Zuletzt aktualisiert: 20.09.2019, 14:23 Uhr

Schweizer Beitrag an die erweiterte EU Als PDF speichern

Le Conseil fédéral envisage une contribution de cohésion dans le cadre des négociations des accords bilatéraux.

Dans le cadre des négociations des accords bilatéraux, le Conseil fédéral a décidé d’envisager une contribution de cohésion à l’UE élargie (25 membres). À la mi-mai, il a déclaré être en principe prêt à allouer annuellement 200 millions de francs, durant cinq ans, à titre de contribution aux efforts de réduction des disparités sociales et économiques au sein de l’UE. La Suisse gèrera par ailleurs elle-même sa contribution. La commission de politique extérieure du Conseil national s’est inquiétée de ce financement à la cohésion de l’UE. Elle craignait en effet que les activités de coopération au développement et avec l’Europe de l’Est en fassent les frais. Dans cette perspective, le Conseil fédéral a proposé au parlement de ne débloquer que 800 millions de francs, au lieu de 1,2 milliard, pour la poursuite de la coopération avec les Etats de l’ex-bloc communiste durant les années 2005 à 2008.

Poursuivre l’aide financière aux pays de l’Europe de l’Est et à la Communauté des Etats indépendants (MCF 04.020)

Dans l’expectative face à la question de l’effort de cohésion dans le cadre des Bilatérales II, le Conseil des Etats a toutefois décidé au mois de juin, en tant que premier conseil, de poursuivre l’aide financière aux pays de l’Europe de l’Est et à la Communauté des Etats indépendants (CEI). Il a alloué 400 millions de francs pour les années 2005 et 2006, alors que le Conseil fédéral proposait, de son côté, un nouveau crédit-cadre de 800 millions de francs pour quatre ans. Les arguments de Maximilian Reimann (udc, AG) et Philipp Stähelin (pdc, TG), qui voulaient notamment que l’aide de la Suisse aux pays de l’Est membres de l’UE et aux pays de l’Est candidats à l’UE soit comptabilisée dans les futures contributions de la Suisse à l’effort de cohésion, n’ont pas été entendus, puisque les députés ont accepté cette aide par 32 voix sans opposition et 4 abstentions. Le Conseil national a procédé à l’examen de cet objet lors de la session d’automne. La chambre du peuple a emboîté le pas au Conseil des Etats (par 140 voix contre 7) en allouant un crédit de 400 millions de francs pour la période 2005-2006. Cette solution transitoire permet de poursuivre la coopération, tout en donnant le temps au parlement d’en savoir plus sur l’engagement de la Suisse à l’effort de cohésion de l’UE. Alors que les Verts incitaient l’assemblée à pencher du côté de la générosité du gouvernement, la conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey a elle-même fini par rallier la position de la chambre haute, en admettant qu’il était plus opportun de se donner la possibilité de revenir sur le sujet en 2006, au moment où les programmes et l’étalement des crédits seraient connus. L’UDC, notamment par la voix de Christoph Mörgeli (ZH), s’est opposée en vain au projet élaboré par les chambres.

Le Conseil fédéral a précisé sa position par rapport à la contribution suisse à l’effort de cohésion de l’UE (Po. 04.3424)

Suivant l’avis du Conseil fédéral, le Conseil national a adopté un postulat Walker (pdc, SG). Ce dernier invitait le gouvernement à présenter un programme de mise en œuvre institutionnelle de la contribution de cohésion en précisant comment celle-ci serait financée, et quels en seraient les effets financiers et structurels sur les crédits-cadre actuels de l’aide aux pays de l’Est et de la coopération au développement. Le postulat demandait en outre de spécifier comment la mise en œuvre interne se ferait, comment les responsabilités seraient réparties, et comment la coordination avec l’UE et d’autres pays ou organisations donateurs serait garantie, de manière à assurer un mise en œuvre effective. Le Conseil fédéral a eu l’occasion de préciser, en fin d’année, sa position par rapport à la contribution suisse à l’effort de cohésion de l’UE. Dans sa réponse à une interpellation du groupe des Verts au Conseil national, le gouvernement a précisé que les départements rapporteurs seraient le DFAE et le DFE. Ces derniers élaboreront ainsi conjointement les lignes directrices des contributions suisses. Il a ajouté que ceux-ci choisiront librement les projets auxquels un soutien financier sera apporté. À la fin de l’année sous revue, de nettes divergences persistaient entre la Suisse et l’UE. Cette dernière voulait une contribution non seulement pour les dix nouveaux membres, mais également pour le Portugal, l’Espagne et la Grèce. De plus, Bruxelles souhaitait la conclusion d’un accord avec l’UE, alors que Berne entendait traiter individuellement avec chacun des nouveaux Etats membres.

La loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est a été acceptée par 53,4% des votants

En tant que premier conseil, le Conseil des Etats a examiné, en fin d’année, la loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est. Cette loi devait aussi servir de base légale au milliard de francs destiné à soutenir l’effort de cohésion de l’UE élargie. L’entrée en matière n’a pas été contestée. La plupart des intervenants ont approuvé l’argumentation du président de la commission compétente (CPE-CE), Peter Briner (prd, SH), qui a réaffirmé qu’il ne fallait pas réduire les aides aux plus démunis des pays en voie de développement pour donner à ceux, moins pauvres, des nouveaux Etats membres de l’UE. La conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey a défendu, dans ce contexte, deux principes clairs: l’aide au développement ne doit pas contribuer au financement de la cohésion européenne, d’une part, et l’aide aux pays de l’Est doit rester crédible malgré les réductions compensatoires, d’autre part. Elle a ajouté que la structure exacte et le financement de la contribution suisse à la cohésion européenne pourront être examinées par les chambres fédérales en relation avec le message que le Conseil fédéral présentera en 2006 sur les crédits d’engagement pour l’aide aux pays de l’Est. Au vote sur l’ensemble, les conseillers aux Etats ont adopté le projet à l’unanimité.

Les incertitudes ayant été levées suite à l’acceptation en votation populaire des deux accords bilatéraux avec l’UE durant l’année sous revue, la question du financement du milliard de francs destiné à soutenir l’effort de cohésion de l’UE élargie s’est posée concrètement. Le Conseil fédéral a proposé, en 2004, dans son message sur la loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est, de compenser ce montant dans les budgets du DFE et du DFAE (500 millions chacun), afin de ne pas faire gonfler le budget fédéral. Parmi les diverses options possibles, la Commission de politique extérieure du Conseil des Etats (CPE-CE) s’est prononcée contre la création d’une loi spécifique pour encadrer la contribution en question. Elle a par contre proposé de prendre pour base légale de la contribution la nouvelle loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est, qui prolonge l’arrêté alors en vigueur (voir infra). La CPE-CE n’a ainsi pas cédé aux exigences de l’UDC, qui souhaitait une loi spéciale, afin que le peuple puisse se prononcer en cas de référendum. Pour la commission, qui reprenait au passage les inquiétudes exprimées par les œuvres d’entraide, le milliard de francs promis à l’UE ne devait pas se faire sur le dos de l’aide au développement (Tiers-Monde notamment). Elle a en effet estimé que l’opération ne devait pas faire supporter aux populations pauvres d’Afrique les conséquences de l’aide apportée à des gens moins pauvres de l’Europe de l’Est. La CPE-CE n’a en outre pris aucune décision concernant la façon de compenser le milliard de francs promis à l’UE. Elle a demandé au gouvernement de revoir sa copie et lui a laissé le soin de trancher cette question (la piste consistant à puiser en partie dans les revenus générés par les Bilatérales II, soit les recettes des Accords de Schengen/Dublin et de la fiscalité de l’épargne étant toutefois évoquée). Député UDC et vice-président de l’ASIN, le conseiller national Luzi Stamm (AG) a déclaré en fin d’année qu’un référendum sur le milliard destiné à soutenir la cohésion de l’UE élargie serait lancé en 2006, dès que les chambres auraient adopté la loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est. Le PS a également menacé de lancer le référendum si la question était réglée au détriment de l’aide au développement.

Faisant suite à son examen par le Conseil des Etats fin 2005, le projet de loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est a été examiné par le Conseil national lors de la session de printemps. La poursuite de cette coopération au développement n’a pas été contestée. En revanche, la base légale au milliard de francs destiné à soutenir l’effort de cohésion de l’UE élargie a été contestée. Quatre propositions de minorité se sont opposées de manière différenciée au projet de loi en question. Une minorité Wobmann (udc, SO) a proposé de ne pas entrer en matière, ce que demandait également le conseiller national Bernhard Hess (ds, BE). Deux minorités ont demandé au plénum de renvoyer le projet de loi au Conseil fédéral, en le chargeant toutefois de tâches différentes. La minorité Schlüer (udc, ZH) a proposé de renvoyer le projet au gouvernement en le chargeant de demander à l’UE des contre-prestations pour le paiement de ce milliard de francs : 1) éviter toute discrimination de l’aéroport Zurich-Kloten par rapport aux autres aéroports internationaux européens, notamment en ce qui concerne l’exploitation et les possibilités d’approche ; 2) respecter, sur le long terme, le secret bancaire suisse tel qu’il est fixé dans le cadre de l’accord sur la fiscalité et l’épargne (refus de l’échange automatique d’informations) ; 3) respecter la souveraineté de la Suisse en matière fiscale, en particulier celle des cantons. Le député Zisyadis (pdt, VD) a, quant à lui, demandé le renvoi au Conseil fédéral, en chargeant ce dernier de revenir avec une proposition de loi qui respecte les objectifs fondamentaux des fonds structurels européens de tous les pays de l’UE (25 Etats). De nombreux orateurs des autres partis politiques s’étant inquiétés du financement du milliard de francs, la conseillère Micheline Calmy-Rey a déclaré que le Conseil fédéral donnerait des précisions sur son financement et soumettrait deux demandes de crédits : l’une pour l’aide aux pays de l’Est proprement dit et l’autre pour le financement du milliard de cohésion. Elle a en outre confirmé que ce dernier serait compensé sans incidence budgétaire auprès du DFE et du DFAE, et que l’aide au développement des pays les plus pauvres n’en pâtirait pas. Les propositions de non-entrée en matière ont toutes deux été refusées par 129 voix contre 45, l’UDC étant le seul parti gouvernemental à rejeter l’entrée en matière en bloc. Les propositions Schlüer et Zisyadis ont, quant à elles, été rejetées au plénum par 127 voix contre 48, et 143 voix contre 9, respectivement.

Lors de la discussion article par article, le plénum a émis quelques petites divergences par rapport au Conseil des Etats. Il a par exemple suivi la proposition de la majorité de la commission visant à faire de la loi, de manière explicite, un outil de politique extérieure et de politique économique extérieure. Au vote sur l’ensemble, le projet a été adopté par 116 voix contre 40, l’UDC dans sa grande majorité se prononçant à nouveau contre celui-ci.

Bien que le Conseil des Etats ait émis des critiques concernant la distinction opérée par la chambre basse entre politique extérieure et politique économique extérieure, il a éliminé les dernières divergences qui les opposaient. Au vote final, le Conseil des Etats a adopté le projet de loi par 37 voix contre 1, et le Conseil national par 127 voix contre 53, l’UDC se prononçant toutefois massivement contre le projet de loi.

Les choses n’ont toutefois pas été si simples que cela non plus du côté suisse, puisque la question du financement du milliard de francs n’a pas été sans soulever problèmes et interrogations. L’UE ayant aplani les dernières divergences, le Conseil fédéral a approuvé le Mémoire d’entente entre la Suisse et l’UE concernant la contribution helvétique à la fin février. Il a notamment prévu que la nouvelle loi sur la coopération avec les pays d’Europe de l’Est servirait de base légale à la contribution suisse. La conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey s’est rendue quelques jours plus tard à Bruxelles, afin de signer le Mémoire d’entente avec les instances européennes. Le Conseil des ministres de l’UE a dès lors ratifié quatre des accords bilatéraux en suspens. La question du financement de la contribution suisse, ouverte depuis deux ans, n’en a pas été réglée pour autant. En effet, des difficultés sont apparues sur la question du partage de la compensation du milliard de francs entre le DFE et le DFAE, les deux départements ne parvenant pas à se mettre d’accord sur celle-ci jusqu’au mois de juin. Le parlement s’est ainsi prononcé en faveur de la contribution financière sans connaître véritablement le mode de financement et de compensation de celle-ci. A la mi-juin toutefois, le Conseil fédéral est parvenu à finaliser la clé de financement du don à l’UE : 300 millions de francs seront pris en charge par le DFE, 300 millions par le DFAE, et les 400 millions restants seront prélevés sur le budget général de la Confédération. Environ 60 millions de francs seront ainsi compensés chaque année en parts égales entre le DFE et le DFAE au détriment de l’aide traditionnelle aux pays de l’ex-bloc communiste et des Balkans. Suivant le vœu du parlement, le gouvernement a cependant prévu de ne pas toucher à l’aide aux pays du Sud.

La Lega dei Ticinesi a annoncé le lancement d’un référendum à l’encontre de la loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est avant même le vote final des chambres. Les Démocrates suisses se sont joints à la Lega, alors que l’ASIN a prudemment annoncé attendre la décision de l’UDC sur un soutien éventuel au référendum. Après plusieurs tergiversations, les démocrates du centre ont finalement décidé, début avril, de lancer également le référendum. L’UDC ne s’est toutefois pas véritablement associée à la Lega et aux DS, car elle s’opposait à la loi fédérale pour des raisons différentes des deux partis précités. L’UDC n’a en effet pas développé, sur ce dossier, un argumentaire anti-européen, comme elle avait pu le faire auparavant, mais remettait en cause le manque de transparence dont le Conseil fédéral avait fait preuve dans le cadre du financement de la contribution de cohésion. Le référendum a été déposé à la mi-juillet par l’UDC, qui a récolté environ 70 000 signatures. Tenant à se distancier de la Lega et des DS, les démocrates du centre ont déposé leurs signatures séparément des 10 000 signatures récoltées par les deux petits partis d’extrême-droite. La date de la votation populaire a finalement été agendée au 26 novembre de l’année sous revue.

La campagne sur la votation a été lancée par le Conseil fédéral au début du mois de septembre, et n’a duré que deux mois environ. Elle a opposé deux camps distincts. Le Conseil fédéral a pu compter, dans le camp des partisans de la loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est – qui constituait la base légale à la contribution suisse à la cohésion de l’UE – sur la plupart des partis politiques et sur les principales associations et groupes d’intérêts : PS, PRD, PDC, Verts, PdT, Parti libéral, PEP, ainsi que les syndicats, Economiesuisse, l’USAM, l’USP et hotelleriesuisse. Le camp des opposants, qui soutenait le référendum, comptait dans ses rangs l’UDC (à l’exception de la section du canton des Grisons), les DS, l’UDF, la Lega dei Ticinesi et l’ASIN.

Les arguments des opposants ont été différents suivant les acteurs. En effet, l’UDC a décidé de combattre le milliard francs destiné à financer l’effort de cohésion au sein de l’UE élargie, avant tout en raison du mode de financement choisi par le Conseil fédéral, c’est-à-dire officiellement pour des raisons de pure politique financière (cette vision des choses n’a pas été unanime au sein de l’UDC, l’aile dure du parti évoquant des arguments plus anti-européens et s’opposant au principe même de la contribution à la cohésion de l’UE). A ce titre, les démocrates du centre ont plaidé pour un financement de la contribution de cohésion qui soit entièrement compensé par des baisses dans les budgets du DFAE et du DFE, afin que celle-ci ne coûte rien aux contribuables. Les DS et l’ASIN ont avancé des arguments plus anti-européens : pour ces derniers en effet, il était stupide d’aider des pays qui deviendraient les concurrents de la Suisse dans le futur. Le Conseil fédéral, qui a mené campagne avec 3 conseillers fédéraux (Micheline Calmy-Rey, Doris Leuthard et Hans-Rudolf Merz), n’a pas manqué de réfuter ces divers arguments. Les trois conseillers fédéraux ont en effet vanté les mérites politiques et économiques du projet. Ils ont notamment insisté sur le fait qu’il n’en découlerait pas de charge supplémentaire pour le contribuable suisse, ni de nouvelle dette pour l’Etat. Les partisans de la contribution suisse à la cohésion de l’UE ont insisté plus particulièrement sur l’intérêt que représentaient les nouveaux membres de l’UE pour l’économie suisse, tout en soulignant que la menace que constituerait un refus de cette contribution : il mettrait en effet en danger des années de négociations bilatérales avec l’UE, mais également les négociations à venir (dans le domaine de l’électricité notamment).

La loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est a été acceptée par 53,4% des votants. Les cantons de Suisse centrale et orientale, ainsi que le Tessin l’ont toutefois rejetée.


Votation du 26 novembre 2006

Participation: 44,98%
Oui: 1 158 494 (53,4%)
Non: 1 010 190 (46,6%)

Mots d'ordre:
– Oui: PS, PRD, PDC, Verts, PL, PdT, PEP; Economiesuisse, USS, USAM, USP.
– Non: UDC (1*), DS, Lega, UDF; ASIN.
*Recommandations différentes des partis cantonaux

L’analyse VOX a montré que si le chiffre d’un milliard de francs a marqué les esprits, le facteur le plus déterminant a été celui de l’orientation politique des votants. En effet, alors que 86% des sympathisants du PS et tout de même encore 71% des partisans du PRD et 65% de ceux du PDC ont approuvé la loi fédérale, 90% des sympathisants de l’UDC ont rejeté celle-ci. Cette votation a d’ailleurs permis de confirmer deux constatations faites lors des deux votations populaires de 2005 sur l’Europe (Schengen/Dublin et extension de l’accord sur la libre circulation des personnes aux nouveaux Etats membres de l’UE) : c’est en premier lieu l’affinité avec un parti qui détermine le plus fortement le comportement de vote sur ce sujet ; ensuite, il apparaît que le fossé entre l’UDC et les autres partis bourgeois s’est massivement creusé par rapport à autrefois (la votation de 1992 par exemple). Les partisans de l’aide ont motivé leur décision de manière plutôt altruiste : 61% d’entre eux ont indiqué qu’il s’agissait pour eux de mettre à disposition des Etats d’Europe de l’Est les moyens de lutter contre la pauvreté. Les éventuels avantages économiques pour l’économie suisse sont arrivés seulement en deuxième position. Une grande majorité des opposants à l’aide à la cohésion (78%) ont motivé leur décision par le fait que la Suisse avait elle-même plus besoin du milliard de francs, afin de soutenir ses propres ressortissants disposant de ressources financières modestes. L’argument de l’UDC qui avançait que le financement de ce milliard n’était pas assuré a également souvent été mis en avant par les opposants.

Discussions avec l'UE sur la forme et les bénéficiaires de l'aide

La Suisse et l’UE ne sont pas parvenues à s’entendre, durant l’année sous revue, sur la question de la contribution d’un milliard de francs (sur cinq ans, soit 200 millions de francs par an) promise par la Suisse pour financer l’effort de cohésion de l’UE élargie (soit la réduction des disparités économiques et sociales dans l’Union). Deux points ont posé problème: d’une part la forme de l’accord, et, d’autre part, les bénéficiaires de cette aide. Si l’UE exigeait qu’un accord contraignant soit conclu, sans égard pour l’étiquette de celui-ci (accord, échange de lettres, etc.), le Conseil fédéral préconisait plutôt une solution plus souple, comme la signature d’un simple « mémorandum d’entente » (memorandum of understanding) avec l’UE et la conclusion d’accord bilatéraux plus formels avec les Etats qui bénéficieront de ces subventions. À ce titre, l’UDC a exigé, de son côté, que le Conseil fédéral opte pour un accord contraignant, afin que la population suisse puisse s’exprimer par référendum. Après négociations, l’UE a finalement accepté de reprendre le « schéma » helvétique, en s’assurant toutefois qu’il sera assez contraignant. Second point de divergence, la question des bénéficiaires n’a pu être réglée elle non plus. L’Espagne, la Grèce, le Portugal et Malte ont continué à s’opposer à la volonté helvétique de consacrer le milliard de francs destiné à financer l’effort de cohésion de l’UE élargie uniquement aux dix pays ayant adhéré à l’Union le 1er mai 2004. Les discussions menées au sein de l’UE à ce sujet n’ont pas permis de trouver un terrain d’entente. Cela a pour conséquence de retarder la ratification des accords bilatéraux côté européen et donc l’entrée en vigueur de ceux-ci. La Grèce n’a notamment pas hésité à faire pression sur ses partenaires en bloquant le processus de ratification de plusieurs accords (Schengen/Dublin, médias, etc.) que la Suisse et l’UE avaient conclu en 2004.

Réorientation de l'action de la Direction du développement et de la coopération (DDC)

La Direction du développement et de la coopération (DDC) a été contrainte de redéfinir et de réorienter son action, notamment en raison des contraintes budgétaires liées à la contribution de la Suisse à la cohésion de l’UE élargie. Si les activités de la DDC dans les Balkans ne seront pas trop réduites, celles en Russie (sauf dans le Caucase), ainsi qu’en Bulgarie et en Roumanie, le seront. Sur un plan général, la DDC axera désormais davantage sa coopération au développement sur les Objectifs du Millénaire, qui prévoient une réduction de moitié de l’extrême pauvreté d’ici à 2015.

Les 25 pays membres de l’UE se sont finalement entendus sur la répartition du milliard de francs de l’aide suisse à la cohésion de l’UE élargie.

En début d’année, les 25 pays membres de l’UE se sont finalement entendus, après de longues tractations, sur la répartition du milliard de francs de l’aide suisse à la cohésion de l’UE élargie. La Suisse s’était engagée à apporter cette contribution financière à la réduction des disparités économiques et sociales au sein de l’UE en mai 2004 déjà, et cela en finançant différents projets (amélioration des infrastructures, modernisation de l’administration, etc.) à la hauteur d’un milliard de francs sur cinq ans dans les dix nouveaux pays membres (Pologne, Hongrie, République tchèque, Lituanie, Slovaquie, Lettonie, Estonie, Slovénie, Chypre et Malte), et cela en fonction d’accords-cadre conclus avec les pays partenaires. Des désaccords sur la clé de répartition de l’aide suisse étaient cependant vite apparus au sein de l’UE, Malte contestant notamment cette clé de répartition. Partant, l’UE avait tacitement décidé de geler le processus de ratification d’autres accords bilatéraux conclus dans le cadre ou en marge des bilatérales II (libre circulation des personnes, Schengen/Dublin, statistiques, médias, environnement). Cette décision a donc permis de débloquer ce dernier.

Veiller à ce que la contribution à la cohésion de l’UE ne soit pas financée par les fonds qui sont destinés à l’aide publique au développement (Mo. 05.3808)

Lors de la session de printemps, la chambre du peuple a adopté, par 94 voix contre 60, et contre l’avis du Conseil fédéral, ainsi que d’une minorité emmenée par le démocrate du centre Ernst Schibli (ZH), un postulat de sa commission de politique extérieure (06.3006), qui demandait au gouvernement de veiller à ce que la contribution à la cohésion de l’UE (voir supra) ne soit pas financée par les fonds qui sont destinés à l’aide publique au développement. Cette décision est intervenue juste avant l’examen de loi fédérale sur la coopération avec les Etats d'Europe de l'Est. Les chambres ont également adopté, durant l’année sous revue, une motion Leuthard (pdc, AG) ayant le même objet.

L'UE demande une nouvelle contribution financière visant à favoriser l’intégration de la Bulgarie et de la Roumanie dans l'UE.

Au mois de février, l’UE a demandé à la Confédération de payer une nouvelle contribution financière visant à favoriser l’intégration de la Bulgarie et de la Roumanie. Ces deux pays ont en effet rejoint l’Union au 1er janvier de l’année sous revue.

Contribution de la Suisse à l’atténuation des disparités économiques et sociales dans l’UE et poursuite de la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est et de la CEI (MCF 06.100 et 06.099)

Suite à l’acceptation en votation populaire le 26 novembre 2006 de la loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est, qui prévoyait le versement d’un milliard de francs destiné à financer l’effort de cohésion de l’UE élargie, les chambres ont examiné conjointement deux objets au cours de l’année sous revue : la contribution de la Suisse à l’atténuation des disparités économiques et sociales dans l’UE (06.100) et la poursuite de la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est et de la CEI (06.099).

Au Conseil des Etats, l’entrée en matière sur les deux projets n’a pas été contestée. Le rapporteur de la commission, le radical Peter Briner (SH), a déclaré que personne au sein de celle-ci ne s’était opposé aux deux projets et que la discussion avait porté uniquement sur la question du financement. Estimant qu’il devrait être possible, sur dix ans, d’économiser au total 245 millions de francs dans les sept départements fédéraux, la commission a proposé que ce financement ne se fasse pas au détriment de l’aide publique au développement, mais soit compensé dans le budget général de la Confédération. Plusieurs intervenants ont en outre tenu à rappeler qu’il serait difficile de justifier qu’une aide financière soit accordée à des membres de l’UE plutôt qu’à des pays en voie de développement. La proposition de la commission a finalement été adoptée tacitement et l’arrêté fédéral concernant la contribution de la Suisse à l’atténuation des disparités économiques et sociales dans l’UE élargie a été adopté par 36 voix contre 2. Dans le cadre du second arrêté concernant le crédit-cadre pour la poursuite de la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est et de la CEI, une minorité de la commission, emmenée par la socialiste Simonetta Sommaruga (BE), a proposé d’augmenter le montant de ce crédit de 650 à 730 millions de francs, et de revenir par conséquent sur la proposition du Conseil fédéral de réduire le montant accordé jusqu’à présent. La minorité de la commission estimait en effet qu’il ne fallait pas financer la contribution à l’élargissement en réduisant l’aide aux pays les plus pauvres d’Europe de l’Est. Les députés ne l’ont toutefois pas suivie et se sont prononcés, par 23 voix contre 14, en faveur de la solution proposée par le Conseil fédéral. Le crédit-cadre en question a finalement été adopté par 35 voix contre 0 lors du vote sur l’ensemble.

Les deux mêmes objets ont également été examinés de manière conjointe au Conseil national. Si l’entrée en matière n’a pas suscité d’opposition, trois députés UDC ont toutefois déposé des propositions de renvoi au Conseil fédéral. Walter Wobmann (SO) a proposé de geler la contribution à la réduction des disparités sociales et économiques dans l’UE jusqu’à ce que cette dernière reconnaisse officiellement le système fiscal suisse. Walter Schmied (BE) a proposé de renvoyer l’objet 06.100 au Conseil fédéral, avec mandat d'éclaircir au préalable l'étendue et la forme des exigences de l'UE envers la Suisse en ce qui concerne les paiements de cohésion à la Bulgarie et à la Roumanie. Pirmin Schwander (SZ) a enfin demandé au Conseil fédéral de démontrer de façon transparente et complète que le financement sera neutre pour le budget. La majorité des députés n’a cependant pas voulu reporter à nouveau sa décision concernant ces deux objets. Différents intervenants n’ont de plus pas manqué de rappeler que la Suisse n’allait pas seulement payer, mais également profiter de la stabilité, de la sécurité et de l’essor économique des pays bénéficiaires de la contribution suisse. Soutenues par aucun autre parti, les trois propositions de renvoi ont été écartées. La question qui s’est dès lors posée dans le cadre des débats a été de savoir s’il convenait de se rallier à la décision du Conseil des Etats de réduire le crédit-cadre relatif à la coopération avec les pays de l’Est et de la CEI de 730 à 650 millions de francs (conformément au projet du Conseil fédéral). Plusieurs intervenants n’ont alors pas manqué de rappeler que le Conseil national avait adopté la motion Leuthard « Contribution à la réduction des disparités », qui demandait que cette contribution ne soit pas prélevée sur les fonds affectés à l'aide au développement. Une majorité de la commission a proposé de maintenir ledit crédit à une hauteur de 730 millions de francs, alors qu’une minorité emmenée par Walter Müller (prd, SG) – soutenu par plusieurs députés UDC – a proposé de se rallier à la décision du Conseil des Etats. Le plénum a finalement suivi la majorité de la commission, créant de fait une divergence avec le Conseil des Etats. Au vote sur l’ensemble, les deux projets ont été adoptés par 116 voix contre 42.

Par 29 voix contre 3, le Conseil des Etats s’est finalement rallié à la version du Conseil national et a décidé de relever le crédit d’aide au développement pour l’Europe de l’Est de 650 à 730 millions de francs.

Aide à la cohésion de l’UE élargie, signature de dix accords-cadres à Berne

Fin décembre, les deux conseillères fédérales Micheline Calmy-Rey et Doris Leuthard ont signé à Berne les dix accords-cadres sur le milliard de francs de l’aide à la cohésion de l’UE élargie, afin que la contribution de la Suisse puisse débuter dès le début de l’année 2008.

Contribution de la Suisse en faveur de la Bulgarie et de la Roumanie (MCF 09.055)

Au mois de juin, le Conseil fédéral a présenté son message concernant la contribution de la Suisse en faveur de la Bulgarie et de la Roumanie au titre de réduction des disparités économiques et sociales dans l’UE élargie. Il a estimé qu'il existait des avantages économiques, politiques et culturels à l'extension des accords bilatéraux européens à ces deux pays. Ainsi, il a proposé au parlement de soutenir l'UE dans ses efforts pour atténuer les disparités économiques et sociales de ces deux pays avec l’ouverture d’un crédit-cadre de 257 millions de francs non remboursable pour une période de 5 ans. La DDC et le SECO se verraient confier la mise en œuvre du projet. Au Conseil national, la CPE-CN a recommandé d'adopter le projet du Conseil fédéral par 14 voix contre 7. Une proposition de ne pas entrer en matière Stamm (udc, AG), soutenue en bloc par l’UDC, a été refusée par 108 voix contre 51. Le député estimait qu'il n'était pas du devoir de la Suisse de réduire les disparités de l'UE et qu’il y avait de grands risques que l’argent investit disparût dans la corruption. La majorité du conseil a elle considéré que la stabilité et la prospérité au sein de l’UE servaient les intérêts helvétiques et permettaient d’améliorer l’accès des exportations suisses aux marchés d’Europe de l’Est. De plus, elle a souligné que la DDC et le SECO avaient les outils nécessaires pour garantir le bon acheminement des investissements proposés. Une fois l’entrée en matière acquise, une proposition de minorité Schlüer (udc, ZH) a été rejetée par 112 voix contre 52 malgré le soutien du groupe UDC. Cette minorité proposait de conditionner la libération du crédit à la réfutation par l’UE de ses propres accusations de corruption et à la libération de tous les fonds européens bloqués destinés à ces deux pays. Une autre proposition de minorité Hans-Jürg Fehr (ps, SH) de consacrer 10% de la contribution aux communautés roms de Roumanie et de Bulgarie a été refusée par 109 voix contre 56. Cette proposition n’a été soutenue que par les socialistes et les écologistes. Au vote final, le Conseil national a adopté le projet par 113 voix contre 52. Le groupe UDC s'est opposé en bloc au projet. Au Conseil des Etats, la commission de politique extérieure (CPE-CE) a recommandé à l’unanimité d'adopter le projet. Le plénum l’a suivie par 34 voix contre 2.

Poursuite de la coopération et augmentation du quatrième crédit-cadre (MCF 10.076)

Le Conseil fédéral a présenté son message sur la prorogation et l’augmentation du quatrième crédit-cadre pour la poursuite de la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est et la Communauté des Etats indépendants. Au vu de l’épuisement des fonds d’engagement de la loi fédérale sur la coopération avec ces pays à la fin 2011, le Conseil fédéral a fait une demande d’augmentation de 290 millions de francs et une demande de prorogation jusqu'à fin 2012. Les axes stratégiques d’intervention avec ces pays n’en seraient cependant pas modifiés.

Der Bundesbeschluss über die Verlängerung und Aufstockung des vierten Rahmenkredits zur Weiterführung der Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und der GUS stand im Nationalrat ebenfalls zur Debatte. Die kleine Kammer hatte diesem Geschäft bereits im Vorjahr zugestimmt. Die Erhöhung des Kredits um CHF 290 Mio. wurde trotz eines Minderheitsantrags Estermann (svp, LU), welcher sich für eine Investition des genannten Betrags in die heimische Wirtschaft zur Abfederung der Frankenstärke aussprach, angenommen. Zudem wurde mit diesem Entscheid der vierte Rahmenkredit bis Ende 2012 verlängert.

Approbation d'un crédit-cadre de 45 millions de francs en faveur de la Croatie (MCF 14.050)

Le 28 mai, le Conseil fédéral a transmis au Parlement le message portant sur l'approbation d'un crédit-cadre de 45 millions de francs en faveur de la Croatie. Ainsi, la Croatie qui est membre de l'Union Européenne depuis 2013, bénéficierait du même soutien que les autres pays de l'Europe de l'Est qui ont adhéré à l'UE depuis 2004. Cette aide financière a pour but d'aider les pays de l'Est à se développer et à réduire les disparités économiques et sociales au sein de l'UE élargie. Il s'agit, par ce moyen, également de renforcer les relations que ces pays entretiennent avec la Suisse. Le sujet avait été mis de côté après le vote du 9 février, mais le Conseil fédéral a débloqué la situation fin avril en expliquant qu'il respecterait la libre circulation même sans accord et en confirmant qu'il verserait les 45 millions prévus.
La CPE-CE a proposé à son conseil d'adhérer au projet, ce qu'a fait le Conseil des Etats en donnant son feu vert au versement de 45 millions de francs à titre d'aide à la Croatie lors de la session d'automne 2014 par 39 voix contre 2. Il y a eu opposition de Thomas Minder (indépendant, SH) qui s'est montré sceptique envers l'approbation du peuple suisse sur ce versement, surtout après l'acceptation de l'initiative contre l'immigration de masse.
Le Conseil national a également approuvé le crédit lors de la session d'hiver par 132 voix contre 53 et 6 abstentions. L'UDC s'est opposée au versement en proclamant que cette aide financière était uniquement dans l'intérêt de l'UE et n'apportait aucun avantage à la Suisse. La demande de l'opposition formée par Büchel (udc, SG), Aebi (udc, BE), Estermann (udc,LU), Mörgeli (udc, ZH), Reimann (udc, SG) et Stamm (udc, AG) concernant la suspension de débat, jusqu'à ce que les négociations concernant la mise en œuvre de l'initiative contre l'immigration de masse aient abouti, a été rejetée par 128 voix contre 54.
L'aide financière devrait être utilisée à partir de mai 2017 pour financer des projets concrets visant à améliorer les conditions de vie sur place et à instaurer davantage de sécurité.

Le Conseil fédéral publie son message sur la deuxième contribution de la Suisse en faveur de certains Etats membres de l'UE (MCF 18.067)

En novembre 2017, à l'occasion de la venue du président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker à Berne, Doris Leuthard, alors présidente de la Confédération, confirmait devant la presse que la Suisse verserait bien un «nouveau milliard de cohésion» à l'Union européenne. Il n'en fallait alors pas moins pour que les commentateurs et commentatrices s'empressent d'annoncer un «réchauffement des relations entre la Suisse et l'UE», du moins pour un temps.
Dans un tel contexte, le Conseil fédéral a publié, au mois de septembre 2018, son message sur la deuxième contribution de la Suisse en faveur de certains Etats membres de l'UE. Deux arrêtés fédéraux – un pour chacun des deux volets différenciés composant cette deuxième contribution – sont ainsi soumis parallèlement à l'approbation du Parlement. Le premier, intitulé «crédit-cadre pour la cohésion», prévoit l'allocation de 1'046.9 millions de francs pour la réduction des disparités économiques et sociales au sein de l'UE-13 – soit les treize pays ayant intégré l'Union européenne depuis 2004. Le deuxième arrêté fédéral, sous l'appellation de «crédit-cadre pour la migration», envisage l'octroi de 190 millions aux Etats membres de l'UE pour le financement de mesures à adopter dans le domaine de la migration. Dans son message, l'exécutif national précise également que si cette deuxième contribution s'inscrit bel et bien dans le cadre de la politique européenne de la Suisse, elle est néanmoins décidée de «manière autonome». Elle ne présente en ce sens «aucun lien direct» avec l'accord-institutionnel ou la reconnaissance de l'équivalence boursière.
En novembre 2018, le Conseil des Etats a approuvé les deux arrêtés fédéraux relatifs à la deuxième contribution en faveur de certains Etats membres de l'UE, mais uniquement à condition que l'Union européenne n'adopte aucune mesure discriminatoire à son encontre. La chambre haute a alors accepté (par 38 voix pour, 1 contre et 2 abstentions) la proposition du sénateur Ruedi Noser (plr, ZH), modifiant le projet initialement proposé par le Conseil fédéral. Tel que mentionné par Christian Levrat (ps, FR), la proposition Noser «est une solution de compromis raisonnable [...] Elle se limite à exiger un traitement non discriminatoire de la part de l'Union européenne, elle ne pose pas d'exigence de réciprocité». Selon le conseiller fédéral Ignazio Cassis, la contribution de la Suisse constitue un signal politique important pour le développement des relations bilatérales. La première contribution avait en ce sens permis d'améliorer la réputation de la Suisse auprès de ses partenaires européens. Le principe général du versement d'une nouvelle contribution n'a d'ailleurs pas été contesté par la chambre des cantons. Lors des votes sur l'ensemble, les crédits-cadres pour la cohésion et pour la migration n'ont chacun récolté qu'une seule et unique voix d'opposition, celle de Peter Föhn (udc, SZ).

Le Conseil national s'est penché sur les deux arrêtés fédéraux relatif à la deuxième contribution de la Suisse en faveur de certains Etats membres de l'UE au mois de mars 2019.
Malgré l'opposition de la gauche ainsi que de certains représentants et représentantes du PLR et des Vert'libéraux, la chambre du peuple a notamment décidé, par 108 voix contre 82, de procéder à une nouvelle répartition des fonds et d'allouer un montant supplémentaire au crédit-cadre pour la migration, aux dépens du crédit-cadre pour la cohésion. A la tribune, le député Balthasar Glättli (verts, ZH) a déploré que le crédit-cadre pour la migration ne soit en réalité un instrument qui «ne sert qu'à renforcer la forteresse Europe». Le Conseil national a également confirmé la clause conditionnelle ajoutée par la chambre haute. «Les fonds ne seront bloqués que si l'UE adopte des mesures discriminatoires à l'encontre de la Suisse.» Les autres propositions, visant une pleine association de la Suisse au projet de recherche «Horizon Europe», une reconnaissance boursière illimitée ou encore une assurance que les fonds débloqués ne soient destinés qu'à des pays respectueux des droits fondamentaux ont successivement été écartées.
En définitive, la chambre du peuple a confirmé son soutien aux crédits-cadres pour la cohésion (125 voix contre 65) et la migration (113 voix contre 74 et 3 abstentions) à l'occasion des votes sur l'ensemble. Si le groupe parlementaire de l'Union démocratique du centre est à l'origine d'une majorité des voix contestataires, les Verts ont quant à eux exprimé une forte opposition (10 voix contre et 2 abstentions sur un total de 12 élus et élues) au projet de crédit-cadre pour la migration.

Au mois de juin 2019, le Conseil des États a suivi l'avis de la CPE-CE et choisi, en refusant les modifications apportées par le Conseil national aux projets d'arrêtés fédéraux relatifs à une deuxième contribution de la Suisse en faveur de certains États membres de l'UE, de revenir à la version qu'il avait adoptée en novembre 2018.

Nationalrat Thomas Aeschi (svp, ZG) stellte in der Herbstsession 2019 einen Ordnungsantrag zur Behandlung des zweiten Beitrags der Schweiz an ausgewählte EU-Staaten in der Herbstsession 2019 – wegen einer Differenz zwischen Ständerat und Nationalrat war das Geschäft noch hängig. Eine in beiden Räten unumstrittene Klausel besagt, dass auf Verpflichtungen auf Grundlage des Rahmenkredits nicht eingegangen wird, wenn und solange die EU diskriminierenden Massnahmen gegen die Schweiz unternimmt. Dieses Kriterium erachtete Thomas Aeschi mit der Nichtverlängerung der Anerkennung der Schweizer Börsenäquivalenz Anfang Juli 2019 als erfüllt. Er kritisierte insbesondere die Fraktionen der CVP und der FDP dafür, dass sie in der Kommission zugestimmt hatten, die Differenzbereinigung erst nach den eidgenössischen Wahlen 2019 durchzuführen statt das Geschäft per se abzulehnen. Dies käme laut Nationalrat Aeschi einer «Irreführung der Schweizer Wähler» gleich. Der Ordnungsantrag wurde mit 119 Stimmen zu 63 Stimmen abgelehnt, wobei ihm ausschliesslich Mitglieder der SVP-Fraktion zustimmten.

Die APK-NR hatte im August 2019 die Beschlussfassung zum zweiten Beitrag der Schweiz an ausgewählte EU-Staaten auf das vierte Quartal verschoben und gleichzeitig Bundesrat und Verwaltung damit beauftragt, zusätzliche Abklärungen zu treffen. Die Kommission wollte wissen, welche Vor- und Nachteile eine derartige Mittelverschiebung mit sich bringen würde. Des Weiteren sollte eine Einschätzung vorgenommen werden, welche Massnahmen der EU als diskriminierend aufgefasst werden könnten und somit die finanziellen Beiträge blockieren würden. Dieser Bedingung hatten sowohl Ständerat wie auch Nationalrat eindeutig zugestimmt, insbesondere in Anbetracht des drohenden Endes der Börsenäquivalenz, welches Anfang Juli auch eingetreten war. Im November 2019 entschied sich die APK-NR, hinsichtlich der Aufstockung des Rahmenkredits Migration dem Ständerat zu folgen und den Antrag abzulehnen. Die zweite Differenz zwischen den beiden Räten bestand in der Frage, ob der Bundesrat zusätzlich auch noch über die Teilnahmebedingungen an EU-Forschungs- und Bildungsprogrammen verhandeln solle. Doch auch dies lehnte die Kommission ab, da man die Kohäsionsmilliarde nicht mit thematisch unabhängigen Dossiers verknüpfen wollte. Zudem hätten diese Verhandlungen das Geschäft zeitlich noch stärker verzögert, was dem Ziel einer raschen Differenzbereinigung im Sinne des Geschäftsabschlusses widersprochen hätte.

In der Wintersession 2019 behandelte der Nationalrat das Geschäft erneut, um die Differenzen zum Ständerat zu bereinigen. Eine Minderheit – getragen durch die Grünen, die SP und die GLP – hatte die Wiederassoziierung der Schweiz an «Erasmus plus» und «Kreatives Europa» sowie die Teilnahme an «Horizon Europa» als Ergänzung zum Rahmenkredit gefordert. Der Antrag der Minderheit erhielt jedoch nur 86 Stimmen, dem Mehrheitsantrag gaben 110 Räte ihre Stimme. Somit fügte sich der Nationalrat mehr oder weniger willig den Entscheiden des Ständerats und den Vorschlägen der Kommission. Beide Räte waren sich darüber hinaus einig, dass die Zahlungen ausgesetzt werden sollten, solange diskriminierende Massnahmen vonseiten der EU bestehen. Nachdem die CVP und die FDP die Differenzbereinigung erst nach den nationalen Wahlen im Herbst durchführen wollten und sich zur Frage der Diskriminierung bedeckt hielten, vertraten nun diverse Vertreterinnen und Vertreter beider Parteien explizit die Auffassung, dass die Schweiz durch die EU diskriminiert werde. Grund dafür war vermutlich auch eine Einschätzung des Bundesrats, wonach die Aufhebung der Börsenäquivalenz unter dem WTO-Gleichbehandlungsgebot als Diskriminierung angesehen werden könne. Bundesrat Cassis erklärte daher dem Nationalrat, dass das Parlament selbst bei einer Annahme noch keine Kredite vergeben würde. Denn die Schweiz ginge erst dann rechtliche Verpflichtungen ein, wenn sie die bilateralen Abkommen unterzeichnet. Da dies erst nach Reinstallierung der Börsenäquivalenz geschehe, läge der Ball somit wieder bei der EU. Er hob auch hervor, dass das Ja zur Kohäsionsmilliarde und dem Migrationskredit ein Schritt hin zur Deeskalation in den verfahrenen Verhandlungen mit der EU sei. Dass das Parlament diese Meinung nicht unumstritten teilte, zeigte das Votum von Tiana Moser (glp, ZH), die den Entscheid als «positives Signal mit angezogener Handbremse» bezeichnete.

Modification de la Loi sur l’asile, deuxième contribution suisse en faveur de certains Etats membres de l’UE (MCF 18.068)

Le projet relatif à la deuxième contribution suisse en faveur de certains États membres de l’UE est composé de deux volets distincts, le crédit-cadre pour la cohésion et le crédit-cadre pour la migration. Au mois de décembre 2018, le Conseil des Etats s'est penché sur le projet de modification de la loi sur l'asile, visant à octroyer au Conseil fédéral la possibilité de conclure des accords internationaux en vue de la mise en œuvre du crédit-cadre pour la migration. Tel que détaillé dans le message du Conseil fédéral y relatif, le crédit-cadre pour la migration se donne pour objectif de renforcer la gestion des mouvements migratoires dans certains Etats membres de l'UE, d'augmenter l'efficacité des procédures d'asile, ainsi que d'améliorer les procédures d'accueil des personnes à protéger et les procédures de retour. A l'échelle helvétique, la loi sur l'asile (LAsi) constitue la base juridique déterminante en ce qui concerne la mise en œuvre du crédit-cadre pour la migration. L'introduction du nouvel art. 114 LAsi octroierait ainsi une délégation de compétences à l'exécutif national, permettant à ce dernier de conclure des accords internationaux en vue du versement de contributions à certains États membres de l’UE ou à des organisations internationales sans que l'aval du Parlement fédéral ne soit nécessaire. L'art. 12 de la loi fédérale sur la coopération avec les Etats d'Europe de l'Est prévoit déjà une disposition similaire, donnant droit au Conseil fédéral de conclure des accords internationaux dans le contexte de la mise en œuvre du crédit-cadre pour la cohésion.
La chambre haute a suivi l'avis de la CIP-CE et accepté le projet du Conseil fédéral par 41 voix pour, 2 contre et 0 abstention.

Au mois de mars 2019, le Conseil national s'est à son tour penché sur le projet de modification de la loi sur l'asile, visant à octroyer au Conseil fédéral la possibilité de conclure des accords internationaux en vue de la mise en œuvre du crédit-cadre pour la migration, et ce sans que l'aval du Parlement fédéral ne soit nécessaire. Si une majorité de la chambre basse s'est accordée avec la décision du Conseil des Etats en vue de l'introduction du nouvel art. 114 LAsi, les conseillères et conseillers nationaux souhaitent également que les commissions compétentes soient préalablement consultées. Le projet repasse au Conseil des Etats.