Der Bundesrat will sich der Völkerwanderung von Süd nach Nord und von Ost nach West mit einer eigentlichen Migrationspolitik stellen, welche die Ausländer- und Asylpolitik ergänzt. Der Vorsteher des EDA erklärte anlässlich der Überweisung eines Postulates von Ständerat Bühler (fdp, LU), welches eine engere europäische Zusammenarbeit und eine Koordination der Migrationspolitik mit der Entwicklungshilfe und der Ausländerpolitik anregte, die Migrationen seien für die Schweiz wie für ganz Europa eines der wichtigsten Probleme der nächsten Jahrzehnte. Felber rief in Erinnerung, dass bereits anfangs Jahr in Wien eine Konferenz über Ost-West-Migration stattgefunden hatte, wobei die Idee eines internationalen Migrations-Abkommens unter den Industrieländern entstanden und gleichzeitig die Überzeugung bekräftigt worden war, dass vordringlich die Ursachen der Auswanderung beseitigt werden müssten [1].

Im Mai stellte der Bundesrat einen neuen Bericht zur Ausländer- und Flüchtlingspolitik vor. Anders als der Strategiebericht zwei Jahre zuvor entstand dieser nicht mehr unter Federführung des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF), sondern unter jener des Biga. Im Vordergrund stehen denn auch mehr arbeitsmarktorientierte Fragestellungen. Hauptpunkt der mittelfristigen Ausländer- und Asylpolitik sei es, so führte Bundesrat Koller an der Pressekonferenz aus, eine EWR-konforme Ausländerpolitik zu definieren. Nach dem Willen des Bundesrat soll inskünftig ein Drei-Kreise-Modell zum Zug kommen. Der innere Kreis umfasst die EG- und Efta-Staaten. Deren Bürger sollen schrittweise keinen ausländer- oder beschäftigungspolitischen Beschränkungen mehr unterliegen, sowie dies ab 1993 auch im Rahmen des geplanten EWR vorgesehen ist.

Im zweiten Kreis des Modells befinden sich einerseits die traditionellen Rekrutierungsländer ausserhalb des EG- und Efta-Raumes, in denen bisher weniger qualifizierte Arbeitskräfte angeworben wurden. Konkret war damit Jugoslawien gemeint. Bürger dieser Staaten sollen nur noch als Saisonniers oder Jahresaufenthalter in unserem Land arbeiten können, wenn die Reserven aus dem inneren Kreis erschöpft sind. Dem zweite Kreis ordnete der Bundesrat anderseits alle jene Länder zu, mit denen die Schweiz enge kulturelle Beziehungen unterhält (Nordamerika, eventuell auch Australien, Neuseeland und die Länder Ost- und Südosteuropas). Hier erhofft sich der Bundesrat eine vermehrte Rekrutierung von hochqualifizierten Arbeitskräften. Für die Staaten des zweiten Kreises wird aber ein strenger politischer Massstab angelegt: sie müssen demokratisch regiert sein und die Menschenrechte beachten, asylrechtlich also zu den "safe countries" zählen. Zum dritten Kreis werden alle übrigen Länder gerechnet; dort würden grundsätzlich keine Arbeitskräfte rekrutiert. Ausnahmen für vorübergehende Aufenthalte von Spezialisten sollen indessen möglich sein. Ansonsten wird für Menschen des äussersten Kreises die Schweiz höchstenfalls Asylland bleiben.

Im Bereich der Asylpolitik setzte der Bundesrat zwei Schwerpunkte. Einerseits will er inskünftig vermehrt dazu beitragen, die politischen und wirtschaftlichen Verhältnisse in den Herkunftsländern zu verbessern, um die Ursachen der Auswanderung zu beseitigen. Andererseits strebt er eine immer engere Zusammenarbeit mit den anderen europäischen Aufnahmestaaten an (Erstasylabkommen, Harmonisierung des Asylrechts, Datenaustausch). Zudem bekräftigte er erneut seinen Willen, die durch die dritte Asylgesetzrevision geschaffenen Möglichkeiten der Verfahrensbeschleunigung möglichst voll auszuschöpfen [2].

Im Nationalrat wurde der Bericht mit ziemlicher Skepsis aufgenommen. Die meisten Redner würdigten zwar, dass sich der Bundesrat um eine Gesamtschau der Probleme bemüht und eine gute Diskussionsgrundlage geschaffen habe, bemängelten aber die primär arbeitsmarktpolitische Ausrichtung des Berichts, die offen. sichtliche Abkehr von der Stabilisierungspolitik der 70er Jahre und die fehlenden Perspektiven in der Flüchtlingspolitik. Die innereuropäische Öffnung wurde im grossen und ganzen positiv aufgenommen, ausser bei den SD und Teilen der SVP, welche die fehlenden demographischen Berechnungen über die Auswirkungen des freien Personenverkehrs kritisierten. Wenig Freude am Modell der drei Kreise zeigten CVP und SP. Ihrer Ansicht nach werden damit bereits innerhalb Europas Bürger einzelner Staaten als Menschen zweiter Klasse diskriminiert. Zudem sei es stossend, meinten einige Votanten, dass nach dem bundesrätlichen Konzept ausgerechnet Personen aus Ländern, in denen Menschenrechte immer wieder verletzt werden, keine Chance mehr haben sollen, in der Schweiz zu arbeiten.

Erwartungsgemäss war es der dritte Kreis, der zu den hitzigsten Debatten führte. Hier taten sich Ruf (sd, BE) – welcher nicht nur die Rückweisung des Berichtes, sondern gar den Rücktritt des gesamten Bundesrates verlangte – und Dreher (ap, ZH) durch Rundumschläge gegen die bundesrätliche Politik hervor. Deutliche Kritik an der bisherigen Asylpolitik, aber ohne fremdenfeindliche Untertöne, übte auch die liberale Fraktion; sie regte an, das Asylgesetz sei abzuschaffen und die überholte Flüchtlingskonvention notfalls zu kündigen, dafür solle sich die Schweiz bereit erklären, in Absprache mit dem Genfer Uno-Hochkommissariat jedes Jahr ein bestimmtes Kontingent von Flüchtlingen vorübergehend aufzunehmen.

Kritisch zur Asylpolitik äusserten sich auch Abgeordnete der FDP und der SVP. Sie traten vor allem für ein rascheres Asylverfahren und einen konsequenteren Vollzug der Ausschaffungen ein; falls dies nicht erreicht werden könne, seien Quoten nicht mehr zu umgehen. CVP und links-grünes Lager forderten dagegen eine Asylpolitik, welche den internationalen Konventionen zu genügen habe – was eine Kontingents- oder Quotenregelung ausschliesse – und keine zusätzlichen Diskriminierungen schaffen dürfe. Einig über die Parteigrenzen war man sich eigentlich nur in der Feststellung, dass der weltweiten Migration längerfristig nur durch entsprechende Hilfsmassnahmen in den Herkunftsländern beizukommen sei [3].

Im Ständerat verlief die Beratung des Berichtes emotionsloser. Ganz klar war hier die Flüchtlingspolitik das Hauptthema, die innereuropäische Öffnung wurde kaum berührt. Auch in der kleinen Kammer mochten die Vertreter von SVP und FDP eine Kontingentierung oder gar die Anwendung von Notrecht nicht mehr ausschliessen. Einen neuen Ansatz brachten die beiden FDP-Vertreter Bühler (LU) und Jagmetti (ZH) in die Diskussion, die anstatt des Drei-Kreise-Modells eine Aufteilung in Ausländer-, Asyl- und Migrationspolitik vorschlugen, wobei bei letzterer eine Quotenregelung ins Auge gefasst werden könnte, ohne dass damit internationale Konventionen verletzt würden. Gleich wie im Nationalrat fanden sich CVP und SP in ihrer Kritik an der nach ihrer Ansicht diskriminierenden Unterscheidung in drei Kreise. Auch sie sprachen sich aber, wie ihre Kollegen in der Volkskammer, für ein rasches Verfahren und einen konsequenten Vollzug der Wegweisungsentscheide aus, allerdings nur unter strikter Wahrung des Non-refoulement-Prinzips [4].

Im September konkretisierte der Bundesrat erstmals das Drei-Kreise-Modell, indem er aufgrund der prekären menschenrechtlichen Situation in Jugoslawien die jugoslawischen Arbeitskräfte vom zweiten in den dritten Kreis relegierte, von einer regulären Rekrutierung als Saisonniers also praktisch ausschloss. Davon betroffen wären etwa 44 000 Saisonniers, rund ein Drittel des gesamten Saisonniersbestandes der Schweiz. Der Entscheid des Bundesrates stiess bei den hauptsächlich betroffenen Branchen (Hotellerie und Baugewerbe) und bei den Gewerkschaften auf heftige Ablehnung. Allgemein wurde befürchtet, der Ausschluss Jugoslawiens aus dem Kreis der traditionellen Rekrutierungsländer werde zu einer Flut von Asylgesuchen jugoslawischer Staatsbürger führen [5].

In der Fragestunde der Herbstsession darauf angesprochen, relativierte der Bundesrat dann allerdings seinen Entscheid, von dem er bedauerte, dass er in der Öffentlichkeit teilweise missverstanden worden sei. Den Ausführungen Kollers zufolge soll Jugoslawien erst nach einer angemessenen Übergangsfrist von zwei bis drei Jahren vom zweiten in den dritten Kreis versetzt werden. Konkret bedeute dies, dass bereits bestehende Saisonnierarbeitsverhältnisse noch toleriert würden, dass man den Arbeitgebern aber anrate, anstatt neuen Jugoslawen lieber Angehörige der EG- oder Efta-Staaten anzuwerben. Gleichzeitig liess er durchblicken, dass, wenn sich die Menschenrechtslage im Verlauf dieser Übergangszeit zum Positiven wenden sollte, der Bundesrat seinen Entscheid noch einmal überprüfen könnte [6].

Bereits eine Woche zuvor hatte die Landesregierung eine Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung für jene Jugoslawen und ihre Familien beschlossen, die ihren Wohnsitz in den Bürgerkriegsgebieten – vor allem Kroatien – haben. Im November dehnte sie diese Massnahme auch auf Saisonniers kosovo-albanischer Herkunft aus. Ende Jahr gab der Bundesrat bekannt, angesichts des Bürgerkriegs alle ohne reguläre Arbeitsbewilligung in der Schweiz lebenden Jugoslawinnen und Jugoslawen aus Kroatien, dem Grenzgebiet Kroatien/Bosnien und aus der Region Kosovo sowie Deserteure und Dienstverweigerer vorläufig als Gruppe aufzunehmen, wodurch nicht mehr die Kantone allfällige Fürsorgeleistungen zu tragen haben, sondern der Bund. Gleichzeitig beschloss er aber, für jugoslawische Staatsbürgerinnen und -bürger ab 1. Januar 1992 die Visumspflicht einzuführen [7].

Da gerade der Fall Jugoslawien zeige, dass die unterschiedlichen Zuständigkeiten im Bereich der Flüchtlings- und Ausländerpolitik immer wieder zu Problemen führen, will der Vorsteher des EJPD Mittel und Wege zu einer besseren Koordination dieser Teilbereiche prüfen lassen. Unter anderem soll untersucht werden, inwieweit sich mit einer Zusammenfassung des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF) und des Bundesamtes für Ausländerfragen (BFA) oder anderen organisatorischen Massnahmen eine verbesserte Abstimmung der Ausländer- und der Asylpolitik erreichen liessen. Das rasche und starke Wachstum des BFF veranlasste zudem den Bundesrat, eine Organisationsüberprüfung dieses Amtes anzuordnen, welches mit seinen nun rund 500 Mitarbeitern zum grössten Bundesamt im EJPD geworden ist [8].

Die Gewalt gegen Asylsuchende hat in den letzten vier Jahren massiv zugenommen. Von 1989 bis 1991 registrierte die Bundesanwaltschaft über 200 fremdenfeindliche oder vermutlich xenophob motivierte Gewalttaten, 90 allein 1991. Dabei handelte es sich in erster Linie um Übergriffe auf Asylunterkünfte (fast die Hälfte der Fälle). Die meisten von ihnen blieben unaufgeklärt. Aber auch dort, wo es zu keiner direkten Gewaltanwendung kommt, fühlen sich die Asylsuchenden und ihre Betreuer in zunehmendem Mass verängstigt und bedroht [9].

Nach einer Serie von Anschlägen auf Asylbewerberunterkünfte verurteilte der Vorsteher des EJPD im Namen des Bundesrates diese kriminellen Handlungen und erklärte, dass er mit grosser Sorge die zunehmende Gewalt gegen Asylbewerber verfolge. Da er aber gleichzeitig erklärte, Verständnis für das Unbehagen zu haben, das die zunehmende Immigration in der Bevölkerung auslöse, musste er sich – wie viele andere Behördenmitglieder und Politiker – vorwerfen lassen, mit der immer wieder praktizierten Unterscheidung zwischen "echten" und "unechten" Flüchtlingen und der Schaffung des Begriffs der "Wirtschaftsflüchtlinge" Öl ins Feuer zu giessen und so bei aller humanitärer Beteuerungen mitverantwortlich für den zunehmenden Fremdenhass zu sein [10].

Trotz steigender Fremdenfeindlichkeit kam die von einer Splittergruppe der SD lancierte Volksinitiative "gegen die Masseneinwanderung von Ausländern und Asylanten" nicht zustande. Den Hauptgrund sahen die Initianten in der abwartenden bis ablehnenden Haltung ihrer Partei, welche anfangs Jahr eine eigene Volksinitiative "für eine vernünftige Asylpolitik" lancierte [11].

Die SVP des Kantons Zürichs beschloss ebenfalls, eine eidgenössische Volksinitiative gegen die illegale Einwanderung zu lancieren. Danach soll auf Asylgesuche von illegal Eingereisten – zur Zeit rund 90% – nicht eingetreten werden; Asylbewerber sollen zudem kein Geld mehr in ihre Heimat schicken dürfen. Der Vorstoss wurde damit begründet, dass Bundesrat und Parlament offensichtlich nicht im Stande seien, gegen den zunehmenden Asylmissbrauch einzuschreiten. Die Zürcher brachten damit die nationale Partei in Zugzwang; anfangs November kündigte der SVP-Zentralvorstand an, er werde der Delegiertenversammlung vom Januar 1992 eine modifizierte, für alle Kantonalsektionen akzeptable Initiative vorlegen [12].

Unterschiedlicher Erfolg war einer Anti-Rassismus-Kampagne der Schweizerischen Arbeitsgemeinschaft der Jugendverbände (SAJV) beschieden. Während die unter dem Motto "Gib dem Rassismus keine Chance" durchgeführten Anlässe auf reges Interesse stiessen, harzte es bei der Unterschriftensammlung für eine entsprechende Petition. Die Eidgenössische Kommission für Jugendfragen (EKJ), welche in ihrem ersten Teilbericht zur Situation der Jugendlichen in der Schweiz unter anderem den Rassismus untersuchte, kam zum Schluss, dass für verunsicherte Jugendliche das rechtsextreme Angebot mit seinen einfachen Erklärungen politischer Vorgänge sehr attraktiv sein kann. Die Vermittlung negativ formulierter Werte (Antirassismus) genügt hier nach Ansicht der EKJ nicht mehr, nötig wären neben verbesserter Information vielmehr positive Ansätze, so etwa der alltägliche Umgang mit Demokratie, gelebter Solidarität und Toleranz. Die EKJ regte deshalb die Durchführung einer Rassismuspräventionskampagne an, die ähnlich breit angelegt sein müsste wie jene zum Thema Aids [13].

Für allgemeine Fragen des Rassismus und die Verzögerungen bei der Ausarbeitung des Extremismusberichts sowie einer neuen Strafnorm gegen rassistisches und fremdenfeindliches Verhalten siehe oben, Teil I, 1b (Grundrechte).

Ende 1991 lebten in der Schweiz so viele Ausländer und Ausländerinnen wie nie zuvor. Mit 1,163 Mio Personen oder 17,1% der Bevölkerung wurde die Höchstmarke von 1974 (16,8%) deutlich überschritten. Die Zunahme betrug 5,7% gegenüber 5,8% im Vorjahr. 76% der Ausländerinnen und Ausländer besassen eine Niederlassungsbewilligung, 24% eine Jahresbewilligung. 70% stammten aus EG- und Efta-Staaten. Nicht in den ständigen Ausländerbestand eingerechnet wurden die insgesamt 26 000 internationalen Funktionäre, die knapp 116 000 Saisonniers, die 62 000 Asylbewerber und die 14 000 Aufenthalter mit einer Bewilligung von weniger als einem Jahr sowie die Grenzgänger, deren Anzahl (176 000 Personen) aufgrund der sich abzeichnenden Rezession leicht zurückging [14].

Während die im geplanten EWR vorgesehene Freizügigkeit des Personenverkehrs noch vor Jahresfrist als eine Art Schreckgespenst gezeichnet worden war, dem nur durch eine ganze Reihe von Vorbehalten begegnet werden könne, kamen im Berichtsjahr sowohl der Bundesrat wie die Sozialpartner zur Einsicht, dass der freie Personenverkehr in Europa mehr Vor- als Nachteile aufweisen werde. Die Schweizer Unterhändler pochten denn auch in den Verhandlungen mit der EG immer weniger auf Ausnahmeregelungen [15].

Mit dem Argument, dass die Stellung der ausländischen Arbeitnehmer in den EWR-Verhandlungen ohnehin neu definiert werde, war der Bundesrat nicht bereit, eine Motion Fankhauser (sp, BL) für eine Revision der Ausländergesetzgebung in der verbindlichen Form anzunehmen. Die Motionärin hatte insbesondere die Abschaffung des Saisonnierstatuts mit seinem Verbot des Familiennachzugs sowie die Erteilung der Niederlassungsbewilligung bei Verheiratung mit einem Schweizer oder einer Schweizerin gefordert. Obgleich Fankhauser darauf hinwies, dass die Haltung der Schweiz den Saisonniers gegenüber in krassem Widerspruch zu dem in anderem Zusammenhang immer wieder propagierten Schutz der Familien stehe, folgte die grosse Kammer – allerdings nur ganz knapp – dem Antrag des Bundesrates und überwies die Motion lediglich als Postulat [16].

Gewissermassen als Vorleistung an den EWR hob der Bundesrat den Grenzsanitätsdienst in seiner heutigen Form auf und löste ihn durch ein neues Konzept sanitätsdienstlicher Massnahmen bei Ausländern ab. Gemäss diesen Neuerungen, die ab 1. Januar 1992 gelten, werden Arbeitnehmer aus den EG- und EFTA-Staaten, den USA, Kanada, Australien und Neuseeland nicht mehr grenzärztlich untersucht [17].

Für die Bestrebungen, die nicht ständig in der Schweiz lebenden ausländischen Arbeitnehmer in den Sozialversicherungen besserzustellen, siehe oben, Teil I, 7c.

Unter der Leitung des neuen Präsidenten der Eidgenössischen Kommission für Ausländerfragen, Nationalrat Fulvio Caccia (cvp, TI), diskutierten Ende August über 100 Teilnehmer – Vertreter von Bundesbehörden, Ausländerorganisationen und Ausländerdienststellen – in Bellinzona an einer ersten nationalen Konferenz über die inskünftige Ausländerarbeit und die dazu notwendigen Mittel [18].

In Ergänzung früherer Beschlüsse verabschiedete die Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren neue Empfehlungen zur Schulung fremdsprachiger Kinder und Jugendlicher, die im Mittel 16 bis 17%, in manchen Kantonen gar 30% der Schüler ausmachen. Die EDK betonte dabei besonders den Anspruch aller ausländischer Kinder, auch der illegal anwesenden, auf Bildung und auf gleichberechtigte Integration. Lehrmittel und Stundenpläne sollen inskünftig vermehrt auf den interkulturellen Unterricht abgestimmt und mindestens zwei Stunden pro Woche für die Sprache und Kultur des Herkunftslandes reserviert werden [19].

Zur erleichterten Einbürgerung der zweiten Ausländergeneration sowie zum Stimm- und Wahlrecht für Ausländer siehe oben, Teil I, 1 b (Bürgerrecht sowie Stimmrecht).

Die Asylfrage ist zum grössten Problem der Schweizer geworden und hat die im Vorjahr zuerst genannten Themen Drogen und Umwelt auf die Plätze zwei und drei zurückgedrängt. Dies ging aus einer repräsentativen Umfrage hervor. Für die Tessiner war die Asylfrage weniger oft die zentrale Sorge (49%) als für die Romands (63%) und die Deutschschweizer (670/0) [20].

Wie die im Anschluss an die Nationalratswahlen durchgeführte Vox-Analyse zeigte, spielte auch hier die Asylfrage eine mobilisierende Rolle. Für einen Viertel der Wählenden war sie das entscheidende Thema; Fragen wie europäische Integration oder Umweltschutz blieben dahinter zurück. Die Auto-Partei, die grosse Gewinnerin dieser Wahlen, nutzte die fremdenfeindliche Stimmung gemäss der Vox-Analyse am besten. Aber auch bei der SVP war die Asylfrage der eigentliche Renner: mit Gewinnen in der Agglomeration Zürich und in den Mittelschichten glich die Partei so die leichten Rückgänge in ihrer traditionellen Wählerschaft aus [21].

Die wachsende Besorgnis der Bevölkerung über den scheinbar ungebremsten Zustrom von Flüchtlingen, schlug sich auch in der grossen Anzahl der parlamentarischen Interventionen zu diesem Thema nieder. Im Anschluss an den Bericht des Bundesrates zur Ausländer- und Asylpolitik beriet die grosse Kammer mehrere asylpolitische Vorstösse. Sowohl eine Motion Meier (sd, ZH) für eine Revision des Asylgesetzes als auch eine Motion Baggi (cvp, TI) für eine vermehrte Bundeshilfe an die mit der illegalen Einwanderung von Asylsuchenden direkt konfrontierten Grenzkantone, insbesondere den Kanton Tessin, wurden abgelehnt. Ein Postulat Pini (fdp, TI), das den Bundesrat auffordert zu prüfen, in welchem Rahmen Privatpersonen oder humanitäre und religiöse Organisationen Asylbewerber, deren Gesuch nicht abschliessend behandelt ist, aufnehmen können, wurde gegen den Willen des Bundesrates überwiesen, ebenso ein Postulat Longet (sp, GE), welches verlangt, dass den Delegierten der Hilfswerke auch in Zukunft freier Zugang zu den Aufnahmezentren für Asylbewerber gewährt wird. Der Rat diskutierte zudem drei Interpellationen zur Asylpolitik [22].

Die Anzahl der neu eingereichten Asylgesuche betrug im Berichtsjahr 41 629, 16% mehr als im Vorjahr, womit sich der Anstieg gegenüber früheren Jahren (1989: +46%; 1990: +47%) deutlich verflacht hat. Ab Mitte Jahr war die Zahl der Asylgesuche erstmals seit Jahren rückläufig. Die Anerkennungsquote sank auf 3%. Obgleich nur 1158 Menschen Asyl gewährt wurde, erhielten 14 029 eine Aufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen und 168 wurden vorläufig aufgenommen. Über den Verbleib von rund 14 000 abgewiesenen Asylbewerber liegen keine Angaben vor, wobei die Behörden aber davon ausgehen, dass sie sich in den allermeisten Fällen nicht mehr in der Schweiz aufhalten [23].

Mit einem Kreisschreiben teilte das EJPD den Kantonen Ende 1990 mit, dass auf anfang 1991 neue Kriterien für die Gewährung von humanitären Bewilligungen für langjährige Asylbewerber zu gelten hätten. Während bisher die Kantone für Asylsuchende, deren Gesuch seit mehreren Jahren hängig war, dem Bund eine definitive Aufenthaltsbewilligung beantragen konnten, soll dies – kumulativ zu der gemäss neuem Gesetz (AVB) geltenden Mindestaufenthaltsdauer von vier Jahren – nur mehr in Ausnahmefällen, zum Beispiel bei schwerer Krankheit möglich sein. Diese neuen, verschärften Bedingungen, von denen bei der Revision des Asylgesetzes noch nicht die Rede gewesen war, lösten in Hilfswerkkreisen und bei den Landeskirchen Unmut und Unverständnis aus, da nach vierjähriger Aufenthaltsdauer in der Schweiz bereits ein hoher Grad von Integration erreicht sei und meistens kaum mehr Beziehungen zum Heimatland bestehen wiirden [24].

Die Linke und die Hilfswerke forderten erfolglos die Aussetzung der Ausschaffungen von Kurden zumindest aus jenen 13 mehrheitlich von Kurden besiedelten Provinzen im Südosten der Türkei, in denen die Menschenrechtssituation schon vor Ausbruch des Golfkrieges besonders kritisch war. In Beantwortung einer dringlichen Interpellation der SP-Fraktion zeigte sich der Bundesrat aber nicht gewillt, einen derartigen generellen Ausschaffungsstopp auszusprechen. Diese Forderung hatte auch im Nationalrat keine Chance. Bei der Behandlung einer Petition der "Zürcher Freiplatzaktion für Asylsuchende", welche einen Ausschaffungsstopp für türkische Asylbewerber im allgemeinen und von kurdisch-türkischen im speziellen verlangte, reichte eine links-grüne Minderheit der Petitions- und Gewährleistungskommission ein Postulat ein, welches anregte, dass vorläufig auf eine Ausschaffung jener kurdischen Asylbewerber, die aus den 13 Kriegsrecht-Provinzen stammen, und die nicht während mindestens drei Jahren in anderen Gebieten der Türkei gelebt hatten, zu verzichten sei. Dieses Postulat wurde vom Rat deutlich abgelehnt. Mit einer Motion wollte die Berner SP-Nationalrätin Bäumlin erreichen, dass die Schweiz gegen die Türkei eine Staatenbeschwerde wegen massiver Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention besonders in den kurdischen Gebieten und gegenüber der kurdischen Opposition einreicht. Auf Antrag des Bundesrates wurde die Motion nur als Postulat überwiesen [25].

Die sieben kurdischen Familien, die bereits Ende des letzten Jahres in Obwalden aus Protest gegen die drohende Ausschaffung in einen Hungerstreik getreten waren, wurden immer mehr zu einem Symbol und zu einer Zerreissprobe für die Zusammenarbeit zwischen den staatlichen Institutionen – insbesondere jene des Bundes – und den Hilfswerken, den Kirchen und den asylpolitisch engagierten Kreisen. Obgleich die Sympathisanten der Kurdengruppe, die im "Friedensdorf Flüeli-Ranft" (OW) vorerst Unterschlupf fand, zugeben mussten, dass diese Kurden nicht aus den Kriegsrecht-Provinzen stammten, setzten sie sich doch vehement für deren Verbleib in der Schweiz ein, da gerade wegen des Aufsehens, welches der Hungerstreik ausgelöst hatte, eine Gefährdung dieser Gruppe auch in anderen Teilen der Türkei nicht mehr auszuschliessen sei. Als sich das BFF trotz den Vermittlungsbemühungen der Obwaldner Regierung unnachgiebig zeigte, tauchten die Familien kurz vor der drohenden Ausschaffung unter. Am ersten Tag der Jubiläumssession im Bundeshaus luden die drei Landeskirchen zu einer "geheimen" Pressekonferenz nach Bern ein, um – in Anwesenheit des grösseren Teils der untergetauchten Kurden – erneut einen generellen Ausschaffungsstopp zu verlangen. Kurz vor Ende der Pressekonferenz drang die Polizei ins Lokal ein, nahm die Kurden – unter ihnen auch Frauen und Kinder – fest und überführte sie in Ausschaffungshaft nach Obwalden. Obgleich sich weite Teile der Bevölkerung über das Vorgehen der Behörden empört zeigten und SP, GPS, LdU, EVP, die Landeskirchen und die Gewerkschaften geschlossen für einen Verbleib dieser Kurden in der Schweiz eintraten, wurden sie in Begleitung eines Beamten des BFF in die Türkei ausgeschafft [26].

Der Fall der Obwaldner Kurden war der spektakulärste, in dem Schweizer versuchten, eine Ausschaffung von Flüchtlingen zu verhindern. Er war aber bei weitem nicht der einzige; immer wieder setzten sich Einzelpersonen, Bürgerinitiativen, Organisationen, Gemeinden, kantonale und lokale Politiker für den Verbleib einzelner abgewiesener Asylbewerber ein, allerdings selten mit Erfolg [27].

Was im Oktober 1990 von Bundesrat Stich in seiner Funktion als oberster Grenzwächter noch klar abgelehnt worden war, was Bundesrat Koller aber zwei Monate später bereits nicht mehr ausschliessen wollte, begann in den ersten Monaten des Berichtsjahres konkret Gestalt anzunehmen: die obersten Bundesbehörden trafen anfangs Februar erste Vorbereitungen, die Grenzwachtkorps durch militärische Einheiten zu verstärken, um illegale Grenzübertritte von Asylsuchenden wenn nötig zu verhindern. Dieses Vorhaben wurde von den bürgerlichen Parteien vorsichtigskeptisch beurteilt, während sich SP und GPS grundsätzlich dagegen aussprachen. Die Hilfswerke warnten vor einer Polarisierung in der Asylpolitik: Ein Armeeeinsatz in dieser Form sei nicht nur wirkungslos, er erschwere auch jede konstruktive Diskussion, da damit ein neues Feindbild geschaffen werde. Dennoch führte eine Kompagnie im März im Rahmen ihres WK einen – allerdings unbewaffneten – Testlauf an der Schafthauser Nordgrenze durch [28].

In der Fragestunde der Frühjahrssession erklärte der Vorsteher des EMD, für den Bundesrat sei dieser Armee-Einsatz nur "ultima ratio" und im jetzigen Zeitpunkt nicht notwendig;. es gehe nur darum, anhand dieser WK-Übung zu prüfen, welche Ausrüstung und Ausbildung die Armee bei einem längeren derartigen Einsatz brauchen würde. Im Sommer kam die vom Bundesrat im Februar eingesetzte interdepartementale Arbeitsgruppe für ausserordentliche Lagen im Flüchtlingsbereich zur Einsicht, dass der Armee-Einsatz an der Schweizer Grenze zwar technisch machbar, seine rechtliche Abstützung allerdings fragwürdig sei. Dennoch gingen die Vorbereitungen in dieser Richtung weiter [29].

Bereits im Mai hatte der Bundesrat auf dem Verordnungsweg beschlossen, dass ab dem 1. Januar 1992 für alle erwerbstätigen Asylbewerber 7% des AHV-pflichtigen Einkommens vom Arbeitgeber direkt auf ein zentrales Sperrkonto abzuführen sind. Über diese Konten ist allein das BFF verfügungsberechtigt. Aus dem Geld muss jeder erwerbstätige Asylbewerber eine Pauschale von maximal 3600 Fr. für bereits erfolgte Fürsorgeleistungen bezahlen. Zudem werden die gesamten Kosten für den Vollzug einer Wegweisung dem Asylsuchenden und seiner Familie belastet. Wenn ein Asylbewerber die Schweiz verlassen muss, so wird ihm ein eventuell positiver Saldo nur auf Antrag und unter Angabe einer ausländischen Korrespondenzadresse ausbezahlt [30].

Eine weitere Verschärfung erfuhr die Behandlung der Asylbewerber bei der Beratung des Budgets 1992. Obgleich der Nationalrat die von Auto-Partei, SD und SVP verlangten massiven Kürzungen im Asylbereich ablehnte, bestätigten doch beide Räte mit ihren Sparbeschlüssen die bereits früher von Bundesrat Koller gemachte Ankündigung, wonach ab 1992 das tägliche Taschengeld der Asylbewerber von fünf auf drei Franken verringert wird. Diese Massnahme betrachtete der Bundesrat als Teil seiner Bemühungen, die Schweiz als Fluchtland zusehends unattraktiver zu machen. In dieselbe Richtung zielten auch neue Weisungen des EJPD zuhanden der Kantone. Ab April 1992 wird der Bund den Kantonen nur noch 40 Fr. pro Asylbewerber und Tag abgelten ; zugleich wurden die Kantone aufgefordert, auf die Unterbringung in Hotels zu verzichten und vermehrt auf Kollektivunterkünfte zu setzen. Neu können die Kantone den Asylbewerbern unter bestimmten Bedingungen – zum Beispiel bei Verweigerung einer zumutbaren Arbeit oder Wohngelegenheit – die Fürsorgeleistungen verweigern oder entziehen. Weiter werden die Abonnementskosten für den öffentlichen Verkehr nicht mehr übernommen, ebensowenig wie die Krankenkassenprämien erwerbstätiger Asylbewerber [31]. Gegen den Willen des Bundesrates überwies der Nationalrat eine Motion seiner Finanzkommission zur weiteren Reduktion der Kosten im Asylbereich in der verbindlichen Form. Mit dem Hinweis darauf, dass man Asylpolitik nicht über das Budget betreiben könne, lehnte der Ständerat diese Motion ab; hingegen stimmte er einem Postulat seiner Finanzkommission zu, welches die Regierung einlädt zu prüfen, wie die Kantone und Gemeinden in Zusammenarbeit mit dem Bund vermehrt Beschäftigungsprogramme für Asylbewerber durchführen könnten [32].

Zusätzlich zu Polen, Ungarn, der Tschechoslowakei, Bulgarien, Indien und Algerien erklärte der Bundesrat Ende November auch Rumänien und Angola zu "safe countries", zu Staaten also, die hinreichend Schutz vor asylrelevanter Verfolgung bieten. Auf Asylgesuche Angehöriger dieser Staaten wird nur in besonders begründeten Einzelfällen eingetreten. Diese Praxis, die in Europa nur von Belgien und der Schweiz angewendet wird, veranlasste die Menschenrechtsorganisation Amnesty International (Al) zu heftiger Kritik. Sie rügte besonders die Aufnahme Indiens in die Liste der "sicheren" Staaten, da dort nach ihren Erkenntnissen weitverbreitete Menschenrechtsverletzungen vorkommen. Ganz allgemein warf Al den europäischen Regierungen eine zunehmende Ausgrenzung von Flüchtlingen aus aller Welt vor, und sie gab ihrer Besorgnis über die gegenwärtigen Harmonisierungs-Bestrebungen der EG in Flüchtlingsfragen Ausdruck [33].

Im Rahmen der dritten Asylgesetzrevision hatte das Parlament den Bundesrat verpflichtet, eine verwaltungsunabhängige Rekursinstanz für abgewiesene Asylbewerber einzusetzen. Die unabhängige Asylrekurskommission (ARK) wird ihre Arbeit definitiv am 1. April 1992 aufnehmen. Der Bundesrat erliess Ende Jahr die entsprechende Verordnung und wählte den seit dem 1.6.1991 amtierenden Chef des Beschwerdedienstes des EJPD, René Flubacher, zum ersten Präsidenten. Die . ARK soll jährlich 20 000 Asylbeschwerden endgültig entscheiden [34].

Wie bereits in den vorangegangenen Jahren schoben sich der Bund und die Kantone gegenseitig die Schuld für die wachsenden Probleme im Asylbereich zu. Die Kantone kritisierten immer wieder, dass die Beamten des BFF zu wenig effizient arbeiteten und die Entscheide zu lange hinauszögen. Der Bund – allen voran der Direktor des BFF – warf den Kantonen seinerseits vor, bei den Erstbefragungen die Fristen (Befragung innerhalb von 20 Tagen nach der Einreise) nicht einzuhalten und die Wegweisungen nach einem negativen Entscheid nicht konsequent zu vollziehen [35].

Um der Kritik der Kantone die Spitze zu nehmen, liess der Bundesrat durch das BFF ein Aktionsprogramm 1991/92 ausarbeiten, welches er in seiner letzten Sitzung vor den Sommerferien verabschiedete. Dabei machte er seine Absicht deutlich, die noch ausstehenden Rechtsgrundlagen zu schaffen, damit nötigenfalls die Kantone ihre Unterkünfte mit Mitteln des Zivilschutzes und der Armee errichten und betreiben können und das Grenzwachtkorps allenfalls durch Formationen der Armee verstärkt werde. Er bekräftigte auch erneut seinen Willen, unter anderem durch eine weniger detaillierte Begründung der Abweisungsentscheide die durchschnittliche Dauer eines Asylverfahrens auf maximal sechs Monate zu senken, und er verpflichtete die Kantone darauf, das Arbeitsverbot auf sechs Monate auszudehnen, falls in den ersten drei Monaten ein erstinstanzlicher Entscheid gefällt wurde, sowie die Wegweisungen konsequent zu vollziehen. Zudem kündigte er an, regionale, von Bund und Kanton gemeinsam betriebene Verfahrenszentren zur weiteren Verfahrensbeschleunigung einrichten zu wollen. Die Kantone sollen inskünftig nicht nur die Befragungen durchführen, sondern vermehrt auch die Entscheide vorbereiten. Auf die Schaffung sogenannter Grosszentren für bis zu 500 Flüchtlingen wurde hingegen verzichtet, da sich vor allem die welschen Kantone dagegen ausgesprochen hatten [36].

Dennoch wuchs der Druck aus den Kantonen weiter. Im Anschluss an die Beratung des Berichtes des Bundesrates zur Ausländer- und Asylpolitik behandelte der Ständerat eine Standesinitiative des Kantons Zürich, welche eine jährliche Kontingentierung der einreisenden Asylbewerber, eine Beschleunigung des Verfahrens und eine unverzügliche Ausreise im Fall der Wegweisung sowie mehr entwicklungspolitische Massnahmen in den Herkunftsländern verlangte. Unter Hinweis auf die internationalen Konventionen lehnte der Rat den ersten Punkt der Initiative ab und schrieb die restlichen Forderungen als erfüllt ab. Das Aargauer Parlament beschloss, eine noch weiter reichende Standesinitiative einzureichen, welche Asylnotrecht, Kontingentierung und sofortige Ausschaffung illegal Eingereister verlangt. Der Grosse Rat des Kantons Luzern hiess ebenfalls eine Standesinitiative gut, welche aber deutlich moderater ist; er wollte denn auch sein Begehren, welches unter anderem mehr kantonale Kompetenzen bei der Erteilung von Härtefallbewilligungen fordert, als deutliches menschliches Gegenzeichen zu jener des Kantons Aargau verstanden wissen. Im Kanton Thurgau reichte die SVP eine Volksinitiative für eine Standesinitiative ein, welche die Einführung einer Quotenregelung anstrebt. Hingegen wies der Solothurner Kantonsrat mit deutlicher Mehrheit eine diesbezügliche Motion der Auto-Partei ab [37].

Der Ständerat überwies praktisch diskussionslos eine Motion Huber (cvp, AG) für einen schweizerischen Beitritt zum europäischen Erstasylabkommen. Bis im nächsten Jahr soll klar sein, in welcher Form sich die Schweiz an diesem Abkommen der EG-Staaten beteiligen kann. Ein formeller Beitritt sei allerdings kaum möglich, hiess es anfangs Dezember an der EG-Konferenz für Asylfragen. Dagegen ist für Brüssel eine Beteiligung über einen separaten Vertrag denkbar [38].

Mit polizei- und ausländerrechtlichen Massnahmen wollen die Staaten Ost- und Westeuropas der illegalen Einwanderung Herr werden und internationalen Schlepperbanden das Handwerk legen. Dies beschlossen im Herbst in Berlin die Innen- und Justizminister aus 28 europäischen Staaten, unter ihnen Bundesrat Koller [39].

Eine vorerst mit 2 Mio Fr. dotierte privatrechtliche Stiftung "Zukunft für Schweizer Fahrende" soll die Situation der Jenischen in der Schweiz verbessern und das kulturelle Selbstverständnis dieser Minderheit wahren. Die Nationalratskommission für soziale Sicherheit ergriff einstimmig eine entsprechende parlamentarische Initiative und arbeitete in der Folge das dafür notwendige Bundesgesetz aus. In ihren Erläuterungen wies die Kommission ausdrücklich darauf hin, dass die Stiftung die Gegenwarts- und Zukunftsprobleme der Fahrenden anpacken will und es keinesfalls um eine Vergangenheitsbewältigung geht, also kein Zusammenhang bestehen soll mit dem Wiedergutmachungsfonds für die Aktivitäten des Hilfswerks "Kinder der Landstrasse". Zweck der Stiftung wird es namentlich sein, für die fahrende Bevölkerung Stand- und Durchgangsplätze zu suchen und zu verwalten. Gleichzeitig soll in den Bereichen der Schulbildung und der Gewerbepatente die interkantonale und -kommunale Zusammenarbeit gefördert werden. Dem elfköpfigen Stiftungsrat sollen fünf Vertreter der Jenischen und je zwei Vertreter von Bund, Kantonen und Gemeinden angehören. Der Bundesrat begrüsste in seiner Stellungnahme die Initiative, da die rund 5000 in der Schweiz lebenden Fahrenden noch immer stark von der unterschiedlichen rechtlichen Behandlung durch die Kantone betroffen seien. Er verwies aber auch darauf, dass das EDI bereits die Dachorganisation der Fahrenden, die Radgenossenschaft, mit jährlich 250 000 Fr. unterstützt [40].

Anlässlich der Frauensession (siehe unten) wurde in allen Arbeitsgruppen die nach wie vor ausstehende Ratifizierung des UNO-Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau verlangt und die Präsidentin der Vorbereitungsgruppe, Nationalrätin Stocker (gp, ZH) beauftragt, eine entsprechende Motion einzureichen. Der Vorstoss wurde von allen Nationalrätinnen mitunterzeichnet. Da der Bundesrat glaubhaft machen konnte, dass die aktuelle Situation in der Schweiz, auch wenn sie den Anforderungen des Übereinkommens noch nicht in allen Teilen genüge, doch mit der programmatischen Idee der Konvention vereinbar sei, und er zudem versprach, das Übereinkommen in der nächsten Legislatur vorzulegen, wurde die Motion auf seinen Wunsch hin nur als Postulat überwiesen [41].

Eine von der Bundeskanzlei geleitete interdepartementale Arbeitsgruppe legte in einem Bericht Empfehlungen für die sprachliche Gleichbehandlung von Frau und Mann in der Gesetzes- und Verwaltungssprache vor. Die Arbeitsgruppe kam zum Schluss, dass für eine befriedigende Verwirklichung der sprachlichen Gleichberechtigung eine "kreative Lösung" die tauglichste sei, nämlich eine Kombination von Paarformen in der ausführlichen Form (zum Beispiel Lehrerinnen und Lehrer) oder in der Kurzform (Lehrer/innen, Lehrerinnen), von neutralen Formen (die Lehrenden, die Lehrkräfte) und der Möglichkeit zur Umformulierung [42].

Viele Frauen wollen alte und neue Benachteiligungen nicht mehr hinnehmen und nicht länger akzeptieren, dass sie eine Mehrheit mit Minderheitsproblemen sind. Um ihren Forderungen Nachdruck zu verschaffen, folgten rund 500 000 Frauen in der einen oder anderen Form dem Aufruf des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes (SGB) und beteiligten sich — unter dem Motto "Wenn Frau will, steht alles still" — am 14. Juni, dem zehnten Jahrestag der Abstimmung über den Gleichstellungsartikel in der Bundesverfassung an einem gesamtschweizerischen Frauenstreik. In Städten und Ortschaften, Betrieben und Verwaltungen wurde eine entspannte, farbige und phantasievolle Atmosphäre verbreitet, wobei ernste Töne und konkrete Forderungen durchaus auch ihren Platz hatten [43]. Eine recht elegante Form fand die Bundesverwaltung, deren Beamtinnen kein Streikrecht haben, um dem Frauenstreiktag dennoch gerecht zu werden: den Mitarbeiterinnen wurde am 14. Juni die Möglichkeit gewährt, an einer vom eidgenössischen Personalamt mit dem Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann organisierten Tagung teilzunehmen, welche die Arbeitssituation der Frau zum Thema hatte [44].

Was die Frauen bereits am Streiktag verlangt hatten, nämlich dem Bundesrat direkt ihre Anliegen vortragen zu können, wurde ihnen erst viereinhalb Monate später gewährt, als die Bundesräte Cotti und Koller eine Abordnung von 55 Frauen zu einer Aussprache über die Verwirklichung von Gleichstellungspostulaten empfingen. Wichtigste Diskussionsthemen waren das Gleichstellungsgesetz, die 10. AHV-Revision, Mutterschaftsversicherung, Nacht- und Sonntagsarbeit, Kranken- und Pensionskassen sowie die Frauenförderung beim Bund. Die Frauen zeigten sich ob der zum Teil recht ausweichenden Stellungnahmen der beiden Bundesräte ziemlich enttäuscht und verlangten ein rascheres Tempo bei der Durchsetzung der Frauenpostulate [45].

Die Schweiz will mitmachen im Kampf gegen die physische und sexuelle Gewalt gegen Frauen. Der Bundesrat beschloss, die Schlusserklärung der ersten europäischen Ministerkonferenz zu diesem Thema zu unterzeichnen, welche die einzelnen Staaten zu Anstrengungen in den Bereichen Prävention, Gesetzgebung, Polizei, Verfahrensrecht und Grundlagenforschung einlädt [46].

Im Differenzbereinigungsverfahren beim Sexualstrafrecht lenkte der Ständerat in einem wichtigen Punkt auf die Linie des Nationalrates ein: Falls die Frau Anzeige einreicht, soll Vergewaltigung auch in der Ehe strafrechtlich verfolgt werden. Zwei Jahre zuvor hatte die kleine Kammer diesen Strafbestand nur bei getrennt lebenden Ehepartnern anerkennen wollen [47].

Eine bisher wenig in der Öffentlichkeit diskutierte Form der Gewalt gegenüber Frauen stellt die sexuelle Belästigung am Arbeitsplatz dar. Expertinnen gehen davon aus, dass jedes Jahr in der Schweiz rund 20 000 Frauen aus diesem Grund ihre Stelle kündigen. Diese Zahlen und einen aktuellen Gerichtsfall nahmen eine Genfer und eine Lausanner Frauengruppe zum Anlass, um unter dem Motto "Recht auf Arbeit in Würde" eine breitangelegte Kampagne zu lancieren, die Frauen dafür sensibilisieren soll, sich gegen derartige Übergriffe energischer zu wehren [48].

Aus Anlass von 700 Jahren Eidgenossenschaft, 20 Jahren Frauenstimmrecht und zehn Jahren Verankerung der Gleichstellung in der Bundesverfassung luden die Bundesparlamentarierinnen für den 7. und 8. Februar zu einer zweitägigen Frauensession ein. Rund 250 Frauen nahmen in Referaten und Arbeitsgruppen eine Standortbestimmung vor und stellten Forderungen für die Verwirklichung der Gleichberechtigung. Stellvertretend für die Parlamentarierinnen der ersten Stunde sprachen die noch aktiven Rätinnen Uchtenhagen (sp, ZH) und Meier (cvp, LU) über den 'langen Marsch der Frauen nach Bern'. Besonderen Beifall fand die Feststellung Josi Meiers, die Schweizerinnen hätten in diesen zwanzig Jahren bewiesen, dass die Frau tatsächlich ins Haus gehöre – nämlich ins Gemeindehaus und ins Bundeshaus! Am zweiten Tag der Frauensession wurde eine Resolution der Vorbereitungsgruppe als zu unverbindlich zurückgewiesen. Stattdessen wurden – ohne darüber abzustimmen – konkrete Forderungen gestellt wie beispielsweise eine frauenfreundliche 10. AHV-Revision, gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit, eine stärkere Frauenvertretung in sämtlichen politischen Gremien, mehr Hausarbeit für Männer und mehr ausserfamiliäre Beschäftigung für Frauen. Die Frauen verlangten zudem Solidarität mit den Frauen der Dritten Welt und eine Ächtung des Krieges als männlicher Form der Konfliktlösung [49].

Der krassen Untervertretung der Frauen in den eidgenössischen Räten konnte auch der Aufruf von zahlreichen Frauenorganisationen, Gewerkschaften und Parteien, bei den Erneuerungswahlen ins Bundesparlament den Frauen präferentiell die Stimme zu geben, kaum beikommen. Mit 38 gegenüber 32 gewählten Frauen 1987 machen sie nach wie vor weniger als ein Sechstel der Abgeordneten aus. Im Nationalrat konnten sie allerdings um 3% auf 17,5% zulegen, wobei sich deutliche regionale Unterschiede zeigten: während in den welschen Kantonen und im Tessin nur 7,2% der Abgeordneten in der grossen Kammer Frauen sind, beträgt ihr Anteil in der Deutschschweiz immerhin 21,6%. Überdurchschnittlich vertreten waren die Frauen nur bei den Abgewählten: sechs von 17 nicht wiedergewählten Bisherigen waren Frauen, wobei die Nichtwiederwahl in einigen Fällen auf allgemeine Sitzverluste ihrer Parteien zurückging [50].

Bestrebungen zu einer gesetzlichen Verankerung des Frauenanteils in politischen Gremien mittels Quotenregelungen scheinen vorderhand wenig Chancen zu haben. Bereits im Januar des Berichtsjahres hatten verschiedene Frauenorganisationen die Volksinitiative "Nationalrat 2000" lanciert, welche eine hälftige Vertretung der Geschlechter in der grossen Kammer und die getrennte Wahl von Frauen und Männern auf separaten Listen jeder Partei anstrebte. Ende Jahr wurde das Vorhaben jedoch bereits wieder aufgegeben. Als Gründe für das Nichtzustandekommen der Initiative wurden Schwierigkeiten bei der Unterschriftensammlung, der Mittelbeschaffung und beim Aufbau regionaler Komitees und Gruppen genannt. Recht sang- und klanglos wurde Ende Jahr auch die Unterschriftensammlung für die beiden PdA-Initiativen "Männer- und Frauen" und "Gleiche Rechte in der Sozialversicherung" abgebrochen [51].

Auch das männerdominierte Parlament tut sich mit der Frage einer Quotenregelung schwer. Da ihrer Ansicht nach Quotenregeln nicht das geeignete Instrument zur Förderung der Gleichstellung der Frauen sind, empfahl die vorberatende Kommission des Nationalrates zwei parlamentarische Initiativen der Grünen Leutenegger Oberholzer (BL) und der SP-Fraktion, welche Quoten für Parlament, Bundesbehörden und Expertengremien verlangt hatten, zur Ablehnung. Mit zwei Postulaten regte die Kommission aber einen Bericht zur Quotenregelung und eine bessere Vertretung der Frauen in ausserparlamentarischen Kommissionen an. Ebenfalls nichts wissen wollte eine andere Kommission, welcher die parlamentarische Initiative der Grünen Fraktion auf Abschaffung des Ständerates zur Vorberatung zugeteilt worden war, von der parlamentarischen Initiative ihrer Kommissionsminderheit, welche Quoten im Ständerat anstrebte. Die Kommission argumentierte, eine derartige Quotenregelung würde nicht nur das aktive und passive Wahlrecht, sondern auch die Souveränität der Kantone gravierend einschränken [52].

Als erste Legislative der Welt könnte sich der Berner Stadtrat einer geschlechterspezifischen Quotenregelung unterziehen. Er hiess nämlich überraschend eine SP-Motion gut, welche verlangt, dass im Stadtrat höchstens 60% der Sitze vom selben Geschlecht besetzt werden dürfen. Die Annahme des Vorstosses bedeutet aber noch nicht die Umsetzung in die Realität, sondern nur, dass die Exekutive eine entsprechende Vorlage ausarbeiten muss, die dann erneut dem Stadtrat und schliesslich dem Volk vorgelegt werden wird [53].

Mit der Luzerner CVP-Vertreterin Josi Meier wurde erstmals eine Frau zur Präsidentin des Ständerates gewählt. Die engagierte Juristin, die ob ihrer Unvoreingenommenheit hie und da vor allem in der eigenen Partei aneckt, gehörte zu den ersten neun Frauen, die 1971 nach Einführung des Frauenstimmrechts in den Nationalrat einzogen. Seit 1983 vertritt sie ihren Kanton im Stöckli [54].

Die Eidgenossenschaft hat erstmals eine Vizekanzlerin. Im August betraute der Bundesrat die 44jährige Sozialdemokratin Hanna Muralt, bisher Chefin des Direktionssekretariats der Bundeskanzlei, mit dieser hohen Stabsaufgabe. Die promovierte Historikerin trat die Nachfolge von François Couchepin an, der im Juni von der Vereinigten Bundesversammlung zum Bundeskanzler gewählt worden war [55].

In der Schweiz gehen rund 70% der Frauen zwischen 15 und 62 Jahren einer bezahlten Arbeit nach. Dies war das unerwartete Ergebnis einer Arbeitskräfteerhebung, bei welcher das Bundesamt für Statistik (BfS) erstmals eine international gültige Definition der Erwerbstätigkeit anwandte, die weiter gefasst ist als bisher. Der Studie zufolge sind die Frauen in der Schweiz häufiger erwerbstätig als in den vier grossen Nachbarländern. Allerdings gehen sie auch mehr einer Teilzeitarbeit nach. Schätzungsweise 400 000 oder 53% der weiblichen Erwerbstätigen arbeiten weniger als 100% [56].

Nachdem der Bundesrat vom 1988 vorgelegten Bericht einer Arbeitsgruppe "Lohngleichheit" Kenntnis genommen hatte, beauftragte er das EJPD, Vorschläge zur Konkretisierung der dort gemachten Empfehlungen auszuarbeiten. Das Departement präsentierte anfangs Jahr zwei Varianten, einerseits ein 15 Artikel umfassendes eigentliches Gleichstellungsgesetz und andererseits Vorgaben für die Teilrevision bestehender Gesetze. Wie Bundesrat Koller bei der Pressekonferenz ausführte, sind die beiden Varianten inhaltlich praktisch identisch und unterscheiden sich nur in gesetzestechnischer Hinsicht. Hauptpunkte sind die Umkehr der Beweislast, wonach eine Arbeitnehmerin eine Lohndiskriminierung nur glaubhaft machen und der Arbeitgeber dann beweisen muss, dass er das Recht auf gleichen Lohn respektiert, ein Verbandsklagerecht, welches es Interessenorganisationen ermöglichen soll, auch unabhängig von der betroffenen Frau als Klägerin aufzutreten, sowie die Schaffung von kantonalen Schlichtungsstellen. Erst provisorisch in den Entwurf aufgenommen wurden ein Diskriminierungsverbot und Bestimmungen zum Kündigungsschutz, da der Bundesrat noch die Resultate einer Studie zu den wirtschaftlichen Auswirkungen dieser Massnahmen abwarten wollte. Beide Varianten sehen zudem eine vermehrte Frauenförderung sowie eine Stärkung des eidgenössischen Büros für die Gleichstellung von Frau und Mann vor [57].

In der Vernehmlassung meldeten nur gerade die Arbeitgeberorganisationen, die Liberale Partei und die Kantone Appenzell-Innerrhoden, Waadt und Zug grundsätzlichen Widerstand an. Aufgrund des überwiegend positiven Echos zu einem eigentlichen Gleichstellungsgesetz erteilte der Bundesrat dem EJPD den Auftrag, dieses im Detail auszuarbeiten [58].

Seine Zustimmung zu einem der Hauptpunkte des geplanten Gleichstellungsgesetzes nahm der Nationalrat bereits vorweg indem er einer parlamentarischen Initiative Nabholz (fdp, ZH) praktisch diskussionslos Folge gab, welche eine Revision des Obligationenrechts im Sinn der Beweislastumkehr verlangte [59].

Einen Sieg im Kampf für die Lohngleichheit erzielten 22 Gewerkschafterinnen der Gewerkschaft Druck und Papier (GDP). Das Berner Obergericht hiess ihre Klage gegen die eigene Gewerkschaft vollumfänglich gut und erklärte den im Januar 1990 abgeschlossen Gesamtarbeitsvertrag (GAV) für ungültig. Die Gewerkschafterinnen hatten den zwischen der GDP und dem Arbeitgeberverband der Buchbindereien der Schweiz ausgehandelten GAV angefochten, weil er für die Hilfsarbeiterinnen einen Mindestlohn von nur 2200 Fr. vorsah, während für die Hilfsarbeiter ein solcher von 2680 Fr. festgelegt wurde. Die Lohngleichheit für die Frauen hätte laut GAV erst 1998 erreicht werden sollen [60].

Im Dezember erliess der Bundesrat eine "Weisung über die Verbesserung der Vertretung und der Stellung des weiblichen Personals in der allgemeinen Bundesverwaltung". Darin wird insbesondere festgehalten, dass bei gleichwertigen Bewerbungen Frauen solange Männern vorzuziehen sind, bis innerhalb einer grösseren Verwaltungseinheit (Bundesamt oder Abteilung) ein paritätisches Verhältnis der Geschlechter erreicht ist [61]. Mit der Brevetierung von 13 Beamtinnen des eidgenössischen Grenzwachtkorps fiel die letzte Männerbastion in der Bundesverwaltung. Nun können sich Frauen für alle Stellen in der Bundesverwaltung und den Regiebetrieben bewerben [62].

Unter dem Motto "Berufe haben kein Geschlecht" starteten das eidgenössische Gleichstellungsbüro zusammen mit den kantonalen und kommunalen Büros eine Kampagne, um junge Frauen zu motivieren, für sie bisher untypische Berufe zu ergreifen. Das Berufsspektrum der Mädchen ist immernoch viel enger als jenes der Jungen. Laut Bundesamt für Statistik wurden 1989/90 von 260 Berufslehren 29 ausschliesslich von Frauen gewählt und 64 ausschliesslich von Männern. In weiteren 50 Berufen betrug der Frauenanteil bloss 10% und in 15 anderen Berufen lag jener der Männer unter 10%. Insgesamt absolvierten mehr als die Hälfte der Männer eine vierjährige Berufslehre aber weniger als ein Zehntel der Frauen [63].

Auf die frauenspezifischen Probleme im Bildungssektor wird an anderer Stelle eingegangen (unten, Teil I, 8a), ebenso auf die geplante Aufhebung des Nachtarbeitsverbotes für Frauen in der Industrie (oben, Teil I, 7a, Arbeitszeit).

Nach Jahren relativer Ruhe ist in letzter Zeit wieder vermehrt von Familienpolitik die Rede. So auch im Parlament, wo in der Herbstsession mehrere parlamentarische Vorstösse behandelt wurden. Zwei gleichlautende Motionen Brügger und Piller (beide sp, FR) zur Förderung von Familien mit Kindern wurden vom jeweiligen Rat als Postulate überwiesen [64].

In Luzern tagte Mitte Oktober unter dem Präsidium von Bundespräsident Cotti die 22. Konferenz der europäischen Familienminister. 150 Minister und Ministerinnen sowie Delegierte aus 30 Nationen diskutierten in vier Arbeitssitzungen das Thema "Familienpolitik und Dezentralisation". In seiner Begrüssungsansprache betonte Cotti, eine aktive Familienpolitik sei in erster Linie ein Erfordernis der sozialen Gerechtigkeit gegenüber denjenigen, die durch Pflege und Erziehung von Kindern einen unerlässlichen Beitrag an den Weiterbestand der Gesellschaft leisteten. Als bedauernswert bezeichnete er es, dass immer mehr Aufgaben von den Familien weggenommen und professionellen Kräften überantwortet würden [65].

Eine gesamtschweizerische Regelung der Kinderzulagen hat nun auch im Parlament erstmals eine reelle Chance. Die vorberatende Kommission des Nationalrates unterstützte mit grosser Mehrheit eine parlamentarische Initiative Fankhauser (sp, BL) für eine Bundesregelung mit Mindestansätzen für Kinderzulagen. Der Vorstoss verlangt für die ganze Schweiz Kinderzulagen von mindestens 200 Fr. pro Kind, unabhängig davon, ob die Eltern erwerbstätig sind oder nicht. Dieser Ansatz orientiert sich an den zurzeit höchsten kantonalen Ansätzen und wäre regelmässig der Teuerung anzupassen. An Familien mit Kindern im betreuungsbedürftigen Alter, insbesondere aber an Alleinerziehende sollen ausserdem Bedarfsleistungen ausgerichtet werden, die wie die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV auszugestalten wären. Letztmals hatten die Räte 1986 eine Regelung auf eidgenössischer Ebene abgelehnt [66].

Der Schutz bei Mutterschaft wurde im Nationalrat ebenfalls thematisiert. Eine von E. Segmüller (cvp, SG) eingereichte Motion für eine Lohnfortzahlung bei Mutterschaft wurde, da der Bundesrat versicherte, das Anliegen speditiv an die Hand nehmen zu wollen, auf seinen Antrag allerdings nur als Postulat angenommen [67].

Für Bestrebungen, durch eine Ausdehnung der Anspruchsberechtigung auf Ergänzungsleistungen einkommensschwache Familien sowie Alleinerziehende besserzustellen siehe oben 7d (Ergänzungsleistungen).

Knapp drei Wochen, nachdem die Bundeskanzlei das definitive Scheitern der Volksinitiative "für die Gleichberechtigung von Mann und Frau bei der Wahl des Ehenamens (Stammhalterinitiative)" bekannt gegeben hatte, wurde von denselben Initianten ein neues Begehren "für gleiche Rechte von Frau und Mann bei der Wahl des Familiennamens (Familiennameninitiative)" lanciert. Im Unterschied zur ersten Initiative wurde der Passus weggelassen, wonach der Name des Mannes zum Familiennamen wird, wenn die Eheleute keine andere Bestimmung treffen. Obgleich die Trägerschaft diesmal politisch breiter abgestützt ist – dem Initiativkomitee gehören unter anderen der zurückgetretene Ständerat Miville (sp, BS) und Nationalrätin Grendelmeier (ldu, ZH) an – verlief die Unterschriftensammlung erneut harzig, da sich keine bedeutende Organisation hinter das Begehren stellen mochte [68].

Im April kündigte der Bundesrat an, dass er die UNO-Konvention über die Rechte der Kinder unterzeichnen werde. Bestehenden Unstimmigkeiten zur schweizerischen Rechtsordnung — beispielsweise in Zusammenhang mit dem fehlenden Recht auf Familiennachzug für bestimmte Ausländerkategorien — möchte er mit einem Vorbehalt begegnen [69]. Die Regierung bekräftigte damit ihre Stellungnahme zu einer Motion Longet (sp, GE), welche den Bundesrat aufforderte, den Räten die Ratifizierung der UNO-Konvention zu beantragen und gleichzeitig die nötigen Anpassungen des Landesrechts vorzulegen. Bei dieser Gelegenheit erklärte der Bundesrat, dass er dieses Übereinkommen den Räten erst nach Vorliegen der Botschaften zu den internationalen Abkommen über die Menschenrechte und die Rassendiskriminierung unterbreiten werde. Da die Motion im Rat bekämpft wurde, musste die Diskussion verschoben werden [70].

In der Herbstsession zeigte sich der Nationalrat aber bereit, in dieser Frage eine härtere Gangart einzuschlagen. Gemäss dem Antrag der Petitions- und Gewährleistungskommission zeigte er zwar wenig Neigung, einer parlamentarischen Initiative Spielmann (pda, GE), welche eine vorbehaltlose Unterzeichnung der Konvention verlangt hatte, Folge zu geben, verabschiedete aber eine entsprechende Kommissionsmotion. Gleichzeitig überwies er eine analoge Petition der Schweizer Kirchen zur Kenntnisnahme an den Bundesrat [71].

In einem überwiesenen Postulat nahm Nationalrätin Fankhauser (sp, BL) das gesellschaftliche Tabu der sexuellen Ausbeutung von Kindern auf. Sie erinnerte daran, dass gemäss ernstzunehmenden Quellen in der Schweiz jährlich 40 000 bis 45 000 Kinder sexuell missbraucht werden, wobei der Täter in sehr vielen Fällen im unmittelbaren Umfeld des Kindes zu finden ist. Sie verlangte deshalb eine öffentliche Enttabuisierung des Themas sowie Hilfestellung für die Opfer und deren Familien [72].

Zum 700-Jahr-Jubiläum der Eidgenossenschaft setzten die Schweizer Stimmberechtigten ein Zeichen für die aktive Beteiligung der Jugend an der Demokratie und hiessen mit deutlichem Mehr die Herabsetzung des Stimm- und Wahlrechtsalters auf 18 Jahre gut [73].

Dass das Interesse der Schweizer Jugend am politischen Geschehen nur noch sehr bedingt vorhanden ist, zeigten allerdings die Ergebnisse einer Umfrage unter 829 repräsentativ ausgewählten Deutschschweizer Jugendlichen zwischen 14 und 19 Jahren. Während 1980 noch 38% der befragten Jugendlichen erklärt hatten, politisch ziemlich interessiert zu sein, waren es 1991 nur noch 21 %. Einzig gewisse Sachthemen (Umwelt, Drogen, Jugend) scheinen die Jugendlichen noch anzusprechen. Zwei Drittel der Befragten bezweifelten zudem, dass die Bürgerinnen und Bürger in der Schweiz die Politik wirklich beeinflussen können. Mehr politische Macht schrieben sie den Medien, den Parteien, der Wirtschaft und dem Militär zu [74].

Jene Jugendliche, die sich noch für Politik interessieren, tun es aber oft mit vollem Engagement. So etwa jene rund 150, die sich Ende September auf Einladung der Solothurner Jungparteien in Grenchen zum ersten schweizerischen "Polittreffen" einfanden, um gemeinsam über Sprach- und Parteigrenzen hinweg in fünf Workshops Visionen und Perspektiven für die Zukunft der Schweiz zu entwickeln [75]. Höhepunkt der politischen Beteiligung der Jugend am schweizerischen Staatsgeschehen war aber zweifellos die von der Schweizerischen Arbeitsgemeinschaft der Jugendverbände (SAJV) organisierte "Jugendsession 1991", in der am 25. September 246 Jugendliche im Saal des Nationalrates die für gewöhnlich dort tagenden Parlamentarier und Parlamentarierinnen auf die Zuschauertribünen verwiesen. Die Jugendlichen debattierten die Themen "Abfall", "Schweiz in der Welt" und "Zivildienst". Zum Abschluss forderten sie in einer Petition die Schaffung einer dauernden Institution, um sicherzustellen, dass die an der Jugendsession gemachten Vorschläge und Forderungen auch nach dem Jubiläumsjahr direkt in das politische Leben im Bundeshaus einfliessen werden [76].

Von der heutigen Verunsicherung im Zusammenleben sind die Jugendlichen ganz besonders betroffen. Ein erster Teilbericht der Eidgenössischen Kommission für Jugendfragen (EKJ) zur Situation der Jugendlichen in der Schweiz zeigte dies an den Problemen Wohnen, Rassismus, Geschlechterrollenverteilung und Aids. Zwei weitere Teilberichte zu den Themen Bildung und Freizeit sowie ein Schlussbericht sollen bis im Frühjahr 1992 erscheinen. Ziel der Arbeit ist es, das Sensorium allgemein und vorab der politischen Behörden für die Anliegen der Jugend neu zu schärfen [77].

Der Ständerat verabschiedete eine Motion des Nationalrates für eine Revision des Zivilgesetzbuches mit dem Ziel einer Herabsetzung des Mündigkeit- und Ehemündigkeitsalters auf 18 Jahre [78].

Gegen das revidierte Sexualstrafrecht, welches das Schutzalter senken und die "Jugendliebe" unter gewissen Bedingungen zulassen will, wurde von der EDU und dem Verein "Ja zum Leben" erfolgreich das Referendum ergriffen [79].

Kamen 1980 auf 100 Personen im erwerbsfähigen Alter rund 25 Rentnerinnen und Rentner (65 Jahre und älter), werden es gemäss Prognosen im Jahr 2040 etwa 40 sein. Diese Zunahme stellt die Gesellschaft vor neue Herausforderungen. Um diese besser analysieren zu können, schrieb der Schweizerische Nationalfonds ein Nationales Forschungsprogramm (NFP 32) zum Thema "Alter" aus. Die Dauer der Forschungsarbeiten, für die ein Gesamtbetrag von 12 Mio Fr. zur Verfügung steht, wurde auf fünf Jahre angesetzt [80].

Der Nationalrat lehnte es ab, einer parlamentarischen Initiative der Grünen Fraktion Folge zu geben, welche eine Änderung des Gesetzes über die berufliche Vorsorge (BVG) in dem Sinn wollte, dass aus den Kapitalien der zweiten Säule jährlich ein Solidaritätspromille in einem Fonds geäufnet und daraus generelle Einrichtungen der Alters- und Hochbetagtenbetreuung und -pflege finanziert werden sollten. Da ihm das Anliegen — nicht aber dessen Verquickung mit dem BVG — legitim erschien, überwies der Rat anschliessend ein Kommissionspostulat, welches den Bundesrat ersucht zu prüfen, wie in Zusammenarbeit mit den Kantonen und privaten Trägern zusätzliche Mittel beschafft werden könnten, um Innovationen im Bereich der Unterbringung und Betreuung von Hochbetagten zu fördern und Selbsthilfeprojekte von Seniorinnen und Senioren sowie ihrer Angehörigen zu unterstützen [81].

Im Kanton Zürich beteiligten sich die Grauen Panther erstmals an Nationalratswahlen und erzielten auf Anhieb 1,7% der Stimmen, womit sie nur knapp einen Sitz verpassten. Nach Basel und Zürich bildete sich neu auch in Bern eine Sektion dieser Vereinigung, die überall dort mitreden will, wo es um die Anliegen älterer Menschen geht [82].

Beide Räte folgten der jeweils einstimmig gefassten Empfehlung ihrer vorberatenden Kommissionen und nahmen eine Standesinitiative des Kantons Jura an, welche die Abschaffung des Militärpflichtersatzes für körperlich und geistig behinderte Personen verlangte. Der Bundesrat wurde beauftragt, innert eines Jahres eine entsprechende Gesetzesänderung vorzulegen [83].

Ende Oktober gab der Bundesrat eine Revision des Bundesgesetzes über den Militärpflichtersatz in die Vernehmlassung. Dabei wollte er den Militärpflichtersatz für Behinderte zwar erleichtern, nicht aber völlig abschaffen. Eine generelle Befreiung, so argumentierte er, wäre mit der allgemeinen Wehrpflicht kaum vereinbar; ein Abweichen vom Grundsatz der Ersatzpflicht würde letzlich deren Aufgabe bedeuten, weil jede Dienstuntauglichkeit im weitesten Sinn als Invalidität qualifiziert werden könnte. Das Gesetz soll aber so geändert werden, dass mehr Behinderte vom Militärpflichtersatz befreit werden. Heute wird die Abgabe erlassen, wenn die Einkünfte eines Invaliden das betreibungsrechtliche Existenzminimum nicht um mehr als 50% übersteigen. Diese Limite soll neu auf 100% angehoben werden [84].

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