Zuletzt aktualisiert: 28.08.2018, 11:11 Uhr

GATT-Verhandlungen: die Uruguay-Runde Als PDF speichern

Production excédentaire

L'abondance des récoltes de céréales, et notamment de blé panifiable, a poussé le Conseil fédéral à prendre des mesures urgentes pour diminuer la production. L'augmentation des surfaces cultivées et des quantités produites font que les besoins helvétiques sont dépassés et rendent l'écoulement des surplus de plus en plus coûteux. Cette situation va, en outre, à l'encontre des intérêts de la Suisse sur le marché international en provoquant une importante réduction de ses importations, compliquant ainsi la tâche de la Confédération au sein du GATT. C'est par des modifications de la loi sur l'agriculture et de la loi sur les blés que le gouvernement compte atteindre ses buts. Celles-ci proposent des contributions financières au bénéfice des entreprises agricoles respectueuses de l'environnement, des compensations pour l'abandon de l'exploitation de certains champs transformés en jachères vertes, ainsi que le plafonnement de la couverture des frais de production aux besoins du pays. Ces dispositions ont été mises en consultation rapide en fin d'année et devraient être soumises aux Chambres en procédure accélérée afin de pouvoir prendre effet le plus vite possible.

Plusieurs interventions parlementaires se sont également préoccupées du problème des récoltes excédentaires. La motion Berger (udc, VD) (89.614) a proposé au Conseil fédéral d'encourager les cultures de substitution à usages industriels (huile de colza, par exemple), ce qui devrait permettre de diminuer les surfaces consacrées aux céréales. Le gouvernement approuva, tout en soulignant qu'une telle utilisation des matières premières avait l'inconvénient d'être fort onéreuse. La motion fut transmise comme postulat par le Conseil national. Le postulat Diener (pe, ZH) (89.782) a demandé que l'exécutif, pour résoudre le problème des surplus, favorise les cultures biologiques en ne soutenant les prix à la production que pour celles pratiquées selon des méthodes respectueuses de l'environnement. Ce texte fut également transmis par la grande Chambre, tout comme celui de J. Kühne (pdc, SG) (90.661) suggérant de promouvoir l'exploitation collective des machines agricoles afin de diminuer les coûts de production.

GATT: Echec des négociations autour de l'agriculture lors du cycle de l'Uruguay

Ces négociations donnèrent lieu à trois interpellations urgentes au Conseil national de la part du groupe UDC, de F. Jung (pdc, LU) et de W. Zwingli (prd, SG) (90.681), inquiets de la tournure prise par l'Uruguay round. Cela donna l'occasion à J.-P. Delamuraz d'expliquer en détail la position de la Suisse et, plus généralement, l'inévitable redéfinition de la politique agricole helvétique. Selon le chef du Département fédéral de l'économie publique (DFEP), l'essentiel aurait été préservé dans ces négociations en ce sens qu'il serait acquis que le GATT accepte la prise en considération des objectifs non-commerciaux de l'agriculture; ainsi, des paiements directs pourraient être introduits afin d'atteindre ces buts ou pour aider les agriculteurs les moins performants à se reconvertir. S'il a assuré que la Confédération ne ferait pas de concessions dommageables pour sa politique agricole, il a néanmoins annoncé que, même sans ces négociations, il était indispensable qu'elle prenne plus en compte les règles de l'économie de marché.

La demande américaine consiste en une réduction rapide de 75 pourcents des soutiens internes et de 90 pourcents des subventions à l'exportation. La CE a proposé une diminution globale de 30 pourcents, échelonnée sur 10 ans à compter de 1986. La Suisse a, quant à elle, fait une offre de réduction en termes réels de 20 pourcents des soutiens liés à la production à raison de 2 pourcents par année. En ce qui concerne les subventions à l'exportation, elle envisage une diminution des dépenses budgétaires de 30 pourcents sur 10 ans. Dans le domaine des protections à la frontière, elle suggère de transformer, pour certains produits, les taxes à l'importation ainsi que les restrictions quantitatives en droits de douane. Cette offre est, d'autre part, accompagnée de certaines conditions tels le développement de l'usage des paiements directs ou la reconnaissance des objectifs non-commerciaux de la politique agricole (protection de l'environnement, entretien du paysage, population décentralisée, etc.).

Les Etats-Unis, accompagnés du groupe de Cairns (principaux pays exportateurs), firent pression en faveur d'un démantèlement extrêmement poussé des protections que de nombreux pays assurent à leur agriculture. Face à eux, la CE a constitué le pôle de résistance majeur en faveur de mesures plus modestes dans la suppression des soutiens et autres subventions. La négociation prit ainsi l'allure d'une sorte de duel dans lequel les autres pays, dont la Suisse, furent sensiblement relégués au second rang.

Les propositions suisses ont été considérées par d'aucuns, au sein du GATT, comme très minimalistes, cependant qu'elles nourissaient de grandes inquiétudes, en Suisse, auprès des organismes concernés. L'Union suisse des paysans (USP) les a rejetées catégoriquement, estimant que, sans résoudre aucun problème, elles contribueraient à appauvrir la classe paysanne. Cette dernière n'a d'ailleurs cessé d'exprimer sa profonde inquiétude par rapport aux négociations en cours et, notamment, à l'offre suisse, convaincue que cela entraînerait inévitablement la disparition de très nombreuses exploitations et une grave diminution du revenu paysan. Les agriculteurs helvétiques ont, à plusieurs reprises, organisé d'importantes manifestations contre les conséquences possibles des discussions du GATT.

L'agriculture a été au centre des débats et fut le principal point de désaccord de ces négociations. Dès le début, le blocage fut patent sur ce dossier et, malgré les diverses propositions faites, a conduit à l'échec lors de la réunion finale. Les discussions devraient cependant être relancées en 1991.

Le cycle des négociations de l'Uruguay round, entamé dans le cadre du GATT en 1986 à Punta del Este et regroupant 107 pays, était censé se terminer en décembre 1990 lors de la Conférence de Bruxelles, ponctué par l'élaboration d'un accord global sur le commerce mondial. Ce dernier aurait dû prendre en compte des domaines jusque-là non-réglementés et définir de nouvelles normes allant dans le sens d'une plus grande libéralisation des marchés.

Qu'en est-il des autres domaines — économiquement bien plus importants que l'agriculture — qui posaient aussi problème en 1989, à savoir les textiles, la propriété intellectuelle, les sauvegardes et les services? Depuis l'an passé, de sensibles progrès ont été réalisés dans ces différents secteurs. L'objectif des négociations sur les services est la création d'un accord général permettant la libéralisation de leur commerce et, de ce fait, l'amélioration des conditions de concurrence sur le plan international. Cet accord permettra aux futurs signataires d'échanger des concessions mutuelles garantissant l'égalité de traitement entre les fournisseurs de services nationaux et étrangers. Lors de la conférence ministérielle de Bruxelles, un projet de traité put être présenté. Cependant, certains points doivent encore faire l'objet de décisions comme, par exemple, l'application de la clause de la nation la plus favorisée, les dérogations, le problème de la main-d'oeuvre étrangère et certaines dispositions additionnelles visant à la libéralisation des services financiers.

En ce qui concerne les textiles, il a été possible d'élaborer un projet de traité, après que les Etats-Unis eurent renoncé à leur conception de quotas globaux en matière de restrictions quantitatives à l'importation. Dans le domaine des clauses de sauvegarde, un accord est en bonne voie mais certains points demeurent en suspens (application sélective ou non des clauses de sauvegarde, etc.).

En 1990 aurait dû se conclure le huitième cycle (dit Uruguay round) de négociations commerciales multilatérales, initié en septembre 1986 à Punta del Este (Uruguay). Il était censé s'achever lors de la conférence ministérielle de décembre à Bruxelles. Or, le déroulement des discussions fut perturbé par l'émergence d'un environnement moins favorable, caractérisé par la crise du Golfe, l'unification allemande, les problèmes posés en Europe centrale et orientale ainsi que par la détérioration des perspectives économiques. Ces facteurs conduisirent à un déplacement des priorités politiques des différents Etats. Toutefois, le processus de l'Uruguay round fut principalement compromis par les blocages de plus en plus importants survenus dans le dossier agricole, malgré les impulsions politiques données lors de la rencontre ministérielle informelle d'avril à Puerto Vallarta (Mexique) et lors du sommet des sept principales puissances de juillet à Houston (USA).

Dans ce domaine s'affrontèrent les deux groupes désormais traditionnellement représentatifs d'optiques divergentes. D'un côté, les Etats-Unis et les pays agro-exportateurs du groupe de Cairns, qui veulent arriver à une suppression presque totale des interventions étatiques dans le secteur agricole, principalement au niveau de la production. De l'autre côté, la Communauté européenne, les pays de l’AELE, le Japon et la Corée, qui n'entendent pas livrer leurs agricultures respectives aux seules lois du marché. Lors de la conférence ministérielle de décembre à Bruxelles, la proposition de compromis – préconisant une réduction de 30% en cinq ans du protectionnisme – fut adoptée, comme base de négociation, par les Etats-Unis et le groupe de Cairns mais rejetée par la CE, le Japon et la Corée. Cependant, pour la première fois, la CE précisa qu'elle pourrait souscrire à des suggestions portant sur le soutien interne, la protection à la frontière et les subventions à l'exportation. La Suisse se déclara prête à négocier sur la base de ce compromis, mais sous quatre conditions. Premièrement, les règles du GATT en la matière doivent tenir compte des objectifs non commerciaux des politiques agricoles. Deuxièmement, la période de mise en application des réformes doit passer de cinq à dix ans. Troisièmement, les mesures de soutien interne autorisées doivent être clairement définies. Quatrièmement, l'étendue de la réduction des subventions et de la protection à la frontière doit être négociable.

Bien que les positions se rapprochèrent à la fin de l'année, le maintien de certaines divergences conduisit à l'échec des négociations et au report de la conclusion du cycle Uruguay à 1991. Entre-temps, on espère pouvoir solutionner l'épineux dossier agricole afin que les accords intervenus dans les autres secteurs ne soient pas définitivement perdus.

La propriété intellectuelle est un secteur tout particulièrement intéressant pour la Suisse. Les discussions ont permis aux différentes positions de se rapprocher, entre autres sous l'impulsion de suggestions faites par la CE, les Etats-Unis, le Japon et la Suisse. Ainsi, on s'achemine vers une convention portant sur l'ensemble des droits de propriété intellectuelle (droits d'auteur, brevets, marques, indications de provenance, dessins et modèles, secrets d'affaires et topographies de circuits intégrés). Par contre, l'ancrage de l'accord dans le GATT et quelques aspects relatifs aux brevets, le droit d'auteur et les indications de provenance posent toujours problème.

L'année 1990 a véritablement ébranlé l'agriculture helvétique et a vu l'amorce d'une profonde restructuration. Ces bouleversements constituent une inévitable remise en question face aux pressions qui s'exercent de plus en plus durement sur la politique agricole suisse, ainsi que l'a démontré, entre autres, le refus de l'arrêté viticole en votation populaire. La révolution des mentalités, esquissée depuis quelques années, s'est précisée, catalysée par l'urgence des problèmes. Pressé de toutes part, le monde paysan doit affronter plusieurs exigences majeures venant de deux directions: de l'intérieur des frontières suisses, par des demandes instantes pour une production plus respectueuse de l'environnement d'une part, et moins onéreuse pour le consommateur d'autre part, et de la part d'organismes internationaux, comme le GATT et la CE, pour une meilleure adaptation aux lois du marché. Ces éléments conditionnent désormais chaque domaine de la politique agricole dont la tendance va progressivement vers des solutions du type paiements directs, instruments semblant les plus aptes à répondre aux problèmes qui se posent.

Il a été décidé de prolonger l'Uruguay Round

Après la suspension des négociations commerciales multilatérales (dites de l'Uruguay Round) en décembre 1990, les menaces d'un échec définitif étaient bien réelles, tant les positions des principaux protagonistes (USA et CE) étaient divergentes sur le dossier agricole. Les Etats-Unis exigeaient de la CE une réduction de 75% en dix ans des subventions internes à l'agriculture et de 90% des subventions à l'exportation à partir de 1991, tandis que Bruxelles ne proposait qu'une réduction de 30% des aides en dix ans à partir de 1986. Cependant, grâce aux concessions de la CE qui s'est déclarée prête à entrer en matière pour réorienter sa politique agricole commune, les négociations ont pu reprendre au milieu du mois de février. A cette occasion, il a été décidé de prolonger l'Uruguay Round, mais d'une durée qui ne devra pas excéder deux ans. Il a aussi été procédé à une rationalisation des structures de négociation, en diminuant le nombre de groupes de négociation de 15 à 7 avec pour sujet de travail: accès au marché, textiles, agriculture, règles de base de la politique commerciale multilatérale, propriété intellectuelle, services et questions institutionnelles.

Une coalition hétéroclite, "forum GATT", comprenant des associations paysannes, écologistes, de consommateurs, tiers-mondistes et syndicales s'est formée en Suisse pour dénoncer la tournure prise par les négociations du GATT

Une coalition hétéroclite, "forum GATT", comprenant des associations paysannes, écologistes, de consommateurs, tiers-mondistes et syndicales s'est formée en Suisse pour dénoncer la tournure prise par les négociations du GATT. Elle a proposé de modifier fondamentalement les principes directeurs à la base de l'Uruguay Round. Selon cette association, la libéralisation du commerce mondial ne pourra pas réussir aussi longtemps que l'on ne prendra pas en compte les impératifs sociaux et environnementaux.

Le GATT a examiné en détail la politique commerciale de la Suisse

Pour la première fois, le GATT a examiné en détail la politique commerciale de la Suisse. Son rapport relève que, si le marché des biens et services est assez libre, celui de l'agriculture reste trop réglementé. Les droits de douane sur l'importation des produits manufacturés sont relativement bas et l'industrie est peu subventionnée comparativement à d'autres pays, mais la Suisse restreint parfois ses importations sur la base de normes techniques. Le rapport précise également que l'autorisation légale des cartels et l'impôt sur le chiffre d'affaires déforment les conditions de la concurrence internationale. A l'inverse de la politique industrielle, la politique agricole constitue un des régimes les plus coûteux des pays membres de l'OCDE. Les mesures protectionnistes dans ce domaine font que les prix sont jusqu'à trois fois plus élevés que dans la CE; les quatre cinquièmes de l'aide à l'agriculture sont financés par les consommateurs, souligne encore le rapport.

Déroulement des négociations autour de la politique agricole internationale

Dès le début de l'année, après l'échec de la réunion finale de l'Uruguay round en décembre 1990 en raison avant tout de dissensions sur le dossier agricole, le secrétaire général du GATT, A. Dunkel, a entamé une tournée mondiale pour tenter de "renouer les fils de la négociation" en créant une "plateforme sur l'agriculture". Cela a été rendu possible grâce à certains changements d'attitude de la CE et des Etats-Unis, principaux adversaires sur ce dossier. En premier lieu, les Américains ont revu à la baisse leurs exigences initiales en ne demandant plus qu'une réduction de 35 pourcents des subventions à l'exportation pour les cinq prochaines années. Il est apparu que le rapprochement se confirmait, puis-qu'un "accord" aurait été conclu entre les deux protagonistes, prévoyant la réduction de 30 pourcents en six ans des soutiens à la production de lait, de céréales panifiables et de betteraves sucrières, ainsi que la baisse de 35 pourcents, dans le même temps, des subventions à l'exportation.

Parallèlement, pour tenter de créer un consensus en ce domaine, A. Dunkel a proposé que toutes les protections non-tarifaires à l'importation soient converties en équivalents tarifaires. La Suisse, suivie du Japon, du Canada, de la Corée du Sud et de quelques autres pays, a rejeté catégoriquement cette dernière possibilité et, pour le reste, a campé sur ses positions en maintenant ses propositions de 1990. Ces États ont néanmoins entrepris des démarches auprès du secrétaire général et des pays producteurs afin d'obtenir des exceptions dans le cadre de la tarification intégrale des barrières à l'importation.

A la fin du mois de décembre, A. Dunkel a remis aux délégations un texte de compromis, comportant un projet d'Acte final, qui devrait être discuté en janvier 1992. Sa proposition consiste, outre la tarification des barrières douanières, en une diminution des subventions à l'exportation de trente-six pourcents en dépenses budgétaires (et 24 pourcents en volume) entre 1993 et 1999 ainsi qu'une réduction des soutiens internes de vingt pourcents entre les mêmes dates, les soutiens représentant moins de cinq pourcents de la production d'un produit n'étant pas touchés, de même que ceux n'ayant pas d'influence sur le marché (programmes de recherche, paiements directs, indemnisations lors de catastrophes, ajustements structurels ou protection de l'environnement). La Suisse a immédiatement déclaré que, concernant le dossier agricole, le compromis n'était pas acceptable pour elle, notamment au sujet de la transformation en droits de douane des barrières à l'importation. Par ailleurs, le désaccord CE-États-Unis ne semblait malgré tout pas entièrement résolu.

Un projet d'accord qui devrait servir de base de discussion pour un compromis final

A la fin de l'année, après que le congrès américain eut autorisé la prolongation du mandat de négociation de l'administration du président Bush, A. Dunkel, directeur général du GATT, a présenté aux différentes délégations un projet d'accord qui devrait servir de base de discussion pour un compromis final. La CE, la France tout particulièrement, a annoncé immédiatement qu'elle s'opposerait à ce texte, car elle considère qu'il est trop favorable aux thèses américaines. Le chef du DFEP, J.P. Delamuraz, a estimé que l'état des négociations dans l'agriculture n'était pas encore acceptable pour la Suisse. Le projet de compromis a aussi suscité de nombreuses protestations de la part des organisations paysannes suisses.

Le vice-président des Etats-Unis a été reçu par le vice-président de la Confédération pour s'entretenir sur les négociations de l'Uruguay Round

Le vice-président des Etats-Unis, Dan Quayle, a été reçu par le vice-président de la Confédération pour s'entretenir sur les négociations de l'Uruguay Round, ainsi que sur une éventuelle visite en Suisse du président George Bush.

Les participants à l'Uruguay Round ont accepté comme base de discussion le projet d'acte final présenté en décembre 1991

Au début de l'année, les participants au huitième cycle des négociations multilatérales (dites de l'Uruguay Round) ont accepté comme base de discussion le projet d'acte final présenté par la direction générale du GATT en décembre 1991. A cette occasion, il a été procédé à une modification des structures de négociation; le nombre de thèmes à débattre a ainsi été réduit à quatre. Le Conseil fédéral a fait savoir que le texte de compromis comportait selon lui de graves lacunes et des propositions excessives dans le domaine agricole.

Dans le courant de l'année, une cinquantaine des 108 Etats concernés, dont la Suisse, ont déposé leurs offres de négociation. Le volet agricole a représenté le principal point d'achoppement à la conclusion d'un accord. En 1992, les divergences entre les Etats-Unis et la CE sur ce dossier, en particulier sur la question des oléagineux, ont paralysé les négociations; certaines tensions sont apparues parmi les Etats membres de la CE, notamment entre la France, qui adopté une position ferme, et la Grande-Bretagne. A la fin de l'année, il semblait que les grandes lignes des désaccords entre les Etats-unis et la CE avaient pu être surmontées.

Le premier ministre anglais, John Major, s'est entretenu avec une délégation du Conseil fédéral

Lors d'une visite en Suisse, le premier ministre anglais, John Major, s'est entretenu avec une délégation du Conseil fédéral sur la position de la Confédération après le rejet du traité de l'EEE, sur la situation en ex-Yougoslavie ainsi que sur les négociations du GATT.

Une motion du groupe des Démocrates suisses et de la Lega à orienter la coopération suisse au développement dans le sens d'un appui à la stabilisation démographique et un postulat Seiler (pdc, ZH) qui demande un rapport sur les négociations du GATT vues sous l'angle de la politique de développement

Le Conseil national a rejeté une motion du groupe des Démocrates suisses et de la Lega qui priait le Conseil fédéral d'orienter la coopération suisse au développement en s'inspirant de principes écologiques dans le sens d'un appui à la stabilisation démographique, en contribuant à la promotion de l'artisanat adapté aux conditions locales et en liant la coopération à la volonté des pays en développement d'appliquer des programmes efficaces de contrôle des naissances ou de planning familial. Déclarant qu'il lui paraissait contre-productif de conditionner l'aide suisse à l'introduction de programmes de planification familiale, le Conseil fédéral s'est prononcé contre cette motion; il fut suivi par une très large majorité des députés. La chambre basse a par contre transmis un postulat Seiler (pdc, ZH) (93.3111) qui demande au Conseil fédéral de présenter un rapport sur les négociations du GATT vues sous l'angle de la politique de développement.

Rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90

UNO-Beitritt
Verhandlungen über den Beitritt der Schweiz zur Europäischen Union (EU)
Debatten über die Neutralitätspolitik der Schweiz (Erster Persischer Golfkrieg, EG, EU)

Suite au rejet du traité de l'EEE et au retrait de R. Felber, le Conseil fédéral a retardé de quelques mois la publication de son rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90. Résultat de différentes interventions parlementaires, ce rapport a pour objet de définir la conception de la future politique étrangère de la Suisse.

Sur la base d'une analyse de l'environnement international et en fonction des intérêts de la Suisse, le Conseil fédéral a défini les objectifs prioritaires, les moyens de les réaliser ainsi que les principes et les priorités sur lesquelles doit se fonder la future politique extérieure. Cinq objectifs prioritaires sont traités de manière approfondie dans le rapport: maintien et promotion de la sécurité et de la paix, défense des droits de l'homme, accroissement de la prospérité commune, promotion de la cohésion sociale et préservation du milieu naturel.

Avec l'accélération du processus d'intégration européenne et la globalisation croissante des problèmes économiques et politiques, le rôle des formes d'organisation et de coopération supranationales est devenu de plus en plus important. Un nombre croissant de problèmes internes à la Suisse (réfugiés, environnement, transports, énergie, drogue, terrorisme) ne peut être résolu que par des mesures adoptées au niveau international; ces changements rendent caduque la dissociation traditionnelle entre la politique extérieure et intérieure. Dans un tel contexte, la souveraineté d'un petit pays comme la Suisse est progressivement vidée de sa substance. Le Conseil fédéral souligne dans son rapport que l'absence de la Suisse dans les principales instances de décision internationales ne pourra que nuire à moyen et long terme à la défense de ses intérêts. En cette fin de siècle, la sauvegarde de l'indépendance du pays exige donc une plus large coopération avec les autres Etats ainsi qu'une participation aux principales organisations internationales. La volonté d'ouverture et de participer pleinement aux décisions prises sur le plan international constitue le fil-conducteur du rapport.

Dans cette perspective, l'adhésion à des organisations internationales, les politiques d'aide aux pays en voie de développement et à l'Europe centrale et orientale, les normes juridiques nationales dont l'effet se déploie au-delà des frontières (sanctions économiques, contrôle de l'exportation des biens à double usage civil et militaire) et les traités internationaux représentent autant d'instruments qui doivent servir à la réalisation des objectifs prioritaires de la politique extérieure.

Alors que, selon certaines révélations de la presse, de nombreuses tractations au sein de l'administration et du gouvernement eurent lieu sur le calendrier de l'intégration européenne, le Conseil fédéral précise, dans son rapport, que durant la législature 1991-95, ce sont les négociations bilatérales avec l'Union européenne qui seront prioritaires alors que, lors de la prochaine législature, il conviendra, en fonction des conditions de politique intérieure et extérieure, d'entrer en négociation en vue d'adhérer soit à l'Espace économique européen soit à l'Union européenne. Le rapport mentionne que, compte tenu de l'importance d'une participation pleine et entière de la Suisse au processus d'intégration européenne, l'adhésion à l'Union européenne constitue l'objectif stratégique de la politique d'intégration.

Sur le plan mondial, l'adhésion aux Nations Unies est mentionnée comme une tâche que la Confédération devra concrétiser au cours des années 90. Une telle décision doit témoigner de la résolution de la Suisse de participer et d'offrir les moyens nécessaires à l'édification d'un système de sécurité collective et à la poursuite d'une politique active en faveur de la paix. Au niveau économique, le rapport souligne l'importance que représente pour l'économie suisse une conclusion positive des négociations du cycle de l'Uruguay dans le cadre du GATT.

Bien que tenant compte des profonds changements de l'environnement international, le Conseil fédéral réaffirme sa fidélité aux principes fondamentaux de la politique extérieure de la Suisse, à savoir la neutralité, l'universalité, la solidarité et la disponibilité en les adaptant aux nouvelles réalités mondiales. Dans un rapport annexe sur la neutralité, qui reprend les principales conclusions du rapport d'un groupe d'étude publié en 1992, le Conseil fédéral indique néanmoins qu'une réorientation de la politique de neutralité est nécessaire au vu du nouveau contexte international.

Le long débat parlementaire consacré au rapport du Conseil fédéral publié en 1993 sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90 s'est focalisé sur la question européenne - et plus spécifiquement sur l'objectif stratégique de l'adhésion à l'UE - ainsi que sur la conception de la neutralité. Les prises de position des différents groupes parlementaires et les interventions de nombreux députés ont à nouveau révélé un profond clivage entre partisans de la construction européenne et d'une neutralité assouplie en vue d'un engagement international renforcé d'une part, et opposants à toute forme d'intégration ainsi qu'à une réorientation de la politique de neutralité, d'autre part.

Au sein du Conseil national, la majorité des libéraux, socialistes, indépendants et écologistes ont soutenu les objectifs du rapport. En revanche, l'UDC, les démocrates suisses, la Lega et le parti de la liberté (ex-PA) ont souhaité son renvoi, tant pour des motifs ayant trait à la politique européenne que de neutralité. Réservés, les radicaux et démocrates-chrétiens se sont prononcés en faveur du rapport, même si le PRD a regretté que l'adhésion à l'Union européenne ait été définie comme objectif stratégique plutôt que comme option. Du côté du Conseil des Etats, l'objectif de l'adhésion à l'UE a également suscité plusieurs réticences, voire oppositions. Lors de leur vote respectif, les deux Chambres ont finalement pris acte du rapport du Conseil fédéral. Les quatre propositions de renvoi qui avaient été déposées au Conseil national ont toutes été rejetées à de fortes majorités. Le Conseil des Etats a, pour sa part, transmis un postulat de sa Commission de politique extérieure invitant le Conseil fédéral à présenter annuellement un rapport sur la politique extérieure de la Suisse.

L'Acte final de l'Uruguay Round

Au terme de sept années de négociations, les 117 pays engagés dans le cycle de l'Uruguay, la plus ambitieuse négociation sur la libéralisation du commerce mondial, ont abouti à un accord global en fin d'année. C'est la première fois qu'un accord dans le cadre du GATT couvre l'ensemble des secteurs du commerce mondial (produits industriels, services, agriculture, propriété intellectuelle, investissements internationaux et accès aux marchés publics) et réunisse une large majorité des pays de la planète. Malgré la détérioration de la situation économique mondiale et les nombreux changements sur la scène internationale depuis 1986, les objectifs généraux fixés à Punta del Este (Uruguay) ont pu, dans une large mesure, être satisfaits.

Dans le courant de l'année, les négociations se sont poursuivies sur la base du projet d'acte final de décembre 1991. Comme les années précédentes, les négociations ont été dominées par la confrontation entre les Etats-Unis et l'Union européenne sur le volet agricole; bien qu'il ne représente que 10% des échanges mondiaux, celui-ci a de nouveau constitué le dossier le plus controversé. Les négociations ont pu être véritablement relancées en juillet à la suite du sommet économique du groupe des 7 pays les plus industrialisés, mais c'est seulement dans la phase finale que les principales divergences sur les dossiers conflictuels ont pu être surmontées.

L'Acte final de l'Uruguay Round, long de plus de 500 pages, comprend 27 textes d'accords et de multiples annexes sur les concessions mutuelles des pays en matière d'accès au marché des marchandises et des services. Les principaux secteurs concernés sont les suivants.

Dans le secteur industriel, il est prévu d'abaisser les droits de douane et de réduire les mesures non-tarifaires. Dans huit domaines, notamment les produits pharmaceutiques ainsi que les équipements médicaux, agricoles et de construction, les droits de douane seront éliminés; pour les produits chimiques, ils seront harmonisés à un niveau situé entre 5,5 et 6,5%; pour le reste des produits industriels, ceux-ci seront abaissés en moyenne de 33% et de moitié lorsqu'ils sont supérieurs à 15%. L'Accord multifibre sur les textiles, qui autorisait les pays industrialisés à se protéger des exportations à bas prix des pays en voie de développement, sera progressivement démantelé dans les dix ans à venir et sera soumis aux règles du GATT. Pour la Suisse, ces changements devraient se traduire par une nette amélioration des conditions d'accès aux marchés étrangers.

Dans le secteur agricole, une réduction des barrières aux échanges, notamment l'interdiction des obstacles commerciaux non-tarifaires, qui devront être remplacés par des droits de douane, et une meilleure discipline des aides à l'agriculture sont prévus. La Suisse a contribué dans une large mesure à inscrire dans l'acte final le principe de la multifonctionnalité de l'agriculture ainsi que la clause spéciale de sauvegarde agricole; des adaptations substantiélles de la législation et des structures agricoles seront toutefois nécessaires.

Concernant les services, intégrés pour la première fois dans une négociation multilatérale du GATT, de nouvelles règles s'inspirant de celles en vigueur dans le domaine des marchandises ont été adoptées. Elles constituent un premier pas vers la libéralisation du commerce international des services grâce notamment au démantèlement de restrictions à l'accès au marché et à la suppression de réserves quant à la nationalité des prestataires. En matière de propriété intellectuelle, les négociations ont abouti à un accord portant sur tous les domaines de la propriété intellectuelle liés au commerce (droit d'auteur, marques, brevets, etc.). Les titulaires de droits de propriété intellectuelle bénéficieront d'une meilleure sécurité juridique, ce qui leur permettra de mieux rentabiliser les coûts de recherche et d'innovation, souvent très élevés. Sur la question des investissements internationaux, de nouvelles dispositions devraient améliorer les conditions d'investissement afin d'éviter certaines pratiques discriminatoires entre étrangers et nationaux et instaurer une plus grande transparence. Dans le domaine des achats publics, il est également prévu d'élargir l'accès des entreprises étrangères aux soumissions publiques; ces dispositions sont similaires à ce qui était prévu dans le cadre du traité de l'EEE.

Sur le plan institutionnel enfin, il a été décidé de remplacer la structure actuelle du GATT par une Organisation mondiale du commerce (OMC) avec un statut permanent. Cette nouvelle construction institutionnelle et administrative aura pour fonction de mettre en oeuvre les accords, de traiter de façon cohérente et efficace les différends intervenant entre les signataires et d'améliorer le dialogue avec les deux autres institutions économiques internationales, à savoir le FMI et la Banque mondiale.

Même si la conclusion de l'accord a été accueillie favorablement par une très large majorité des acteurs économiques, il faut tout de même relever que plusieurs dossiers conflictuels, tels que l'audiovisuel, les services financiers ou les transports maritimes, ont été exclus du texte final en raison des divergences entre les principales puissances économiques. La signature de l'acte final par les représentants des gouvernements aura lieu en 1994 à Marrakech (Maroc).

Pour la Suisse, dont l'économie gagne près d'un franc sur deux à l'étranger, la conclusion du cycle de l'Uruguay revêtait une importance cruciale. Selon les résultats d'une étude de H. Hauser (Haute école de St. Gall), les accords du GATT bénéficieront en premier lieu et de façon substantielle à l'industrie des machines, à l'industrie chimique et à l'horlogerie. En revanche, l'agriculture sera confrontée à une concurrence accrue et devra diminuer le prix de ses produits si elle veut rester compétitive; l'instauration de paiements directs non-liés à la production, autorisés par le GATT, devrait permettre d'atténuer les effets des changements structurels induits par l'accord.

Le Conseil fédéral a tiré un bilan positif du résultat final des négociations; tout en admettant que des concessions avaient été faites dans le domaine agricole, le chef du DFEP a mis en exergue les avantages des accords du GATT pour l'économie suisse, en particulier pour les industries d'exportation et le secteur des services. Les quatre partis gouvernementaux ainsi que le Vorort ont également réagi positivement à l'aboutissement des négociations; ils ont souligné son importance pour l'économie suisse tout en relevant la nécessité de prendre des mesures rapides pour faciliter l'adaptation du secteur agricole.

Le Conseil fédéral a annoncé que la ratification de l'acte final du cycle de l'Uruguay exigera l'adaptation de plusieurs lois fédérales. Deux messages, l'un concernant la ratification de l'acte final et l'autre portant sur les modifications législatives nécessaires, seront présentés aux Chambres fédérales en 1994; ces deux objets seront soumis à référendum facultatif. A ce sujet, les principales organisations paysannes ont déclaré qu'elles n'envisageaient vraisemblablement pas de lancer un référendum, et qu'elles préféraient concentrer leurs forces pour obtenir des mesures de compensation.

Signature de l'Acte final qui entérine les résultats du Cycle d'Uruguay et crée l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC)

Mettant un terme au huitième et dernier cycle de négociations commerciales engagées sous l'égide du GATT, les ministres de 111 pays - dont le conseiller fédéral Jean-Pascal Delamuraz - ont signé le 15 avril à Marrakech (Maroc) l'Acte final qui entérine les résultats du Cycle d'Uruguay et crée l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Dans la Déclaration de Marrakech, les ministres se sont engagés à entreprendre les démarches nécessaires pour ratifier les résultats de la négociation afin qu'ils puissent être mis en vigueur au plan international le 1er janvier 1995 ou dès que possible après cette date. Le Conseil fédéral ayant décidé de soumettre ces accords au référendum facultatif, Jean-Pascal Delamuraz a tenu à rappeler, à cet égard, que leur ratification par la Suisse pourrait passer par une votation populaire. Pour assurer la transition du GATT à l'OMC, les signataires de l'Acte final ont décidé l'instauration d'un Comité préparatoire de l'OMC. Désireux, par ailleurs, de coordonner les politiques en matière de commerce et d'environnement, les ministres se sont prononcés pour la création - dès l'entrée en vigueur de l'Accord instituant l'OMC - d'un Comité du commerce et de l'environnement. Ils ont également saisi l'occasion de la conférence de Marrakech pour proposer les nouveaux thèmes qui devraient figurer à l'ordre du jour de la future OMC. Au nombre de ceux-ci figurent, entre autres, les relations entre le système commercial et les normes de travail internationalement reconnues, les relations entre les politiques de migration et le commerce international, le commerce et la politique en matière de concurrence et le commerce et les investissements.
(c.f. aussi: répercussions des accords du GATT sur l'agriculture suisse)

Face à la menace d'un référendum de la part des milieux agricoles principalement, le chef du DFEP et le secrétaire d'Etat Franz Blankart ont insisté à de multiples reprises sur la signification des accords de l'Uruguay Round pour la Suisse, dont près de la moitié du produit national brut est réalisée à l'étranger. Ils ont par ailleurs rappelé que les dispositions de ces accords ne pouvaient être l'objet de dérogations et qu'un "GATT à la carte" était ainsi exclu. La menace d'un référendum s'est cependant largement dissipée suite aux prises de position des acteurs concernés durant la procédure de consultation. Celle-ci a révélé qu'à l'exception des démocrates suisses, tous les destinataires qui ont répondu (notamment tous les cantons, les partis gouvernementaux, le Vorort, l'USAM, l'USP et l'USS) se sont prononcés en faveur de la ratification des accords issus du Cycle d'Uruguay. Toutefois, la mise en application des résultats de la négociation a suscité des réserves et critiques, principalement en matière de politique agricole: si l'UDC a lié son acceptation à la prise en compte des besoins de l'agriculture, le PSS et l'AdI ont regretté que le protectionnisme reste de mise dans ce domaine. Les milieux agricoles ont, pour leur part, souhaité une compensation intégrale de toute perte de revenu imputable à la mise en oeuvre du nouveau système commercial multilatéral. Par ailleurs, le PSS et les Verts ont craint que les accords du GATT n'entraînent une harmonisation vers le bas des normes de protection de la santé, de l'environnement, du consommateur et des animaux. On relèvera encore que la majorité des destinataires ont désiré que les accords issus du Cycle d'Uruguay soient soumis au référendum facultatif. Seuls le parti évangélique suisse et quelques associations écologistes, dont le WWF, ont requis le référendum obligatoire, ce qui a été déclaré contraire aux dispositions constitutionnelles par le Conseil fédéral. Observant le principe selon lequel il convenait de ne procéder qu'aux seules modifications législatives nécessaires à la ratification des accords du GATT, le gouvernement a en outre décidé de ne pas prendre en compte certaines demandes relatives à des mesures d'accompagnement en matière d'agriculture et de coopération internationale au développement.

Afin de permettre l'entrée en vigueur la plus rapide possible des accords issus du Cycle d'Uruguay en Suisse, et ce malgré une procédure de ratification plus complexe que celle des autres pays signataires, le Conseil fédéral a établi un calendrier d'approbation très serré devant permettre à l'économie nationale de bénéficier, dès le 1er juillet 1995 au plus tard, du nouveau système commercial multilatéral: procédure de consultation de mai à août, publication des messages en octobre, débats au sein des Chambres fédérales durant la session d'hiver, délai référendaire jusqu'à fin mars 1995 et éventuelle votation populaire en juin de cette même année.

Bien qu'un large consensus ait caractérisé l'ensemble des débats relatifs aux accords du GATT, un comité référendaire "le GATT devant les urnes" a été constitué au mois d'octobre. Ce comité - emmené par l'écologiste Luzius Theiler, le journaliste Christoph Pfluger et le président du Comité agricole bernois Werner Salzmann - a regroupé divers milieux, de l'agriculture à l'écologie. Il n'a cependant reçu le soutien d'aucune force politique importante.

Le Conseil des Etats a ratifié à l'unanimité les accords du GATT. Les interventions des différents sénateurs ont principalement porté sur la nécessité de ces accords pour la Suisse d'une part, et sur leurs répercussions sur l'agriculture, la viticulture ainsi que sur les régions périphériques et les pays en développement, d'autre part. A l'issue d'un débat fleuve au sein du Conseil national, seul Jean Ziegler (ps, GE), pour qui les accords issus du Cycle d'Uruguay négligent les intérêts des pays en développement, a voté contre ceux-ci lors du vote sur l'ensemble. Il a en cela été suivi par les députés Spielmann (pdt, GE) et Zisyadis (pdt, VD) à l'occasion du vote final. Les autres intervenants ont avant tout mis l'accent sur l'importance économique des résultats de la négociation pour la Suisse, sur leurs conséquences pour l'agriculture ainsi que sur leurs effets écologiques et sociaux. Les députés de la Chambre du peuple ont, à cet égard, transmis un postulat Zbinden (ps, AG) (94.3526) invitant le Conseil fédéral à s'engager au sein de l'OMC en faveur de la signature d'accords multilatéraux dans le domaine des normes en matière de travail et d'environnement liées au commerce. Ils ont en revanche refusé une proposition Goll (ps, ZH) visant à soumettre les accords de l'Uruguay Round au référendum obligatoire. Après élimination des divergences sur l'arrêté sur le statut du lait et sur les lois relatives aux marchés publics, à l'agriculture et au tarif des douanes, le parlement a en outre adopté les dix-sept modifications législatives nécessaires à l'entrée de la Suisse dans le système commercial multilatéral.

GATT-WTO Teilrevision Bankengesetz

Dans le courant du mois d'octobre, le Conseil fédéral a publié deux messages, l'un relatif à l'approbation des accords du GATT/OMC (Cycle d'Uruguay) (94.079), et l'autre aux modifications à apporter au droit fédéral dans la perspective de leur ratification par la Suisse (94.080). Dans le premier, le gouvernement a souligné une fois encore l'importance capitale que représentent les résultats de la négociation pour la Suisse puisqu'ils couvrent - pour la première fois dans le cadre du GATT - l'ensemble des secteurs du commerce mondial (produits industriels, services, agriculture, propriété intellectuelle, investissements internationaux et accès aux marchés publics). Le Conseil fédéral a tenu toutefois à rappeler que les nouvelles conditions-cadre du commerce mondial ne se traduiront par un gain de bien-être en Suisse que dans la mesure où les acteurs économiques déploieront les initiatives nécessaires pour les mettre à profit. Tous les secteurs de l'économie helvétique sont, à cet égard, appelés à procéder à des adaptations qui seront particulièrement prononcées dans l'agriculture. Les autorités fédérales ont, en outre, mis l'accent sur les conséquences pour la Suisse d'une renonciation aux accords de l'Uruguay Round et à l'accès à l'Organisation mondiale du commerce: le pays risquerait alors de perdre tous ses acquis au titre des accords du GATT de 1947 à l'égard de la majorité de ses partenaires commerciaux, puisque les membres de l'OMC ont la possibilité de dénoncer les accords antérieurs.

Du point de vue des modifications à apporter au droit fédéral (GATT-Lex) pour que la Suisse puisse ratifier les accords de l'Uruguay Round, le gouvernement a soumis à l'approbation des Chambres des propositions de modifications de 16 actes législatifs ainsi qu'une nouvelle loi sur les achats publics de la Confédération. Dans le domaine de la propriété intellectuelle, les propositions de révision des lois fédérales ont été essentiellement dictées par le souci d'assurer la sécurité et la transparence juridique. Pour le volet agricole, la législation sur l'alcool, le droit douanier et l'approvisionnement économique du pays, les modifications proposées sont principalement liées à la mise en oeuvre du principe de la tarification généralisée, en vertu duquel la protection agricole à la frontière ne pourra être exercée que sous forme de droits de douane. Quant à la législation sur les marchés publics, la nouvelle loi fédérale garantit l'égalité de traitement entre les soumissionnaires sur la base du principe de la réciprocité et établit des procédures d'adjudication transparentes. Elle octroie également un droit de recours aux soumissionnaires dont l'offre aurait été rejetée de manière abusive.
(c.f. aussi: Révision partielle de la loi bancaire liée au traité GATT)

Beide Kammern des Parlaments behandelten das neue Gesetz in der Dezembersession. Die Vorlage wurde grundsätzlich nicht bekämpft, war aber in einigen Punkten recht umstritten. Der Ständerat beschloss, auf die explizite Erwähnung der Gleichbehandlung von Mann und Frau zu verzichten, da dieser Rechtsgrundsatz in der Verfassung und zukünftig wohl auch im Gleichstellungsgesetz rechtlich verankert ist und seiner Ansicht nach nicht in jedem Spezialgesetz noch gesondert aufgeführt werden muss. Als wettbewerbspolitisch umstrittenster Artikel erwies sich die vom Bundesrat beantragte Einführung von Verhandlungen mit den Anbietern, wenn kein Angebot als das wirtschaftlich günstigste evaluiert werden kann (sog. Angebotsrunden). Solche Gespräche sind in der Privatwirtschaft üblich und vom WTO-Vertrag für öffentliche Aufträge erlaubt, aber nicht vorgeschrieben. Sie gestatten den Anbietern, ihre in der Offerte genannten Preise nachträglich nach unten zu korrigieren, und verschärfen damit den Konkurrenzkampf. In der Vernehmlassung waren sie vom Gewerbeverband und vom Vorort bekämpft worden. Der Ständerat lehnte zwar das von der Kommissionsmehrheit beantragte Verbot einer Verhandlungsrunde über Preise ab, wollte solche aber bloss unter restriktiven Bedingungen (vorherige Ankündigung oder beim Verdacht auf Absprachen unter den Anbietern) zulassen.

Das ab dem 1. Januar 1996 geltende neue Welthandelsabkommen (GATT-WTO) wird - unter dem Vorbehalt der Gewährung von Gegenrecht - auch eine Liberalisierung des Submissionswesens zur Folge haben. Es dehnt namentlich den Geltungsbereich auf staatliche Unternehmen im Bereich Energie, Wasser- und Verkehrsinfrastrukturen (staatliche Bahn- und Telecom-Betriebe sind allerdings im WTO-Abkommen ausgeklammert) und auf die Kantone aus. Zudem regelt es detailliert das Vorgehen bei der Ausschreibung und der Vergabe und schreibt die Einrichtung einer Rekursstelle vor. Um die nötigen gesetzlichen Anpassungen zu vollziehen, legte der Bundesrat parallel zur Ratifikation des Abkommens den Entwurf für ein neues Gesetz über das öffentliche Beschaffungswesen des Bundes vor. Dieser Entwurf enthält auch Bestimmungen über die einzuhaltenden Arbeitsbedingungen, um sozial negative Auswirkungen für die inländischen Arbeitnehmer und Konkurrenznachteile für schweizerische Firmen infolge der Gleichbehandlung der Offerten ausländischer Firmen zu verhindern. Diese Bedingungen sollen den am Ort der Leistungserbringung üblichen arbeitsschutzrechtlichen, gesamtarbeitsvertraglichen und anderen Abmachungen entsprechen - sie sind also lediglich für die in der Schweiz ausgeführten Arbeiten verbindlich. Analog dazu wurde auch festgehalten, dass nur Unternehmen von der Liberalisierung profitieren können, welche - bei in der Schweiz erbrachten Leistungen - auf geschlechtsspezifische Diskriminierungen verzichten.

Im Nationalrat wurde die explizite Erwähnung des Verbots von geschlechtsspezifischen Diskriminierungen von einer aus der SP, der GP, der LdU/EVP-Fraktion und der CVP gebildeten Mehrheit wieder in das Gesetz aufgenommen; allerdings mit der von Sandoz (lp, VD) eingebrachten Präzisierung, dass sich dieses Verbot auf die Entlöhnung beschränkt. In der Frage der Angebotsrunden bei gleichwertigen Offerten setzte sich gegen den Widerstand der FDP, der LP und der FP der Vorschlag des Bundesrates durch, solche generell zuzulassen. In der Differenzbereinigung schloss sich der Ständerat in allen wesentlichen Punkten dem Nationalrat an; bei den Angebotsrunden brauchte er dazu allerdings zwei Anläufe. In der Schlussabstimmung stimmte der Nationalrat mit 142 zu 35 zu; die Gegenstimmen kamen vor allem aus den Fraktionen der FDP und der FP. Im Ständerat passierte die Vorlage mit 34:5 Stimmen.

Im Zusammenhang mit der Ratifikation des neuen Welthandelsabkommens (GATTWTO) legte der Bundesrat eine weitere Teilrevision des Bankengesetzes vor. Das Allgemeine Dienstleistungsabkommen (GATS) schreibt vor, dass für die Mitgliedstaaten während der ersten sechs Monate ab Inkrafttreten die Zulassung von ausländischen Finanzinstituten nicht von der Gewährung von Gegenrecht abhängig gemacht werden darf. Im Bankengesetz musste deshalb der Passus eingefügt werden, dass die hier festgehaltene Gegenrechtsforderung nur Gültigkeit hat, wenn ihr keine anderslautenden internationalen Abmachungen (wie eben das GATS) entgegenstehen. Das Parlament stimmte der Revision in der Dezembersession diskussionslos zu.

Im Zusammenhang mit der Ratifikation des neuen Welthandelsabkommens (GATT-WTO) legte der Bundesrat auch eine Reihe von kleineren, vor allem die Verfahren betreffende Gesetzesanpassungen in den Bereichen geistiges Eigentum, Markenschutz, Muster und Modelle sowie Erfinderpatente vor. Die drei erstgenannten Vorlagen wurden von der Bundesversammlung in der Dezembersession diskussionslos verabschiedet; dagegen stimmten nur die beiden PdA-Vertreter, welche das WTO-Abkommen grundsätzlich ablehnten. Grösser war die Opposition gegen die Anpassung des Gesetzes über Erfinderpatente, wo im Nationalrat die SP und die Grünen vergeblich versuchten, ein Verbot für die Patentierung von genetisch veränderten Pflanzen und Tieren in die Bestimmungen aufzunehmen.

L'Accord sur l'OMC est entré en vigueur le 1er janvier 1995

Comme prévu, l'Accord sur l'OMC est entré en vigueur le 1er janvier 1995. Une disposition transitoire permettra à la Suisse de participer aux réunions de la nouvelle organisation. Elle ne pourra toutefois exercer son droit de vote qu'après avoir ratifié les accords de l'Uruguay Round. Faute de consensus sur la nomination d'un nouveau directeur général, Peter Sutherland devrait par ailleurs demeurer à la tête de l'organisation jusqu'en mars 1995.