Le débat sur la politique extérieure de la Suisse et sur la question de sa neutralité

Dossier: UNO-Beitritt
Dossier: Verhandlungen über den Beitritt der Schweiz zur Europäischen Gemeinschaft (EG)
Dossier: Debatten über die Neutralitätspolitik der Schweiz (Erster Persischer Golfkrieg, EG, EU)

Le problème de la participation aux sanctions économiques de l'ONU vis-à-vis de l'Irak et celui du survol du territoire suisse par les avions militaires de la coalition, ainsi d'ailleurs que le processus d'intégration européenne ont incité plusieurs parlementaires — postulats Hubacher (ps, BS) et Hafner (pe, BE) (90.645), motion Baerlocher (poch, BS) (91.3056) et Ledergerber (ps, ZH) (91.3002), transmises comme postulats — à demander au Conseil fédéral une clarification, voire une redéfinition de la conception de la neutralité helvétique. Dans le même ordre d'idée, le Conseil des Etats a transmis comme postulat la motion Onken (ps, TG), qui invite le Conseil fédéral à élaborer un programme substantiel en faveur d'une politique de paix active de la Suisse (91.3106). Répondant à ces interventions et à différentes interrogations soulevées dans la presse, le DFAE a mis sur pied un groupe de travail, présidé par l'ambassadeur M. Krafft et composé d'une quinzaine de personnalités, dont plusieurs hauts fonctionnaires et experts extérieurs. Ce groupe est chargé de procéder à une analyse détaillée des problèmes que soulève, dans un contexte international nouveau, la politique de neutralité de la Suisse, ainsi que de présenter un rapport sur sa politique étrangère pour la décennie à venir. Ce rapport devrait aussi répondre à la question des éventuelles conséquences d'un changement ou d'un abandon de la neutralité suisse pour le Comité international de la Croix rouge.

S'opposant à toute redéfinition du statut de neutralité, un groupe de conseillers nationaux – Hafner (pep, BE), Bircher (pdc, AG), Mauch (prp, AG) et Fischer (udc, AG) – a remis au DFAE une expertise effectuée par le professeur W. von Wartburg de l'université de Bâle. Ces parlementaires considèrent qu'une adhésion à la CE ou à l'ONU serait incompatible avec la neutralité de la Suisse; une telle adhésion nuirait en particulier à l'efficacité des actions de la Suisse en faveur de la paix par l'exercice des bons offices, de même qu'au travail du CICR.

La fin de la guerre froide, l'accélération de la construction européenne et, plus récemment, la position de la Suisse lors de la guerre du Golfe ont relancé le débat sur la politique extérieure de la Suisse et, plus particulièrement, sur la question de sa neutralité. L'année dernière, le Conseil fédéral, à la demande de la majorité des parlementaires, mandatait un groupe d'étude afin d'établir un rapport sur le rôle futur de la neutralité pour la Suisse. Sa publication était attendue avec impatience car ses conclusions devraient inspirer les grandes lignes de la politique extérieure de la Suisse de ces prochaines années, notamment en ce qui concerne le rapprochement avec la CE. Tout en réaffirmant l'attachement au noyau dur de la neutralité, les auteurs du rapport estiment que pour faire face aux changements fondamentaux de l'environnement international il est devenu nécessaire de donner une nouvelle orientation à la politique étrangère de la Suisse sous l'angle de la neutralité.

Les auteurs du rapport relèvent que dans un contexte européen où le spectre d'une guerre entre grandes puissances s'est considérablement éloigné, l'importance et la signification de la neutralité ont diminué; celle-ci ne constitue qu'un instrument parmi d'autres servant à promouvoir les intérêts de la Suisse. La probabilité de conflits armés classiques entre Etats s'est nettement atténuée; la nature des dangers a changé. La neutralité n'offre que peu de protection face à de nouvelles menaces, telles que l'utilisation d'armes A, B ou C (Armes ABC), les migrations, la destruction de l'environnement ou les catastrophes. En raison de leur dimension internationale et de l'interdépendance accrue entre les Etats, la sécurité reposera davantage que par le passé sur la coopération internationale. Pour la Suisse, cela signifie que la meilleure façon de défendre ses intérêts consiste à participer de manière constructive à la mise en place de nouvelles structures de sécurité.

Selon le rapport, la Suisse doit concentrer sa neutralité à la stricte définition du droit international public, à savoir la non-participation militaire à un conflit armé entre Etats tiers. Cela doit permettre à la Confédération, tout en maintenant son statut de neutralité permanente – maintien de la neutralité en cas de conflit indépendamment des parties engagées –, de faire preuve d'une plus grande flexibilité dans l'application de sa politique de neutralité. Concrètement, lorsque des sanctions non-militaires – en particulier économiques – sont prises par la communauté internationale au sein du Conseil de sécurité des Nations Unies, la Suisse, pour des raisons de solidarité, devrait y participer. De même, elle ne devrait pas entraver les actions militaires menées au nom de la communauté internationale; elle pourrait donc autoriser le transit ou le survol du territoire helvétique par des forces armées, ce que le Conseil fédéral n'avait pas fait lors de la guerre du Golfe. Par ailleurs, le statut de neutralité ne constituerait pas un obstacle à l'adhésion à la CE et à l'Union européenne du traité de Maastricht, tant que ses Etats membres n'ont pas conclu d'alliance militaire. En ce qui concerne les liens entre la Suisse et le CICR, la renonciation à la neutralité n'entraverait pas les activités de ce dernier, étant donné l'indépendance acquise par cette institution.

La publication du rapport du groupe d'étude avait été précédée par différentes prises de position sur ce sujet. Ainsi, au début de l'année, un groupe de travail du parti radical-démocratique a rendu public un rapport, dans lequel il se déclarait favorable à une définition plus flexible du concept de neutralité. Les principales conclusions du groupe d'étude mandaté par le Conseil fédéral rejoignent celles du PRD. Afin d'adapter la politique de neutralité aux bouleversements récents de la société internationale, les auteurs préconisent de la limiter à son noyau dur – non-participation militaire à une confrontation armée – afin que le gouvernement puisse disposer d'une plus grande marge de manoeuvre dans ses relations extérieures sur les plans politique, idéologique et économique. Selon eux, le Conseil fédéral aurait dû autoriser le survol du territoire helvétique par l'aviation militaire de la coalition internationale lors de la guerre du Golfe en 1991.

Le chef du DMF a également exposé à plusieurs reprises sa conception de la neutralité dans le nouveau contexte de l'après-guerre froide; elle diffère quelque peu des conclusions du rapport du groupe d'étude. En préconisant une neutralité différenciée, K. Villiger est favorable à l'abandon de la neutralité dans l'éventualité de certains types de conflits. Pour ce qui concerne les conflits intra-européens ou extra-européens, la Confédération devrait maintenir sa neutralité; par contre, lorsque un conflit mettrait au prise les Etats européens à un ennemi commun, la Suisse devrait se montrer solidaire de l'Europe en contribuant à une défense commune.

Swisslex: Konsumentenpolitische Vorlagen der Eurolex (BRG 93.123)

Dossier: Folgeprogramm nach der Ablehnung des EWR-Abkommens (Swisslex)

Mit der am 6. Dezember des Vorjahres erfolgten Ablehnung des EWR-Vertrags durch das Volk konnten auch die unter dem Titel Eurolex vorgenommenen Anpassungen an den Acquis communautaire der EU nicht in Kraft treten. Im Sinne einer mit der europäischen Gesetzgebung weitgehend kompatiblen schweizerischen Rechtsordnung, namentlich auch im Wirtschaftsbereich, entschloss sich der Bundesrat, insgesamt 27 der damals vom Parlament beschlossenen Erlasse in einem Swisslex genannten Paket neu aufzulegen. Enthalten waren darin auch alle konsumentenpolitischen Vorlagen der Eurolex.
Sowohl beim Konsumkreditgesetz als auch der Produktehaftpflicht, der Ausdehnung des Widerrufsrechts für Haustürgeschäfte, dem Gesetz über den unlauteren Wettbewerb und der rechtlichen Definition und den Mindestanforderungen für touristische Pauschalreisen übernahm der Bundesrat jeweils die vom Parlament 1992 verabschiedete Fassung mit einigen redaktionellen Änderungen.
In der parlamentarischen Behandlung waren diese fünf Vorlagen vor allem im Nationalrat nicht unumstritten. Gegen den vor allem von der SVP, der LP und der AP getragenen Widerstand setzte sich die Neuerung, dass ein Richter im Rahmen des UWG die Beweislast für Werbebehauptungen umkehren kann, nur relativ knapp durch. Die kleine Kammer hatte der Revision oppositionslos zugestimmt. Auch die Bestimmungen über touristische Pauschalreisen wurden, trotz des Widerstands der SVP-Fraktion im Nationalrat, von beiden Räten verabschiedet. Unbestritten war in beiden Kammern die Erweiterung des Widerrufsrechts.

Sauvegarde de la neutralité (Mo. 92.3343)

Dossier: Debatten über die Neutralitätspolitik der Schweiz (Erster Persischer Golfkrieg, EG, EU)
Dossier: Reaktionen auf das EWR-Nein (1992–2001)

Une motion Rechsteiner (ps, SG), qui charge le Conseil fédéral, lors des négociations futures d'adhésion de la Suisse à l'UE, de partir du principe que la Suisse ne doit pas participer à des alliances militaires, a été transmise comme postulat par la chambre basse.

Deux initiatives parlementaires demandant que les négociations entamées avec l'UE en vue d'une adhésion soient rompues (Mo. 92.422 et Mo. 92.425)

Dossier: Reaktionen auf das EWR-Nein (1992–2001)

Lors des sessions parlementaires, plusieurs interventions sur le sujet de la politique européenne ont été traitées par les Chambres. Ces dernières ont rejeté à la quasi-unanimité les initiatives parlementaires jumelles Morniroli (Lega, TI) et Ruf (ds, BE) (92.422) qui, reprenant le texte de l'initiative populaire des Démocrates suisses et de la Lega, demandaient que les négociations entamées avec l'UE en vue d'une adhésion soient rompues et que l'ouverture de celles-ci soit soumise au vote du peuple et des cantons. Dans les deux Conseils, les commissions de politique extérieure ont estimé que la décision du Conseil fédéral de 1992 de transmettre une demande d'ouverture de négociation en vue d'une adhésion à l'UE était conforme à la Constitution.

Resolution pour le renforcement de l'incluence des cantons (1993)

Dossier: Reaktionen auf das EWR-Nein (1992–2001)

Plusieurs Grands Conseils romands (JU, GE, FR notamment) ont adopté une résolution demandant au Conseil fédéral de maintenir sa demande d'ouverture de négociations en vue d'une adhésion à l'Union européenne.
(c.f. aussi: politique de coopération transfrontalière)

Plusieurs interventions parlementaires traitant de l'avenir de la politique européenne (1993)

Dossier: Reaktionen auf das EWR-Nein (1992–2001)

Lors de la session de septembre à Genève, le bureau des deux Chambres fédérales avait prévu de mettre à l'ordre du jour plusieurs interventions parlementaires traitant de l'avenir de la politique européenne du Conseil fédéral. Cependant, dans les deux Conseils, une motion d'ordre, déposée par M. Suter (prd, BE) au Conseil national et par E. Rüesch (prd, SG) au Conseil des Etats, demandant un report du débat sur la politique européenne ont été approuvées par 90 voix contre 62 à la chambre basse et 24 contre 14 à la chambre haute. Pour le député radical bernois, pourtant partisan de l'EEE et d'une adhésion à l'Union européenne, l'ouverture d'un débat parlementaire sur cette question était prématurée et nécessitait une plus grande préparation pour aboutir à des résultats concrets. Il a également été souligné qu'un débat parlementaire risquait d'affaiblir la position du Conseil fédéral dans les négociations bilatérales avec l'Union européenne. Les auteurs des motions d'ordre ont proposé que les Chambres fédérales abordent la question de la politique européenne lorsque le Conseil fédéral aura publié son rapport sur la politique extérieure ou pris position sur l'initiative populaire «Pour notre avenir au coeur de l'Europe». Les députés socialistes et écologistes étaient favorables à l'ouverture d'un débat alors que les groupes radical et de l'UDC y étaient opposés, le PDC restant divisé sur la question. Les discussions autour du report du débat ont révélé les stratégies divergentes des partis sur la question de l'intégration européenne. La plupart des députés radicaux et de l'UDC voulaient accorder une priorité exclusive aux négociations bilatérales, alors que dans les rangs du PDC, du PS, des écologistes et des libéraux, une majorité envisageait plutôt d'organiser rapidement un deuxième vote sur la participation au traité de l'EEE, voire d'entamer dans les plus brefs délais des négociations en vue d'adhérer à l'UE.

Rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90

Dossier: UNO-Beitritt
Dossier: Debatten über die Neutralitätspolitik der Schweiz (Erster Persischer Golfkrieg, EG, EU)
Dossier: GATT-Verhandlungen: die Uruguay-Runde

Suite au rejet du traité de l'EEE et au retrait de R. Felber, le Conseil fédéral a retardé de quelques mois la publication de son rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90. Résultat de différentes interventions parlementaires, ce rapport a pour objet de définir la conception de la future politique étrangère de la Suisse.

Sur la base d'une analyse de l'environnement international et en fonction des intérêts de la Suisse, le Conseil fédéral a défini les objectifs prioritaires, les moyens de les réaliser ainsi que les principes et les priorités sur lesquelles doit se fonder la future politique extérieure. Cinq objectifs prioritaires sont traités de manière approfondie dans le rapport: maintien et promotion de la sécurité et de la paix, défense des droits de l'homme, accroissement de la prospérité commune, promotion de la cohésion sociale et préservation du milieu naturel.

Avec l'accélération du processus d'intégration européenne et la globalisation croissante des problèmes économiques et politiques, le rôle des formes d'organisation et de coopération supranationales est devenu de plus en plus important. Un nombre croissant de problèmes internes à la Suisse (réfugiés, environnement, transports, énergie, drogue, terrorisme) ne peut être résolu que par des mesures adoptées au niveau international; ces changements rendent caduque la dissociation traditionnelle entre la politique extérieure et intérieure. Dans un tel contexte, la souveraineté d'un petit pays comme la Suisse est progressivement vidée de sa substance. Le Conseil fédéral souligne dans son rapport que l'absence de la Suisse dans les principales instances de décision internationales ne pourra que nuire à moyen et long terme à la défense de ses intérêts. En cette fin de siècle, la sauvegarde de l'indépendance du pays exige donc une plus large coopération avec les autres Etats ainsi qu'une participation aux principales organisations internationales. La volonté d'ouverture et de participer pleinement aux décisions prises sur le plan international constitue le fil-conducteur du rapport.

Dans cette perspective, l'adhésion à des organisations internationales, les politiques d'aide aux pays en voie de développement et à l'Europe centrale et orientale, les normes juridiques nationales dont l'effet se déploie au-delà des frontières (sanctions économiques, contrôle de l'exportation des biens à double usage civil et militaire) et les traités internationaux représentent autant d'instruments qui doivent servir à la réalisation des objectifs prioritaires de la politique extérieure.

Alors que, selon certaines révélations de la presse, de nombreuses tractations au sein de l'administration et du gouvernement eurent lieu sur le calendrier de l'intégration européenne, le Conseil fédéral précise, dans son rapport, que durant la législature 1991-95, ce sont les négociations bilatérales avec l'Union européenne qui seront prioritaires alors que, lors de la prochaine législature, il conviendra, en fonction des conditions de politique intérieure et extérieure, d'entrer en négociation en vue d'adhérer soit à l'Espace économique européen soit à l'Union européenne. Le rapport mentionne que, compte tenu de l'importance d'une participation pleine et entière de la Suisse au processus d'intégration européenne, l'adhésion à l'Union européenne constitue l'objectif stratégique de la politique d'intégration.

Sur le plan mondial, l'adhésion aux Nations Unies est mentionnée comme une tâche que la Confédération devra concrétiser au cours des années 90. Une telle décision doit témoigner de la résolution de la Suisse de participer et d'offrir les moyens nécessaires à l'édification d'un système de sécurité collective et à la poursuite d'une politique active en faveur de la paix. Au niveau économique, le rapport souligne l'importance que représente pour l'économie suisse une conclusion positive des négociations du cycle de l'Uruguay dans le cadre du GATT.

Bien que tenant compte des profonds changements de l'environnement international, le Conseil fédéral réaffirme sa fidélité aux principes fondamentaux de la politique extérieure de la Suisse, à savoir la neutralité, l'universalité, la solidarité et la disponibilité en les adaptant aux nouvelles réalités mondiales. Dans un rapport annexe sur la neutralité, qui reprend les principales conclusions du rapport d'un groupe d'étude publié en 1992, le Conseil fédéral indique néanmoins qu'une réorientation de la politique de neutralité est nécessaire au vu du nouveau contexte international.

Le long débat parlementaire consacré au rapport du Conseil fédéral publié en 1993 sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90 s'est focalisé sur la question européenne - et plus spécifiquement sur l'objectif stratégique de l'adhésion à l'UE - ainsi que sur la conception de la neutralité. Les prises de position des différents groupes parlementaires et les interventions de nombreux députés ont à nouveau révélé un profond clivage entre partisans de la construction européenne et d'une neutralité assouplie en vue d'un engagement international renforcé d'une part, et opposants à toute forme d'intégration ainsi qu'à une réorientation de la politique de neutralité, d'autre part.

Au sein du Conseil national, la majorité des libéraux, socialistes, indépendants et écologistes ont soutenu les objectifs du rapport. En revanche, l'UDC, les démocrates suisses, la Lega et le parti de la liberté (ex-PA) ont souhaité son renvoi, tant pour des motifs ayant trait à la politique européenne que de neutralité. Réservés, les radicaux et démocrates-chrétiens se sont prononcés en faveur du rapport, même si le PRD a regretté que l'adhésion à l'Union européenne ait été définie comme objectif stratégique plutôt que comme option. Du côté du Conseil des Etats, l'objectif de l'adhésion à l'UE a également suscité plusieurs réticences, voire oppositions. Lors de leur vote respectif, les deux Chambres ont finalement pris acte du rapport du Conseil fédéral. Les quatre propositions de renvoi qui avaient été déposées au Conseil national ont toutes été rejetées à de fortes majorités. Le Conseil des Etats a, pour sa part, transmis un postulat de sa Commission de politique extérieure invitant le Conseil fédéral à présenter annuellement un rapport sur la politique extérieure de la Suisse.

Sondage sur la politique étrangère de la Suisse: une majorité se prononcerait en faveur d'une participation à l'EEE; une minorité approuverait une adhésion à l'Union européenne (1993)

Dossier: UNO-Beitritt

Selon un sondage sur la politique étrangère de la Suisse, effectué une année après la votation sur le traité de l'EEE auprès de 800 personnes, une majorité de Suisses (58% dont 81% des Romands et 51% des Alémaniques) se prononcerait en faveur d'une participation à l'EEE, contre 36% qui s'y opposeraient ; en revanche, l'adhésion à l'Union européenne n'est approuvée que par 44% des personnes consultées alors que 46% y sont opposés. En ce qui concerne l'adhésion à l'ONU, 44% des personnes y sont favorables et 33% émettent un avis négatif; la création d'un contingent suisse de casques bleus obtient un taux d'approbation encore plus élevé (57% dont 71% des Romands et 52% des Alémaniques); seuls 32% des personnes consultées ont un avis contraire. Comme l'avait déjà révélé la votation sur l'EEE, un net clivage entre les communautés linguistiques persiste sur les questions de politique étrangère.

Le président de la République française, François Mitterrand, s'est rendu en Suisse

Dossier: Diplomatische Treffen im Rahmen der Bilateralen I (1993-)

Un peu plus d'un mois après Helmut Kohl, François Mitterrand s'est également rendu en Suisse. A cette occasion, le président de la République française a salué le courage politique dont a fait preuve le Conseil fédéral dans son rapport sur la politique extérieure où il réaffirmait que l'adhésion à l'UE restait l'objectif stratégique de la Confédération. Les discussions avec les conseillers fédéraux ont essentiellement porté sur la question des négociations bilatérales entre la Suisse et l'UE.

Fondation du mouvement politique «Renouveau Suisse-Europe» (1993)

Dossier: Reaktionen auf das EWR-Nein (1992–2001)

Un nouveau mouvement politique, «Renouveau Suisse-Europe», a été fondé en Suisse romande. S'opposant aux tendances nationalistes et xénophobes, il poursuit trois objectifs: adhésion de la Suisse à l'Union européenne avant l'an 2000, stimulation des réformes intérieures et défense des équilibres socio-économiques. Cette nouvelle organisation a annoncé qu'il envisageait de présenter une liste de candidats pour le Conseil national lors des prochaines élections fédérales.

Ouvrir des négociations avec l'UE (Mo. 93.3443)

Dossier: Reaktionen auf das EWR-Nein (1992–2001)

Après une longue discussion au sein du Conseil des Etats, le député Roth (pdc, JU) a décidé de retirer la motion qu'il avait déposée en 1993 et qui demandait au Conseil fédéral d'ouvrir des négociations avec l'UE en vue de l'adhésion de la Suisse.

Ouverture de négociations pour une adhé­sion à l'UE (Iv.pa. 94.435)

Dossier: Reaktionen auf das EWR-Nein (1992–2001)

En fin d'année, le Groupe socialiste a déposé une initiative parlementaire visant à modifier les dispositions transitoires de la Constitution de façon à ce que les autorités fédérales soient expressément chargées de réactiver la demande d'ouverture des négociations d'adhésion avec l'UE et de mettre à profit toute leur marge de manoeuvre sur le plan de la politique intérieure afin de créer les conditions propres à apaiser les diverses craintes que suscite l'idée d'une adhésion à l'UE au sein de l'opinion publique. L'initiative veut par ailleurs modifier les droits populaires, les prérogatives du parlement et les droits de participation des cantons pour les rendre compatibles avec une intégration de la Suisse dans l'UE.