Bilaterale Abkommen II mit der EU

En filigrane de la procédure de ratification du premier volet des bilatérales, le Conseil fédéral a initié les négociations sur un second paquet d’accords bilatéraux. De multiples rencontres entre représentants suisses et européens ont commencé à partir de janvier, afin de dégager au maximum l’horizon des thèmes abordés: parmi eux, les dossiers de la lutte contre la fraude et de la fiscalité de l’épargne apparaissent comme les plus brûlants. Le Conseil fédéral a vite précisé ses objectifs auprès des instances européennes: être associé à l’accord de Schengen (collaboration policière) et à celui de Dublin (asile), à l’instar de l’Islande et de la Norvège. Du côté de l’UE, Bruxelles veut obtenir un engagement maximum de la Suisse dans le domaine de la lutte contre la fraude douanière, ainsi que l’adoption par Berne des critères de fiscalité de l’épargne reconnus par l’UE, point qui toucherait à la politique bancaire helvétique, dès lors refusé par le Conseil fédéral. Dans le cadre de la politique fiscale des Quinze, une directive sur l’imposition des revenus de l’épargne des non-résidants prévoit notamment la suppression du secret bancaire à l’horizon 2010.

Après des entretiens exploratoires au cours du printemps, les Quinze ont officiellement accepté d’élargir le cadre des «bilatérales bis». De son côté, le Conseil fédéral a défini le contenu des mandats accordés en son nom aux négociateurs des nouveaux dossiers. Trois catégories de mandats ont été désignées: de négociation (fraude douanière, environnement, produits agricoles transformés, formation et jeunesse), de prénégociations (accords de Schengen et Dublin, libéralisation des services) et de discussion (fiscalité de l’épargne). Dix mandats en tout, que les commissions de politique extérieure du Conseil des Etats et du National ont accepté à l’unanimité. Les objets de la fraude douanière et de la fiscalité de l’épargne ont rapidement constitué les principaux points de friction entre les parties en présence, si bien que le Parlement européen, en fin d’année, a menacé la Suisse de rompre les négociations sur l’ensemble des dossiers si la situation sur celui de la fraude douanière ne se dirige pas vers une amélioration.
Ces points de conflits entre Berne et l’UE ont motivé une interpellation (01.3030) du groupe socialiste au CN, qui a interrogé le CF sur ses projets à l’encontre des fraudeurs et de la contrebande. Celui-ci a répondu elliptiquement que le résultat des négociations devrait fixer les instruments de lutte adoptés par la Suisse. Les auteurs de l’interpellation se sont déclarés non satisfaits.

Le deuxième cycle de négociations entamé l’an dernier s’est poursuivi. Aux sept premiers domaines (fraude douanière, produits agricoles transformés, environnement, statistiques, éducation – formation – jeunesse, médias, double imposition des pensions des fonctionnaires retraités de l’UE résidant en Suisse) faisant l’objet de négociations à partir de juin 2001, se sont ajoutés les services, la fiscalité de l’épargne et la coopération en matière de police et de migration (Schengen/Dublin). Ce sont les mandats les plus difficiles qui ont été adoptés en dernier. L’avancement des différentes négociations est traité dans les chapitres thématiques. Au niveau des stratégies des deux partenaires, il convient de préciser les différences. Alors que la Suisse a insisté sur sa volonté d’obtenir un résultat équilibré sur l’ensemble des dossiers, l’UE semble vouloir se concentrer sur la fiscalité de l’épargne et la fraude douanière. L’UE a rappelé qu’elle plaçait ce deuxième cycle dans un contexte intégrationniste. La principale conséquence de cette approche est qu’elle restreint les possibilités d’obtenir des exceptions et postule une reprise de l’acquis communautaire. C’est finalement lorsque l’UE a adopté tous les mandats de négociation (coopération policière et judiciaire-Schengen; asile et immigration-Dublin; libre prestation des services; audiovisuel), en milieu d’année, que les travaux ont réellement repris. La Suisse, pas pressée de clore ces dossiers et attachée à l’équilibre du paquet, avait refusé d’aller plus loin que les quatre dossiers ouverts en 2001 tant que l’UE n’aurait pas adopté ses derniers mandats.

La Suisse et l’UE se sont entendus pour extraire le dossier des services du deuxième paquet de négociations bilatérales. La complexité des problèmes liés à ce domaine, comprenant notamment le droit de la concurrence, la définition du blanchiment d’argent ou encore les services postaux, a convaincu les parties à ajourner les discussions.

Certains pourparler ont abouti durant l’année sous revue. Les négociateurs ont annoncé avoir trouvé, au début du mois de juillet, un accord dans le domaine de l’environnement. Il s’agissait principalement de régler la participation de la Suisse à l’Agence européenne pour l’environnement. Un accord de principe a également été trouvé concernant la participation de la Suisse aux programmes MEDIA de l’UE (MEDIA Plus et MEDIA Formation). Ils permettent, entre autres, une amélioration réciproque de la distribution des productions audiovisuelles (cinéma ou télévision). Le principal résultat de l’année sous revue a toutefois été l’accord, conclu en juin, sur la fiscalité de l’épargne, principal dossier lié au secret bancaire. Les premiers mois de l’année ont été marqués par de multiples revirements, l’évolution du dossier étant liée à l’adoption par l’UE d’une directive sur la taxation des revenus de l’épargne. C’est principalement l’Italie qui semble avoir conditionné son acceptation de la directive à des concessions dans un domaine qui ne concernait pas la Suisse, soit les quotas laitiers. Le maintien du secret bancaire est également lié à deux autres domaines de ce deuxième paquet de bilatérales : Schengen et la lutte contre la fraude. Ces deux dossiers, sur lesquels aucun accord n’avait encore pu être trouvé à la fin de l’année sous revue, concernaient en effet également la coopération judiciaire. Relativement à ces bilatérales II, l’ASIN a annoncé, dans le courant du mois de mai, son intention de lancer un référendum contre ces nouveaux accords. En fin d’année, l’Associations Suisse des banquiers a officiellement apporté son soutien à la stratégie du parallélisme voulue par le Conseil fédéral.

Un accord politique ayant été trouvé le 19 mai à l’occasion d’un sommet entre la Suisse et l’UE à Bruxelles, la Suisse et l’Union européenne ont signé les Accords bilatéraux II le 26 octobre à Luxembourg, après deux ans de négociations environ. Ces accords concernent neuf dossiers différents : coopération dans les domaines de la justice, de la police, de l’asile et de la migration (Schengen/Dublin), fiscalité de l’épargne, lutte contre la fraude, produits agricoles transformés, environnement, statistique, culture (participation aux programmes européens de promotion du film MEDIA), pensions et éducation, formation professionnelle et jeunesse. Les négociations ont été menées selon le principe du parallélisme, c’est-à-dire que celles-ci devaient être menées et conclues en parallèle sur les dossiers proposés par l’UE (fiscalité de l’épargne et lutte contre la fraude en matière de fiscalité indirecte), mais également sur ceux proposés par la Suisse.

Le Conseil fédéral a décidé de soumettre les différents accords au parlement dans des arrêtés d’approbation distincts. Ils ont cependant été présentés dans un seul et même message. Le Conseil fédéral a en outre proposé aux chambres une procédure d’approbation parlementaire accélérée, c’est-à-dire que le message et les accords pouvaient être traités par les deux conseils durant la même session.

Unter den im Rahmen der Bilateralen Verträge II mit der EU abgeschlossenen und in der Wintersession vom Parlament gutgeheissenen Abkommen befindet sich auch die Teilnahme der Schweiz an den so genannten Media-Programmen (Förderung der Filmproduktion) der EU. Im Gegenzug musste sich die Schweiz verpflichten, die Bestimmungen der EU-Richtlinie über Mindestanteile von schweizerischen und anderen europäischen Programmen bei den nationalen und sprachregionalen Fernsehsendern zu übernehmen. Dies geschah durch eine Teilrevision des Radio- und Fernsehgesetzes und war im Parlament nicht umstritten. In der vom Nationalrat beschlossenen Revision des RTVG (siehe oben) ist dieser Passus ebenfalls enthalten. Die SRG und die Schweizer Musikschaffenden hatten sich im Frühjahr in einer „Charta der Schweizer Musik“ auf die Einhaltung freiwilliger, je nach Sender differenzierter Quoten zwischen 6% (Couleur3 und Rete 3) und 30% (Musikwelle 531) geeinigt. Gemäss ersten Erhebungen konnten diese Quoten bei fast allen Sendern der SRG eingehalten oder übertroffen werden.

Im Juli gab der Bundesrat die bilateralen Abkommen II zwischen der EU und der Schweiz in die Vernehmlassung, darunter auch das Verhandlungsergebnis zu den EU-Programmen Bildung (Sokrates), Berufsbildung (Leonardo da Vinci) und Jugend (ausserschulische Jugendarbeit), welche die Mobilität von Studierenden, Lehrlingen und Jugendlichen fördern. Dabei handelte es sich lediglich um eine Absichtserklärung, über die das Parlament nicht zu befinden hat, da eine schweizerische Beteiligung an den laufenden Programmen (2000-2006) für die EU aus juristischen Gründen nicht möglich ist. EU-Kommission und -Ministerrat beabsichtigten jedoch, der Schweiz die Teilnahme an der zukünftigen Programmgeneration (ab 2007) zu ermöglichen. In der Konsultation bedauerten die Kantone ausdrücklich, dass es nicht zum Abschluss eines Abkommens gekommen war. Auch Verbände und Parteien beurteilten die volle Teilnahme der Schweiz an den Bildungs-, Berufsbildungs- und Jugendprogrammen der EU als unbedingt erstrebenswert und forderten, die nötigen Schritte für die Realisierung der offiziellen Teilnahme an der nächsten Programmgeneration ab 2007 einzuleiten. Die SVP hingegen hielt eine Finanzierung der ausserschulischen Jugendarbeit auf internationaler Ebene nicht für zwingend.

Le Conseil fédéral a soumis sept accords au référendum facultatif (statistique, pensions, environnement, MEDIA, Schengen/Dublin, lutte contre la fraude, fiscalité de l’épargne), conformément à l’article 141 de la Constitution. Pour cela, il s’est fondé sur l’expertise juridique fournie par le groupe de travail interdépartemental « Procédure d’approbation des Bilatérales II » dirigé par l’Office fédéral de la justice. Le Conseil fédéral a finalement estimé qu’aucun de ces accords ne remplissait les critères constitutionnels (art.140 Cst.) du référendum obligatoire, dans la mesure où aucun de ceux-ci ne prévoyait l’adhésion à une organisation de sécurité collective ou à une communauté supranationale.

Les Accords bilatéraux II, paraphés le 25 juin, ont été mis en consultation suite à cela. Les résultats de la consultation ont montré que les milieux économiques, de même que la plupart des partis, organisations et associations étaient favorables à ceux-ci. Le soutien a été tout aussi large auprès des cantons. Une majorité de l’UDC a rejeté les accords, à l’exception de celui relatif à la fiscalité de l’épargne. L’Union démocratique fédérale (UDF) et l’Action pour une Suisse indépendante et neutre (ASIN) se sont également prononcées contre Schengen/Dublin, de même que les Démocrates suisses (DS), le Parti de la liberté et le PST/POP. Diverses associations de tir ont formulé des réserves par rapport à la révision de la loi sur les armes, nécessaire en vue d’une association à Schengen. Le Conseil fédéral a tenu compte de leurs principales revendications et a adapté en conséquence ses propositions en vue de la révision de la loi sur les armes.

Le Conseil fédéral a adopté, le 1er octobre, le message relatif aux Accords bilatéraux II. Le traitement du message et des accords a eu lieu en décembre au parlement. Le Conseil national a approuvé les accords à une forte majorité. Quant au Conseil des Etats, il les a acceptés à l’unanimité, à l’exception de l’accord d’association à Schengen/Dublin qui était davantage contesté. Ce dernier a néanmoins été accepté par 36 voix contre 3 au Conseil des Etats et par 129 voix contre 60 (dont une forte majorité de membres de l’UDC) au Conseil national.

In der Wintersession genehmigte das Parlament im Rahmen der Beratungen zu den Bilateralen Verträgen II zwischen der Schweiz und der EU das Abkommen zur Zinsbesteuerung und das ergänzende Bundesgesetz. Letzteres umschreibt das Verfahren und die Organisation, die im Zusammenhang mit dem vorgesehenen Steuerrückbehalt und der Amtshilfe in Fällen von Steuerbetrug und bei ähnlichen Delikten verbunden mit der Zinsbesteuerung zur Anwendung gelangen. Nach einer allgemeinen Aussprache billigte der Ständerat abgesehen von minimen Änderungen die Vorlage des Bundesrates ohne Gegenstimme. Nachdem die SVP ihren Nichteintretensantrag zurückgezogen hatte – sie hatte die Vorlage in der Vernehmlassung als einzige Partei abgelehnt – schuf der Nationalrat beim Zinsbesteuerungsgesetz eine Differenz zur kleinen Kammer: Er beschloss, den schweizerischen Anteil am Ertrag aus dem EU-Steuerrückbehalt voll der Bundeskasse zukommen zu lassen, da der administrative Aufwand für die Verteilung von wenigen Millionen an die Kantone unverhältnismässig wäre; der Bundesrat hatte den Ertrag wie die übrigen Fiskaleinnahmen zwischen Bund und Kantonen aufteilen wollen. In der Gesamtabstimmung nahm der Rat das Abkommen und das Bundesgesetz mit 146:11 Stimmen bei 5 Enthaltungen an. In der Differenzbereinigung beharrte der Ständerat auf seinem Entscheid, 10% des Schweizer Anteils an den Einnahmen aus der neuen Zinssteuer an die Kantone weiterzugeben; der Nationalrat schloss sich ihm an. Die Vorlage zur Zinsbesteuerung passierte die Schlussabstimmung im Ständerat mit 42:0 und im Nationalrat mit 171:16 Stimmen bei 4 Enthaltungen; die Opposition kam aus den Reihen der SVP. (Siehe zu diesem Geschäft auch hier)

Le référendum a été déposé par un Comité d'action suisse contre l'adhésion à Schengen/UE, un « Comité fédéral pour une Suisse neutre, souveraine et démocratique » et l’association « ProTell » (propriétaires suisses d’armes). Ce référendum, déposé uniquement contre l’accord d’association Schengen/Dublin, a été soutenu par l’UDC. Il a abouti en 2005 avec 86'732 signatures valables.

Le référendum lancé par l’Action pour une Suisse indépendante et neutre (ASIN) et l’UDC contre l’accord de coopération dans les domaines de la justice, de la police, de l'asile et de la migration (Schengen/Dublin), a abouti fin mars. Réunies dans un Comité d’action suisse contre l’adhésion à Schengen/UE, l’ASIN et l’UDC ont récolté plus de 80'000 signatures.

Le 5 juin, le peuple a accepté les accords d’association à Schengen/Dublin, par 54,6% des suffrages. Les cantons l’ont majoritairement refusé, mais la double majorité n’était pas nécessaire puisqu’il s’agissait d’un référendum facultatif.

La campagne qui a précédé la votation a opposé deux camps distincts. D’un côté, les partisans des accords: le Conseil fédéral, les gouvernements des cantons et la grande majorité des partis politiques (PS, PRD, PDC, Verts, PL, PEV, Parti chrétien-social) et des associations (Economiesuisse, USS, USAM, Fédération des Eglises protestantes de Suisse, Hotellerie suisse).

De l’autre, les opposants comptaient dans leurs rangs l’UDC, les DS, la Lega, l’UDF et le Parti du Travail, de même que l’ASIN. Pour ceux-ci, regroupés dans divers comités référendaires, l’adhésion à ces accords entraînerait tout d’abord une perte de souveraineté pour la Suisse, cette dernière étant contrainte de reprendre la future législation européenne sans aucun pouvoir de décision. La suppression des contrôles aux frontières prévue par les accords de Schengen/Dublin aurait quant à elle pour conséquence d’ouvrir les frontières à la criminalité internationale (organisée notamment), aux personnes en situation illégale, aux travailleurs au noir, et de saper le secret bancaire. D’où une perte de sécurité pour les citoyens suisses, de même qu’une hausse du chômage et des salaires plus bas pour ces derniers. L’accord de Dublin constituerait, lui, une menace pour la tradition suisse humanitaire d’asile et entraînerait un afflux de sans-papiers à cause du visa Schengen. Enfin, selon les opposants, le Conseil fédéral se servirait de ces accords pour préparer l’adhésion à l’UE.

La position des partisans des accords d’association à Schengen/Dublin était diamétralement opposée. Pour eux, grâce à ces derniers, la Suisse disposerait d’instruments efficaces contre la criminalité internationale (système de recherche SIS notamment). La sécurité serait ainsi renforcée, grâce à une meilleure coopération policière et judiciaire internationale. La fluidité du trafic, argument de poids pour l’économie suisse, serait améliorée, dans la mesure où l’accord Schengen garantit à la Suisse que ses voisins ne procéderont pas à des contrôles susceptibles de nuire à celle-ci. Autre point en contradiction avec les arguments des opposants: la participation à Schengen serait avantageuse sur le plan économique. Selon les partisans des accords en effet, le secret bancaire en matière de fiscalité directe serait garanti contractuellement et le visa Schengen aurait des retombées positives, surtout pour le tourisme. Les avantages de l’accord Dublin ont également été loués: la coopération avec les pays membres de l’UE pourra permettre d’éviter que les requérants d’asile dont la demande a été rejetée dans un de ces derniers pays ne fasse l’objet d’une nouvelle procédure en Suisse. Le Conseil fédéral a précisé que la Suisse aurait son mot à dire lors d’adaptations des règles de Schengen, et qu’elle ne devrait adopter une modification de l’accord que si le Conseil fédéral, les chambres et, en cas de référendum, le peuple, l’acceptaient. Il s’est défendu, en dernier lieu, de voir dans ces accords les prémices d’une adhésion à l’UE: selon lui, la Suisse bénéficierait, au travers de cette association aux accords de Schengen/Dublin taillée sur mesure, des avantages de Schengen et de Dublin sans pour autant devoir adhérer à l’UE.

Le conseiller fédéral Christoph Blocher, très réticent face à ces accords, les a soutenus du bout des lèvres lors du lancement de la campagne. Lors d’une réunion commémorative de la fin de la Seconde Guerre mondiale, organisée par l’UDC au mois de mai, le conseiller fédéral a joué avec les limites de la collégialité gouvernementale en s’en prenant à la manière dont le Conseil fédéral menait campagne. Se désolidarisant des prises de position de ses collègues, il a notamment fait l’apologie des frontières helvétiques.


Votation du 5 juin 2005

Participation: 56,6%
Oui: 1 477 260 (54,6%)
Non: 1 227 042 (45,4%)

– Oui: PS, PRD, PDC, Verts, PL, PEV, PCS; Economiesuisse, USS, USAM.
– Non: UDC (2*), DS, Lega, UDF, PdT; ASIN.
* Recommandations différentes des partis cantonaux

L’analyse VOX a montré que le vote a été déterminé par les mêmes facteurs que dans d’autres votations de politique européenne. Au niveau géographique, et en comparaison avec la votation sur l’EEE de 1992, l’on constate un rapprochement entre la Suisse romande et la Suisse alémanique dû à deux facteurs: d’une part, le taux d’acceptation des Romands vivant à la campagne a fortement diminué depuis 1992 (53% de oui contre 71% en 1992), d’autre part, l’approbation des accords par les alémaniques vivant dans les grandes villes a nettement augmenté (72% de oui contre 53% en 1992). Ensuite, par rapport à la stratification sociale, les couches sociales les plus aisées, c’est-à-dire les personnes avec un niveau de formation et un revenu mensuel élevés ainsi que les cadres et les professions libérales, ont été plus favorables aux accords. Plus encore que ces facteurs socio-démographiques, les variables politiques ont fortement influencé le vote. Au niveau politique, on constate que le mot d’ordre des tous les partis gouvernementaux a majoritairement été suivi par leurs sympathisants respectifs. Ainsi, 92% des partisans de l’UDC ont rejeté les accords, alors qu’une nette majorité des personnes se déclarant proches du PS (82%), du PRD (79%) et du PDC (72%) les a acceptés. L’étude a encore montré que les motifs avancés par les votants pour justifier leur décision montre que les partisans des accords ont surtout été guidés par leur désir de s’ouvrir vers l’Europe, de coopérer et d’éviter l’isolement, alors que les opposants ont plutôt fondé leur choix sur la crainte, que ce soit d’une adhésion par la porte de service, d’une augmentation de l’immigration et de la criminalité ou d’une perte de sécurité.

Im Rahmen des Media-Abkommens mit der EU (Bilaterale II) wurde die Radio- und Fernsehverordnung an die EU-Normen angepasst. Überregionale Fernsehstationen müssen somit den Hauptteil ihrer Programme europäischen Werken widmen. Ausserdem müssen mindestens 10% der Sendungen von unabhängigen Produzenten stammen.

Grüne befürworten Schengen/Dublin

Nach eingehender Diskussion sprach sich die Delegiertenversammlung in Winterthur (ZH) Ende August mit 82:26 Ja bei 6 Enthaltungen deutlich für die Abkommen von Schengen und Dublin aus. Das Schengener Abkommen sei zwar Instrument einer repressiven Migrations- und Asylpolitik, jedoch angesichts von Bundesrat Blochers Asylpolitik das geringere Übel. Die anderen Abkommen im Rahmen der Bilateralen II hiessen die Grünen einstimmig gut (108 Ja, 4 Enthaltungen). Zu allen vier Vorlagen vom 26. September gaben sie die Ja-Parole heraus, zum Mutterschaftsurlaub und zu den beiden Einbürgerungsvorlagen einstimmig, zur Post-Initiative mit einer Gegenstimme.

SP sagt Ja zu Schengen/Dublin

An ihrer Delegiertenversammlung in La Chaux-de-Fonds (NE) sprachen sich die Sozialdemokraten mit 161:0 Stimmen bei vier Enthaltungen für die Abkommen von Schengen und Dublin aus, nicht zuletzt in der Hoffnung, damit weiteren Verschärfungen des Asylgesetzes vorzubeugen. Die Ja-Parole zum Partnerschaftsgesetz fiel ebenfalls einstimmig aus. Anschliessend verabschiedete die SP zehn Thesen zur Regionalpolitik, in denen sie sich zu einer vielfältigen Schweiz bekannte. Voraussetzung dafür seien ein flächendeckender Service public und eine wirtschaftliche Entwicklung, die auf den Stärken und Potenzialen der jeweiligen Regionen aufbaue. Angenommen wurden zudem eine Resolution der SP Frauen für eine zweckgebundene Erbschaftssteuer zur Finanzierung von Pflegekosten und eine Resolution für ein besseres Zusammenleben der Kulturen und Religionen in der Schweiz.

SVP spricht sich erneut gegen Abkommen von Schengen und Dublin aus

Eine Woche, nachdem die SVP die nötigen Unterschriften für das Referendum gegen die Abkommen von Schengen und Dublin eingereicht hatte, sprachen sich die Delegierten an ihrem Parteikongress im Mystery Park in Interlaken (BE) erneut gegen die Vorlage aus – 2004 hatten sie sich bereits zweimal für ein Nein entschieden. Die Nein-Parole zum Partnerschaftsgesetz beschloss der Zentralvorstand.

Surcoûts de Schengen/Dublin

Dans sa réponse à une interpellation de la conseillère nationale Jasmin Hutter (udc, SG), le Conseil fédéral a indiqué que le montant que la Suisse doit verser à l'UE pour son association à Schengen/Dublin sera supérieur aux 8,2 millions de francs prévus dans le message sur ces accords, qui tablait sur leur entrée en vigueur au 1er janvier 2006. La ratification des accords d'association à Schengen/Dublin ayant toutefois pris plus de temps que prévu (ces accords devraient, selon le gouvernement, entrer en vigueur au deuxième semestre 2007 et être appliqués, au plus tôt, à l'automne 2008), il a précisé qu’au montant initial allaient s’ajouter (en additionnant les montants dus à l'UE et les coûts internes à la Confédération) 22 millions de francs pour l'année 2007 et 18 millions de francs pour l'année 2008.

Zustimmung zu den Schengen/Dublin-Abkommen

Mitte April beschlossen die Grünen an ihrer Delegiertenversammlung in Wil (SG) diskussionslos die Ja-Parole zum Partnerschaftsgesetz. Die Zustimmung zu den Schengen/Dublin-Abkommen fiel mit 98:20 Stimmen bei fünf Enthaltungen klarer aus, als es die vorangehenden kritischen Voten hatten erwarten lassen. Streitpunkt der Debatte war die Frage, ob die beiden Polizei- und Asylabkommen einen konsequenten Schritt hin zum von der GP angestrebten „Europa ohne Grenzen“ darstellten oder ob sie nicht vielmehr einen weiteren Beitrag zur Abschottung der „Festung Europa“ bildeten. Als Hauptgeschäft verabschiedeten die Grünen nach ausführlicher Diskussion ein Positionspapier zur Bildungspolitik. Das basisdemokratische Programm, das eine nachhaltigere Bildung, „gerechteren“ Mitteleinsatz sowie mehr Chancengleichheit (auch für Sans-Papiers) forderte und sich für Integration statt Selektion an den Schulen aussprach, hatte die Partei als Beitrag zur Uno-Dekade „Bildung für nachhaltige Entwicklung“ bereits Anfang Jahr präsentiert. – Das Demokratische Nidwalden wurde als Mitglied, das „Grüne Appenzell“ als Beobachter in die GP Schweiz aufgenommen. Damit sind die Grünen in allen Kantonen mit Ausnahme von Graubünden und Obwalden vertreten.

Flüchtlingswelle: Enge Auslegung des Dublin-Abkommens durch Italien

Aufgrund der Demokratisierungsbewegungen im nordafrikanischen Raum und in Ländern des Nahen Ostens wurde eine Flüchtlingswelle erwartet. Um sich auf diese vorzubereiten, führte das Bundesamt für Migration bereits im Februar einen Krisengipfel mit Vertretern der Kantone und der involvierten Departemente sowie der Grenzwacht durch. Zudem nahm Justizministerin Sommaruga im Februar an einer EU-Konferenz der zuständigen Innenminister teil, welche auf Drängen der südeuropäischen Länder Italien, Malta und Spanien einberufen worden war und die innereuropäische Koordination der Staaten verbessern sollte. Bereits vor dem ersten grossen Anstieg an Asylgesuchen kritisierten die Kantone und verschiedene Parteien die ihrer Ansicht nach mangelhafte Funktionsweise des Dublin-Abkommens. Auch das Bundesamt für Migration räumte ein, dass Italien trotz der Dublin-Verpflichtungen nur eine geringe Anzahl von Rücknahmen erlaube. Das Vertragswerk gesteht es den Staaten zu, sowohl das Verkehrsmittel als auch den Ort für den Empfang rückzunehmender Asylsuchender festzulegen. Italien wählte einen sehr restriktiven Ansatz und akzeptierte nur eine kleine Anzahl Personen pro Tag, welche in Rom auf dem Luftweg anzukommen hatten. Aufgrund dieser engen Auslegung des Dublin-Abkommens durch Italien konnte auch die Schweiz im Frühjahr nur eine begrenzte Anzahl Rückführungen nach Rom durchführen. Um die bilaterale Kooperation zu vertiefen, besuchte Bundesrätin Sommaruga im September den italienischen Innenminister Maroni. Man einigte sich darauf, dass eine Schweizer Verbindungsperson zukünftig in Rom vor Ort für eine bessere Rückführung von abgewiesenen Asylsuchenden nach Italien sorgen solle.

Ausführliche Analyse der Folgen des Schengen/Dublin-Beitritts für die Schweiz

Im Rahmen der ausserordentlichen Session zur Europapolitik und den Bilateralen III stand im Nationalrat im Juni eine Motion der SVP zur Diskussion, mit welcher der Bundesrat zu einer ausführlichen Analyse der Folgen des Schengen/Dublin-Beitritts für die Schweiz verpflichtet werden sollte. Darin hätten insbesondere die Konsequenzen in den Bereichen Finanzen und Personal dargelegt werden müssen. Bis zur Vorlage dieser Studie durch den Bundesrat sollte nach Ansicht der SVP-Nationalräte ein Moratorium für Weiterentwicklungen im Schengener Vertragsbereich gelten. Der Vorstoss wurde mit 95 zu 86 Stimmen knapp abgelehnt. Die unterlegenen Befürworter setzten sich sowohl aus SVP- und Mitte-Parlamentariern als auch aus der Mehrheit der Grünen Fraktion zusammen.

Stärkung des Schengen/Dublin-Systems

Trotz der Empfehlung durch den Bundesrat wurde ein Postulat Humbel (cvp, AG) abgelehnt, dass die Regierung aufforderte, einen Bericht zur Stärkung des Schengen/Dublin-Systems vorzulegen. Aufgrund der Mehrbelastung durch die verstärkten Migrationsbewegungen aus Nordafrika und dem Nahen Osten sollte der Bericht verschiedene Verbesserungsmöglichkeiten und das Potenzial einer Effizienzsteigerung bei der Umsetzung der Abkommen des Schengen/Dublin-Systems aufzeigen. Erfolgreich bekämpft wurde das Postulat sowohl von linker als auch von rechter Seite.

Rückführung Asylsuchender mit Vermerk im Eurodac-System

In der Herbstsession debattierte die grosse Kammer über eine Motion Philipp Müller (fdp, AG) zur Schaffung einer gesetzlichen Grundlage, mit der Asylsuchende mit einem Vermerk im Eurodac-System direkt ab dem Empfangszentrum in den für die Durchführung des Asylgesuches zuständigen Dublin-Staat zurückgeführt werden können. Damit soll verhindert werden, dass die betreffenden Personen auf die Kantone verteilt werden, obwohl vonseiten der Schweiz keine Zuständigkeit für die Durchführung des Asylverfahrens besteht. In seiner Stellungnahme wies der Bundesrat darauf hin, dass die Kapazitäten in den vom Bund geführten Empfangs- und Verfahrenszentren dafür stark erhöht werden müssten, was die davon betroffenen Kantone so kaum hinnehmen würden. Trotz dieser Einwände wurde die Motion mit 120 zu 62 Stimmen an den Zweitrat überwiesen. Zustimmung erhielt der Motionär ausschliesslich aus dem bürgerlichen Lager, während die SP und die Grünen geschlossen dagegen votierten.

Le Conseil des Etats a suivi le Conseil national en adoptant la motion Müller (plr, AG) par 21 voix contre 4. Cette dernière demande une meilleure répartition des requérants d’asile, dont les données sont saisies dans le système Eurodac. Il s’agit de transférer directement les requérants d’asile faisant l’objet d’une non-entrée en matière vers l’Etat Dublin compétant, au lieu de les répartir dans les cantons. La répartition selon les cantons n’interviendrait alors que dans les cas où il existe un motif d’entrée en matière.

Pa.Iv. zur Einsetzung einer PUK zur Abstimmung Schengen/Dublin (11.454)

Mit einer parlamentarischen Initiative forderte die SVP die Einsetzung einer Parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK) zwecks Untersuchung der „massiven Fehlinformationen“ im Rahmen der Volksabstimmung über die Abkommen von Schengen und Dublin vom 5. Juni 2005. Die Kosten für den Beitritt zum Schengen-Raum wurden im Bundesbüchlein mit jährlich CHF 7,4 Mio. veranschlagt. Ein Bericht des Justizdepartements hatte 2011 jedoch aufgezeigt, dass seither rund CHF 43 Mio. pro Jahr aufgewendet worden waren. Brisant war, dass Christoph Blocher (svp, ZH) damals dem EJPD vorstand, aber vehement abstritt, für die Zahl verantwortlich gewesen zu sein. Er unterstellte ehemaligen Kollegen gar eine bewusste Falschangabe. Mit ihrer Forderung nach einer PUK wollte die SVP nicht nur ihre Kritik am Schengen-Vertrag äussern, sondern auch abklären lassen, wie falsche Zahlen und irreführende Aussagen durch Behörden im Rahmen von eidgenössischen Abstimmungen künftig verhindert werden können. Das Büro des Nationalrats lehnte die Forderung der SVP ab. Eine PUK dürfe nur bei Vorkommnissen besonderer Tragweite eingesetzt werden. Zwar seien die zu tief eingeschätzten Kosten tatsächlich ein Ärgernis, der Bundesrat habe aber zu diesem Problem im Rahmen verschiedener Vorstösse bereits ausführlich Stellung genommen und es sei an der GPK zu entscheiden, ob weitere Untersuchungen nötig seien. Auch der Nationalrat sah eine PUK als unnötig an und sprach sich mit 125 zu 45 Stimmen aus der geschlossenen SVP-Fraktion gegen Folgegeben der Initiative aus.

Cas Dublin: Accord de transfert rapide avec l’Italie

Dans une motion « Cas Dublin: Accord de transfert rapide avec l’Italie », la CIP CN a appelé le Conseil fédéral à négocier un accord avec l’Italie permettant d’améliorer l’efficacité et surtout d’accélérer l’exécution des transferts des cas Dublin. Malgré une opposition du bloc rouge-vert et de quelques membres du groupe PDC/PEV, le Conseil national a accepté la motion par 110 voix contre 68. En septembre, les sénateurs n’ont pas suivi leurs homologues et ont refusé la motion. Cependant, lors de la même séance, le Conseil national a accepté une autre motion de sa CIP demandant la réintroduction des contrôles frontaliers avec l’Italie suite à l’important afflux migratoire nord-africain. Une minorité émanant de membres du PS et des Verts s’est opposée sans succès à la motion adoptée par 105 voix contre 68.

Wiedereinführung von Grenzkontrollen (Mo. 12.3337)

Konkretere Massnahmen verlangten andere parlamentarische Vorstösse. So forderte die Schwesterkommission (SPK-NR) mit einer Motion die Wiedereinführung von Grenzkontrollen an Grenzen zu Staaten, die das Dublin-Abkommen nicht befriedigend umsetzen. Insbesondere an der Grenze zu Italien sollen die Grenzen stärker kontrolliert werden. Nachdem die Motion 2012 im Nationalrat Zustimmung gefunden hatte, wurde sie 2013 durch den Ständerat mit 17 zu 6 Stimmen bei 2 Enthaltungen an den Bundesrat überwiesen.

Le Conseil des Etats s’est aligné sur le Conseil national par son vote sur la motion « Contrôles aux frontières en cas de non-respect de l’accord de Dublin » lors de sa session estivale. Par 17 voix contre 6 et 2 abstentions, les sénateurs ont accepté de renforcer le contrôle aux frontières des pays qui appliquent l’accord Dublin de manière insatisfaisante.

Règlement Dublin III et Eurodac

Une procédure de consultation concernant la reprise et la mise en œuvre du règlement Dublin III et Eurodac a été lancée au cours de l’année sous revue. Ces règlements ont pour objectif d’accélérer les procédures Dublin, d’améliorer la protection juridique pour les requérants d’asile et de clarifier la durée de détention administrative permise pour les requérants.

règlement Dublin III et Eurodac

En mars, le Conseil fédéral a adopté le message concernant la reprise et la mise en œuvre du règlement Dublin III et Eurodac. Le nouveau règlement Dublin III a pour objectif l’accélération des procédures du système Dublin et le renforcement des garanties juridiques pour les requérants d’asile. En ce qui concerne le règlement de la banque de données Eurodac, les modifications portent sur la transmission de données supplémentaires au système central. Les modifications législatives requises pour la mise en œuvre de ces actes juridiques de l’UE devront être introduites dans la loi fédérale sur les étrangers (LEtr) et dans la loi sur l’asile (LAsi).

développement de l'acquis de Dublin/Eurodac

Dans son message du 7 mars, le Conseil fédéral a invité le parlement à approuver deux arrêtés fédéraux concernant le développement de l'acquis de Dublin/Eurodac. Il s'agit, pour le premier, de l’approbation et la mise en œuvre des échanges de notes entre la Suisse et l’UE concernant la reprise du règlement (UE) n° 604/2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale. Le second concerne l’approbation et la mise en œuvre de l’échange de notes entre la Suisse et l’UE concernant la reprise du règlement (UE) n° 603/2013 relatif à la création d’Eurodac, et modifiant le règlement (UE) n° 1077/2011 portant création d’une agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Ceux-ci impliquent des modifications de la loi fédérale (LEtr) sur les étrangers et de la loi sur l'asile (LAsi). Le Conseil fédéral a fait de nombreux changement par rapport au droit en vigueur. Il a par exemple décidé d'introduire une détention de six semaines supplémentaires pour le requérant d'asile refusant de coopérer. Il s'agit ainsi d'empêcher qu'une personne puisse, par son comportement non coopératif, éviter un transfert Dublin. Ses mesures, plus restrictive, servent à garantir la crédibilité de la politique migratoire. En ce qui concerne les règles applicables aux familles et aux mineurs, elles ont été formulées plus clairement et elles prennent mieux en compte la protection d'un mineur à qui on doit désormais assigner une personne de confiance.
Le Conseil national a commencé son traitement le 19 juin lors de la session d'été. Une minorité UDC (Mörgeli (udc, ZH), Büchel (udc, SG), Müri (udc, LU), Reimann (udc, SG),Reimann (udc,AG), Stamm (udc, AG)) s'est opposée à l'entrée en matière des deux arrêtés fédéraux. Mörgeli (udc, ZH) a pris la parole pour critiquer le système Schengen/Dublin, notamment ses coûts et le fait de devoir reprendre automatiquement du droit européen. Ses autres collègues de l'UDC se sont également donné à cœur joie à la critique. La conseillère fédérale Sommaruga (ps) a rappelé que le système Dublin était nécessaire vu la situation critique en Italie avec les milliers de migrants devant être sauvés par l'opération Mare Nostrum. Elle a demandé d'ouvrir les yeux face à cette misère et de comprendre que l'Italie avait besoin de soutien. Puis, elle a souligné l'importance de renouveler le système Dublin et Eurodac. La proposition de la minorité Mörgeli de ne pas entrer en matière a été rejetée par 134 voix contre 50 et 4 abstentions.
Le traitement a repris lors de la session d'automne. Il y a alors eu quatre propositions de minorité de gauche et de droite concernant l'arrêté fédéral réglant la reprise du règlement (UE) n° 604/2013. La Conseillère fédérale Sommaruga a demandé au parlement de rejeter toutes les propositions de minorité, ce qu'il a fait. L'article 17 qui règle la manière dont est désignée la personne de confiance à un mineur de LAsi a été modifié par la Chambre du peuple. Il a été élargi de l'alinéa 6 dans lequel il est stipulé que c'est au Conseil fédéral de désigner la compétence et le rôle d'une personne de confiance pour un mineur. Finalement, le premier arrêté fédéral a été adopté avec la modification de l'article 17 de LAsi par 132 voix contre 53. Le deuxième arrêté fédéral a été adopté sans discussion par 121 voix contre 49 et 11 abstentions.
Le Conseil des États a adhéré aux deux arrêtés fédéraux avec la modification proposée par le Conseil national lors de la session d'automne. Le premier est passé par 37 voix contre 2 et 4 abstentions et le deuxième par 34 voix contre 2 et 4 abstentions.
Lors du vote final le 26 septembre, le Conseil national a adopté le premier arrêté par 139 voix contre 57 et le deuxième par 127 voix contre 65 et 5 abstentions. Le Conseil des États a également adopté les deux arrêtés fédéraux, l'un par 42 voix contre 2 et 1 abstention et l'autre 39 voix contre 2 et 4 abstentions.


tragédie qui frappe les réfugiés en Méditerrannée

Au vu de la tragédie qui frappe les réfugiés en Méditerrannée, le groupe des Verts, par le biais de son porte-parole le conseiller national Balthasar Glättli (pes, ZU), a déposé une motion réclamant une aide massive et urgente dans les pays de départ des migrants ainsi que la création d'ouvertures dans la "forteresse Europe". L'objet a été débattu au Conseil national lors de la session extraordinaire "Vague de réfugiés en Europe et contrôles aux frontières" du 10 décembre 2015. La motion comporte les revendications suivantes: la restauration de la possibilité (supprimée en 2012) de déposer une demande d'asile dans les ambassades, la mise en œuvre de la promesse d'accueil de 3000 réfugiés syriens faite par la Suisse en 2015, ainsi que l'accueil d'un contingent supplémentaire, l'engagement du Conseil fédéral dans une refonte du système Dublin, qui repartirait les réfugiés entre les États Dublin en fonction de leur puissance économique, le développement d'un mécanisme entre les États Dublin, permettant aux réfugiés de déposer une demande d'asile sans devoir immigrer illégalement à l'aide de passeurs, un soutien aux pays d'Europe les plus touchés par la crise migratoire, comme la Grèce ou l'Italie et enfin, le renforcement massif et immédiat de l'aide sur place aux réfugiés de la guerre civile en Syrie. En septembre 2015, le Conseil fédéral a recommandé de rejeter la motion. Lors de la session, le groupe des Verts a appelé à débattre de chacun des chiffres de sa motion individuellement. Le premier point, celui qui demande le retour de la possibilité d'effectuer une demande d'asile dans les ambassades, est celui qui a rencontré le plus d'oppositions. Le système en soi ne pose pas problème, c'est plutôt le risque que la Suisse soit le seul pays d'Europe à le faire qui a dissuadé les parlementaires de voter en sa faveur. Le refus est net: 136 voix contre 53, avec une seule abstention. Au point 2, qui concerne la mise en oeuvre rapide de la décision d'accueillir 3000 réfugiés syriens, le Conseil fédéral avait répondu que le projet suivait son cours. Le Conseil national a refusé cet élément de la motion par 119 voix contre 71, avec toujours une abstention. Une claire différence entre les partis bourgeois, qui ont tous refusé ce point et le reste de l'hémicycle s'est fait sentir lors de la lecture des résultats nominatifs. Concernant la refonte du système Dublin, qui répartirait les réfugiés en fonction de la puissance économiques des pays, il a été rétorqué que le critère économique seul ne suffisait pas, et qu'il fallait prendre aussi en compte les aspects sociétaux et politiques des différents pays. Le chiffre 3 de la motion du groupe des Verts a donc été refusé à 135 voix contre 55, avec cette fois 2 abstentions. Seuls les groupes des Verts et des socialistes se sont prononcés en faveur de cette mise en œuvre. Le point 4 a connu un score un peu plus serré, avec un refus de 100 voix contre 90 et 2 abstentions. Ce point demandant à la Suisse de s'investir dans le débat sur le système Dublin afin de mettre sur pied un mécanisme qui permette aux réfugiés de ne pas devoir s'en remettre à la migration illégale et dangereuse pour déposer leur demande d'asile a peu été évoqué durant le débat, sans doute pour sa proximité de contenu avec le point 2. Pour ce vote, le groupe PDC s'est défait du bloc bourgeois et a apporté son soutien à l'objet, au contraire des verts libéraux. Les deux derniers chiffres, le 5 et le 6 ont été acceptés avec respectivement 123 voix contre 68, 1 abstention et 122 voix contre 69 et aucune abstention. L'entier du groupe UDC a refusé ces deux objets, ainsi que quelques votants du groupe libéral-radical. Ces deux points réclamaient un soutien, financier ou logistique pour les pays de l'espace Dublin les plus touchés par l'arrivée de migrants, comme la Grèce et l'Italie, mais également sur place en Syrie. Le Conseil fédéral a souligné qu'un tel soutien était déjà réalisé, avec par exemple en mars 2015 un investissement supplémentaire de 50 millions pris sur le budget de l'aide humanitaire suisse, qui vient s'ajouter aux 128 millions déjà engagés depuis le début du conflit en 2011.

Les quatre premiers points de la motion du groupe vert en réponse à la tragédie qui frappe les réfugiés en Méditerranée ayant été rejetés par le Conseil national, il a été question pour le Conseil des Etats de débattre des deux points restants lors de la session d'été 2016. Ces deux points demandaient une aide de la part de la Confédération pour les requérants d'asile en dehors des frontières suisses, à savoir dans les pays côtiers de l'Europe les plus touchés par les arrivées en Méditerranée (point 5) et dans les pays de provenance (point 6). Des voix du camp rose-vert ont exprimé leur regret face au sort des quatre premiers points et ont défendu les points cinq et six. Il a été plusieurs fois répété que la Suisse fournissait déjà une aide humanitaire dans le sens demandé par la motion. La question était désormais de savoir quel signal envoyait l'acceptation ou le rejet de ces deux points. Pour la majorité de la Commission souhaitant leur rejet, un vote en faveur de la motion serait signe d'un désaveu de la politique du Conseil fédéral par le parlement, qui voudrait alors que plus d'aide soit accordée aux différents pays touchés. Pour la minorité, au contraire, une acceptation signifierait un encouragement de la part des chambres fédérales à continuer la politique humanitaire de la Confédération. La conseillère fédérale Sommaruga a conclu le débat par son allocution, en repeignant le tableau de l'aide fédérale déjà allouée aux pays outre-Méditerranée, ainsi que son rôle dans le cadre des accords Dublin régissant l'accueil des réfugiés en Europe. Elle a également souligné que la contrepartie nécessaire de la Suisse à ces accords est la coopération des autres pays, notamment en ce qui concerne l'enregistrement des requérants au moment de l'arrivée. Enfin, les deux dernières demandes de la motion étant actuellement déjà remplies par la Confédération, il ne fait selon la ministre de l'asile peu de différence si l'objet est accepté ou non. Lors du vote, le point 5 (aide aux pays côtiers européens) a été accepté à 25 voix contre 17 et le point 6 (aide sur place aux réfugiés) refusé par 16 voix contre 26, les deux sans abstentions.

Im Rahmen der Beratung des bundesrätlichen Berichts über Motionen und Postulate der eidgenössischen Räte im Jahr 2020 schrieb das Parlament in der Sommersession 2021 eine punktuell angenommene Motion der grünen Fraktion ab, die «rasch und massiv konkret [in Italien und Griechenland] helfen und Türen in der Festung Europa schaffen» wollte. Die finanzielle oder logistische Unterstützung der beiden EU-Aussengrenzenstaaten Italien und Griechenland war denn auch der Punkt der Motion, dem beide Parlamentskammern während ihrer Beratungen zugestimmt hatten – nicht angenommen worden waren hingegen die anderen Forderungen der Motion, etwa diejenige, dass sich die Schweiz bei der EU für eine Reformation des Dublin-Systems einsetze, um gerechtere Verteilschlüssel für Asylsuchende zu erwirken. Ein paar Jahre später hatte das Parlament indes seine Haltung geändert: Im Rahmen der Beratung einer Motion der SPK-NR (Mo. 20.3143) drückte die Legislative durch Annahme des Vorstosses ihren Willen aus, dass sich der Bundesrat auf europäischer Ebene für die Reform des Dublin-Abkommens einsetzen solle. Bereits in seinen Antworten zu den beiden erwähnten Motionen hatte sich der Bundesrat dazu bereit erklärt, auf europäischer Ebene für eine gerechtere Verteilung von Asylsuchenden einzustehen.
In seinem Bericht legte der Bundesrat dar, wie er im Jahr 2020 Hilfsmaterialien und ein Soforteinsatzteam nach Lesbos gesandt und sich für die Aufnahme- und Unterbringung von UMA eingesetzt habe. Ebenfalls sei vorgesehen, mit finanziellen Mitteln aus der zweiten Kohäsionsmilliarde Projekte zur Unterstützung derjenigen EU-Mitgliedstaaten zu finanzieren, die besonders von Migrationsbewegungen betroffen seien, so der Bundesrat weiter. Nicht zuletzt bekräftigte auch er das Bestreben, sich auf EU-Ebene für eine «langfristige Dublin-Reform und eine faire Verteilung von Asylsuchenden ein[zusetzen]».

Nouvelle conception de Schengen/Dublin (Po. 15.3242)

En mars 2015, le député Gerhard Pfister (pdc, ZG) déposait un postulat réclamant du Conseil fédéral la rédaction d'un rapport sur la possibilité d'une nouvelle conception de Schengen/Dublin. Le système atteint pour la Suisse ses limites, estime le conseiller national. Il demande alors que dans le rapport soient avant tout traitées les possibilités d'un recensement de tous les requérants d'asile à proximité des zones de conflit ainsi que leur répartition entre les pays européens, en fonction de la taille de la population de ceux-ci. Suivant l'avis du Conseil fédéral, la chambre du peuple a accepté le postulat.

En mars 2015, le Conseiller national Pfister (pdc, ZG) avait déposé un postulat demandant au Conseil fédéral d'envisager une réforme du système Schengen/Dublin. Il était alerté par le nombre important de personnes arrivant en Europe pour demander l'asile. Il souhaitait connaître les modalité d'un éventuel recensement européen des demandeurs et demandeuses d'asile, leur acheminement vers l'Europe et leur répartition proportionnelle entre les Etats membres de Schengen/Dublin en fonction de la taille de chaque État. En juin 2017, le Conseil fédéral a répondu par la publication d'un rapport.
En substance, il y figure que les demandes du PDC ne pourraient être réalisées que par l'établissement de centres d'asile hors de l'espace Dublin. Or, les bases légales, le financement d'un tel projet, le statut juridique des personnes requérantes et la volonté des autres États européens de construire ces centres sont des facteurs dont l'incertitude laisse à penser la difficulté de l'application d'un tel système. De plus, le Conseil fédéral craint que les principaux problèmes actuels subsisteraient: des personnes déboutées tentant tout de même de rentrer en Europe, les réseaux de passeurs, les routes migratoires dangereuses et l'effet incitatif, qu'il juge considérable, d'une telle organisation. Cependant, l'exécutif estime les pistes de Gerhard Pfister intéressantes et relève que des discussions vont dans ce sens autant entre la Suisse et l'Union européenne qu'au sein de celle-ci. Le rapport se conclut sur le fait que le Conseil fédéral juge essentiel que les règles Dublin en vigueur soient respectées. Il souligne que la Suisse a été le pays qui a réalisé le plus grand nombre de transferts Dublin, et que les efforts de l'Italie méritent d'être signalés, puisqu'elle enregistre aujourd'hui presque l'intégralité des demandes d'asile sur son territoire.

Les conséquences économiques et financières de l’association de la Suisse à Schengen. Rapport du Conseil fédéral en réponse au postulat 15.3896 (MCF 19.018)

Suite à l'adoption du postulat 15.3896, déposé par le groupe socialiste, le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) a rédigé un rapport sur les conséquences économiques et financières de l’association de la Suisse à Schengen/Dublin. Dans l'ensemble, le rapport conclut que la Suisse tire des avantages économiques et financiers de son association aux accords de Schengen et Dublin. Tout d'abord, la suppression des contrôles et des visas aux frontières intérieures favorise l'économie, la place scientifique et la destination touristique helvétique. Dans le rapport, un retrait des accords entraînerait des pertes de revenu annuelles entre CHF 4,7 et 10,7 milliards. En outre, il est précisé qu'un tel retrait ralentirait également les exportations, notamment dans les régions frontalières et touristiques. Ensuite, le rapport a mis en avant un ratio coût-bénéfice des accords de Schengen/Dublin favorable à la Suisse. En effet, les coûts moyens annuels ont été évalués à CHF 53 millions pour l'exploitation et le développement des outils d'information dans le domaine de la sécurité, et les économies liées au domaine de l'asile à CHF 270 millions. De plus, un abandon des accords entraînerait obligatoirement des coûts supplémentaires estimés entre CHF 400 et 500 millions pour garantir la sécurité intérieure du pays. Finalement, le rapport a mis en avant le développement économique des régions frontalières grâce aux accords de Schengen/Dublin.

Le Conseil national a pris acte du rapport sur les conséquences économiques et financières de l’association de la Suisse à Schengen/Dublin. Selon le rapport, les accords Schengen/Dublin ont permis à la Suisse d'épargner environ 220 millions de francs par année depuis 2012. Mais surtout, un retrait de ces accords aurait des conséquences économiques et financières chiffrées en milliards. L'ensemble des partis, sauf l'UDC, ont salué le bilan de ces accords. Le parti agrarien a d'ailleurs considéré que les estimations chiffrées du rapport étaient largement exagérées.

Weiterentwicklung des Schengen/Dublin-Besitzstands. Verpflichtungskredit

Am 4. September 2019 überwies der Bundesrat eine Botschaft zum Verpflichtungskredit zur Weiterentwicklung des Schengen/Dublin-Besitzstands an das Parlament. In der dazugehörigen Medienmitteilung begründete er die Relevanz des Kredits mit dem Ziel einer verbesserten Kontrolle der Aussengrenzen und ausgeweiteter Kooperation der nationalen Sicherheits- und Migrationsbehörden. Die Schweiz hatte bis anhin vor allem im Asylbereich profitiert, wo die Teilnahme an Schengen/Dublin jährlich zu Kosteneinsparungen von CHF 270 Mio. geführt hatte. In den kommenden Jahren will die EU mehrere Milliarden Euro in den Ausbau bestehender und die Entwicklung neuer Informationssysteme investieren. Auch die Schweiz habe – gemäss Bundesrat – in diesem Kontext bereits Entwicklungen angestossen. So hatte das Parlament im Juni 2019 den Bundesbeschluss zum neuen Einreise- und Ausreisesystem EES verabschiedet, zu zwei weiteren Projekten – dem Schengener Informationssystem II und dem Europäischen Reiseinformations- und -genehmigungssystem – werden die Botschaften des Bundesrats in naher Zukunft erwartet. Die erwähnten Informationssysteme sollen zudem besser miteinander verknüpft werden (Interoperabilität), damit fortan nur noch eine einzige Abfrage zur Informationsbeschaffung aus unterschiedlichen Datenbanken nötig sein wird. Insgesamt dürften sich die Kosten gemäss EJPD auf rund CHF 122 Mio. belaufen, wovon ein Teil durch eigene Sachmittel und personelle Ressourcen des Justizdepartements gedeckt werden könne. Der effektive Kredit in Höhe von CHF 98.7 Mio. soll in zwei Tranchen freigegeben werden, wobei der Schweiz dadurch auch die Teilnahme an der Beschlussfassung der eu-LISA – der Agentur, welche Informationssysteme im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts handhabt – ermöglicht werden dürfte.

Im Oktober 2019 befasste sich die FK-NR mit dem Verpflichtungskredit zur Weiterentwicklung des Schengen/Dublin-Besitzstands. Sie sprach sich für den Verpflichtungskredit aus, sofern die APK-NR die Schweizer Teilnahme an Schengen/Dublin weiterhin für unumgänglich halte. Die APK des Nationalrats beriet im November 2019 über die Botschaft des Bundesrats. Ein Antrag auf Sistierung des Geschäfts bis zur Klärung des institutionellen Abkommens und dessen Kosten, lehnte die Kommission mit 17 zu 8 Stimmen ab und nahm stattdessen die Vorlage in der Gesamtabstimmung mit der gleichen Stimmenzahl an. Sie fügte dieser jedoch eine Klausel hinzu, gemäss welcher der Kredit erst freigegeben werden kann, wenn das Parlament die gesetzlichen Grundlagen – vor allem im Bereich des Datenschutzes – dafür beschlossen hat.

Das Geschäft gelangte in der Wintersession in den Nationalrat, wo sich eine SVP-Ratsminderheit um Nationalrat Büchel (svp, SG) für die Sistierung des Kredits einsetzte. Bis die offenen Fragen zum institutionellen Abkommen mit der EU geklärt und die hohen Kosten überdacht seien, solle man die Kreditvergabe verschieben. Diese Haltung stiess bei den Vertreterinnen und Vertretern der anderen Parteien auf wenig Resonanz. Nationalrätin Schneider-Schneiter (cvp, BL) befand es für notwendig, die Informationssysteme auszubauen, und warf den Gegnerinnen und Gegnern der Vorlage vor, nicht wirklich Interesse an einer geregelten Migration und an einem effizienten Asylverfahren zu haben. Selbst Hans-Peter Portmann (fdp, ZH) nahm sich in seiner Kritik an der SVP-Fraktion nicht zurück und zeigte sich irritiert, dass die ansonsten «befreundete» SVP-Fraktion den Nutzen von Schengen/Dublin in den Bereichen Tourismus und Migration nicht erkenne. Darüber hinaus warf er ihr vor, Falschinformationen zu verbreiten. Denn das Rahmenabkommen sei vertraglich unabhängig von Schengen/Dublin. Der fragliche Kredit stelle einen weiteren Vollzug bereits getroffener Entscheide zur Weiterentwicklung der Informationssysteme dar. Konsequenterweise müsse der Nationalrat diesen also annehmen.
Die Minderheit erhielt für ihren Sistierungsantrag über die eigene Fraktionsgrenze hinaus keine Unterstützung und blieb mit 55 zu 138 Stimmen (bei zwei Enthaltungen) chancenlos. Mit 137 zu 6 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) folgte der Nationalrat schliesslich der Empfehlung seiner aussenpolitischen Kommission und übernahm dabei auch die vorgeschlagene Änderung.

Der Ständerat nahm sich in der Sommersession 2020 des Verpflichtungskredits zur Weiterentwicklung des Schengen/Dublin-Besitzstands an, wobei keine neuen Argumente eingebracht wurden. Damian Müller (fdp, LU) sprach dem Verpflichtungskredit im Namen der APK-SR seine Unterstützung aus, nicht zuletzt weil die Schweiz volkswirtschaftlich und finanziell von ihrer Assoziierung an Schengen/Dublin profitiere. Die APK-SR sehe im Bereich der inneren Sicherheit zudem einen sicherheitspolitischen Mehrwert – dank dem automatischen Datenaustausch –, der sich monetär gar nicht erfassen liesse. Da sich die Schweiz zur termingerechten Übernahme aller Weiterentwicklungen verpflichtet habe, sei der Verpflichtungskredit laut Finanzhaushaltsgesetz notwendig, führte Müller aus. Bundesrätin Keller-Sutter warnte vor einer Verzögerung der Umsetzung, da dies Mehraufwände und Mehrkosten mit sich bringen würde. Sie hob die Wichtigkeit der Neu- und Weiterentwicklungsprojekte für die Schweiz hervor, welche dem Schutz der Aussengrenzen, der Bekämpfung der illegalen Migration und der allgemeinen Kriminalitätsbekämpfung dienen würden. Die in den kommenden fünf Jahren benötigten CHF 122 Mio., von denen CHF 23 Mio. Eigenleistungen und CHF 13.7 Mio. eigene Sachmittel sind, stellten bereits den vierten Verpflichtungskredit für IT-Entwicklungen im Bereich Schengen/Dublin dar, wobei bisher noch nie Kostenüberschreitungen oder Nachtragskreditbegehren aufgetreten seien. Bundesrätin Keller-Sutter kündigte an, dass weitere Verpflichtungskredite anstehen und durch die neuen Aufgaben der Schengen-Staaten, wie beispielsweise die Einrichtung des Europäischen- Reiseinformations- und -genehmigungssystems, höhere Betriebskosten anfallen würden. Sie erwähnte dabei aber auch die Möglichkeit, derartige Projekte durch Beiträge aus dem europäischen Fonds für die innere Sicherheit im Bereich Aussengrenze und Visa mitzufinanzieren. Der Ständerat stimmte dem Kredit mit 36 zu 2 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) zu und übernahm damit auch die Ergänzung des Nationalrats, demgemäss das Geld erst freigegeben wird, wenn das Parlament die gesetzlichen Grundlagen in Sachen Datenschutz beschlossen hat.

Aufnahme von Flüchtlingen aus Griechenland sowie Reform des Dublin-Abkommens (Mo. 20.3143)

Une motion de la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-CN), déposée en avril 2020, demande au Conseil fédéral de s'engager au niveau européen en regard à la situation dans les camps de personnes réfugiées des îles de la mer Egée. Il devrait en outre aussi intervenir pour une réforme des Accords de Dublin, afin de favoriser une répartition plus juste et plus équilibrée des hommes et femmes en fuite. La Méditerranée est depuis longtemps un lieu de passage obligé pour les personnes qui ont pris la route de l'exil en provenance du continent africain, et la situation s'est empirée depuis l'ouverture de la frontière gréco-turque. Selon la motion, des milliers de personnes vivent dans des camps, dans des conditions de vie très précaires. Le Conseil fédéral s'est prononcé en faveur de la motion, soulignant son projet d'accueillir, dès que les conditions sanitaires le permettront, 22 requérant-e-s d'asile mineurs non accompagnés (RMNA). Le texte a été combattu par une minorité UDC, qui estime que la Suisse a déjà fait sa part en ce qui concerne les Accords de Dublin et qu'un accueil plus large serait un processus sans fin, qui donnerait à encore plus de personnes l'espoir d'être relocalisées en Suisse. Leur rhétorique, qui mobilisait la figure du «vrai réfugié», n'a pas convaincu, puisque l'UDC a été la seule à s'opposer au projet, par 54 voix contre 139.

En septembre 2020, le Conseil des Etats s'est prononcé sur la motion de la CIP-CN demandant l'accueil de réfugiées et réfugiés en provenance de Grèce ainsi qu'une réforme des accords de Dublin. A nouveau, une minorité menée par le groupe UDC s'est opposée au texte, mais n'a pas réussi à en empêcher l'acceptation par 34 voix contre 7.

Aufnahme von Flüchtlingen aus Griechenland sowie Reform des Dublin-Abkommens (Mo. 20.3143)

Die im April von der SPK-NR eingereichte Motion «Aufnahme von Flüchtlingen aus Griechenland sowie Reform des Dublin-Abkommens» forderte vom Bundesrat mehr Engagement auf europäischer Ebene, um die Situation der sich auf den ägäischen Inseln befindenden Flüchtlinge zu verbessern. Damit verbunden solle der Bundesrat eine Reform des Dublin-Abkommens einfordern, um eine gerechtere Verteilung und eine menschenwürdige Behandlung der Flüchtlinge zu bewirken. Begründet wurde die Motion damit, dass seit der Öffnung der türkisch-griechischen Grenze im Frühjahr die Lage prekär geworden sei und sich bis zu 80'000 Flüchtlinge auf dem Weg nach Griechenland befänden. Die Situation, welche ohnehin eine grosse Herausforderung für den griechischen Staat darstelle, habe sich nun durch den Ausbruch der Coronavirus-Pandemie zusätzlich zugespitzt.
Der Bundesrat empfahl im Mai in seiner Stellungnahme die Motion zur Annahme. Auch er verfolge die Entwicklungen in Griechenland und der Türkei mit Besorgnis und habe bereits auf bilateralem Weg Verbesserungen zu erwirken versucht. Auch auf europäischer Ebene gelte es – entsprechend der Forderung der Motion –, sich für eine Verbesserung der Lage einzusetzen.
Trotz des Einwandes einer Kommissionsminderheit, das Parlament betreibe mit der Motion lediglich Symbolpolitik, wurde das Anliegen im Nationalrat am 19. Juni 2020 mit 139 zu 54 Stimmen angenommen. Alle 54 Nein-Stimmen stammten von der geschlossenen SVP-Fraktion.
Eine Woche nach der nationalrätlichen Abstimmung hielt die SPK-NR in einem Bericht ferner fest, dass mit der Annahme der Motion auch der Petition 20.2008 Rechnung getragen worden sei und diese damit als erledigt betrachtet werden könne.

Aufnahme von Menschen aus Griechenland und Auslastung der Asylzentren (Kt.Iv. 21.310)

Im Februar 2022 gab die SPK-SR einer Standesinitiative des Kantons Basel-Stadt Folge, die forderte, dem mit schutzsuchenden Personen überlasteten Griechenland unter die Arme zu greifen und auf den griechischen Inseln gestrandete Personen aufzunehmen, damit ihnen in der Schweiz ein ordentliches Asylverfahren gewährt werden kann. Dazu verlangte die Standesinitiative, die Kapazitäten der Bundesasylzentren und der kantonalen Asylzentren vollständig auszulasten. Ferner soll der Bundesrat andere europäische Staaten auffordern, dem Beispiel der Schweiz zu folgen. Bis zum gegebenen Zeitpunkt hatten sich die Länder der EU nicht auf einen gemeinsamen Verteilschlüssel einigen können; die EU hatte lediglich die Aufstockung des Frontex-Personals an der EU-Aussengrenze beschlossen. Zur Begründung seines Anliegens fand der Kanton Basel-Stadt für die aktuelle Situation unter anderem folgende deutliche Worte: «Das System Dublin ist nicht funktionsfähig, der griechische Staat nicht fähig, die Asylgesuche in sinnvoller Zeit zu bewältigen. Die Situation ist eine absolute humanitäre Katastrophe und der Geschichte des europäischen Kontinents nicht würdig.» Der Entscheid zugunsten der Standesinitiative fiel in der Kommission mit 3 zu 3 Stimmen und Stichentscheid des Kommissionspräsidenten Mathias Zopfi (gp, GL) denkbar knapp aus. Basel-Stadt hatte sich zuvor bereits bei «evakuierenJETZT» und der Allianz «Städte und Gemeinden für die Aufnahme von zusätzlichen Flüchtlingen» engagiert und sich zur Aufnahme weiterer Geflüchteter bereit erklärt. Die Kommission vertrat denn auch die Ansicht, dass den Forderungen der Städte mehr Gewicht beigemessen werden soll, da sich diese oftmals willig zeigten, zusätzliche Flüchtlinge aufzunehmen.

Anders als die SPK-SR gab die SPK-NR einer Standesinitiative des Kantons Basel-Stadt, die verlangte, dass die Schweiz zusätzliche, in Griechenland gestrandete, besonders schutzbedürftige Personen aufnehme, mit 14 zu 8 Stimmen keine Folge. Sie argumentierte dabei gleich wie bei der zeitgleich gefassten ablehnenden Entscheidung zu einer parlamentarischen Initiative der Grünen Fraktion (Pa.Iv. 21.519): Für eine solche Lösung müssten Kantone und Gemeinden einbezogen werden, was «äusserst komplex wäre und im Widerspruch zum aktuellen System stünde».