Das Berichtsjahr war geprägt von Vorschlägen zur Reform der Institutionen. Die Arbeiten der parlamentarischen Untersuchungskommissionen hatten nicht nur Fehlentwicklungen in der Verwaltung aufgedeckt, sondern auch auf Mängel in Regierung und Parlament, welche ihre Kontrollfunktion ungenügend wahrgenommen hatten, aufmerksam gemacht. Gleichzeitig wirkte sich der beschleunigte Gang des europäischen Integrationsprozesses aus. Die Beanspruchung der Regierung durch internationale Kontakte nahm zu, und die Langsamkeit des schweizerischen Gesetzgebungsprozesses mit seinen zwei gleichberechtigten Parlamentskammern rückte vermehrt ins Bewusstsein. Die konkreten Reformvorschläge — sei es die Erhöhung der Anzahl der Staatssekretäre bzw. der Bundesräte oder die Wandlung zu einem Berufsparlament — waren an sich nicht neu. Feststellbar war jedoch eine grössere Bereitschaft, die Realisierung einiger dieser Vorschläge ernsthaft ins Auge zu fassen.

Am 4. September begann die Unterschriftensammlung für eine Volksinitiative der PdA, welche verlangt, dass bei allen Behörden des Bundes, der Kantone und der Gemeinden der Anteil der Angehörigen des gleichen Geschlechts nicht mehr als 60% ausmachen darf. Der Initiativtext lässt offen, mit welchen Wahlverfahren dieses Ziel erreicht werden soll. Er hält als Übergangsbestimmung lediglich fest, dass dieser Verfassungsartikel auf den B. März 2000 in Kraft treten wird, und dass in sachlich begründeten Fällen während zehn Jahren ein Abweichen von dieser Norm erlaubt sein soll [1].

Ein aus Vertreterinnen verschiedener Frauenorganisationen (u.a. Evangelischer und Katholischer Frauenbund, Ofra) gebildetes Komitee lancierte gegen Jahresende eine weitere Volksinitiative, welche den Frauenanteil zumindest in der einen Kammer der eidgenössischen Legislative markant verbessern möchte. Sie sieht vor, dass sich der Nationalrat je zur Hälfte aus Frauen und Männern zusammensetzt. Im Gegensatz zur PdA-Initiative legt dieses Begehren das Wahlverfahren in groben Zügen fest: in allen Kantonen würden Frauen und Männer getrennt für je die Hälfte der Sitze kandidieren, wobei die Wahlberechtigten "je eine Frauen- und eine Männerliste abgeben" könnten [2]. Einen Anteil von mindestens 40% eines jeden Geschlechts im Nationalrat bis zum Jahr 2003 forderte auch die SP-Fraktion mit einer parlamentarischen Initiative [3]. Im Zusammenhang mit der Vorberatung der parlamentarischen Initiative der Grünen Partei zur Abschaffung des Ständerates wurde ein weiterer Vorstoss zugunsten des Ausbaus der parlamentarischen Stellung der Frauen eingereicht. Die Kommissionsminderheit verlangt in ihrem Antrag an das Plenum, dass sich die Ständeratsvertretungen der Kantone aus jeweils einer Frau und einem Mann zusammensetzen müssen [4].

Namentlich die Fichenaffäre, aber auch der unsichere Ausgang der laufenden Verhandlungen mit der EG über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) und die Probleme beim Vollzug der Asylpolitik führten zu vermehrten Zweifeln an der Funktionsfähigkeit des schweizerischen politischen Systems insgesamt und der Regierung im besonderen [5].

Die wachsende Beanspruchung durch internationale Treffen auf Ministerebene diente den beiden Freisinnigen Rhinow (fdp, BL) und Petitpierre (fdp, GE) als Hauptargument für ihre im März eingereichten parlamentarischen Vorstösse für eine Regierungsreform. Im Nationalrat wurde das Anliegen als Motion der freisinnigen Fraktion eingebracht, im Ständerat als parlamentarische Initiative Rhinow. In Form einer allgemeinen Anregung werden darin folgende drei Modelle in den Vordergrund gestellt: entweder die Schaffung von Staatssekretären oder eine grössere Zahl von Bundesräten mit einem verstärkten Präsidium oder eine Regierung, welche aus einem kleinen Führungskollegium und zusätzlichen Ministern für bestimmte Fachbereiche gebildet wird. Noch bevor der Bundesrat seine eigenen Reformvorschläge vorlegen konnte (siehe unten), beschloss der Ständerat, dieser Initiative Folge zu geben und eine Kommission mit der Uberprüfung der Vorschläge Rhinows zu beauftragen. Die Volkskammer, in der auch eine Motion Kühne (cvp, SG) zur Erhöhung der Anzahl der Mitglieder des Bundesrats hängig ist, befasste sich noch nicht mit dem Vorstoss [6]. Mit der Überweisung von zwei gleichlautenden Postulaten von Ständerat Gadient (svp, GR) und der SVP-Fraktion beauftragte das Parlament zudem den Bundesrat, einen Bericht über mögliche Reformen zur Verbesserung der Führungsstrukturen auf allen Ebenen der Bundesverwaltung vorzulegen [7].

Die Vorschläge von Rhinow und Petitpierre blieben aber nicht unwidersprochen. SVP-Präsident Uhlmann, welcher zuvor an einer Parteidelegiertenversammlung dem Bundesrat Handlungsschwäche vorgeworfen und von einer eigentlichen Führungskrise gesprochen hatte, kritisierte sie als zu weitgehend und lobte das System der siebenköpfigen Kollegialbehörde als kompakt und schlagkräftig. Erforderlich seien allerdings rasche Massnahmen zur Entlastung der Bundesräte von Unwesentlichem und die Schaffung von Staatssekretären für die Vertretung der Regierung auf internationaler Ebene [8].

Die sich namentlich im Zusammenhang mit der europäischen Integration ergebende Zunahme der internationalen Konferenzen und wohl auch die parlamentarischen Reformforderungen führten dazu, dass der Bundesrat seinen Widerstand gegenüber gewissen institutionellen Veränderungen abschwächte. Zwar ging er noch nicht so weit, eine Erhöhung der Zahl der Exekutivmitglieder ins Auge zu fassen. Aber im Sinne einer sofort wirksamen Massnahme beantragte er eine Änderung des Verwaltungsorganisationsgesetzes. Er möchte damit die Kompetenz erhalten, den Vorstehern von Gruppen und Amtern den Titel "Staatssekretär" zu verleihen. Dieser Titel wäre lediglich im Verkehr mit dem Ausland zu verwenden und könnte temporär auch anderen Amtsdirektoren und den Generalsekretären der Departemente, welche die Schweiz im Auftrag des Bundesrates an internationalen Konferenzen vertreten, zuerkannt werden. Zudem möchte der Bundesrat die Kompetenzen der Generalsekretäre erweitern. Diese sollen in Zukunft mehr Weisungsbefugnisse erhalten und den Departementschef im Ausland und in parlamentarischen Kommissionen vertreten dürfen [9]. Bereits zuvor hatte Bundesrat Ogi in der Presse den Wunsch nach zwei Staatssekretären in seinem Departement geäussert, welche auch bei internationalen Konferenzen als anerkannte Gesprächspartner von Ministern auftreten könnten [10].

Ein Entscheid über eine grundlegende Reform des Regierungssystems darf nach Ansicht des Bundesrates jedoch erst gefällt werden, wenn Klarheit über die zukünftige Stellung der Schweiz in den europäischen Institutionen herrscht. Nach der guten Aufnahme der Vorstösse Petitpierre und Rhinow im Parlament und dem bescheidenen Echo, das sein eigenes Paket mit Sofortmassnahmen ausgelöst hatte, gab der Bundesrat die Einsetzung einer Expertenkommission unter der Leitung des Staatsrechtlers Eichenberger bekannt. Diese soll das gesamte Regierungs- und Rechtssetzungssystem unter Berücksichtigung der neuen politischen Herausforderungen analysieren, die Landesregierung bei der Behandlung der parlamentarischen Vorstösse für eine Regierungs- und Verwaltungsreform beraten und Vorschläge für eine Weiterführung der organisatorischen Reformen machen [11].

Vom 19. bis 23. Februar fand unter grosser Anteilnahme der Medien vor dem Bundesstrafgericht in Lausanne die strafrechtliche Beurteilung des Verhaltens von alt Bundesrätin Elisabeth Kopp statt. Mitangeklagt waren ihre persönliche Mitarbeiterin Katharina Schoop und die ehemalige Mitarbeiterin im Bundesamt für Justiz, Renate Schwob. Die Richter hatten abzuklären, ob es sich bei den unbestrittenermassen an den Gatten von E. Kopp weitergegebenen Informationen um Amtsgeheimnisse gehandelt hatte, und, wenn ja, ob den Angeklagten eine vorsätzliche oder zumindest eventualvorsätzliche Verletzung des Amtsgeheimnisses – nur diese ist strafbar – nachgewiesen werden kann.

Das Gericht kam zum Schluss, dass es sich bei den Informationen um Amtsgeheimnisse gehandelt habe, da der zugrundeliegende Bericht für die Bundesanwaltschaft bestimmt gewesen sei. Da jedoch nicht zweifelsfrei nachgewiesen werden konnte, dass E. Kopp um die amtliche Herkunft dieser Informationen wusste, wurde sie vom Vorwurf der vorsätzlichen Amtsgeheimnisverletzung freigesprochen. Nach Ansicht des Gerichts hatte sie es freilich zumindest an der erforderlichen Sorgfalt fehlen lassen, weshalb ihr vier Zehntel der Gerichtskosten auferlegt wurden. Das Verhalten der persönlichen Mitarbeiterin der alt Bundesrätin wurde ebenfalls als nicht strafbar taxiert. Zwar sei bei ihr der Tatbestand der vorsätzlichen Amtsgeheimnisverletzung gegeben, da sie um die Herkunft der Informationen gewusst habe. Ihr wurde aber ein Rechtsirrtum zugestanden, da sie geglaubt habe, zur Weitergabe an ihre Vorgesetzte und deren Mann berechtigt zu sein. Die dritte Angeklagte schliesslich wurde vollumfänglich freigesprochen, da sie nicht habe damit rechnen können, dass die Departementsvorsteherin und ihre persönliche Mitarbeiterin die weitergegebenen Informationen nach aussen tragen würden [12]..

Der Nationalrat lehnte auf Antrag seiner Kommission eine parlamentarische Initiative für eine gesetzliche Regelung der zulässigen Erwerbstätigkeiten von Ehegatten und -gattinnen von Magistratspersonen ab. Nationalrat Reichling (svp, ZH) hatte diesen Vorstoss unmittelbar nach der Rücktrittserklärung von Bundesrätin Kopp eingereicht [13].

Turnusgemäss wurden in der Dezembersession Flavio Cotti mit 161 Stimmen zum Bundespräsidenten für 1991 und René Felber mit 160 Stimmen zum Vizepräsidenten gewählt [14].

Der Bundesrat legte dem Parlament seinen Beschluss, auf den 1. Januar 1990 das Bundesamt für Organisation aufzulösen und ein neues Bundesamt für Informatik im EFD zu bilden, nachträglich zur Genehmigung vor. Beide Kammern stimmten oppositionslos zu [15].

Die wachsenden Probleme in der Asylpolitik führten zur Bildung eines neuen Bundesamtes für Flüchtlinge im EJPD; zu dessen Leiter wurde der bisherige Delegierte für das Flüchtlingswesen, Peter Arbenz, gewählt [16].

Da eine Reorganisation der Bundesanwaltschaft bereits im Vorjahr mit der Überweisung der Anträge der Puk durch das Parlament eingeleitet worden war, hatten im Nationalrat die in dieser Sache noch hängigen persönlichen Vorstösse von seiten der Linken und der Grünen keine Erfolgsaussichten. Die Motionen wurden in Postulate umgewandelt oder, falls ihre Urheber damit nicht einverstanden waren, abgelehnt [17]. Die Fichenaffäre zeitigte hingegen weitere personelle Konsequenzen. Der Chef der Bundespolizei und gleichzeitig auch Leiter der militärischen Abwehr, Peter Huber, wurde nach der Entdeckung von Karteien im EMD bis auf weiteres beurlaubt [18]. Für den 1989 beurlaubten Bundesanwalt Gerber konnte nach langer Suche ein Nachfolger gefunden werden. Mit Amtsantritt auf den 1. August übernahm im Sinne einer Übergangslösung der 63jährige Willy Padrutt, bisher Staatsanwalt des Kantons Graubünden, das Amt [19].

Die Zusammenarbeit des Bundes mit der 1986 für die Realisierung departementsübergreifender Rationalisierungsmassnahmen beigezogenen externen Beraterfirma McKinsey wurde sistiert. Den Beratern wurde vorgeworfen, dass sie in ihren Untersuchungen die Spezifität der politischen Verwaltung nicht genügend berücksichtigt hätten, und dass sich ihre Vorschläge zum Teil als nicht realisierbar erwiesen hätten. In der Presse wurde allerdings festgehalten, dass nicht wenige der in den letzten Jahren vorgenommenen Reorganisationsmassnahmen in der Bundesverwaltung (z.B. die Zusammenlegung von Ämtern) auf Vorschläge der externen Berater zurückzuführen sein dürften. Bundeskanzler Buser gab bekannt, dass von den insgesamt vierzig Teilprogrammen zur Effizienzsteigerung deren 22 in Umsetzung begriffen sind oder kurz davor stehen. Von den restlichen sollen noch fünf weiterverfolgt werden, während die übrigen, darunter sämtliche Privatisierungsvorhaben, gestrichen worden sind [20].

Mit der unter dem Titel der Dezentralisierung der Bundesverwaltung laufenden Auslagerung von drei Bundesämtern nach Neuenburg, Biel und Grenchen (SO) harzte es weiterhin. Die im Januar für 1990 angekündigte Botschaft des Bundesrates wurde noch nicht verabschiedet. Auf lokaler Ebene gingen die Vorarbeiten aber weiter: in Neuenburg, wohin das Bundesamt für Statistik mit seinen rund 300 Angestellten dislozieren soll, stellten die Behörden ein konkretes Bauprojekt vor [21].

Obwohl die Besoldungen des Bundespersonals 1989 real um 2% erhöht worden waren, hatte sich die schlechte Konkurrenzsituation der Bundesverwaltung und -betriebe auf dem Arbeitsmarkt nicht grundlegend verbessert. Der Bundesrat schlug deshalb für den 1. Juli 1991 eine erneute Reallohnerhöhung um 3% und Verbesserungen der Zulagen vor; zudem wünschte er die Ermächtigung, die Besoldungen um höchstens weitere 5% an die zukünftige Reallohnentwicklung der Privatwirtschaft anzupassen. Dabei beantragte der Bundesrat, bei der Gewährung der Reallohnerhöhung die individuelle Leistung zu berücksichtigen. Er machte zu diesem Zweck von seiner mit der Revision des Beamtengesetzes von 1988 erhaltenen Kompetenz Gebrauch, und setzte den Artikel 45.2 in Kraft, welcher leistungsmässig differenzierte Erhöhungen vorsieht. Konkret sollen Beschäftigte mit nachweisbar ungenügenden Leistungen die für 1991 vorgesehene Reallohnerhöhung nicht erhalten [22] .

Der Nationalrat behandelte diese Vorschläge in der Wintersession. Dabei unterlag der von der SVP, den Liberalen und der Mehrheit der FDP unterstützte Antrag, anstelle der linearen Reallohnerhöhung, individuelle, an Leistung und Arbeitsmarktsituation orientierte Lohnerhöhungen zu gewähren. Das Prinzip der nach Leistung abgestuften Entlöhnung fand aber doch noch Eingang in diese Revision des Beamtengesetzes. Mit Zustimmung von Bundesrat Stich beschloss der Rat, dass ein Teil der für zukünftige Reallohnerhöhungen vorgesehenen Beträge für individuelle, leistungsorientierte Verbesserungen verwendet werden soll. Im Bereich der Sozialzulagen setzte die Volkskammer die Erhöhung der Kinderzulage von 10% auf 20% herauf und folgte einem Antrag Haller (sp, BE) für eine zivilstandsunabhängige Formulierung des Anspruchrechts für Lohnzulagen [23] .

Im Anschluss an die Beratung der Besoldungsrevision überwies die Volkskammer eine Motion für eine Totalrevision des Beamtengesetzes. Mit dieser Reform soll der Bund insbesondere eine grössere Flexibilität bei der Gestaltung der Anstellungs- und Entlöhnungsverhältnisse seines Personals erhalten [24]. Zuvor hatte der Nationalrat bereits ein Postulat Maître (cvp, GE) überwiesen, welches eine bessere Differenzierung der Ortszulagen fordert, um vor allem den PTT die Personalrekrutierung in Orten mit sehr hohen Lebenskosten zu erleichtern [25] .

Zwar muss die angestrebte Flexibilisierung der Anstellungsbedingungen des Bundespersonals wohl primär im Zusammenhang mit der Arbeitsmarktstruktur gesehen werden. Die Bundesräte Cotti und Koller machten aber auch führungspolitische Gründe geltend, als sie wünschten, dass die Exekutivmitglieder die Spitzenposten der Verwaltung mit selbst gewählten Vertrauensleuten besetzen können und nicht mehr alle Beamten von ihren Vorgängern übernehmen müssen. Der Bundesrat hatte bereits früher die Verwaltung mit der detaillierten Abklärung der Frage der Flexibilisierung der Anstellungsbedingungen von Amtsdirektoren und anderen leitenden Mitarbeitern beauftragt. In seinen Vorschlägen zur Entlastung des Bundesrates (siehe oben) hatte er eine Flexibilisierung der Anstellungsbedingungen für die Generalsekretäre und Informationschefs in Aussicht gestellt [26] .

Der Nationalrat befasste sich mit den Vorschlägen zur Revision seines Geschäftsreglementes, welche seine Kommission im Rahmen der Behandlung der 1987 überwiesenen parlamentarischen Initiative Ott (sp, BL) ausgearbeitet hatte. Das Ziel dieser Reform liegt in einer Rationalisierung des Ratsbetriebs, damit die anstehenden Geschäfte in nützlicher Frist behandelt und verabschiedet werden können. Dabei will der Rat ohne zusätzliche Sitzungszeiten auskommen: ein Antrag Hubachers (sp, BS), die Dauer der vier ordentlichen Sessionen von drei auf vier Wochen auszudehnen, fand keine Mehrheit. Das Kernstück der Kommissionsanträge bildete eine Staffelung der Geschäfte — und ihrer Behandlungsweise und -zeit — nach Bedeutung (Art. 68). Die SP-Fraktion verlangte vergeblich, dass der Rat die Einordnung in die untersten Bedeutungsstufen, bei denen die Debatte lediglich in reduzierter oder gar schriftlicher Form abgewickelt wird, nur auf einstimmigen Antrag der Fraktionspräsidentenkonferenz vornehmen darf. Die Grünen waren mit den beschlossenen Einschränkungen der freien Parlamentsdebatte derart unzufrieden, dass sie die Vorlage in der Schlussabstimmung nach der ersten Lesung ablehnten [27].

Zu einer Verkürzung der Ratsdebatten möchte ebenfalls der Vorschlag Jaegers (ldu, SG) beitragen, dass Voten auch schriftlich abgegeben und ins Ratsprotokoll aufgenommen werden können, wie dies z.B in den Parlamenten Deutschlands und der USA möglich ist. Der Rat fand diesen Vorschlag sinnvoll und beauftragte sein Büro mit der Ausarbeitung eines konkreten Vorschlags [28] .

Die Freisinnigen Rhinow (BL) und Petitpierre (GE) legten im März den beiden Kammern zwei gleichlautende, in Form von allgemeinen Anregungen gehaltene parlamentarische Initiativen für eine Fortsetzung der Parlamentsreform vor. Als konkrete Massnahmen erwähnten sie darin namentlich die Beschleunigung des Rechtssetzungsverfahrens (z.B. durch gemeinsame Vorberatung der Kommissionen beider Kammern), eine nach Dringlichkeit gestaffelte Behandlung der Geschäfte und eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen der Abgeordneten, insbesondere durch die Zurverfügungstellung von wissenschaftlichem und administrativem Hilfspersonal. Zusätzlich zu diesen eher graduellen Veränderungen möchten die Initianten noch drei grundlegende Neuerungen überprüft sehen: 1. Die Delegation von Entscheidungsbefugnissen an parlamentarische Kommissionen bei zweitrangigen, nicht umstrittenen Geschäften, wobei im Plenum nur noch die Schlussabstimmung durchgeführt würde; 2. die volle Entlöhnung für diejenigen Parlamentsmitglieder, welche ihr Mandat im Vollamt ausüben wollen; 3. die differenzierte Behandlung von gewissen Geschäften durch die beiden Ratskammern [29] .

Beide Kammern traten bereits in der Herbstsession auf diese parlamentarischen Initiativen ein und beschlossen, ihnen Folge zu geben. Damit beauftragten sie ihre Kommissionen, die darin gemachten Vorschläge zu überprüfen und allfällige konkrete Massnahmen vorzuschlagen [30] . Im Rahmen dieser Arbeit wird auch untersucht werden, ob die bisherigen vier dreiwöchigen Sessionen durch monatliche Sessionen von einer Woche Dauer ersetzt werden sollen [31] .

Der 1989 eingereichte Vorstoss Braunschweig (sp, ZH) für eine Entflechtung von politischem Amt und Wirtschaftstätigkeit vermochte sich im Nationalrat nicht durchzusetzen. Die als Anregung formulierte parlamentarische Initiative für eine Beschränkung bzw. ein Verbot der Ausübung von Verwaltungsratsmandaten und Beratertätigkeiten wurde von den bürgerlichen Fraktionen bekämpft und deutlich abgelehnt [32] .

Die mit diesem Vorstoss in engem Zusammenhang stehende parlamentarische Initiative Zbinden (sp, AG) für eine substantielle Verbesserung der Bezüge der Parlamentarier, um diese unabhängiger von wirtschaftlichen Tätigkeiten zu machen und ihnen die Mittel zur Finanzierung von externen Aufträgen zu geben, fand ebenfalls keine Zustimmung. Dabei wurde der Vorstoss von den Gegnern einerseits wegen der unmittelbar zuvor verabschiedeten Initiative Petitpierre (fdp, GE) für eine umfassende Parlamentsreform als überflüssig bezeichnet. Andererseits warnten sie aber auch vor Schritten, welche zu einem Berufsparlament führen könnten [33] . Die Widerstände gegen einen formalen Abschied vom Milizparlament sind offenbar nach wie vor gross. Eine Untersuchung der Politologen Riklin und Möckli hatte zwar ergeben, dass die Parlamentarier bereits heute durchschnittlich die Hälfte ihrer Arbeitszeit für ihr Mandat verwenden und dass ein Drittel von ihnen effektiv Berufspolitiker sind. Trotzdem sprachen sich die befragten Parlamentarier mit deutlicher Mehrheit gegen Rhinows und Petitpierres Vorschlag aus, zwischen Voll- und Nebenamt wählen zu können [34]. Das Parlament beschloss im weiteren, die Taggeld-, Mahlzeiten- und Übernachtungsentschädigungen der Teuerung anzupassen [35].

Einen radikalen Vorstoss für eine Parlamentsreform stellt die Ende 1989 eingereichte parlamentarische Initiative der Grünen Partei für die Abschaffung des Ständerates dar. Das föderalistische Element soll gemäss diesem Vorschlag mit einem besonderen Verfahren bei der Auszählung der Stimmen im Nationalrat respektiert werden. Mit dieser Neuerung würden nach Ansicht der Initianten zwei Ziele erreicht: die sich wegen der Zweier- und Einerwahlkreise ergebende Dominanz der grossen Parteien im Ständerat würde eliminiert und die parlamentarischen Beratungen könnten vereinfacht und verkürzt werden. Die Kommission des Nationalrates verabschiedete im Dezember ihre Stellungnahme. Sie sprach sich mit 10:1 Stimmen bei 4 Enthaltungen gegen den Vorstoss aus. Der Ständerat bildet nach Ansicht der Kommissionsmehrheit einen unverzichtbaren Grundpfeiler des schweizerischen Bundesstaates. Zudem wirke sich ein System mit zwei gleichberechtigten Kammern vorteilhaft auf die Qualität der Gesetzgebungsarbeit aus, wobei allerdings die Zusammenarbeit der beiden Kammern verbesserungsbedürftig sei [36].

Wie in anderem Zusammenhang eingehend dargestellt, setzte das Parlament zur Abklärung der Tätigkeiten der Nachrichtendienste, der Abwehr und der Vorbereitung von Notstandsmassnahmen im EMD eine zweite Parlamentarische Untersuchungskommission (Puk) ein [37]. Das Ratsbüro hatte zuerst entsprechende Motionen der SP und der GP abgelehnt und beantragt, die mit weniger Kompetenzen ausgestattete Geschäftsprüfungskommission mit den Abklärungen zu beauftragen. Unter dem Eindruck neuer Enthüllungen namentlich über Datensammlungen im Militärdepartement änderte es jedoch seine Meinung und sprach sich ebenfalls für eine zweite Puk aus. Zu ihrem Präsidenten wurde Ständerat Carlo Schmid (cvp, Al) gewählt [38].

Die in der Wintersession 1989 vom Parlament überwiesene Initiative der Puk I für einen Ausbau der parlamentarischen Oberaufsicht über die Verwaltung fand im Berichtsjahr eine Konkretisierung. Die GPK des Ständerates machte in Form einer ausformulierten parlamentarischen Initiative den Vorschlag, das Geschäftsverkehrsgesetz in dem Sinn zu ändern, dass die Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) der beiden Räte mit einer Zweidrittelsmehrheit auch gegen den Willen des Bundesrates auf der Herausgabe von Akten und auf der Einvernahme von Beamten als Zeugen bestehen können. Damit würden sie in speziellen Fällen dieselben Rechte erhalten wie eine Parlamentarische Untersuchungskommission. Die von der Puk angeregte Schaffung einer speziellen Delegation für derartige Fälle lehnte die GPK des Ständerates ab, da damit zwei Klassen von Parlamentariern geschaffen würden. Der Bundesrat hatte sich sowohl in der Puk-Debatte als auch in einer späteren Stellungnahme aus Gründen der Gewaltenteilung und der Geheimhaltungsbedürfnisse gegen diesen generellen Ausbau der parlamentarischen Kontrollbefugnisse ausgesprochen und lediglich eine Delegation für Staatsschutzfragen befürwortet [39] .

Die Geschäftsprüfungskommissionen beider Räte unterbreiteten dem Parlament eine parlamentarische Initiative für die Schaffung einer Fachstelle für Verwaltungskontrolle. Diese soll im Auftrag der GPK die Aufgabenerfüllung der Verwaltung sowie die Wirkungen staatlichen Handelns untersuchen. Damit sie effizient arbeiten kann, soll sie gegenüber der Verwaltung dieselben Rechte auf Auskunftserteilung und Akteneinsicht erhalten wie die GPK. Die neue Stelle soll in die Parlamentsdienste eingeordnet werden und ihr Leiter durch den Bundesrat — nach Anhörung der Geschäftsprüfungskommissionen — gewählt werden. Der ursprüngliche Plan einer gemeinsamen Stelle für Regierung und Parlament musste von den GPK nach dem im Herbst 1989 erfolgten Entscheid des Bundesrates für die Schaffung einer eigenen Fachstelle für Verwaltungskontrolle aufgegeben werden. Das Parlament verabschiedete die Vorlage oppositionslos [40].

Die zuständige Kommission des Nationalrats befasste sich weiterhin mit dem Verfahren der politischen Planung. Sie verzichtete auf ihre 1988 aufgestellte und vom Bundesrat bekämpfte Forderung, dass dieser zu seinen Regierungsrichtlinien einen Vorbericht zuhanden der Fraktionen vorlegen muss. Hingegen verlangte sie, dass die Exekutive jährlich einen kurzen Bericht über die Realisierung und eventuelle Adaptierung der Legislaturplanung vorlegen soll. An ihren weiteren Vorschlägen aus dem Jahr 1988 zur Behandlung der Regierungsrichtlinien — Abschaffung der Richtlinienmotion und Ersetzung der Vorberatung durch eine Parlamentskommission durch schriftliche Stellungnahmen der Fraktionen hielt die Kommission fest. Im Ratsplenum opponierte zwar die SVP-Fraktion gegen die Vorberatung in den Fraktionen, da dies zu einer für Milizparlamentarier nicht zumutbaren zeitlichen Beanspruchung führen werde. Die Ratsmehrheit stimmte der Vorlage aber zu [41].

In der Frage der Zulässigkeit der unechten Motionen beendeten die beiden Kammern ihre Auseinandersetzung mit einem Nullentscheid. Auf Antrag seiner Kommissionsmehrheit beschloss der Nationalrat, alles beim alten zu belassen und auf die Definition des Geltungsbereichs von Motionen zu verzichten. Beide Räte können demnach weiterhin Motionen verabschieden, welche den Kompetenzbereich des Bundesrates oder den an ihn delegierten Rechtssetzungsbereich betreffen. Nach der Einigungskonferenz, welche nach dem als endgültig erklärten Beschluss des Ständerats vom Vorjahr erforderlich geworden war, schloss sich die kleine Kammer dieser Lösung an [42].

Die technischen Abklärungen für die Einrichtung eines elektronischen Abstimmungssystems, wie dies der Nationalrat unmittelbar vor den letzten Wahlen grundsätzlich beschlossen hatte, konnten weitgehend abgeschlossen werden. Der erforderliche Kreditantrag und die Revision des Geschäftsreglements wurden vom Ratsbüro verabschiedet [43].

Das Parlament musste sich verschiedentlich mit Gesuchen um die Aufhebung der Immunität einzelner seiner Mitglieder befassen. So hatte Nationalrat Sager (svp, BE) 1988 gegen seinen Ratskollegen Bäumlin (sp, BE) Strafklage wegen Verleumdung bzw. übler Nachrede eingereicht. Da die beanstandete Äusserung von Bäumlin ursprünglich im Rahmen der Parlamentsarbeit gemacht und erst nachträglich publiziert worden war, lehnten beide Kammern auf Antrag der Petitionskommission die Immunitätsaufhebung diskussionslòs ab. Zu einem gleichen Entscheid — bei allerdings recht starker Opposition — kam es im Fall von Nationalrat Günter (ldu, BE), gegen den die Justizbehörden ein Verfahren wegen der Unterbringung eines abgewiesenen Asylbewerbers eröffnen wollten. Bei Entscheiden über die Aufhebung der Immunität verfügtdas Parlament jeweils über einen gewissen Handlungsspielraum, welche Tätigkeiten es als in Zusammenhang mit der Ausübung des parlamentarischen Mandats stehend betrachten will [44].

Diesen Zustand wollte Nationalrat Ruf (sd, BE) ändern. Er hatte 1987 mit einer parlamentarischen Initiative verlangt, dass nur noch die im Plenum oder in den Kommissionen gemachten Äusserungen straffrei bleiben sollen. Der Rat lehnte diese restriktive Regelung deutlich ab, ohne allerdings das Problem der Abgrenzung zwischen mandatsbedingten — und damit vor Strafverfolgung geschützten — und anderen Tätigkeiten eingehend zu erörtern. Dies soll allerdings nachgeholt werden: die zuständige Kommission beschloss, zu diesem Thema im Februar 1991 ein Seminar mit Staatsrechtlern abzuhalten [45].

Eine Mehrheit des Nationalrats sah die Ehre des schweizerischen Pailamentés durch Äusserungen beleidigt, welche Nationalrat Ziegler (sp, GE) in ausländischen Medien gemacht hatte. Stein des Anstosses war vor allem seine Aussage in einer Fernsehsendung des Süddeutschen Rundfunks, dass 70% der Parlamentarier Verwaltungsratsmitglieder von Grossbanken seien (in Wahrheit sind es 4,5%) und dass das Parlament korrupt sei. Die Volkskammer überwies mit 83:54 Stimmen eine Motion, welche vom Ratsbüro verlangt, den Wahrheitsgehalt dieser Anschuldigungen abzuklären und gegebenenfalls eine Entschuldigung..von Ziegler einzuholen und diese der Offentlichkeit bekannt zu machen [46]. Die mündlichen und schriftlichen Aussagen Zieglers werden das Parlament auch weiterhin beschäftigen. So reichte ein Genfer Untersuchungsrichter ein Gesuch um Immunitätsaufhebung wegen einer Verleumdungsklage eines Genfer Geschäftsmannes ein. Die zuständige Nationalratskommission beschloss, dem Plenum die Ablehnung des Gesuchs zu beantragen. In Zusammenhang mit seinem in Paris erschienen Buch La Suisse lave plus blanc ist Ziegler in Frankreich, wo ihn keine Immunität schützt, im Verlauf des Berichtsjahres in mehreren Fällen wegen Verleumdung bzw. Beschimpfung eingeklagt und zum Teil bereits verurteilt worden [47].

Da die "Demokratischen Juristinnen und Juristen der Schweiz" gegen die Revision des Bundesgesetzes über die Bundesrechtspflege das Referendum eingereicht hatten, musste darüber das Volk entscheiden. Im Zentrum der Argumente der Revisionsgegner stand die Erhöhung der Streitwertgrenze für zivilrechtliche Fälle von 8000 Franken auf 30 000. Diese Erhöhung bringe auf der einen Seite nur eine geringe Reduktion der Arbeitslast der Richter, da es bisher beim Bundesgericht pro Jahr bei einem Total von rund 4000 Fällen bloss deren 600 zivilrechtliche (davon rund ein Drittel mit einem Streitwert von weniger als 30 000 Fr.) gegeben habe. Andererseits würde aber mit dieser Erhöhung das Bundesgericht seiner Möglichkeit beraubt, wichtige Grundsatzentscheide im Arbeits-, Miet- oder Konsumentenschutzrecht zu fällen. Damit würde nach Ansicht der Revisionsgegner nicht nur die Rechtsstellung der meisten Angestellten, Mieter und Konsumenten verschlechtert, sondern auch das Anliegen einer einheitlichen schweizerischen Rechtssprechung beeinträchtigt. Das im Parlament noch sehr umstrittene Vorprüfungsverfahren für staatsrechtliche Beschwerden spielte hingegen in der Abstimmungskampagne kaum eine Rolle [48].

Für die Befürworter der Vorlage stellte die Erhöhung der Streitwertgrenze lediglich eine Anpassung an die seit der letzten Erhöhung (1959) eingetretene Lohn- und Preisentwicklung dar. Zudem betonten sie die föderalistische Organisation desschweizerischen Gerichtswesens, welche es nicht erforderlich mache, dass sich das Bundesbericht mit allen Fällen befassen müsse [49].

Von den Parteien setzten sich die drei bürgerlichen Bundesratsparteien, die Liberalen und die Auto-Partei für die Revision ein; die linken und grünen Parteien, der Landesring und die SD bekämpften sie gemeinsam mit den Gewerkschaften und den Mieter- und der Konsumentenverbänden. Die Interessenorganisationen der Unternehmer und der Landwirte verzichteten auf Empfehlungen. Diese Zurückhaltung mag ein Grund dafür gewesen sein, dass die flaue Abstimmungskampagne in den Medien eindeutig von den Gegnern dominiert wurde [50].

Am 1. April lehnte der Souverän die Revision mit einer Mehrheit von 52,7% ab. Die stärkste Ablehnung ergab sich in den Kantonen Jura (65%), Genf, Neuenburg und Schwyz; die grössten Ja-Anteile wiesen Appenzell-Innerrhoden (55%), Nidwalden und Waadt auf [51]. Eine nach dem Urnengang durchgeführte Befragung zeigte, dass die Anhänger der bürgerlichen Parteien die Parteiparolen nur schlecht befolgt hatten: einzig die Sympathisanten der SVP waren mehrheitlich hinter der Revision gestanden (60%), beim Freisinn hielten sich Gegner und Befürworter die Waage, während bei der CVP die Ablehnung mit 57% dominierte [52].

Nach dem negativen Ausgang der Volksabstimmung schlugen die Revisionsgegner eine personelle Aufstockung des Bundesgerichts und dabei namentlich die Schaffung einer dritten verwaltungsrechtlichen Abteilung vor. Die Mehrheit der Bundesrichter verlangte in einer gemeinsamen Eingabe vom Bundesrat, die Vorlage um die umstrittenen Punkte zu reduzieren und nochmals vorzulegen. Damit könnten immerhin die Bildung einer weiteren öffentlichrechtlichen Abteilung, die obligatorische Einführung von kantonalen Verwaltungsgerichten und die Möglichkeit, weniger wichtige Fälle von nur noch drei statt fünf Richtern behandeln zu lassen, aus dem abgelehnten Reformpaket gerettet werden. Diese Forderungen wurden von einer Motion Küchler (cvp, 0W) aufgenommen, welche der Ständerat mit Zustimmung des Vorstehers des EJPD guthiess [53]. Gleichzeitig überwies die kleine Kammer auch eine allgemeiner gehaltene Motion Schoch (fdp, AR) für eine grundlegnde Reform der Bundesrechtspflege [54].

In das Sofortprogramm soll gemäss einer vom Ständerat überwiesenen Motion Zimmerli (svp, BE) auch die Bestimmung aufgenommen werden, dass das Bundesgericht nicht nur formal, sondern auch inhaltlich auf staatsrechtliche Beschwerden gegen kantonale Entscheide eintreten kann. Damit wäre Gewähr geboten, dass auch in Kantonen ohne eigenes Verwaltungsgericht die von Art. 6.1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) geforderte vollständige Behandlung von Rekursen gegen staatliche Entscheide durch unabhängige richterliche Instanzen erfüllt werden kann. Bundespräsident Koller hatte sich vergeblich gegen diese Motion ausgesprochen, welche seiner Ansicht nach auf unzulässige Weise in die kantonale Verfahrenshoheit eingreift [55].

Bei der Bestätigungswahl für die dreissig Bundesrichter durch die Bundesversammlung ist es nicht üblich, dass vorher im Plenum diskutiert wird. Die Öffentlichkeit war deshalb überrascht, als am 5. Dezember Bundesrichter Schubarth nur 95 Stimmen erhielt und damit das absolute Mehr von 116 Stimmen deutlich verfehlte. Zwar hatte im Vorfeld der Wahl die Vereinigung Pro Tell, welche sich gegen eine strengere Waffengesetzgebung einsetzt, Schubarth attackiert, die Begründung der Parlamentarier für diese Nichtwahl wurde hingegen erst nachträglich publik. Bürgerliche Abgeordnete warfen dem Sozialdemokraten Schubarth nicht etwa mangelnde Qualifikation vor, sondern sein generelles Rechtsverständnis, welches gemäss dem Aargauer Fischer (fdp) "illegale Aktionen, beispielsweise Geländebesetzungen" befürworte und rechtfertige. Nicht nur die SP, sondern auch die Schweizerische Richtervereinigung protestierte heftig gegen die Abwahl des fachlich unbestrittenen Schubarth. Bei der am 12. Dezember durchgeführten Wahl für den noch nicht besetzten Bundesrichtersitz wurde er von der Wahlvorbereitungskommission nochmals portiert und diesmal mit 127 von 233 Stimmen (bei einem absoluten Mehr von 105) gewählt [56] .

Im Berichtsjahr wurden fünf neue Volksinitiativen eingereicht (Landwirtschaftspolitik des Bauernverbandes, Alpentransit, Tierversuche, arbeitsfreier 1. August und Waffenplätze). Sechs Volksinitiativen wurden 1990 an der Urne abschliessend behandelt: eine wurde angenommen (AKW-Moratorium), fünf abgelehnt (Ausstieg aus der Atomenergie, Stopp-dem-Beton und drei Initiativen gegen Nationalstrassen-Teilstücke). Zwei abstimmungsreife Volksinitiativen (Abschaffung von Autobahnvignette bzw. Schwerverkehrssteuer) wurden zurückgezogen ohne dass das Parlament ein Entgegenkommen gezeigt hätte. Verantwortlich war vielmehr die Unlust der Strassenverkehrsverbände, die Abstimmungskampagne für die Begehren des Basler Automobiljournalisten Böhi zu finanzieren. Zurückgezogen wurde auch die Steuerinitiative der FDP, da deren Anliegen nach Ansicht der Initianten inzwischen erfüllt worden sind. Somit verringerte sich die Zahl der Ende 1990 hängigen Volksinitiativen von 19 auf 15.

Die Zahl der neu lancierten Volksinitiativen hat gegenüber dem Vorjahr von 8 auf 11 zugenommen, bei ihren Themen lassen sich keine Schwerpunkte ausmachen. Eine davon ist bereits weniger als sechs Monaten nach ihrer Lancierung eingereicht worden (Waffenplätze), ein Teil von ihnen wird jedoch mit grosser Wahrscheinlichkeit nicht zustandekommen. Dieses Schicksal erlitten im Berichtsjahr vier der 1989 gestarteten Volksinitiativen: obwohl die Frist noch nicht abgelaufen war, wurde die Unterschriftensammlung erfolglos abgebrochen (freie Fahrt für Jugendliche, Stammhalter, Hügelstadt Sonnenberg und Behandlungsfristen für Volksinitiativen) [57].

Im Berichtsjahr wurde auf Bundesebene zweimal das Referendum ergriffen (Strassenverkehrsgesetz und Entkriminalisierung der Militärdienstverweigerung). In der Volksabstimmung setzte sich beim Strassenverkehrsgesetz der Parlamentsbeschluss durch; über die Militärvorlage wird 1991 abgestimmt werden. Die beiden 1989 eingereichten Referenden waren erfolgreich: sowohl die Reorganisation der Bundesrechtspflege als auch der Rebbaubeschluss fanden in der Volksabstimmung keine Mehrheit [58].

Der Nationalrat lehnte die 1988 eingereichte parlamentarische Initiative Meier (gp, ZH) für die Einführung des fakultativen Referendums für grosse Bauprojekte des Bundes und für wichtige Konzessionserteilungen ab. Ebenfalls keine Zustimmung fand eine allgemeiner gehaltene Motion der Kommissionsminderheit, welche den Bundesrat beauftragen wollte, eine Vorlage für einen entsprechenden Ausbau der Volksrechte auszuarbeiten [59].

Bei der Behandlung der parlamentarischen Initiative Dünki (evp, ZH) für eine speditivere Behandlung von Volksinitiativen setzte sich der weiter gehende Vorschlag der vorberatenden Kommission durch: Der Nationalrat forderte den Bundesrat mit einer Motion auf, nicht nur die maximal erlaubten Behandlungsfristen zu verkürzen, sondern diese als Gesamtfristen bis zur Durchführung der Volksabstimmung zu erklären. Der Basler Journalist Böhi stellte die Unterschriftensammlung für seine.im Vorjahr lancierte Volksinitiative für eine Verkürzung der Behandlungsfristen ein [60].

In der Nationalratskommission, welche die Vorarbeiten für die Einführung der Einheitsinitiative zu leisten hatte, gewann nach Anhörung von verschiedenen Experten die Skepsis Oberhand. Die Kommission beschloss, dem Plenum den Übungsabbruch zu empfehlen, da dieses Instrument zu kompliziert und zu wenig attraktiv sei. Eine Minderheit will allerdings beantragen, die in der Kommission knapp unterlegene Idee der Gesetzesinitiative weiter zu verfolgen [61].

Der Nationalrat überwies eine Motion des Ständerats und eine identische Motion Zwingli (fdp, SG) für die Vergabe von neutralen Titeln von Volksinitiativen durch die Bundeskanzlei nur als Postulate [62] .

Der knappe Ausgang der Volksabstimmung über die Kantonszugehörigkeit des Laufentals hatte auch die Frage aufgeworfen, ob nicht die Veröffentlichung von Resultaten von Meinungsumfragen unmittelbar vor einem Urnengang zu verbieten sei, da damit die Meinungsbildung manipuliert werden könne. Der Bundesrat gab sich in seiner Antwort auf eine Interpellation Bonny (fdp, BE) sehr zurückhaltend und wies insbesondere auf die Unterschiede zum Ausland hin, wo zwar zum Teil solche Restriktionen bestehen, die Anzahl der Abstimmungen und Wahlen aber viel geringer ist [63].

Im Rahmen der Revision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (siehe unten) soll auch überprüft werden, ob der Bund Regeln über die Höhe und die Verwendung der in Abstimmungskampagnen eingesetzten finanziellen Mittel erlassen soll. In seiner Antwort auf eine entsprechende Motion Longet (sp, GE) sprach sich der Bundesrat zwar gegen solche Vorschriften aus, er widersetzte sich aber einer Überweisung in Postulatsform nicht [64] .

Die 1989 durchgeführte Vernehmlassung über eine Totalrevision des Gesetzes über die politischen Rechte hatte ein breite Zustimmung zur Einführung der brieflichen Stimmabgabe ergeben. Auch das Parlament wünscht offenbar diese Neuerung: Der Nationalrat, der bereits 1988 einer entsprechenden Motion Segmüller (cvp, SG) zugestimmt hatte, überwies nun auch eine von der kleinen Kammer 1988 gutgeheissene Motion Rhinow (fdp, BL) [65] . Die angesprochene Totalrevision selbst wurde vom Bundesrat zurückgestellt, da er zuerst abwarten will, welche tiefgreifenden Anderungen des politischen Systems der Abschluss eines EWR-Vertrags erforderlich machen könnte [66] .

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