpflichtet, die zuständigen Parlamentskommissionen zu konsultieren. Zudem führte der Nationalrat - durch eine Teilrevision des Geschäftsverkehrsgesetzes - ein "Auftrag" genanntes neues parlamentarisches Instrument ein. Dieses erlaubt es dem Parlament, dem Bundesrat Richtlinien bezüglich der Grundsätze und Kriterien von Leistungsaufträgen vorzugeben. Die Richtlinien sind für die Regierung zwar nicht absolut verbindlich, Abweichungen davon müssen aber vor dem Parlament begründet werden. Ein solcher Auftrag muss von beiden Parlamentskammern in identischer Form verabschiedet werden, wobei der Entwurf in beiden Räten abgeändert werden kann. Dieser Auftrag als Richtlinie für Geschäfte, die in die Kompetenz des Bundesrates fallen, bedeutet eine teilweise Vorwegnahme der Vorschläge der SPK beider Räte für die Neugestaltung der Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative im Rahmen der Verfassungsrevision (siehe dazu unten, Parlament).

Der Ständerat verzichtete in der Differenzbereinigung auf das Verbot der Stimmenthaltung bei Abstimmungen im Bundesrat und schloss sich auch beim neuen Instrument des parlamentarischen Auftrags der grossen Kammer an. In der Schlussabstimmung enthielt sich in der grossen Kammer neben einigen bürgerlichen Nationalräten eine deutliche Mehrheit der SP-Fraktion der Stimme oder lehnte die Vorlage ab. Der Grund dafür lag in ihrer Befürchtung, dass mit der Ausrichtung auf NPM-Methoden politische und ökologische Überlegungen von den rein betriebswirtschaftlichen Aspekten der Verwaltungsführung in den Hintergrund gedrängt würden [10]. Die im Vorjahr nach dem negativen Ausgang der Volksabstimmung vom Ständerat überwiesene Motion Saudan (fdp, GE) für eine abgespeckte Neuauflage des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes konnte als erledigt abgeschrieben werden [11].

Die Skepsis der SP gegenüber den NPM-Methoden drückte sich auch darin aus, dass Gysin (sp, BS) eine vom Bundesrat akzeptierte Motion Kofmel (fdp, SO) für die rasche Einführung von NPM-Prinzipien (d.h. Leistungsaufträge und Globalbudgets) in einer Vielzahl von Verwaltungsstellen aus verschiedenen Departementen bekämpfte [12]. Als Postulat überwiesen wurde eine Motion Aeppli (sp, ZH), welche vom Ratsbüro eine Abklärung über die Probleme verlangt, welche sich mit der Einführung von NPM-Methoden hinsichtlich parlamentarischer Budgethoheit sowie Verwaltungs- und Finanzkontrolle ergeben. Ähnliche Abklärungen verlangten überwiesene gleichlautende Postulate der GPK (NR) resp. der Finanzkommission (StR) ebenfalls vom Bundesrat [13].

Bei der Anpassung der Ratsreglemente an die Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes schlugen die SPK vor, dass das neue Instrument des Auftrags sowohl von Kommissionen und Fraktionen, als auch von einzelnen Ratsmitgliedern eingereicht werden kann, wobei auf jeden Fall eine Vorberatung in der zuständigen Parlamentskommission erfolgen muss. Sobald diese Kommission einem Auftrag zugestimmt hat, gilt er als von ihr übernommen und kann - anders als etwa eine Motion - vom Urheber nicht mehr zurückgezogen werden [14]. In seiner Stellungnahme zu diesen Ausführungsbestimmungen wiederholte der Bundesrat seine Skepsis gegenüber dem neuen Instrument, das seiner Ansicht nach einer klaren Kompetenzausscheidung widerspricht. Da aber die nötigen Grundsatzentscheide bereits gefallen waren, gab er seiner Erwartung Ausdruck, dass er schon vor den ersten Kommissionsberatungen über einen Auftrag seine Meinung dazu ausdrücken könne, und dass er mit vollem Antragsrecht zu allen Kommissions- und Plenarsitzungen eingeladen werde [15]. Die beiden Parlamentskammern hiessen die von den Kommissionen beantragten Änderungen ihrer Reglemente oppositionslos gut [16].

Mit dem neuen RVOG ist aber nach Ansicht des Parlaments die Regierungsreform keineswegs abgeschlossen. Der Nationalrat überwies eine Motion seiner SPK, welche vom Bundesrat bis spätestens 1998 Vorschläge für eine Reform des Regierungsorgans auf Verfassungsebene verlangt. Er lehnte es damit ausdrücklich ab, diese Reform in eine mehr Zeit beanspruchende Staatsleitungsreform, die sich auch mit dem Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative befassen würde, einzupacken [17]. Ständerat Rhinow (fdp, BL) hatte hingegen bereits zuvor eine von 34 Mitunterzeichnern unterstützte parlamentarische Initiative für eine an die Totalrevision der Verfassung anzuhängende Regierungsreform eingereicht [18]. Der Bundesrat nahm diesen Vorschlag auf und gab im April bekannt, dass in diesem dritten Reformpaket (neben den Volksrechten und der Justizreform) namentlich die Frage der Zahl der Bundesräte und die Rolle des Präsidenten abgehandelt werden sollte. Mit der Ausarbeitung von Vorschlägen beauftragte er eine vom emeritierten Staatsrechtsprofessor Kurt Eichenberger beratene interdepartementale Arbeitsgruppe unter der Leitung des Direktors des Bundesamtes für Justiz, Heinrich Koller [19].

Beim Vollzug von Bundesgesetzen und -beschlüssen durch die Kantone ergeben sich nicht selten Probleme, weil diese darauf schlecht vorbereitet und zudem auch überlastet sind. Der Ständerat gab einer parlamentarischen Initiative Rhinow (fdp, BL) Folge, welche diesen Missstand beheben will [20].

Die im Vorjahr von Nationalrat Dünki (evp, ZH) eingereichte parlamentarische Initiative für eine Abschaffung des Vernehmlassungsverfahrens lehnte das Ratsplenum auf Antrag der SPK mit 92 zu 42 Stimmen ab [21].

In einem Bericht über die amtliche Informationstätigkeit in Krisenlagen kam die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats (GPK) zum Schluss, dass Bundesrat und Bundesverwaltung die Information in Krisensituationen nicht oder nur mit Mühe beherrschten. Vor allem bei departementsübergreifenden Problemen seien Personen und Organisationsstruktur überfordert, und die Früherkennung von Themen mit informationspolitischer Brisanz funktioniere schlecht. Die GPK hatte die behördliche Information in drei konkreten Fällen untersuchen lassen: die Reaktion auf ein vom US-Senator D'Amato veranstaltetes Hearing zu einem Abkommen der Schweiz mit Polen aus dem Jahre 1949 bezüglich nachrichtenloser jüdischer Guthaben, den Fall des der Korruption verdächtigten Generalstabsobersten Nyffenegger und die Mutmassungen über die Übertragbarkeit des sogenannten Rinderwahnsinns auf den Menschen.

Um die Informationstätigkeit zu verbessern, reichte die GPK eine parlamentarische Initiative für ein Bundesratssprecheramt ein, das gegenüber den Informationsbeauftragten der Departemente weisungsberechtigt wäre. Da es namentlich auch die Aufgabe dieser Stelle wäre, Informationsflüsse innerhalb der Bundesverwaltung zu öffnen, könnte sie zudem als informationspolitisches Frühwarnsystem für den Bundesrat wirken. Eine weitere Aufgabe würde darin bestehen, den Bundesrat informationspolitisch zu beraten und in der Öffentlichkeit zu vertreten. Die GPK anerkennt in ihrem Bericht, dass diese letzte Aufgabe heute in Ansätzen bereits von Vizebundeskanzler Casanova wahrgenommen wird; sie müsste ihrer Meinung nach aber klarer umrissen und der Posten mit mehr Kompetenzen ausgestattet werden. Mit einer Motion verlangte die GPK ausserdem bis Ende 1998 die gesetzlichen Grundlagen für die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung [22].

Drei weitere in diesem Bericht formulierte Vorstösse der GPK überwies der Nationalrat bereits in der Herbstsession. Es handelte sich dabei um eine Motion und zwei Postulate. Die Motion fordert eine Gesetzesgrundlage, damit in ausserordentlichen Situationen dem Bundespräsidium die Führung der Information übertragen wird. Das eine Postulat verlangt eine generelle Überprüfung der Informationsstrukturen in der Bundesverwaltung. Das andere fordert den Bundesrat zu mehr Transparenz bezüglich seiner Entscheidfindung auf, um Indiskretionen über abweichende Meinungen künftig zu vermeiden [23].

In seiner vor der Publikation dieses GPK-Berichts gegebenen Antwort auf eine Dringliche Interpellation der CVP-Fraktion hatte der Bundesrat die Meinung geäussert, dass ein spezielles Organ zur Bewältigung von Krisen nicht erforderlich sei. Wichtig sei hingegen eine bessere Koordination der entscheidvorbereitenden Handlungen und Informationen. In der Debatte zum Geschäftsbericht während der Sommersession gab Bundespräsident Koller bekannt, dass die Regierung beabsichtige, noch im laufenden Jahr Sofortmassnahmen zu realisieren. Dazu würde insbesondere ein zentrales Frühwarnsystem gehören, das den Gesamtbundesrat rechtzeitig über auftauchende Krisensituationen informieren könnte. Weiter soll in Lagen, in denen der Bundesrat unter Zeitdruck handeln muss, das übliche Entscheidvorbereitungsverfahren (Ämterkonsultation, Mitberichtsverfahren) gestrafft und die Kommunikation mit der Öffentlichkeit zentralisiert werden. Im September unternahm der Bundesrat den ersten Schritt zur Umsetzung dieser Ideen. Er beschloss, dass die Bundeskanzlei von den Departementen über laufende Ereignisse und Erkenntnisse informiert werden muss, und dass der Bundesrat die Zentralisierung der Informationstätigkeit bei der Bundeskanzlei oder dem Informationsdienst eines Departementes beschliessen kann [24].

Der Bundesrat beantragte dem Parlament, den auf Ende 1997 auslaufenden Dringlichen Bundesbeschluss über die Sparmassnahmen im Lohnbereich des Bundespersonals für drei Jahre, das heisst bis zur Inkraftsetzung des neuen Bundespersonalgesetzes weiterzuführen. Vorbehaltlich der Genehmigung dieses Beschlusses sah er vor, für 1998 das sogenannte Kaderlohnopfer (abgestufte Lohnkürzungen von 1% bis 3% für die obersten Lohnklassen und Magistratspersonen) weiterzuführen. Neu beabsichtigte er auch eine Kürzung um 0,5% für das weniger als 115 000 Fr. verdienende Personal vorzunehmen. Mit diesen und der Fortführung von anderen Massnahmen, welche er ohne diesen Beschluss ergreifen kann (z.B. unvollständiger Ausgleich der Teuerung, Reduktion der Anfangslöhne), plante er, jährlich 50 Mio Fr. einzusparen [25].

Der Ständerat stimmte dem Vorschlag des Bundesrates zu, nachdem er einen Nichteintretensantrag Onken (sp, TG) mit 36 zu 5 Stimmen abgelehnt hatte. In der Detailberatung gestaltete er die Lohnkürzungsklausel etwas flexibler. Er ermächtigte den Bundesrat, in der allgemeinen Bundesverwaltung, der Post und der SBB sowie zwischen einzelnen Personalkategorien unterschiedliche Sätze anzuwenden. Im Nationalrat kam es bei der Eintretensdebatte zu einer unheiligen Allianz zwischen der Linken und der von Blocher (ZH) angeführten SVP. Die SP-Fraktion beantragte Nichteintreten, oder als Alternative dazu Rückweisung an den Bundesrat mit dem Auftrag, das auslaufende Kaderlohnopfer weiterzuführen, jedoch auf eine generelle Kürzung um 0,5% für das übrige Personal zu verzichten. Blocher beantragte im Namen der SVP-Fraktion einen ähnlichen Rückweisungsantrag. Allerdings nicht, um das Personal vor Lohnkürzungen zu schützen, sondern weil er die vom Bundesrat als Kompensation vorgeschlagenen zwei zusätzlichen Ferientage ablehnte, und er ohnehin einen gezielten Personalabbau dieser generellen Kürzung vorgezogen hätte. Diese unterschiedlich motivierte Koalition setzte sich mit 100 zu 75 Stimmen durch [26].

In der Differenzbereinigung spielte im Ständerat dieselbe Allianz zwischen SP und SVP; sie blieb aber mit 25 zu 7 Stimmen klar in der Minderheit. Im Nationalrat machte die CVP die SP vergeblich darauf aufmerksam, dass bei einem Verzicht auf die generelle Lohnkürzung - nach der inzwischen im Nationalrat erfolgten Ablehnung einer entsprechenden Aufstockung des Personalbudgetpostens - der Bundesrat gezwungen wäre, bei anderen Bezügen des Personals insgesamt 12 Mio Fr. einzusparen (z.B. bei den Ortszulagen), und auch die kompensatorischen Ferientage entfallen würden. Sowohl die SP als auch die SVP hielten an ihren ursprünglichen Anträgen fest und setzten sich durch. In etwas lockerer Interpretation der Geschäftsordnung beschloss der Nationalrat, mit einem Dringlichen Bundesbeschluss allein das Kaderlohnopfer zu verlängern. Mit einigen Protesten gegen dieses eigenmächtige Vorgehen der grossen Kammer schloss sich der Ständerat diesem Entscheid an [27]. Der Bundesrat kündigte anschliessend an, dass er die erforderlichen Einsparungen vor allem durch eine stärkere Beteiligung des Personals an den Prämienbeiträgen für die Nichtberufsunfallversicherung erzielen wolle, und auf die ursprünglich vorgesehene Kürzung der Ortszulagen verzichten werde [28].

Im Frühjahr verhandelten Vertreter des Bundes erstmals mit den Personalverbänden über einen Vorentwurf für ein neues Personalgesetz, welches das alte Beamtengesetz ablösen soll. Als wichtigste Neuerung ist die Aufhebung des Beamtenstatus vorgesehen. Die Mitarbeiter sollen nicht mehr auf eine Amtsdauer von vier Jahren gewählt, sondern mit unbefristeten, aber jederzeit kündbaren Arbeitsverträgen eingestellt werden. Kündigungen könnten einerseits wegen ungenügender Leistung, andererseits aber auch wegen mangelndem Arbeitskräftebedarf ausgesprochen werden. Vorgesehen ist im weiteren ein weniger starres Lohnsystem, das sich vermehrt an der individuellen Leistung orientiert. Entgegen den im Frühjahr gemachten Ankündigungen konnte dieser Vorentwurf im Berichtsjahr noch nicht in die Vernehmlassung gegeben werden. Verantwortlich dafür war unter anderem der heftige Widerstand der Gewerkschaften gegen die vorgesehenen Neuerungen [29]. Der Kanton Basel-Land hat diesen Schritt im Berichtsjahr bereits vollzogen und den Beamtenstatus durch kündbare öffentlich-rechtliche Anstellungsverträge ersetzt [30].

In ähnliche Richtung zielten auch zwei parlamentarische Vorstösse. Mit einer namentlich von Nationalräten der SVP und der FP unterzeichneten Motion verlangte der Thurgauer Gusset (fp) die generelle Aufhebung des Beamtenstatus in der Bundesverwaltung. Etwas weniger weit ging Kunz (svp, LU) mit seinem Postulat, das eine Reduktion der Löhne des Bundespersonals auf den Stand der Saläre vergleichbarer Stellen in der Privatwirtschaft und einen Abbau von Lohnautomatismen zugunsten von Leistungslöhnen forderte. Da sich Borel (sp, NE) beiden Anliegen widersetzte, wurde ihre Behandlung verschoben [31].

Der Bundesrat erliess am 19. Februar eine Weisung zur Förderung der Mehrsprachigkeit in der allgemeinen Bundesverwaltung. Er hielt darin unter anderem fest, dass die angemessene Vertretung der Sprachgruppen nicht nur gesamthaft, sondern auch auf jeder Funktionsstufe und in den Leitungen der Bundesämter sowie, soweit möglich, hinunter bis auf Sektionsebene gewährleistet sein soll. Dabei sei eine Übervertretung der Angehörigen der lateinischen Sprachgemeinschaften im Verhältnis zur Bevölkerungszahl in Kauf zu nehmen [32]. Für Comby (fdp, VS) waren diese Weisungen allerdings noch zu wenig verbindlich formuliert. Die Diskussion über seine Interpellation wurde auf später verschoben [33].

Mit Argumenten der Geschlechtergleichstellung verlangte die grüne Fraktion mehr Teilzeit- und Jobsharing-Stellen auch in den höheren Lohnklassen. Auf Antrag des Bundesrates, der dem Anliegen durchaus positiv gegenüberstand und auf bereits in Kraft gesetzte Richtlinien verweisen konnte, überwies der Nationalrat die Motion als Postulat [34]. Eine Motion Teuscher (gb, BE) für ein Konzept zur Bekämpfung von sexuellen Belästigungen in der Bundesverwaltung wurde ebenfalls in Postulatsform überwiesen [35].

Das im Berichtsjahr verabschiedete neue Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) erlaubt dem Bundesrat, einzelne Verwaltungsstellen nach den Prinzipien des New Public Management (NPM), das heisst mit Leistungsaufträgen und Globalbudgets zu führen. Siehe dazu und zu den Diskussionen um die Einwirkungsmöglichkeiten des Parlaments oben, Regierung.

Im Berichtsjahr nahm der Bundesrat eine Umorganisation der Departemente vor. Er stützte sich dabei auf Vorschläge der Beratungsfirma Arthur Andersen und auf die ihm vom neuen RVOG (siehe dazu oben, Regierung) zugesprochene alleinige Kompetenz zur Strukturierung der Departemente. Die Sportschule Magglingen und das Bundesamt für Zivilschutz wurden vom EDI resp. dem EJPD zum EMD umgeteilt. Das Bundesamt für Umweltschutz, Wald und Landschaft (BUWAL) - ohne Landeshydrologie und -geologie - sowie die Abteilung Strassenverkehr wechselten vom EDI resp. dem EJPD zum EVED. Durch die Verlagerung der Einwanderungssektion vom EVD zum EJPD wurden sämtliche mit Migrationsfragen befassten Stellen in einem Departement vereinigt. Ähnliches geschah im Bereich der Forschung, wo eine Konzentration der dafür zuständigen Stellen von vier auf zwei Departemente (EDI und EVD) erfolgte [36]. Als Konsequenz aus dieser Umverteilung beschloss der Bundesrat, die Namen von zwei Departementen auf Anfang 1998 ihren erweiterten Tätigkeitsgebieten anzupassen: Aus dem EMD wurde das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS), aus dem EVED das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) [37].

Verschiedene Vorkommnisse förderten in der Öffentlichkeit den Eindruck, dass das BIGA, welches sich infolge der Wirtschaftskrise gewachsenen Anforderungen gegenübersah, umorganisiert werden müsse. Im November beschloss der Bundesrat auf Antrag des EVD-Vorstehers Delamuraz, das BIGA aufzuteilen in ein neues Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (inklusive Fachhochschulen) und ein Bundesamt für Wirtschaft und Arbeit (BWA), in welchem die Abteilungen Arbeitsmarkt, Arbeitslosenversicherung, Wirtschaftsförderung und Regionalpolitik zusammengefasst sind. Das bisherige Bundesamt für Konjunkturfragen wurde aufgelöst und die von dieser Stelle bisher vorrangig betriebene Forschung zu allgemein wirtschaftlichen Fragestellungen in das Zentralsekretariat des EVD integriert [38].

Zu der im Berichtsjahr beschlossenen Reform der PTT, welche eine Aufspaltung und Teilprivatisierung brachte, siehe unten, Teil I, 6b.

Auch die Rüstungsbetriebe des EMD mit ihren rund 4500 Beschäftigten wurden 1997 mit einer neuen Rechtsform ausgestattet. Diese soll ihnen einerseits die Kooperation mit in- und ausländischen Partnern erleichtern und andererseits genügend Handlungsspielraum geben, um auch ausserhalb ihres Kernbereichs aktiv zu werden. Hintergrund für diese Neuerung bildeten die Armeereform und das gekürzte EMD-Budget, welche das Auftragsvolumen dieser Staatsbetriebe stark haben schrumpfen lassen. Für die vier Rüstungsbetriebe schlug der Bundesrat den Übergang von unselbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten in gemischtwirtschaftliche Aktiengesellschaften des Privatrechts vor. Dabei sollen die Beteiligungen des Bundes in einer als Aktiengesellschaft organisierten Holding zusammengefasst werden, in welcher das EMD die Aktionärsrechte des Bundes wahrnimmt. Eine Veräusserung der Aktienmehrheit dieser Gesellschaft muss durch das Parlament bewilligt werden. Verbunden mit dieser Reform ist die Ablösung der öffentlich-rechtlichen durch privatrechtliche Anstellungsverhältnisse des Personals. Diese von den Personalverbänden bekämpfte Lösung wurde vom Bundesrat als notwendig erachtet, um den Betrieben die zum Überleben erforderliche Flexibilität zu verschaffen [39].

Das Parlament verabschiedete die Vorlage noch im Berichtsjahr; der Beschluss wurde auf den 1. Januar 1998 in Kraft gesetzt. Im Nationalrat kämpfte die Linke vergeblich gegen die Umwandlung der öffentlich- in privatrechtliche Anstellungsverhältnisse. Ein von der SP und der LdU/EVP-Fraktion unterstützter Antrag, anstelle von privatrechtlichen spezialrechtliche Aktiengesellschaften zu bilden, unterlag mit 73 zu 46 Stimmen. Mit ähnlichen Stimmenverhältnissen abgelehnt wurden auch ein Antrag Alder (sp, SG), dem Personal einen gesetzlichen Anspruch auf Vertretung im Verwaltungsrat der Holding zu garantieren, und ein Antrag Hubacher (sp, BS) für eine Lohn-Besitzstandsgarantie für das heutige Personal bei der Überführung in privatrechtliche Anstellungsverhältnisse. Die in allen Punkten unterlegene SP votierte in der Gesamt- und in der Schlussabstimmung gegen das neue Gesetz oder enthielt sich der Stimme. Im Ständerat unterlag ein Antrag Danioth (cvp, UR), der die Wahl zwischen spezial- oder privatrechtlichen Aktiengesellschaften dem Bundesrat überlassen wollte mit 25 zu 12 Stimmen. Ebenfalls abgelehnt wurde ein Antrag der SGB-Präsidentin Brunner (sp, GE), der die Unternehmen auf dem Gesetzesweg verpflichten wollte, mit den Gewerkschaften Gesamtarbeitsverträge abzuschliessen und eine Schiedskommission für arbeitsvertragliche Konflikte einzurichten [40].

Beide Ratskammern forderten mit gleichlautenden Postulaten ihrer GPK (NR) resp. Finanzkommission (StR) die Regierung auf, in einem Bericht darzustellen, nach welchen Kriterien der Bundesrat seine Vertreter in Verwaltungsräte von Aktiengesellschaften mit Bundesbeteiligung delegieren wird, und wie diese die Bundesinteressen wahrnehmen sollen [41].

Der Bundesrat beantragte dem Parlament, die bisher mit Verordnungen geregelten Pflichten und Rechte in bezug auf Archivierung von Dokumenten der Bundesverwaltung in ein neues Gesetz zu fassen. Der Geltungsbereich soll gegenüber den bestehenden Bestimmungen ausgeweitet werden und neben der allgemeinen Bundesverwaltung auch die eidgenössischen Gerichte, die eidgenössischen Schlichtungs- und Rekurskommissionen, die Nationalbank sowie autonome Anstalten (Hochschulen, PTT, SBB und SUVA), nicht aber die Kantone umfassen. Als wichtige materielle Neuerung sieht der Entwurf vor, dass die - kaum mehr praktikable - Ablieferungspflicht aller Akten an das Bundesarchiv durch eine Anbietepflicht abgelöst wird. Das Bundesarchiv soll dann, in Zusammenarbeit mit den Anbietern, die archivwürdigen Bestände selektionieren. Die 1973 von 50 auf 35 Jahre reduzierte Sperrfrist soll um weitere fünf Jahre verkürzt werden. Nach Ablauf dieser dreissig Jahre sollen die Bestände frei und unentgeltlich zugänglich sein. Um den Bestimmungen des Datenschutzgesetzes zu genügen, wird für identifizierbare und besonders schützenswerte Daten sowie für Profile von lebenden Personen eine Sperrfrist von 50 Jahren festgelegt, welche allerdings, zum Beispiel im Zusammenhang mit nicht personenbezogenen Nachforschungen, verkürzt werden kann. Der Bundesrat soll zudem für bestimmte, nicht personenbezogene Daten - zum Beispiel Bundesratsprotokolle und militärische Akten - eine über die generellen dreissig Jahre hinausgehende Sperrfrist erlassen können [42].

Der Ständerat beschloss ohne Gegenstimme Eintreten. Mit der Begründung, dass für die Archivierung von Prozessakten einige Besonderheiten zu beachten sind, nahm er das Bundesgericht und das Eidgenössische Versicherungsgericht vom Geltungsbereich des neuen Gesetzes aus, hielt aber fest, dass sich diese beiden Institutionen an die selben Grundsätze zu halten hätten. Bei der Sperrfrist für identifizierbare und besonders schützenswerte Personendaten und -profile entschied sich der Ständerat mit 30 zu 7 Stimmen für eine restriktivere Lösung als der Bundesrat. Die für derartige Dokumente vorgesehene Sperrfrist von 50 Jahren soll auch über den Tod der betroffenen Person hinaus gelten. Auch bei der Erlaubnis um Einsichtnahme während der Schutzfrist ging der Ständerat weniger weit als der Bundesrat. Diese soll nicht bereits gewährt werden können, wenn keine gesetzlichen Gründe oder besonders schützenswerte Interessen dagegen sprechen, sondern erst dann, wenn der Gesuchsteller einen Rechtfertigungsgrund wie z.B. eine wissenschaftliche Forschung angeben kann [43].

Die Verwaltungskontrolle des Bundesrates kam in einem Bericht zum Schluss, dass computergestützte Verwaltungssysteme in der Bundesverwaltung die Archivierung und die spätere historische Aufarbeitung erschweren. Die Akten seien heute auf mehrere Personen bzw. Computer verteilt und blieben deshalb vielfach unvollständig. Mit solchen Akten könnten die Registraturen und das Bundesarchiv ihren Auftrag nicht mehr sachgerecht erfüllen. Resultat sei ein "Gedächtnisverlust" in der Verwaltung. Dieser Zustand verhindere die Nachvollziehbarkeit der Entscheidungsfindung, verunmögliche eine lückenlose Geschäftskontrolle und leiste Rechtsunsicherheiten Vorschub. Ungenügend geregelt ist gemäss Verwaltungskontrollstelle zudem die Rechtsgültigkeit digitalisierter Dokumente und Unterschriften [44].

Die Staatspolitischen Kommissionen (SPK) beider Parlamentskammern möchten die Totalrevision der Bundesverfassung nutzen, um auch die Beziehungen zwischen Regierung und Parlament teilweise neu zu ordnen. Ihr am 6. März verabschiedeter Zusatzbericht schlägt gewisse Kompetenzverschiebungen zugunsten der Bundesversammlung sowie einige Neuerungen bei der Organisation der parlamentarischen Arbeit vor. Die wohl bedeutendste der beantragten Kompetenzverschiebungen betrifft die Aussenpolitik. Hier soll in Zukunft nicht mehr die Regierung, sondern das Parlament die wichtigen Zielsetzungen beschliessen. Im weiteren soll die bereits bestehende Praxis, dass das Parlament über wichtige Bundesprojekte entscheiden und bei der allgemeinen politischen Planung mitwirken kann, verfassungsmässig abgesichert werden. Mehr Mitwirkungsrechte sieht der Entwurf auch beim Erlass von Verordnungen vor. Das Parlament soll das Recht erhalten, das vom Bundesrat dabei anzuwendende Verfahren gesetzlich vorzugeben. Verordnungen, die sich nicht auf Gesetze, sondern direkt auf den Verfassungsauftrag (Schutz der Landesinteressen sowie der inneren und äusseren Sicherheit) stützen, müssten gemäss Kommissionsentwurf nachträglich vom Parlament genehmigt werden. Als weitere Neuerung schlugen die Kommissionen vor, die in den beiden Räten nicht gleich gehandhabte Anwendung der verbindlichen Aufträge an den Bundesrat in der Form von Motionen zu klären. Bisher hatte der Bundesrat oft Motionen aus formellen Gründen als sogenannt unechte Motionen bekämpft, weil sie seine eigenen oder an ihn delegierte Kompetenzbereiche betrafen. Der Ständerat hatte für diese Fälle 1986 anstelle der Motion das Instrument der Empfehlung eingeführt, sich in der Praxis allerdings nicht immer daran gehalten. Neu soll nun - als Alternative oder als Ergänzung zur Motion - das neue Instrument des Auftrags geschaffen werden. Für den Kompetenzbereich des Parlaments wäre ein derartiger Auftrag wie die bisherigen Motionen verbindlich; für den Kompetenzbereich der Regierung oder an sie delegierte Bereiche käme ihm der Charakter einer Richtlinie zu. Für Leistungsaufträge im Rahmen der Verwaltungsführung nach den Prinzipien des NPM hat das Parlament diese Neuerung im Berichtsjahr bereits eingeführt (siehe dazu oben, Regierung).

Im Bereich der Parlamentsorganisation sieht der Entwurf vor, dass die Ratspräsidien durch die Wahl eines zweiten Vizepräsidenten gestärkt, und die Parlamentsdienste vollständig, das heisst auch administrativ, der Bundesversammlung unterstellt werden. Die parlamentarischen Kommissionen sollen aufgewertet werden, indem ihnen gewisse Entscheidkompetenzen übertragen werden. Gedacht wird dabei an Beschlüsse im Zusammenhang mit der administrativen Parlamentsorganisation, aber auch der parlamentarischen Oberaufsicht (z.B. Genehmigung des Geschäftsberichtes), hingegen nicht an die Gesetzgebung.

Schliesslich nahm der Vorschlag der SPK auch zwei alte Anliegen auf: Erstens sollen die Wählbarkeitskriterien für die Bundesversammlung flexibler und für beide Räte gleich gestaltet werden. In Zukunft soll nur noch Personen, die an den Entscheidungsprozessen der Regierung beteiligt sind, die Ausübung eines Parlamentsmandats verwehrt sein. Die generelle Inkompatibilität eines Nationalratsmandats mit einer Bundesbeamtenstelle - und auch mit einem geistlichen Amt - würde damit aufgehoben. Zweitens möchte die Reform eine Ombudsstelle für den Verkehr der Bürger mit der Verwaltung schaffen. Ein entsprechender Vorstoss war 1994 vom Nationalrat als überflüssig abgelehnt worden [45].

Der Bundesrat sprach sich dafür aus, diese Vorschläge - soweit sie materielle Änderungen bewirken - nicht im Rahmen der Verfassungsnachführung zu behandeln, sondern in ein neues Reformpaket "Staatsleitung", das sich auch mit der Organisation der Regierung befassen soll, einzupacken. Dieses möchte er dem Parlament im Sommer 1999 präsentieren. Zu den die Beziehungen zwischen Regierung und Parlament regelnden konkreten Anträgen der Kommissionen äusserte er sich vorwiegend skeptisch, da sie seiner Meinung nach die Gewaltentrennung auflockern und die Kompetenz und Glaubwürdigkeit der Exekutive beeinträchtigen würden [46].

Die ständerätliche Verfassungskommission hielt sich an diesen Ratschlag des Bundesrates. Die nationalrätliche Kommission erachtete hingegen dieses Tempo als ungenügend und nahm mit Ausnahme der gesetzlichen Regelung des Verfahrens beim Erlass von Verordnungen alle oben erwähnten Vorschläge der SPK bereits in ihren Beschluss über die Verfassungsnachführung auf [47].

Die auf eine Anregung von Herczog (sp, ZH) zur Belebung der Nationalratsdebatten vom Ratsbüro versuchsweise für ein Jahr eingeführte förmliche Zwischenfrage - konkret eine kurze Frage nach einem Votum - erlebte in der Frühjahrssession ihre Premiere. Zwar scheiterte der erste Anlauf, indem der Votant die Frage nicht zuliess; insgesamt wurden aber in dieser Session 18 Zwischenfragen gestellt [48].

Das Parlament verabschiedete nach langwieriger Differenzbereinigung eine Teilrevision des Geschäftsverkehrsgesetzes, welche die Rechtsstellung der von PUK-Ermittlungen Betroffenen verbessert. Die Vorlage war 1995 von Bonny (fdp, BE) mit einer parlamentarischen Initiative initiiert worden [49].

In Zusammenhang mit den Untersuchungen des Parlaments über Organisations- und Führungsprobleme bei der Pensionskasse des Bundes (PKB) hatte der Ständerat im Vorjahr einer parlamentarischen Initiative der PUK PKB zugestimmt, welche eine uneingeschränkte Wiederwählbarkeit der Mitglieder der Geschäftsprüfungs- und der Finanzkommission des Ständerats forderte. Mit diesem Verzicht auf die vom Ständeratsreglement vorgeschriebene Amtszeitbeschränkung von sechs Jahren könnte gemäss den Antragstellern die gerade im Bereich der Oberaufsicht erforderliche Kontinuität gewährleistet werden. Das Büro des Ständerates empfahl dem Rat nun - analog zu den vom Nationalrat 1991 eingeführten Verhältnissen - die Aufhebung der Amtszeitbeschränkung für alle ständigen Kommissionen. Trotz der Kritik von Cavadini (lp, NE), dass damit einer unerwünschten Spezialisierung der Ratsmitglieder Vorschub geleistet werde, hiess das Ratsplenum diese Neuerung mit 26 zu 7 Stimmen gut [50].

Für Nationalrat Gross (sp, ZH) wäre die Durchführung öffentlicher Hearings mit Experten ein Mittel, um das Interesse der Öffentlichkeit an den parlamentarischen Geschäften zu wecken und die Meinungsbildung der Bürgerinnen und Bürger bereits vor den Parlamentsentscheiden zu fördern. Seine parlamentarische Initiative, die forderte, dass qualifizierte Ratsminderheiten die Durchführung solcher Veranstaltungen zwischen den Sessionen im Nationalratssaal verlangen können, wurde auf Antrag der Mehrheit der SPK mit 71 zu 58 Stimmen abgelehnt [51].

Die Verfassungskommissionen beider Räte befassten sich mit den im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung gemachten Vorschlägen für eine Justizreform und stimmten den Anträgen des Bundesrates grundsätzlich zu. Das Konzept, das auf eine Entlastung des Bundesgerichts durch Zugangsbeschränkungen sowie durch die Stärkung der kantonalen und eidgenössischen Vorinstanzen setzt, wurde aber im Detail nicht von beiden Kommissionen identisch formuliert. Während sich die Ständeratskommission weitgehend an die Bundesratsversion hielt, gab sich die Nationalratskommission grosszügiger. Die Ständeratskommission beschloss Zugangsbeschränkungen auf gesetzlichem Weg für alle Fälle, bei denen es nicht um grundlegende Rechtsfragen geht; die Nationalratskommission möchte diese Restriktionen hingegen nur für Fälle zulassen, die von untergeordneter Bedeutung oder offenbar unbegründet sind. Beide Varianten wurden von der SP bekämpft. Sie schlug als Alternative einen personellen Ausbau vor und möchte neben Fachgerichten für Zivil-, Straf- und Verwaltungsrecht auch ein nicht direkt anrufbares siebenköpfiges Richtergremium schaffen, welches Grundsatzentscheide und -auslegungen an sich ziehen und beurteilen kann [52].

Um die Justizreform zu beschleunigen und auch den Verfassungstext zu konkretisieren, liess Bundesrat Koller von einer Expertenkommission einen Gesetzesvorentwurf ausarbeiten; dieser ging im Herbst in die Vernehmlassung. Er sieht vor, das ein dreiköpfiges Richtergremium der zuständigen Abteilung eine Vorprüfung durchführt. Nicht zugelassen werden sollen offensichtlich unbegründete Beschwerden, sowie Fälle, bei denen der angefochtene Entscheid mit der unbestrittenen Bundesgerichtspraxis übereinstimmt, und Fälle mit "querulatorischer" Prozessführung. Die Streitwertgrenze für vermögensrechtliche Zivilklagen, welche nicht von grundsätzlicher Bedeutung sind, soll zudem von 8000 auf 20 000 Fr. erhöht werden [53].

Im Berichtsjahr kam es zu einer mit einem fakultativen Referendum verlangten Volksabstimmung. Die Bürgerinnen und Bürger lehnten den Dringlichen Bundesbeschluss des Parlaments vom Dezember 1996 über Sparmassnahmen bei der Arbeitslosenversicherung ab. Mit einem zustandegekommenen Referendum wurde zudem ein Parlamentsbeschluss des Berichtsjahres bekämpft (Schwerverkehrsabgabe); die Volksabstimmung darüber wird 1998 stattfinden. Die Unterschriftensammlung gegen zwei weitere Beschlüsse blieb hingegen erfolglos (Staatsschutzgesetz, PTT-Reform).

Es wurden insgesamt sechs Volksinitiativen eingereicht (zwei zur Gesundheitspolitik, zwei zur Handhabung der Volksrechte und je eine zum Mietrecht und zur Landesverteidigung), das waren eine weniger als im Vorjahr. Je zwei davon stammten von der SP bzw. der Detailhandelskette Denner AG, je eine von Ärzten und vom Schweizerischen Mieter- und Mieterinnenverband.

Abgestimmt wurde im Berichtsjahr über drei Volksinitiativen (EU-Beitritt vors Volk, gegen Kriegsmaterialausfuhr und Jugend ohne Drogen); alle wurden abgelehnt. Eine der diversen vorliegenden EU-Initiativen wurde zurückgezogen, nachdem die Initianten feststellen mussten, dass ihr Vorstoss im Parlament auch von integrationsfreundlichen Abgeordneten keine Unterstützung erhielt. Damit erreichte Ende 1997 der Bestand der eingereichten, aber dem Volk noch nicht zum Entscheid vorgelegten Initiativen den Stand von 24 (1996: 22).

Neu lanciert wurden 1997 zehn Volksinitiativen (wobei zwei Denner-Initiativen noch im gleichen Jahr eingereicht werden konnten). Bei vier früher lancierten Initiativen lief die Frist für die Unterschriftensammlung ungenutzt ab (darunter ein Begehren der SD gegen die Einwanderung).

Volk und Stände sprachen sich einmal - zustimmend - zu einer vom Parlament vorgeschlagenen Verfassungsänderung aus (Aufhebung des Pulverregals). Insgesamt kam es somit zu fünf Volksabstimmungen (drei Initiativen, je ein obligatorisches und ein fakultatives Referendum). Bei vier dieser Entscheide folgten die Stimmberechtigten dem Antrag von Regierung und Parlament, einmal (Sparmassnahmen bei der Arbeitslosenversicherung) entschieden sie anders [54].

Der Kanton Appenzell-Ausserrhoden folgte dem Beispiel Nidwaldens aus dem Vorjahr und schaffte seine Landsgemeinde ab. Am 27. April beschloss die Landsgemeinde auf Antrag der Regierung, darüber eine Urnenabstimmung durchzuführen. Deren Verdikt fiel mit 11 623 zu 9911 Stimmen relativ deutlich gegen die Beibehaltung der Landsgemeinde aus [55].

Nationalrat Dünki (evp, ZH) befürchtet, dass die Medienberichterstattung über Meinungsumfragen vor dem Abstimmungstermin das Verhalten der Bürger und Bürgerinnen auf unzulässige Weise beeinflusst. Er reichte deshalb eine parlamentarische Initiative für ein Verbot der Publikation und der Kommentierung von Meinungsumfragen, die in einem Zusammenhang mit einer Wahl resp. einer Abstimmungsvorlage stehen, während dreissig Tagen vor einem Abstimmungs- oder Wahltermin ein. Die Staatspolitische Kommission war zwar auch der Überzeugung, dass nicht alle Meinungsumfragen auf seriösen Grundlagen beruhen, teilte jedoch Dünkis Sorgen in bezug auf Gefahr für die freie Meinungsbildung nicht. Auf ihren Antrag hin lehnte der Rat den Vorstoss mit 93 zu 42 Stimmen ab [56].

Die im Rahmen der Verfassungsreform vom Bundesrat vorgeschlagene Erhöhung der Unterschriftenzahlen für Initiativen und Referenden stiess in den vorberatenden parlamentarischen Verfassungskommissionen auf Skepsis. Eine Subgruppe der nationalrätlichen Kommission lehnte mit klarer Mehrheit jegliche Heraufsetzung ab; in der ständerätlichen Untergruppe kam ein analoger Beschluss mit dem Stichentscheid des Präsidenten zustande [57].

Die Verfassungskommissionen selbst fassten im Berichtsjahr zu den Unterschriftenzahlen noch keine Beschlüsse. Hingegen befürwortete diejenige des Nationalrats die Einführung der allgemeinen Volksinitiative - bei welcher das Parlament über die Zuweisung auf die Verfassungs- oder Gesetzesebene entscheiden würde - und des Finanzreferendums. Die Gesetzesinitiative und das konstruktive Referendum lehnte sie hingegen ab [58].

Die SPS konnte ihre Volksinitiative "mehr Rechte für das Volk dank dem Referendum mit Gegenvorschlag", welche die Einführung des sogenannten konstruktiven Referendums verlangt, im März mit 123 205 gültigen Unterschriften einreichen [59]. Im Kanton Bern, der diese Form des Referendums 1993 als erster Kanton eingeführt hat, wurde davon erstmals Gebrauch gemacht. Das Volk stimmte dem Parlamentsbeschluss zu einer Steuergesetzrevision zu und lehnte den Gegenvorschlag der FDP ab [60].

Parallel zu seiner Volksinitiative für tiefere Medikamentenpreise lancierte der Chef der Detailhandelskette Denner AG, Karl Schweri, im August eine Volksinitiative für eine "Beschleunigung der direkten Demokratie". Diese verlangt, dass die Volksabstimmung über ausformulierte Volksinitiativen spätestens zwölf Monate nach deren Einreichung stattfinden muss. Falls die Bundesversammlung einen Gegenvorschlag ausarbeitet, kann diese Frist mit dem Einverständnis des Initiativkomitees um ein Jahr verlängert werden [61]. Nach nur vier Monaten Sammeltätigkeit - zu einem guten Teil durch entlöhnte Unterschriftensammler - konnte dieses Volksbegehren eingereicht werden [62].

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