Im vorliegenden Dossier «Totalrevision der Bundesverfassung 2/2» finden Sie unsere Berichterstattung über die Botschaft zur Totalrevision der Bundesverfassung, deren parlamentarische Beratung (thematisch gegliedert) und die Volksabstimmung vom April 1999. Im Dossier «Totalrevision der Bundesverfassung 1/2» erhalten Sie einen Überblick über die der bundesrätlichen Botschaft vorgelagerten Diskussionen und Bestrebungen zur Reform der Bundesverfassung (1966-1996).

Dans ce dossier« Révision totale de la Constitution fédérale 2/2 », vous trouverez notre rapport sur le message relatif à la révision totale de la Constitution fédérale, les délibérations parlementaires (organisées par thématiques) et la votation populaire d’avril 1999. Dans le dossier « Révision totale de la Constitution fédérale 1/2 », vous obtiendrez un aperçu des débats et des tentatives de réforme de la Constitution fédérale (1966-1996).

Nachdem er im August bereits einige Teilaspekte bekanntgegeben hatte, stellte der Bundesrat Ende November seine Botschaft zur Totalrevision der Bundesverfassung vor. Den Räten wird die Vorlage in drei Bundesbeschlüssen unterbreitet: der Nachführung des bestehenden Verfassungstextes und den Reformen von Volksrechten und Justiz. Bei ersterer handelt es sich um Anpassungen veralteter Verfassungsbestimmungen an die heutige Verfassungswirklichkeit, die Übernahme grundlegender Bestimmungen auf Gesetzesebene und von ungeschriebenem Verfassungsrecht in die Bundesverfassung sowie die Schliessung von Lücken. Dazu gehören etwa internationale Konventionen zum Schutz der Menschenrechte, oder vom Bundesgericht anerkannte ungeschriebene Grundrechte wie das Recht auf Existenzsicherung. Auch die anderen der neu in die Verfassung aufgenommenen Sozialziele enthalten nichts grundlegend Neues. Ausserdem schreibt die neue Verfassung den Vorrang der privaten Verantwortung bei der Sicherung der materiellen Existenz fest.

Am 5. Dezember stellten die Büros beider Räte die vorbereitenden Verfassungskommissionen zusammen. Sie werden von Ständerat Rhinow (fdp, BL) und Nationalrat Deiss (cvp, FR) präsidiert. Eine Woche später nahmen die Kommissionen ihre Arbeit auf. Die Beratungen sollen bis Ende 1997 abgeschlossen sein, damit die Ratsplena die Vorlage im Jubiläumsjahr 1998 abschliessend behandeln können.

Das Parlament wird sich erst 1998 mit der Totalrevision der Bundesverfassung auseinandersetzen. Bereits im Berichtsjahr regelte es aber eine Verfahrensfrage für die Durchführung der Volksabstimmungen zu dieser Reform. Die Verfassungskommission des Nationalrats hatte dazu mit einer parlamentarischen Initiative zwei nur für diese Totalrevision gültige Neuerungen beantragt. Die erste sieht vor, dass dem Volk nicht nur ein einziger Entwurf, sondern gleichzeitig auch Varianten zu einzelnen Bestimmungen vorgelegt werden können. Damit soll einerseits der Gestaltungsspielraum der Bürger ausgedehnt werden, vor allem aber soll vermieden werden, dass die ganze Revision der Opposition zu einer einzelnen Bestimmung zum Opfer fällt. Innerhalb eines Revisionspaketes sollen aber höchstens zu drei Bestimmungen Varianten vorgelegt werden dürfen. Die zweite Neuerung soll dem Parlament erlauben, zu wichtigen Grundsatzfragen bereits vor dem definitiven parlamentarischen Entscheid eine Volksabstimmung (auch mit eventuellen Varianten) durchzuführen, deren Ergebnis dann für das Parlament verbindlich ist.

Die Verfassungskommissionen der beiden Parlamentskammern, welche sich im Dezember des Vorjahres konstituiert hatten, nahmen Ende Januar die parallel geführte Beratung der drei Vorlagen zur Verfassungsrevision («Nachführung», «Volksrechte» und «Justizreform») in Angriff. Beide hiessen grundsätzlich das bundesrätliche Konzept gut. Während das Eintreten auf die Nachführung unbestritten war, zeigten sich beim Paket «Reform der Volksrechte» bereits zu Beginn grundlegende Differenzen, welche ihren Grund vor allem im Vorschlag der Erhöhung der Unterschriftenzahlen für Initiative und Referendum hatten. Die nationalrätliche Kommission fällte zwar auch diesen Eintretensbeschluss einstimmig, sieben der 39 Mitglieder enthielten sich aber der Stimme. Angesichts der Umstrittenheit dieses Pakets konzentrierten sich beide Kommissionen während des Berichtsjahres auf die beiden anderen Vorlagen (A «Nachführung» und C «Justizreform»), welche sie am 21. (nationalrätliche Kommission) resp. 27. November (ständerätliche Kommission) verabschieden konnten. Sie hielten damit bei diesen beiden Teilen die terminlichen Vorgaben des Bundesrates ein.

Die SVP, die FDP und die FP bekämpften im Nationalrat diese Vorschläge mit dem Argument, dass sich damit das Parlament aus der Verantwortung schleiche. Zudem werde damit für den Bürger der Entscheid nicht erleichtert. Da er bei gleichzeitiger Abstimmung über die Varianten und die Gesamtvorlage nicht wisse, wie letztere dann definitiv aussieht, könne er diese gar nicht beurteilen. Auch Bundesrat Koller äusserte sich eher skeptisch zu Variantenabstimmungen. Seiner Meinung nach sollen sich solche auf jeden Fall auf politisch wenig umstrittene Fragen im Bereich der Verfassungsnachführung beschränken. Bei wichtigen inhaltlichen Entscheiden im Bereich der materiellen Verfassungsreform (z.B. der Erhöhung der Unterschriftenzahlen) bestünde laut Koller die Gefahr, dass eine Mehrheit das ganze Paket ablehnen würde, um auf jeden Fall nicht zu riskieren, dass eine missliebige Neuerung in Kraft tritt. Der Nationalrat beschloss mit 95 zu 45 Stimmen, auf die Vorlage einzutreten. Bei der Detailberatung dieser neuen Regelung im Geschäftsverkehrsgesetz konnte sich der von der Ratslinken bekämpfte Kommissionsantrag durchsetzen, dass bei Variantenfragen zu Themen, die in der bestehenden Verfassung bereits geregelt sind, immer dieser alte Verfassungstext einer neuen Regelung gegenüberzustellen sei. Nicht zulässig soll es in diesen Fällen sein, zwei unterschiedlich weit gehende Neuerungen einander gegenüber zu stellen. Die Befürworter dieser Lösung begründeten ihren Entscheid damit, dass sonst die Befürworter des Status quo ihre Meinung nur durch eine Ablehnung der ganzen Vorlage ausdrücken könnten.

Der Ständerat trat auf diese Vorschläge ebenfalls ein. Er lehnte aber den Beschluss des Nationalrats ab, dass bei Varianten immer die alte Verfassungsbestimmung einer Neuerung gegenübergestellt werden muss. Kommissionssprecher Rhinow (fdp, BL) argumentierte damit, dass es sonst unmöglich wäre, dort wo Konsens über eine Innovation besteht, das Volk mit einer Variantenabstimmung über das gewünschte Ausmass dieser Innovation entscheiden zu lassen. Der Nationalrat übernahm diesen Beschluss diskussionslos.

Im Ständerat war Eintreten auf die nachgeführte Verfassung unbestritten. Der Kommissionssprecher Rhinow (fdp, BL) machte in seinem Eröffnungsvotum darauf aufmerksam, dass es darum gehe, zum ersten Mal seit 150 Jahren die Verfassung vollständig neu zu redigieren. Bei der Totalrevision von 1874 seien zwar wichtige materielle Neuerungen eingeführt, der Aufbau des Textes und dessen Formulierung aber aus der Fassung von 1848 weitgehend unverändert übernommen worden. In seinem Votum zur Eintretensdebatte rief Bundesrat Koller noch einmal den Parlamentsbeschluss von 1987 in Erinnerung, sich auf eine Nachführung der Verfassung zu beschränken. Es gehe nicht darum, «den Staat neu zu erfinden», seine Fundamente (liberaler Rechtsstaat, direkte Demokratie, Föderalismus und soziale Marktwirtschaft) seien nach wie vor tragfähig. Allerdings gelte es, die Verfassung, welche seit 1874 nicht weniger als 140 mal teilrevidiert worden sei, wieder in eine klare Struktur und eine lesbare Sprache zu bringen. Die Anpassung an den heutigen Sprachgebrauch erwies sich allerdings für die französisch- resp. italienischsprachige Version als nicht unproblematisch. Während der deutsche Text bewusst geschlechtsneutral gehalten war, sah man in den vorberatenden Kommissionen für die beiden anderen Sprachen davon ab, da dies nach Aussage des Redaktionskommissionsmitglieds Cavadini (lp, NE) mit den Gesetzen dieser Sprachen nicht vereinbar wäre oder zumindest zu als unschön empfundenen Wendungen und Wortkonstruktionen führen würde. Die Kommissionen schlugen vor, in diesen Sprachen mit einer Fussnote am Anfang darauf zu verweisen, dass bei den männlichen Formulierungen die Frauen immer mitgemeint sind. Auf Druck namentlich von französischsprachigen Parlamentarierinnen nahm die französischsprachige Redaktionskommission dann im Laufe der Plenumsberatungen entsprechende Änderungen vor und schuf mit Doppel- resp. Funktionsbezeichnungen (z.B. présidence anstelle von le président), aber ohne Rückgriff auf Wortschöpfungen, einen Text, der zur Zufriedenheit der Kritikerinnen ausfiel.

Im Nationalrat war bereits der Grundsatz der Verfassungsrevision umstritten. Die Fraktion der Freiheitspartei beantragte Nichteintreten, da die Revision überflüssig sei und zudem im Entwurf viel zuviel Gewicht auf staatliche Regulierung und Sozialrechte gelegt und das Prinzip der Selbstveranwortlichkeit und Wirtschaftsfreiheit vernachlässigt werde. Dieser auch von den Schweizer Demokraten – diese bemängelten zudem noch, dass dieses Projekt nichts anderes als eine Unterwerfung unter die Normen der EU sei – unterstützte Antrag unterlag mit 153:10 Stimmen. Genau das Gegenteil kritisierte ein Teil (rund ein Drittel) der SP-Fraktion am vorliegenden Entwurf. Rechsteiner (sp, SG) forderte die Rückweisung an die Kommission mit dem Auftrag, die Sozialrechte und die Interventionsmöglichkeiten des Staates in die Wirtschaftspolitik auszubauen und den Willen zur Integration der Schweiz in die EU und die UNO explizit in die Verfassung aufzunehmen. Ähnliches, wenn auch etwas abstrakter und zudem angereichert mit dem Vorschlag, den Föderalismus neu zu konzipieren (und dabei insbesondere auch die Zahl der Kantone zu verringern) forderte Rennwald (sp, JU) in seinem Rückweisungsantrag an den Bundesrat. Nachdem Rechsteiner seinen Antrag zugunsten desjenigen von Rennwald zurückgezogen hatte, unterlag auch dieser deutlich mit 140:14 Stimmen.

Nach Beendigung der Detailberatung erklärten sich im Nationalrat die Sozialdemokraten unzufrieden. Nachdem sie mit ihren zahlreichen materiellen Abänderungsanträgen praktisch durchwegs gescheitert waren (eine Ausnahme war die Aufnahme des neuen Kinderartikels, allerdings nicht in der von der SP vorgeschlagenen Formulierung) gaben sie bekannt, dass sie den Verfassungsentwurf in der vorliegenden Form ablehnen würden. Die Gesamtabstimmung fiel bei einer Annahme mit 49:40 Stimmen bei 47 Enthaltungen denn auch sehr mager aus. Neben den Sozialdemokraten hatten sich auch die meisten SVP-Vertreter der Stimme enthalten oder die Vorlage abgelehnt. Zurückgeführt wurde dieses eher konfuse Ergebnis auf eine taktische Stimmabgabe, mit der die Linke markieren wollte, dass für sie die vom Nationalrat beschlossene Version das absolute Minimum darstelle und sie vom Ständerat in der Differenzbereinigung ein weitgehendes Entgegenkommen erwarte. Im Ständerat erfolgte die Zustimmung in der Gesamtabstimmung oppositionslos.

Im Ganzen gesehen hielt sich das Parlament an das Konzept der Nachführung und verzichtete weitgehend auf materielle Neuerungen. Dies trug dazu bei, dass das öffentliche Interesse an den Parlamentsberatungen eher gering war. Obwohl dieses Konzept auch den Medienschaffenden bekannt war, konnten doch viele unter ihnen ihre Enttäuschung nicht verbergen, dass die Gelegenheit nicht benutzt wurde, um ihrer Ansicht nach notwendige Reformen zu beschliessen. Um eine breitere Öffentlichkeit auf die Verfassungsreform aufmerksam zu machen, lancierte Bundesrat Koller anfangs Juni eine rund eine halbe Million Franken kostende Werbeaktion mit Plakaten.

Nachdem in der zweiten Runde der Differenzbereinigung noch rund ein Dutzend Streitpunkte übriggeblieben waren, präsentierte die aus beiden Ratskammern paritätisch zusammengesetzte Einigungskonferenz in der Dezembersession ihre Vorschläge, welche von beiden Räten akzeptiert wurden. Die SP-Vertreter machten einen letzten Versuch, ihre in der parlamentarischen Auseinandersetzung unterlegenen Vorschläge doch noch in die Verfassung einzubringen. Sie schlugen vor, zwei ihrer Forderungen (aktivere Wirtschaftspolitik des Staates und dabei Einsatz für eine «gerechte Einkommens- und Vermögensverteilung» bzw. zwingende Verwirklichung der Sozialziele) dem Volk als Alternativfragen vorzulegen. Beide Ratskammern lehnten es jedoch ab, dieses speziell für die Verfassungsrevision geschaffene Instrument der Alternativabstimmung anzuwenden.

Damit konnte die neue Verfassung wie geplant noch im Jubiläumsjahr zum 150jährigen Bestehen des Bundesstaates vom Parlament verabschiedet werden. In der Schlussabstimmung votierte der Nationalrat mit 134:14 Stimmen bei 31 Enthaltungen und der Ständerat einstimmig für die Reform. Die Opposition im Nationalrat kam sowohl von links als auch von rechts. Die 14 Neinstimmen stammten von drei (welschen) Sozialdemokraten, der Freiheitspartei, der Mehrheit der Schweizer Demokraten (ohne Ruf, BE) und vier Vertretern der SVP. Gut vertreten waren die SP und die SVP auch bei den Enthaltungen (14 resp. 11). Die CVP und die GP stellten sich einhellig hinter das Projekt, während beim Freisinn fünf und bei den Liberalen eine Enthaltung zu verzeichnen waren.

Das Parlament begann die Beratung der Verfassungstotalrevision in einer einwöchigen Sondersession im Januar. Die Verhandlungen beschränkten sich auf den Teil A (Verfassungsnachführung) und wurden parallel geführt, wobei der Ständerat Erstrat für die Detailberatungen eines ersten Teils (bis Art. 126), und der Nationalrat für den zweiten Teil war. Die Differenzbereinigung zog sich dann bis in die Wintersession, wo die totalrevidierte Bundesverfassung mit der Schlussabstimmung am 18. Dezember verabschiedet wurde. Die Behandlung der als Teile B und C ebenfalls zum Totalrevisionsprojekt gehörenden Vorlagen «Volksrechte» und «Justizreform» gerieten demgegenüber in zeitlichen Verzug. Die Justizreform steckte zu Jahresende noch in der Differenzbereinigung zwischen den beiden Räten. Die Plenumsberatungen zur Reform der Volksrechte konnten hingegen im Berichtsjahr noch nicht begonnen werden. In diesem Bericht wird die Entwicklung dieser beiden Reformpakete im jeweiligen Sachzusammenhang dargestellt.

Am 18. April fand die Volksabstimmung über die neue, totalrevidierte Verfassung statt. Mit Ausnahme von links- und rechtsextremen Kleinparteien (PdA, FP, SD) sprachen sich alle nationalen Parteien und auch alle massgeblichen Interessenverbände für die neue Verfassung aus. Unter den Regierungsparteien fiel der Entscheid bei der SVP am knappsten aus: die von den Zürcher Nationalräten Hans Fehr und Schlüer angeführte Opposition unterlag an der Delegiertenversammlung mit 185:92 Stimmen. Für die rechtsbürgerlichen Kritiker ging die Reform über eine Nachführung hinaus. Sie sei vielmehr Ausdruck eines unakzeptablen, von der politischen Mitte und der Linken geprägten Politikverständnisses. Die Sektion Zürich der SVP und in ihrem Gefolge auch diejenigen von Kantonen, wo die SVP erst in den letzten Jahren gegründet worden ist (unter anderem BS, LU, SO, SG), gaben die Nein-Parole aus. Bei der SP, deren Fraktion die neue Verfassung anlässlich der parlamentarischen Verhandlungen ebenfalls heftig kritisiert hatte, entschied sich der Parteivorstand mit 34:3 Stimmen für die Ja-Parole. Die von Nationalrat Rennwald (JU) formulierte Kritik bemängelte das Fehlen von linken Politikinhalten, also gerade das Gegenteil von dem, was der Verfassung von SVP-Seite vorgeworfen wurde.

In der Kampagne schlugen die Wellen nicht sehr hoch. Auf Befürworterseite fiel vor allem der grosse Einsatz des aus dem Amt scheidenden Justizministers Koller auf. Im redaktionellen Teil der Presse war die Stimmung durchwegs positiv, hingegen waren praktisch keine Inserate für die neue Verfassung auszumachen. Die nicht zuletzt in Leserbriefen sehr aktiven Gegner behaupteten, dass sich die Schweiz mit der Verfassung internationalem Recht unterstellen würde (weil darin der auch bisher geltende Vorrang des Völkerrechts nun explizit erwähnt ist), sie zu einem Ausbau des Sozialstaats führe und sich überhaupt die alte Verfassung bewährt habe. In den Inseraten sprachen sie vor allem davon, dass die neue Verfassung eine «Liquidation der Schweiz» einleiten würde; zudem stellten sie darin auch eine ganze Reihe von schlicht falschen Behauptungen auf (z.B. dass in der neuen Verfassung die Begriffe «Schweizerische» und «Eidgenössische» gestrichen worden seien). Neben den erwähnten SVP-Kantonalsektionen, der FP und den SD beteiligten sich auch weit rechtsaussenstehende Organisationen wie der VPM (mit der ihm nahestehenden Zeitschrift «Zeit-Fragen») und «Pro Libertate» an der Kampagne. Dieses über das übliche Mass von Abstimmungspropaganda hinausgehende Verdrehen von Tatsachen durch die Gegner rief in der letzten Woche vor der Abstimmung den Bundesrat mit einer Gegendarstellung auf den Plan.

Volk und Kantone hiessen die totalrevidierte Bundesverfassung am 18. April mit einer relativ knappen Mehrheit von 59.2 Prozent und bei 12 2/2 gegen 8 4/2 Ständestimmen gut. Die Beteiligung fiel mit 35.9 Prozent recht mager aus; besonders niedrig war sie in der Romandie, wo nur gerade 21.6 Prozent von ihrem Stimmrecht Gebrauch machten. Mitverantwortlich dafür war sicher auch der Beschluss des Bundesrates, diese Vorlage in Anbetracht ihrer besonderen Bedeutung allein, d.h. nicht im Multipack mit anderen, für die Stimmbürgerinnen und -bürger attraktiveren Vorlagen zu präsentieren. Am meisten Ja-Stimmen gab es in der französischen Schweiz (mit Ausnahme des Wallis) und im Tessin. Ähnlich deutlich fiel die Zustimmung auch in den Grossstädten der Deutschschweiz aus. Gegen die totalrevidierte Verfassung sprachen sich die kleinen Kantone der Innerschweiz (ohne Zug), die Ostschweiz (ohne Graubünden) sowie der Aargau und das Wallis aus.


Bundesbeschluss über die Neue Bundesverfassung
Abstimmung vom 18. April 1999

Beteiligung: 35.9%
Ja: 969'310 (59.2%) / 12 2/2 Stände
Nein: 669'158 (40.8%) / 8 4/2 Stände

Parolen:
– Ja: SP, FDP, CVP, SVP (8*), LP, LdU, EVP, EDU (1*); SGB, CNG, Vorort, SGV, SBV.
– Nein: FP, SD, PdA; Centre patronal.
* In Klammer Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Die unmittelbar nach der Volksabstimmung durchgeführte Repräsentativbefragung Vox zeigte, dass die neue Verfassung von den Sympathisanten der SP am besten unterstützt worden war, und dass sie auch bei den Anhängern der FDP und der CVP sehr klare Mehrheiten fand. Deutliche Nein-Mehrheiten ergaben sich dagegen bei den Sympathisanten der SVP und bei Personen, die sich auf einer Links/Rechts-Skala als weit rechts stehend einordnen. Die zum Teil unwahren Behauptungen in der Propaganda der Kritiker der neuen Verfassung hatten bei den Nein-Stimmenden offenbar ihre Wirkung entfaltet: In einer offenen Frage nach den Gründen für den Entscheid wurde von den Gegnern am häufigsten die Angst vor einer Auflösung der schweizerischen Staatsbürgerschaft und am zweithäufigsten die Angst vor dem Verlust der Unabhängigkeit der Schweiz angegeben.

Von den beiden im ursprünglichen Totalrevisionsvorhaben enthaltenen Reformpaketen Justizreform und Volksrechte konnte beim ersten die parlamentarische Behandlung abgeschlossen werden, während das zweite aufgegeben wurde.

Im August legte der Bundesrat dem Parlament eine Botschaft mit einer Serie von technischen und redaktionellen Änderungen von Gesetzen und eingereichten Volksinitiativen vor, um diese formal an die neue Bundesverfassung anzupassen. Da es sich dabei nicht um materielle Neuerungen handelt, werden sie hier nicht einzeln aufgeführt. Das Parlament verabschiedete sie diskussionslos bei bloss einigen Gegenstimmen resp. Enthaltungen im Nationalrat, vor allem aus den Reihen der Freiheits-Partei. Der Bundesrat setzte die neue Bundesverfassung auf den 1. Januar 2000 in Kraft.

Das Parlament nahm diskussionslos die letzten technischen und redaktionellen Änderungen von Gesetzen vor, um diese formal an die neue, auf den 1. Januar 2000 in Kraft gesetzte Bundesverfassung (BV) anzupassen. Mit dem Einverständnis des Bundesrates überwies der Ständerat eine Empfehlung Büttiker (fdp, SO; E 00.3109), die neue Verfassung mit Hilfe eines Inhaltsverzeichnisses und eines Sachstichwortregisters benutzerfreundlicher zu gestalten. Die zum Totalrevisionsvorhaben gehörende Justizreform konnte, wenn auch in weniger ambitiöser Form als ursprünglich geplant, mit der Annahme in der Volksabstimmung vom 12. März ebenfalls abgeschlossen werden.

Für den umstrittensten Teil der neuen Verfassung, die Ausgestaltung der Volksrechte, sieht der Bundesrat sowohl Restriktionen wie auch einen Ausbau vor. Die für Volksinitiativen notwendige Unterschriftenzahl soll auf 150'000 (anstelle der ursprünglich vorgeschlagenen 200'000) erhöht werden. Für das fakultative Gesetzesreferendum sollen neu 100'000 Unterschriften nötig sein.
Als Ausgleich ist die Einführung neuer Volksrechte geplant: Durch die allgemeine Volksinitiative erhalten mindestens 100'000 Stimmberechtigte oder acht Kantone das Recht, in der Form einer allgemeinen Anregung die Annahme oder Aufhebung von Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen zu verlangen. Mindestens acht Kantone können neu eine Initiative für eine Total- oder Teilrevision der Bundesverfassung einreichen. Die Bundesversammlung kann für Verfassungs- oder Gesetzesvorlagen Alternativtexte ausarbeiten und sie gemeinsam mit den entsprechenden Volksinitiativen der Volksabstimmung vorlegen. Auch der Entscheid über die Gültigkeit von Volksinitiativen soll neu geregelt werden. Im Konfliktfall wird nicht mehr die Bundesversammlung, sondern das Bundesgericht dafür letztinstanzlich zuständig sein.
Bei den Referenden ist die Einführung des fakultativen Verwaltungs- und Finanzreferendums geplant. Das fakultative Staatsvertragsreferendum wird auf nicht direkt anwendbare Verträge ausgedehnt, falls diese landesrechtliche Gesetzesanpassungen auf Bundesebene erfordern, welche die Rechtsposition der schweizerischen Bevölkerung betreffen.

In seiner im November vorgestellten Botschaft zur Totalrevision der Bundesverfassung rückte der Bundesrat nur wenig von seinen ursprünglichen Plänen ab. Er behielt sowohl die im Vorentwurf vorgestellten neuen Instrumente als auch die Erschwerung der Ausübung der Volksrechte durch eine Heraufsetzung der Unterschriftenzahlen bei. Für Referenden beantragte er eine Verdoppelung auf 100'000, für Volksinitiativen eine Erhöhung auf 150'000 (statt wie ursprünglich vorgesehen auf 200'000). Für das neue Instrument der allgemeinen, d.h. nicht ausformulierten Volksinitiative, welche vom Parlament sowohl auf Verfassungs- als auch auf Gesetzesstufe realisiert werden könnte, sollen hingegen 100'000 Unterschriften ausreichen. Die bereits im Vernehmlassungsentwurf enthaltene Ausweitung des Referendumsrechts auf Finanz- und Verwaltungsbeschlüsse wurde beibehalten, allerdings etwas erschwert: nicht wie vorgesehen ein Drittel der Ratsmitglieder könnten eine Unterstellung unter das fakultative Referendum anordnen, sondern ein Mehrheitsbeschluss in beiden Parlamentskammern wäre dazu erforderlich.
Das von der SP geforderte konstruktive Referendum (die Unterschriftensammlung für die im Herbst 1995 lancierte Volksinitiative konnte noch nicht abgeschlossen werden) ist im Entwurf für die Verfassungsrevision nicht enthalten. Hingegen schlug der Bundesrat vor, dass das Parlament beschliessen kann, den Stimmbürgern Alternativlösungen zu Verfassungs- oder Gesetzesvorlagen zu unterbreiten.
Der Bundesrat möchte im Rahmen der Verfassungsrevision auch die bisher stiefmütterlich behandelte Standesinitiative aufwerten. Er beantragte, sie einer Volksinitiative gleichzustellen, wenn sie in mindestens acht Kantonen vom Volk oder vom Parlament beschlossen worden ist.

In der Botschaft zur Totalrevision der Bundesverfassung machte auch der Bundesrat Vorschläge zur materiellen Vorprüfung der Gültigkeit von Volksinitiativen. Er beantragte, dass in Zukunft die Bundesversammlung zwar eine Volksinitiative für ungültig erklären kann, dass der definitive Entscheid darüber aber vom Bundesgericht getroffen wird.

Die im Rahmen der Verfassungsreform vom Bundesrat vorgeschlagene Erhöhung der Unterschriftenzahlen für Initiativen und Referenden stiess in den vorberatenden parlamentarischen Verfassungskommissionen auf Skepsis. Eine Subgruppe der nationalrätlichen Kommission lehnte mit klarer Mehrheit jegliche Heraufsetzung ab; in der ständerätlichen Untergruppe kam ein analoger Beschluss mit dem Stichentscheid des Präsidenten zustande.

Die Verfassungskommissionen selbst fassten im Berichtsjahr zu den Unterschriftenzahlen noch keine Beschlüsse. Hingegen befürwortete diejenige des Nationalrats die Einführung der allgemeinen Volksinitiative – bei welcher das Parlament über die Zuweisung auf die Verfassungs- oder Gesetzesebene entscheiden würde – und des Finanzreferendums. Die Gesetzesinitiative und das konstruktive Referendum lehnte sie hingegen ab.

Beim Paket «Volksrechte» waren zu Jahresende wichtige Entscheide, wie z.B. zur Erhöhung der Unterschriftenzahl, noch offen. Die beiden zuständigen Subkommissionen hatten beantragt, auf eine Erhöhung zu verzichten.

Die nationalrätliche Kommission setzte im Februar ihre Verhandlungen über die Reform der Volksrechte fort. Mit deutlicher Mehrheit sprach sie sich gegen eine Erhöhung der Unterschriftenzahlen für Initiative und Referendum aus. Nachdem diese Erschwerung der Ausübung der Volksrechte aus den Traktanden gefallen war, kam die Kommission auf ihre Entscheide vom Herbst des Vorjahres zurück und strich den damals beschlossenen Ausbau der Volksrechte durch die Einführung der allgemeinen Volksinitiative, die sowohl Verfassungs- als auch Gesetzesänderungen hätte herbeiführen können, und des Finanzreferendums. Keine Mehrheit fand auch der Vorschlag, dass das Parlament den Entscheid über die Gültigkeit von Volksinitiativen an das Bundesgericht delegieren kann. Damit verblieben von den vom Bundesrat beantragten Reformen der Volksrechte noch die Erweiterung des Staatsvertragsreferendums und die Möglichkeit der Durchführung von Alternativabstimmungen übrig. Nur mit Stichentscheid des Präsidenten stimmte die Kommission ferner dem Regierungsantrag zu, dass Abstimmungs- und Wahlkomitees ihre Finanzen offenlegen müssen.

Im Gegensatz zur nationalrätlichen Kommission blieb die vorberatende Kommission des Ständerats voll auf Reformkurs. Sie stimmte sowohl der Erhöhung der Unterschriftenzahlen als auch der Einführung der allgemeinen Volksinitiative zu. Gutgeheissen wurde ebenfalls die Erweiterung des Staatsvertragsreferendums und das Verwaltungs- und Finanzreferendum, wobei die Modalitäten für die Unterstellung von Beschlüssen unter dieses neue Volksrecht auf Gesetzesebene geregelt werden sollen. Neu beantragte die Kommission, dass bei Volksinitiativen, welche «nicht zwingendes» Völkerrecht verletzen, das Parlament entscheidet, wie die Normenkollision eliminiert werden soll.

Im Berichtsjahr kam die im Rahmen der Verfassungstotalrevision vorgesehene Reform der Volksrechte (Paket B) nach langen Kommissionsberatungen in die Parlamentskammern. Im Nationalrat empfahl die Kommission Nichteintreten, da sich in ihren Reihen keine tragbare Lösung für den von der Regierung beabsichtigten Ausbau der Volksrechte bei gleichzeitiger Erhöhung der erforderlichen Unterschriftenzahlen habe finden lassen. In den Voten der Fraktionssprecher wurde zum Ausdruck gebracht, dass zwar wohl ein Reformbedarf besteht, dieser allerdings je nach Partei mit unterschiedlicher Zielrichtung versehen ist. Mit 134:15 Stimmen beschloss der Nationalrat Nichteintreten. Angesichts dieses klaren Entscheids resignierte die Staatspolitische Kommission des Ständerates und beantragte ebenfalls Nichteintreten. Um zu unterstreichen, dass sie trotzdem einen Reformbedarf sieht, legte sie eine parlamentarische Initiative für «die Beseitigung von Mängeln der Volksrechte» vor (99.436). Der vom Plenum überwiesene Vorstoss ist zwar offen formuliert, in der Begründung werden aber das unklare Vorgehen bei nicht völkerrechtskonformen Volksinitiativen und die geltende Beschränkung des Initiativrechts auf die Verfassungsebene als zu behebende Mängel des aktuellen Systems erwähnt.

In seiner Botschaft zur Totalrevision der Bundesverfassung schlug der Bundesrat die Einführung einer limitierten, beim Bundesgericht angesiedelten Verfassungsgerichtsbarkeit vor. Dabei soll es sich nicht um eine generelle Überprüfung der Gesetze und Bundesbeschlüsse auf ihre Verfassungsmässigkeit handeln, sondern um eine Kontrolle im konkreten Anwendungsfall bei Klagen von betroffenen Individuen. Den Kantonen würde überdies die Möglichkeit eingeräumt, gegen Gesetze und Bundesbeschlüsse direkt wegen Verletzung der verfassungsmässigen Kompetenzordnung zu klagen.

Im Vordergrund der Justizreform steht die Entlastung und Stärkung des Bundesgerichts. Einerseits soll der Gang nach Lausanne eingeschränkt werden, wobei erst das Ausführungsgesetz konkrete Regeln setzen wird. Andererseits wird durch die Einführung der obligatorischen Verwaltungsgerichtsbarkeit in den Kantonen, der erstinstanzlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit auf Bundesebene und der Bildung eines Bundesstrafgerichts in den jeweiligen Bereichen eine gerichtliche Vorinstanz eingerichtet. Der Rechtsschutz wird durch die Einführung der Rechtsweggarantie, des unbeschränkten Anspruchs auf Zugang zu einem Gericht, ausgebaut. Durch die Kompetenz des Bundesrats zu einer Vereinheitlichung des Zivil- und Strafprozessrechts sollen schliesslich die kantonalen Divergenzen bei der Gerichtsorganisation und den Verfahren aufgehoben werden.

Beim Paket «Justizreform» konnte in den Kommissionen ebenfalls kein Konsens gefunden werden. Unumstritten war lediglich die Vereinheitlichung des Straf- und Zivilprozessrechts. Die bürgerlichen Kommissionsmehrheiten stimmten zwar dem Grundkonzept des Bundesrates zu, das auf eine Entlastung des Bundesgerichts durch Zugangsbeschränkungen sowie durch die Stärkung der kantonalen und eidgenössischen Vorinstanzen setzt. Dieses wurde aber von der SP bis zuletzt bekämpft. Da die Linke mit ihrem Vorschlag eines personellen Ausbaus des Bundesgerichtes nicht durchdrang und zudem sich auch der von ihr bekämpfte Vorschlag des Bundesrates für die Einführung einer beschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit durchsetzte, lehnten ihre Vertreter in der nationalrätlichen Kommission das Paket in der Schlussabstimmung geschlossen ab.

Die Verfassungskommissionen beider Räte befassten sich mit den im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung gemachten Vorschlägen für eine Justizreform und stimmten den Anträgen des Bundesrates grundsätzlich zu. Das Konzept, das auf eine Entlastung des Bundesgerichts durch Zugangsbeschränkungen sowie durch die Stärkung der kantonalen und eidgenössischen Vorinstanzen setzt, wurde aber im Detail nicht von beiden Kommissionen identisch formuliert. Während sich die Ständeratskommission weitgehend an die Bundesratsversion hielt, gab sich die Nationalratskommission grosszügiger. Die Ständeratskommission beschloss Zugangsbeschränkungen auf gesetzlichem Weg für alle Fälle, bei denen es nicht um grundlegende Rechtsfragen geht; die Nationalratskommission möchte diese Restriktionen hingegen nur für Fälle zulassen, die von untergeordneter Bedeutung oder offenbar unbegründet sind. Beide Varianten wurden von der SP bekämpft. Sie schlug als Alternative einen personellen Ausbau vor und möchte neben Fachgerichten für Zivil-, Straf- und Verwaltungsrecht auch ein nicht direkt anrufbares siebenköpfiges Richtergremium schaffen, welches Grundsatzentscheide und -auslegungen an sich ziehen und beurteilen kann.

Die Verfassungskommissionen beider Räte stimmten der vom Bundesrat im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung vorgeschlagenen Einführung einer beschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit zu. Diese auf konkrete Anwendungsfälle beschränkte Prüfung der Vereinbarkeit von Bundesgesetzen mit Verfassungs- und Völkerrecht soll gemäss der nationalrätlichen Kommission jedoch nicht allgemein, sondern nur für den Bereich der Grundrechte und des direkt anwendbaren Völkerrechts gelten. Vertreter der SP, der GP, der LP und der FP in dieser Kommission meldeten grundsätzlichen Widerstand gegen eine Verfassungsgerichtsbarkeit an, da diese die demokratischen Rechte des Souveräns einschränken würde.

Die Kommissionen zur Vorberatung der Totalrevision der Bundesverfassung stimmten der vom Bundesrat beantragten Vereinheitlichung der kantonalen Strafprozessordnungen zu. Gemäss dem Entwurf ist sowohl beim Zivil- als auch beim Strafrecht allein der Bund für die Regelung der Verfahren zuständig. In der Kompetenz der Kantone verbleibt die Organisation der Gerichte und der Vollzug.

Der Ständerat machte sich in der Frühjahrssession an die Beratung des Teils C der Verfassungstotalrevision, der Reform der Justiz. Im wesentlichen ging es dabei um Verfassungsgrundlagen für drei Ziele: die Stärkung der Leistungsfähigkeit des Bundesgerichts durch die Einführung von Vorinstanzen und Zugangsbeschränkungen, der Ausbau des Rechtsschutzes durch eine allgemeine Rechtsweggarantie und durch die Einrichtung einer eingeschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit und schliesslich die Vereinheitlichung des kantonalen Zivil- und Strafprozessrechts. Die Vereinheitlichung des Strafprozessrechts, die ja auch von verschiedenen Standesinitiativen gefordert worden war, blieb unbestritten. Ausgiebig debattiert wurde hingegen über die von Bundesrat und Kommission vorgeschlagene Verfassungsgerichtsbarkeit, welche dem Bundesgericht erlauben soll, im konkreten Anwendungsfall zu überprüfen, ob ein Bundesgesetz oder ein allgemeinverbindlicher Bundesbeschluss mit den verfassungsmässigen Grundrechten und dem Völkerrecht übereinstimmt resp. die verfassungsmässigen Rechte der Kantone nicht verletzt. Bruno Frick (cvp, SZ) lehnte im Namen der Kommissionsminderheit diesen Vorschlag ab. Damit würde das Gericht zur obersten politischen Instanz gemacht, was dem schweizerischen Demokratieverständnis, wo dem Volk diese Funktion zukommt, widerspräche. Für die Befürworter waren diese Befürchtungen, die namentlich auch von Carlo Schmid (cvp, AI) vorgetragen wurden, übertrieben, da ja die Verfassungsnormen, deren Einhaltung das Bundesgericht kontrollieren soll, weiterhin vom Volk bestimmt würden und zudem das Bundesgericht diese Normenkontrolle bei kantonalen Gesetzen bereits seit 1874 ausübt. Mit einer relativ knappen Mehrheit (19:14) stimmte der Rat dem Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit zu.

In der ebenfalls heftig umstrittenen Frage der Einführung von Zugangsbeschränkungen hatte die Kommission anfangs Jahr eine Kompromissformel ausgearbeitet. Diese sieht vor, dass der Zugang zum Bundesgericht grundsätzlich garantiert ist, auf dem Gesetzesweg für «Streitigkeiten, die keine Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwerfen» aber besondere Zugangsvoraussetzungen geschaffen werden können. Mit dieser Formel konnte sich auch der Sozialdemokrat Aeby (FR) einverstanden erklären. In der Gesamtabstimmung nahm der Ständerat das Reformpaket Justiz mit 26:1 Stimmen an.

Im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung entschied sich der Ständerat für die Einführung einer auf den konkreten Anwendungsfall beschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit; der Nationalrat lehnte dies hingegen ab . Im Bereich der Gesetzgebung wurde die heute übliche Praxis, bei allen wichtigen Erlassen ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen, in den Rang einer Verfassungsvorschrift erhoben (Art. 147 BV). Ebenfalls im Rahmen dieser Verfassungsreform beschloss das Parlament die Aufhebung der Bestimmung, dass in Nationalrat, Bundesrat und Bundesgericht keine Personen geistlichen Standes (also amtierende Pfarrer und Priester und Angehörige klösterlicher Gemeinschaften) wählbar sind. Die absolute Unvereinbarkeit von Anstellungen beim Bund mit einem Nationalratsmandat wurde ebenfalls aufgehoben; die neue Verfassung weist entsprechende Unvereinbarkeitsregeln (etwa für Chefbeamte) der Gesetzesstufe zu.

Der Nationalrat befasste sich in der Sommersession mit dem Geschäft. In der Eintretensdebatte formulierten die Vertreter der Fraktionen der SP und der Grünen zwar heftige Kritik am Kommissionsentwurf wegen den vorgesehenen Zugangsbeschränkungen, verzichteten aber auf einen Nichteintretens- oder Rückweisungsantrag. Die Vereinheitlichung der kantonalen Prozessordnungen wurde von den Liberalen Leuba (NE) und Sandoz (VD) vergeblich aus grundsätzlich föderalistischen Gründen bekämpft. Ein von der SP und den Grünen unterstützter Antrag Thür (gp, AG), der im Sinne der Rechtsvereinheitlichung eine besondere Instanz am Bundesgericht schaffen wollte, welche in den Kantonen zu beurteilende Fälle von grundsätzlicher Bedeutung an sich ziehen könnte, wurde mit 58:48 Stimmen abgelehnt. Die Einführung einer beschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit wurde von einer quer durch das politische Spektrum verlaufenden Front (Mehrheit der SP- und SVP-Fraktionen, Liberale, Schweizer Demokraten sowie eine Minderheit der FDP-Fraktion) bekämpft, da sich das bisherige System bewährt habe und die Neuerung mit der schweizerischen direktdemokratischen Tradition im Widerspruch stehe. Diese breite Opposition setzte mit 87:39 Stimmen durch.

Die SP, aber auch die Grünen und die SD lehnten die vorgeschlagenen Zugangsbeschränkungen auch in der milderen Variante der Nationalratskommission ab (Möglichkeit der Einführung von Restriktionen für Fälle von untergeordneter Bedeutung oder offensichtlicher Unbegründetheit auf dem Gesetzesweg). Gross (sp, TG) reichte einen neuen Kompromissantrag ein, der die Bedingungen für eventuelle Zugangsbeschränkungen in der Verfassung detailliert festlegen wollte, und der für offenkundig unbegründete oder aussichtslose Fälle nicht eine schlichte Abweisung, sondern die Beurteilung der Annahme durch ein einfaches und schnelles Verfahren vorsah. Dieser von der SP unterstützte Antrag unterlag in einer Eventualabstimmung mit 62:54 Stimmen gegenüber dem Ständeratsbeschluss. Diese Variante, welche die Bedingungen für Zulassungsbeschränkungen für nicht grundsätzliche Fälle auf dem Gesetzesweg festlegen will, konnte sich aber in der definitiven Abstimmung gegenüber dem Kommissionsvorschlag nicht durchsetzen. In der Gesamtabstimmung, welche mit 59:48 relativ knapp ausfiel, votierten die SP, die Grünen und die SD geschlossen gegen die Justizreform.

Die im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung im Paket Justizreform vom Bundesrat beantragte Kompetenz zur Vereinheitlichung der kantonalen Strafprozessordnungen wurde vom Parlament gutgeheissen. Widerstand gab es nur von den Liberalen Leuba (VD) und Sandoz (VD), welche das Projekt aus grundsätzlich föderalistischen Gründen bekämpften. Die Vorlage konnte allerdings im Berichtsjahr infolge von Differenzen zwischen den beiden Räten zu anderen Reformteilen noch nicht verabschiedet werden. Die in den Vorjahren eingereichten und akzeptierten Standesinitiativen verschiedener Kantone für diese Vereinheitlichung konnten als erfüllt abgeschreiben werden (95.301 / 95.302 / 95.304 / 95.305 / 95.307 / 96.300 / 96.315). Die praktische Umsetzung dieser Vereinheitlichung wird freilich noch einige Zeit dauern. Der Fahrplan des EJPD sieht eine Vernehmlassung frühestens im Jahr 2000 und die Inkraftsetzung nicht vor 2005 vor. Eine Expertenkommission präsentierte zu Jahresbeginn einen ersten Grundlagenbericht für ein künftiges Strafprozessgesetz. Dabei fassten die Wissenschafter einige Grundsatzentscheide. So sprach sich eine Mehrheit dafür aus, die Strafuntersuchung nicht durch den Staatsanwalt, sondern durch einen unabhängigen Untersuchungsrichter leiten zu lassen. Diese Regelung gilt heute in allen Kantonen ausser Basel-Stadt und Tessin. Auf in einigen anderen Staaten praktizierte Neuerungen wie etwa das «plea bargaining», d.h. das Aushandeln von Schuldanerkennung und Strafmass (USA), oder eine Kronzeugenregelung (Italien) soll nach Meinung der Experten verzichtet werden.

In der Differenzbereinigung hielt der Ständerat auf Antrag seiner Kommission mit einer klareren Mehrheit (26:11) als in der Erstberatung an der Einführung einer beschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit fest. Kommissionssprecher Rhinow (fdp, BL) wies darauf hin, dass die Verletzung von Grundrechten durch Bundesgesetze (Ausnahme Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie, welche in der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) nicht enthalten sind) bereits heute bei den Instanzen der EMRK in Strassburg eingeklagt werden können. Bei den Zugangsbeschränkungen hielt die kleine Kammer ebenfalls an ihrem Entscheid fest. Die Nationalratskommission beschloss, dem Plenum, das sich im Berichtsjahr nicht mehr mit dem Geschäft befasste, Festhalten an der Streichung der Verfassungsgerichtsbarkeit zu beantragen.

Die mit der neuen Bundesverfassung möglich gewordene Vereinheitlichung der kantonalen Strafprozessordnungen durch den Bund kam einen weiteren Schritt voran. Im April beauftragte Bundesrat Koller den Zürcher Strafrechtsprofessor Niklaus Schmid mit der Ausarbeitung eines Gesetzesvorentwurfs. Dabei soll er sich, in Abweichung vom Expertenentwurf des Vorjahres, auf das sogenannte Staatsanwaltsmodell konzentrieren, bei dem nicht ein Untersuchungsrichter sondern ein Staatsanwalt die zentrale Figur der Voruntersuchung ist. Gestützt auf die Ergebnisse von Hearings mit Fachorganisationen über den Expertenentwurf hatte sich das EJPD für diese als effizienter beurteilte Lösung entschieden.

Das Parlament beseitigte im Berichtsjahr die letzten Differenzen beim Reformpaket Justizreform. Als erster war der Nationalrat an der Reihe. Bei der Hauptdifferenz, der Einführung einer limitierten Verfassungsgerichtsbarkeit, beantragte die von der SP, der CVP und der FDP-Mehrheit unterstützte Kommissionsmehrheit eine Kompromissformel, welche die im Anwendungsfall zugelassene gerichtliche Überprüfung auf die Konformität mit Grundrechten (anstelle der vom Ständerat beschlossenen Verfassungsmässigkeit) und mit dem direkt anwendbaren Völkerrecht beschränkt hätte. Eine von der SVP und einer Minderheit der FDP gebildete Kommissionsminderheit sprach sich gegen jegliche Verfassungsgerichtsbarkeit aus, während die EVP/LdU-Fraktion die etwas weitere Fassung des Ständerates (Verfassungskonformität) befürwortete. Durchsetzen konnte sich mit 95:56 Stimmen die Version der Kommissionsmehrheit. Bei der Einführung einer Zugangsbeschränkung setzte sich im Sinne eines Kompromisses mehr oder weniger der im Vorjahr von Gross (sp, TG) eingebrachte und damals noch unterlegene Vorschlag durch. Für bestimmte Sachgebiete darf auf gesetzlichem Weg der Zugang zum Bundesgericht ausgeschlossen werden, und bei Auseinandersetzungen, die keine Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung betreffen, kann eine Streitwertgrenze eingeführt werden. Offensichtlich unbegründete Beschwerden dürfen hingegen nicht ausgeschlossen, sondern müssen mit einem vereinfachten Verfahren beurteilt werden.

Der Ständerat schloss sich dem Kompromiss bei der Verfassungsgerichtsbarkeit an. In der letzten Runde der Differenzbereinigung vollzog dann jedoch der Nationalrat eine Kehrtwende. Die Angst überwog, dass die Reform in der Volksabstimmung wegen dieser umstrittenen Normenkontrolle scheitern könnte und damit auch die unbestrittenen Anliegen – namentlich die Vereinheitlichung des Prozessrechts und die Entlastungsmassnahmen für die Bundesgerichte – nicht verwirklicht würden. Der Vorschlag, entweder dem Volk eine Variantenabstimmung zu präsentieren oder eine Trennung in zwei Teilbeschlüsse durchzuführen, scheiterte am Veto des Ständerats. Auf Antrag seiner Kommissionsmehrheit beschloss der Nationalrat deshalb die Streichung der Verfassungsgerichtsbarkeit in jeglicher Form. In der Einigungskonferenz setzte sich dieses Vorgehen durch, womit der Schlussabstimmung nichts mehr im Wege stand. Diese fiel mit 165:8 resp. 37:0 Stimmen deutlich aus. Die LdU/EVP-Fraktion hatte sich aus Protest gegen den Verzicht auf die Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit der Stimme enthalten, und ihr Sprecher, der Berner Zwygart (evp), deponierte eine parlamentarische Initiative für eine Normenkontrolle (99.455).

In der Volksabstimmung vom 12. März hiessen die Stimmberechtigten mit sehr deutlichem Mehr die im Vorjahr vom Parlament verabschiedete Justizreform gut. Nachdem die beiden am meisten umstrittenen Punkte, die Zugangsbeschränkungen und die Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit vom Parlament massiv entschärft resp. eliminiert worden waren, gab es kaum mehr Opposition gegen die Vorlage. Keine nationale Partei gab die Nein-Parole aus; lediglich die relativ unbedeutenden Kantonalsektionen der SVP in Genf und im Wallis lehnten die Reform ab.

Das Verdikt fiel mit einem Ja-Stimmenanteil von 86 Prozent sehr deutlich aus; nicht ein Kanton hatte sich dagegen ausgesprochen. Am klarsten fiel die Annahme in Genf mit 92 Prozent, am knappsten im Wallis mit 71 Prozent aus.


Justizreform
Abstimmung vom 12. März 2000

Beteiligung: 41,9%
Ja: 1'610'107 (86,4%) / 20 6/2 Stände
Nein: 254'355 (13,6%) / 0 Stände

Parolen:
– Ja: SP, FDP, CVP, SVP (2*), GP, LP (1*), EVP, FP, SD, EDU, PdA, CSP; Economiesuisse (Vorort), SGB, CNG.
– Nein: -
* In Klammer Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Gemäss der VOX-Analyse zur Justizreform (Abstimmung vom 12. März 2000) fand die Justizreform neben den vier zur Abstimmung stehenden Volksinitiativen («Beschleunigung der direkten Demokratie», «für menschenwürdige Fortpflanzung», «Verkehrshalbierung» und «gerechte Vertretung der Frauen in den Bundesbehörden») kaum Beachtung. Dies war wohl auch der Grund dafür, dass 49 Prozent der Befragten keine Angaben zum Inhalt der Vorlagen machen konnten. Zudem fielen auch die Motive für das Ja recht schwammig aus («wichtig, richtig, sinnvoll»; «es braucht Veränderungen»), vielfach wurden als Begründung für ein Ja auch Empfehlungen von Behörden und Parteien vorgebracht. In der Nachbefragungsanalyse zeigten sich zudem keinerlei soziale oder politische Merkmale, hinsichtlich derer sich die Ja- und die Nein-Stimmenden voneinander unterscheiden liessen.

Im Rahmen des gemeinsamen Zusatzberichtes der SPK beider Räte zur Neuordnung der Beziehungen zwischen Regierung und Parlament im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung schlug die Nationalratskommission die Einführung des in der Schweiz bisher nicht bekannten Misstrauensvotums gegen die Regierung vor. Sie beantragte, dass die Gesamterneuerungswahl für den Bundesrat nicht nur jeweils nach den Nationalratswahlen stattfinden soll, sondern auf Verlangen einer qualifizierten Mehrheit (drei Viertel der Mitglieder der Bundesversammlung) auch während einer Legislaturperiode.

Die Staatspolitischen Kommissionen (SPK) beider Parlamentskammern möchten die Totalrevision der Bundesverfassung nutzen, um auch die Beziehungen zwischen Regierung und Parlament teilweise neu zu ordnen. Ihr am 6. März verabschiedeter Zusatzbericht schlägt gewisse Kompetenzverschiebungen zugunsten der Bundesversammlung sowie einige Neuerungen bei der Organisation der parlamentarischen Arbeit vor. Die wohl bedeutendste der beantragten Kompetenzverschiebungen betrifft die Aussenpolitik. Hier soll in Zukunft nicht mehr die Regierung, sondern das Parlament die wichtigen Zielsetzungen beschliessen. Im weiteren soll die bereits bestehende Praxis, dass das Parlament über wichtige Bundesprojekte entscheiden und bei der allgemeinen politischen Planung mitwirken kann, verfassungsmässig abgesichert werden. Mehr Mitwirkungsrechte sieht der Entwurf auch beim Erlass von Verordnungen vor. Das Parlament soll das Recht erhalten, das vom Bundesrat dabei anzuwendende Verfahren gesetzlich vorzugeben. Verordnungen, die sich nicht auf Gesetze, sondern direkt auf den Verfassungsauftrag (Schutz der Landesinteressen sowie der inneren und äusseren Sicherheit) stützen, müssten gemäss Kommissionsentwurf nachträglich vom Parlament genehmigt werden. Als weitere Neuerung schlugen die Kommissionen vor, die in den beiden Räten nicht gleich gehandhabte Anwendung der verbindlichen Aufträge an den Bundesrat in der Form von Motionen zu klären. Bisher hatte der Bundesrat oft Motionen aus formellen Gründen als sogenannt unechte Motionen bekämpft, weil sie seine eigenen oder an ihn delegierte Kompetenzbereiche betrafen. Der Ständerat hatte für diese Fälle 1986 anstelle der Motion das Instrument der Empfehlung eingeführt, sich in der Praxis allerdings nicht immer daran gehalten. Neu soll nun – als Alternative oder als Ergänzung zur Motion – das neue Instrument des Auftrags geschaffen werden. Für den Kompetenzbereich des Parlaments wäre ein derartiger Auftrag wie die bisherigen Motionen verbindlich; für den Kompetenzbereich der Regierung oder an sie delegierte Bereiche käme ihm der Charakter einer Richtlinie zu. Für Leistungsaufträge im Rahmen der Verwaltungsführung nach den Prinzipien des NPM hat das Parlament diese Neuerung im Berichtsjahr bereits eingeführt.

Im Bereich der Parlamentsorganisation sieht der Entwurf vor, dass die Ratspräsidien durch die Wahl eines zweiten Vizepräsidenten gestärkt, und die Parlamentsdienste vollständig, das heisst auch administrativ, der Bundesversammlung unterstellt werden. Die parlamentarischen Kommissionen sollen aufgewertet werden, indem ihnen gewisse Entscheidkompetenzen übertragen werden. Gedacht wird dabei an Beschlüsse im Zusammenhang mit der administrativen Parlamentsorganisation, aber auch der parlamentarischen Oberaufsicht (z.B. Genehmigung des Geschäftsberichtes), hingegen nicht an die Gesetzgebung.

Schliesslich nahm der Vorschlag der SPK auch zwei alte Anliegen auf: Erstens sollen die Wählbarkeitskriterien für die Bundesversammlung flexibler und für beide Räte gleich gestaltet werden. In Zukunft soll nur noch Personen, die an den Entscheidungsprozessen der Regierung beteiligt sind, die Ausübung eines Parlamentsmandats verwehrt sein. Die generelle Inkompatibilität eines Nationalratsmandats mit einer Bundesbeamtenstelle – und auch mit einem geistlichen Amt – würde damit aufgehoben. Zweitens möchte die Reform eine Ombudsstelle für den Verkehr der Bürger mit der Verwaltung schaffen. Ein entsprechender Vorstoss war 1994 vom Nationalrat als überflüssig abgelehnt worden.

Der Bundesrat sprach sich dafür aus, diese Vorschläge – soweit sie materielle Änderungen bewirken – nicht im Rahmen der Verfassungsnachführung zu behandeln, sondern in ein neues Reformpaket «Staatsleitung», das sich auch mit der Organisation der Regierung befassen soll, einzupacken. Dieses möchte er dem Parlament im Sommer 1999 präsentieren. Zu den die Beziehungen zwischen Regierung und Parlament regelnden konkreten Anträgen der Kommissionen äusserte er sich vorwiegend skeptisch, da sie seiner Meinung nach die Gewaltentrennung auflockern und die Kompetenz und Glaubwürdigkeit der Exekutive beeinträchtigen würden.

Die staatspolitischen Kommissionen (SPK) beider Räte hatten in einem Zusatzbericht zur Verfassungsreform gefordert, dass in den Bereichen Parlamentsorganisation und Beziehung des Parlaments zum Bundesrat eine über die von der Regierung vorgeschlagene reine Nachführung hinausgehende Reform anzustreben sei. Sie machten dabei zu beiden Bereichen auch konkrete Vorschläge. Der Bundesrat anerkannte die Berechtigung dieses nicht neuen Anliegens und beschloss im April, ein Reformpaket «Staatsleitung» auszuarbeiten, das im Rahmen der Verfassungsreform behandelt werden soll. Dieses soll neben den beiden erwähnten Bereichen auch die Regierungsorganisation umfassen. Aufgrund früherer Entscheide sollen dabei namentlich die Zahl der Regierungsmitglieder und die Stärkung der Funktion des Bundespräsidenten im Vordergrund stehen. Bezüglich Vorgehen schlug der Bundesrat vor, sich bis zum Vorliegen dieses Pakets, welches er auf ungefähr Mitte 1999 terminierte, auf eine Nachführung der Verfassung zu beschränken und die darüber hinausgehenden Vorschläge der staatspolitischen Kommissionen zurückzustellen. Die ständerätliche Kommission hielt sich an diesen Ratschlag. Die nationalrätliche Verfassungskommission erachtete hingegen dieses Tempo als ungenügend und nahm einige Vorschläge der SPK bereits in die Verfassungsnachführung auf. So hiess sie eine Kompetenzverschiebung in der Aussenpolitik gut, welche darin besteht, dass das Parlament die grundlegenden Ziele der Aussenpolitik festlegt (Art. 156). Sie stimmte ebenfalls dem neuen Instrument des Auftrags zu, welches dem Bundesrat als Richtlinie dient für die Erfüllung von Aufgaben, die in seinem Kompetenzbereich liegen (Art. 161.1 gquater).

Die ständerätliche Verfassungskommission hielt sich an diesen Ratschlag des Bundesrates. Die nationalrätliche Kommission erachtete hingegen dieses Tempo als ungenügend und nahm mit Ausnahme der gesetzlichen Regelung des Verfahrens beim Erlass von Verordnungen alle oben erwähnten Vorschläge der SPK bereits in ihren Beschluss über die Verfassungsnachführung auf.

Bei der alten Streitfrage zwischen National- und Ständerat, ob das Parlament dem Bundesrat auch in dessen eigenem Zuständigkeitsbereich Aufträge erteilen kann, erzielte die grosse Kammer, welche dies bejaht, im Rahmen der Verfassungsreform einen Teilsieg. Die konkrete Ausgestaltung dieses Instruments wurde freilich auf die Gesetzgebungsstufe delegiert (Art. 171 BV).

Nachdem die ständerätliche Verfassungskommission in einer ersten Phase - wenn auch gegenüber dem Bundesratsvorschlag in abgeschwächter Form - sowohl ein Recht auf Streik wie auf Aussperrung in die neue Verfassung aufnehmen wollte, strich sie es einige Monate später dennoch. Nur wenige Tage darauf beschloss die Verfassungskommission des Nationalrates mit deutlicher Mehrheit (22 zu 10 Stimmen bei 4 Enthaltungen), diese beiden Massnahmen als Grundrechte in die Verfassung aufzunehmen.

Als Erstrat behandelte der Ständerat eine mögliche Verankerung des Streikrechts im Grundrechtskatalog der nachgeführten Bundesverfassung (Art. 28 Abs. 3). Der Bundesrat hatte vorgeschlagen, das Recht auf Streik und Aussperrung als Derivate der Koalitionsfreiheit zu gewährleisten, aber nur wenn sie die Arbeitsbeziehungen betreffen und keinen Verpflichtungen zur Wahrung des Arbeitsfriedens und zum Führen von Schlichtungsverhandlungen entgegenstehen, womit politisch motivierte Streiks weiterhin keinen Verfassungsschutz geniessen sollten. Er sah auch gesetzliche Ausnahmen des Streikrechts, etwa für Beamte, vor (Abs. 4). Die Mehrheit in der kleinen Kammer hielt dem entgegen, dass dieses Recht zwar durch Leitentscheide des Bundesgerichtes gewährleistet sei, dass ihm aber kein Grundrechtscharakter zukomme; ein Verfassungsrecht auf Streik bedeute einen Bruch mit der traditionellen Werthaltung in der Schweiz und mache Kampfmassnahmen gleichsam salonfähig, was die nach wie vor bestehende Sozialpartnerschaft gefährde. Die Minderheit replizierte erfolglos, das Streikrecht sei bereits heute Bestandteil der geltenden Rechtsordnung, weshalb es durchaus dem Nachführungsauftrag entspreche, dies nun verfassungsrechtlich zu verankern. Der Rat lehnte die Aufnahme des Streikrechts mit 24 zu 16 Stimmen ab.

Dem Nationalrat lag ebenfalls ein rechtsbürgerlicher Streichungsantrag vor, der mit 91 zu 67 Stimmen verworfen wurde. Ein weiterer Antrag, der weitgehend die gleichen Abgeordneten wie der Streichungsantrag auf sich vereinigte, wollte das Recht auf Streik nicht gewährleisten, sondern nur erklären, Streiks seien unter den im Bundesratsentwurf genannten Bedingungen zulässig. Diese Verwässerung des Grundsatzes passte der Linken nicht, weshalb sie einen Antrag Rechsteiner (sp, SG) und einen Eventualantrag Rennwald (sp, JU) einreichte, welche – zumindest auf Verfassungsebene – das Streikrecht ohne Einschränkungen festschreiben wollten; gemäss Rennwald sollte allenfalls der Gesetzgeber jene öffentlichen Dienste bezeichnen, in denen das Streikrecht eingeschränkt ist. Zu Beginn der Eintretensdebatte erklärte Jutzet (sp, FR) im Namen seiner Fraktion, für die Sozialdemokraten sei die Verankerung des Streikrechts «eine Bedingung sine qua non»; ohne Streikrecht könne die SP die neue Verfassung nicht akzeptieren. Nach mehreren Eventualabstimmungen, in denen sowohl die Anträge der Linken wie der Rechten abgelehnt wurden, setzte sich schliesslich die Zustimmung zum Bundesrat durch.

Im Ständerat veränderten sich in der Folge die Mehrheiten zugunsten einer Aufnahme des Streikrechts, allerdings in abgeschwächter Form. Eine Minderheit, zusammengesetzt aus einzelnen Abgeordneten der SVP, FDP und CVP verlangte nach wie vor Streichung, unterlag aber mit 23 zu 15 Stimmen. Eine Zustimmung zum Bundesrat, wie sie die beiden SP-Parlamentarier Aeby (FR) und Gentil (JU) beantragten, wurde allerdings mit 32 zu 4 Stimmen noch klarer zurückgewiesen. Schliesslich obsiegte ein Antrag Inderkum (cvp, UR), wonach Streik und Aussperrung zulässig sind (also nicht mehr «gewährleistet» wie in der bundesrätlichen Fassung), wenn sie Arbeitsbeziehungen betreffen, verhältnismässig sind und keinen Verpflichtungen entgegenstehen, den Arbeitsfrieden zu wahren oder Schlichtungsverhandlungen zu führen. Keine Aufnahme fand der von der Kommission eingebrachte Zusatz, Streiks und Aussperrungen müssten von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen getragen werden.

In der zweiten Lesung des Nationalrates verlangte eine rechtsbürgerliche Minderheit unter Fischer (svp, AG) erneut Streichen, unterlag aber 107 zu 50 Stimmen noch deutlicher als in der ersten Abstimmung. Gegenüber der Mehrheit der Kommission, welche dem Ständerat zustimmen wollte, setzte sich ein Antrag Loretan (cvp, VS) durch, der zwar der kleinen Kammer folgen (Zulässigkeit anstatt Gewährleistung), den Begriff der Verhältnismässigkeit aber nicht übernehmen wollte, da dies ohnehin eine Maxime öffentlichen Handelns und in Abs. 2 von Art. 28 bereits enthalten sei, welcher stipuliert, dass Arbeitsstreitigkeiten nach Möglichkeit durch Verhandlung beizulegen sind. Ohne den Begriff «Schicksalsartikel» überstrapazieren zu wollen, wies er doch darauf hin, dass eine allzu starre Haltung gegenüber der linken Minderheit im Parlament zu einem Scheitern der gesamten Revision führen könnte. Die Ratslinke, welche erneut beantragt hatte, dem Bundesrat zuzustimmen resp. das Recht auf Streik noch pointierter zu fassen (Einzelantrag Rennwald, sp, JU) verstand den Wink und zog ihre Anträge zurück, um nicht das Streikrecht generell zu gefährden, worauf der Antrag Loretan mit 96 zu 62 Stimmen angenommen wurde. Nach diesen deutlichen Mehrheitsverhältnissen in der grossen Kammer stimmte der Ständerat der letzten Version des Nationalrates zu, unterstrich aber noch einmal deutlich, dass sich damit nichts an der bestehenden Rechtslage, wie sie das Bundesgericht in mehreren Leitentscheiden definiert hat, ändert. Politische und sogenannte «wilde» Streiks seien auch in Zukunft verboten. «Wilde» Streiks sind solche, die gegen Gesamtarbeitsverträge verstossen; ein «politischer» Streik war der «Frauenstreik» von 1991.

Beim Paket «Nachführung» schlossen sich beide Kommissionen dem Bundesratsvorschlag für einen umfassenden Grundrechtskatalog an. Sie waren sich einig, dass in dieser Nachführung auch Platz für bestimmte konsensfähige Neuerungen sein soll. So nahmen sie ein explizites Diskriminierungsverbot auf, in dem die wichtigsten Tatbestände möglicher Diskriminierung (Rasse, Geschlecht, Religion etc.) beispielhaft aufgeführt sind. In einigen Bereichen der Grundrechte schwächte die ständerätliche Kommission die Version des Bundesrates leicht ab; so etwa bei der Garantie des Redaktionsgeheimnisses und des Streikrechts. An der von Wirtschaftsseite bekämpften Aufnahme von Sozialzielen in die Verfassung hielten beide Kommissionen fest, allerdings auch am Zusatz, dass daraus keine direkt anwendbaren Ansprüche auf staatliche Leistungen abgeleitet werden können. In der Gesamtabstimmung passierte die Nachführung deutlich, wenn sich auch in der nationalrätlichen Kommission fünf der neun SP-Kommissionsmitglieder der Stimme enthielten. Diese Unzufriedenheit der Linken und die über hundert Minderheitsanträge kündigten an, dass die Debatte längst nicht abgeschlossen ist.

Bei den Grundrechten gaben namentlich das Diskriminierungsverbot und das Streikrecht zu reden. Bei ersterem ging die Auseinandersetzung nicht um das Verbot der Diskriminierung an sich, sondern um die Frage, ob die Gruppen, welche namentlich nicht diskriminiert werden dürfen, einzeln exemplarisch zu nennen seien, und wenn ja, welche dazugehören würden. Der Ständerat entschied sich gegen eine Aufzählung. Die CVP und die Linke setzten sich im Nationalrat hingegen erfolgreich für eine – nicht abschliessende – Aufzählung ein, da damit auch ein Signal an die Bevölkerung zugunsten dieser Gruppen ausgesendet werde. Der Ständerat fügte sich in der Differenzbereinigung diesem Entscheid. Das Recht auf Streik und Aussperrung (mit der Einschränkung, dass sie Arbeitsbeziehungen betreffen und keine vertraglichen Friedenspflichten verletzen dürfen) wurde vom Ständerat mit dem Argument gestrichen, dass dieses Recht zwar durch die Rechtsprechung gewährleistet sei, ihm aber kein Grundrechtscharakter zukomme. Die vom Bundesrat vorgeschlagene Formel setzte sich im Nationalrat jedoch gegen einen namentlich von der SVP und einer Mehrheit der FDP getragenen Streichungsantrag mit 91:67 Stimmen durch. In der Differenzbereinigung gab der Ständerat insofern nach, als er zwar kein Grundrecht auf Streik anerkannte, aber diesen unter den erwähnten Bedingungen für zulässig erklärte.

Bei den Grundrechten wichen die Räte in zwei Punkten von ihrer Devise ab, keine materiellen Neuerungen gegenüber der bestehenden Verfassung und der Rechtspraxis einzuführen. Nachdem sich Redner aus allen Parteien dafür eingesetzt hatten, nahm der Nationalrat auf Antrag seiner Kommission einen Artikel in die Verfassung auf, der den Bund verpflichtet, auf dem Gesetzesweg Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen von Behinderten zu treffen. Der Ständerat hatte einen entsprechenden Antrag Brändli (svp, GR) ursprünglich abgelehnt, lenkte dann aber ein. Der Nationalrat nahm zudem in erster Lesung einen von der SP geforderten speziellen Kinderartikel unter die Grundrechte auf. Danach sollen Kinder und Jugendliche Recht auf besonderen Schutz und Anspruch auf eine harmonische Entwicklung haben. Bundesrat Koller hatte vergeblich gegen den Anspruch auf harmonische Entwicklung argumentiert, dass damit ein einklagbares Grundrecht geschaffen werde, das gar nicht justiziabel sei. Der Ständerat reduzierte diesen Anspruch dann auf das Postulat der Förderung der Entwicklung der Kinder und Jugendlichen und konnte sich damit durchsetzen.

Bei der Verfassungsrevision trug der Bundesrat in seinen Vorschlägen der neueren Rechtssprechung des Bundesgerichtes und den Aufforderungen einer Nationalratskommission Rechnung und beantragte, in Art. 12 unter dem Titel «Recht auf Existenzsicherung» das 1995 von Lausanne bestätigte ungeschrieben Verfassungsrecht aufzunehmen, wonach jede Person in Not Anspruch auf Hilfe und Betreuung sowie die Mittel hat, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Der Ständerat wandelte den Titel in ein «Recht auf Hilfe in Notlagen» ab und relativierte den Anspruch mit dem Zusatz, dass jemand nur dann Anspruch auf diese Unterstützung hat, wenn er «in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen». Damit sollte deutlich gemacht werden, dass es sich um ein Recht auf Existenzminimum handelt, keinesfalls aber um die Einführung eines Anspruchs auf konkret zu beziffernde Leistungen im Sinn eines garantierten Mindesteinkommens. Aeby (sp, FR) beantragte vergeblich, bei der Formulierung des Bundesrates zu bleiben, da ein Abweichen davon als Zeichen dafür gewertet werden könnte, dass man in diesem Bereich der Grundrechte eine weniger absolute Garantie anstrebe als etwa beim Recht auf Ehe oder beim Recht auf Gewissensfreiheit. Trotz Unterstützung des Bundesrates, der die gleiche Sicht der Dinge vertrat, unterlag Aeby deutlich mit 29 zu 6 Stimmen. Im Nationalrat obsiegte die Version des Ständerates mit 101 zu 61 Stimmen klar gegen einen links-grünen Antrag, der – mit Ausnahme des Titels – dem Vorschlag des Bundesrates folgen, die vorgesehenen Leistungen aber unter dem über das eigentliche Existenzminimum hinausgehenden Begriff der Sozialhilfe subsummieren wollte.

Der Kompetenzartikel der revidierten Bundesverfassung zur Sozialhilfe (Art. 115) gab vor allem wegen des Titels Anlass zu einigen Diskussionen. Während der Ständerat dem Bundesrat zu folgen bereit war, der «Unterstützung Bedürftiger» vorgeschlagen hatte, wollte der Nationalrat dies in erster Lesung sowohl im Titel wie im Text in «Unterstützung von Personen in Notlagen» umwandeln, obgleich sowohl die Berichterstatterin wie Bundesrat Koller warnten, diese Änderung könne zu einer Schlechterstellung der betroffenen Personen führen. Der Begriff der Notlage sei in Art. 12 BV näher ausgeführt, wobei es sich dort nur um ein für ein menschenwürdiges Leben notwendiges Existenzminimum handle. Hier nun aber sei die eigentliche Sozialhilfe angesprochen, für deren Ausrichtung tiefere Schwellen gelten. Als der Ständerat auf der Formulierung des Bundesrates beharrte, stimmte der Nationalrat stillschweigend zu.

Eine SP-Minderheit stellte den Antrag, zwei weitere Absätze des Inhalts einzufügen, dass der Bund Bestimmungen über den Mindestgehalt der Leistungen erlassen und Grundsätze über den Rechtsschutz aufstellen sowie die Sozialhilfe der Kantone mit finanziellen Beiträgen unterstützen kann. Damit sollten wesentliche Punkte einer parlamentarischen Initiative der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit auf Verfassungsstufe erhoben werden. Diese war 1993 vom Nationalrat gutgeheissen und zur Ausarbeitung an die Kommission übertragen worden; diese hatte den Text so umformuliert, dass er in die revidierte Verfassung gepasst hätte. Nach Meinung der bürgerlichen Ratsmehrheit würde dies über die eigentliche Nachführung hinausgehen, weshalb der Antrag mit 79 zu 49 Stimmen abgelehnt wurde.

Die Homosexuellenorganisation «Pink Cross» und die «Lesbenorganisation Schweiz» verlangten eine ausdrückliche Erwähnung des Verbots der Diskriminierung von Schwulen und Lesben in Art. 7 Abs. 2 der revidierten Bundesverfassung, welcher festhält, dass niemand diskriminiert werden darf. In die vom Bundesrat vorgeschlagene beispielhafte Aufzählung der wichtigsten Diskriminierungsgründe (Herkunft, Geschlecht, Rasse, Sprache, soziale Stellung, religiöse, weltanschauliche oder politische Überzeugung sowie körperliche oder geistige Behinderung) soll nach Ansicht der Schwulen und Lesben auch die «sexuelle Orientierung» aufgenommen werden. 24 Organisationen, darunter die SP, der SGB und die Grünen hatten dieses Ansinnen in der Vernehmlassung unterstützt. Die parlamentarische Verfassungskommission des Ständerats lehnte diese Forderung ab, da der Schutz durch das allgemeine Diskrimierungsverbot gegeben sei. Diejenige des Nationalrats trat hingegen auf das Anliegen ein und nahm den – allerdings umfassenderen – Begriff «Lebensform» in die Liste auf.

Die Gleichstellungsbeauftragten der Westschweiz verlangten mit Unterstützung des eidgenössischen Büros für die Gleichstellung von Frau und Mann die sprachliche Gleichbehandlung der Geschlechter in der französischen und der italienischen Version der nachgeführten Bundesverfassung. Gemäss Vorschlag von Bundesrat und Kommissionen wurden diese beiden Texte weiterhin männlich formuliert. Lediglich eine Fussnote zum Gleichsartikel (Art. 8) sollte darauf hinweisen, dass unter der männlichen Form jeweils beide Geschlechter gemeint sind.

Der Vorschlag des Bundesrates zum Gleichstellungsartikel (Art. 8) sah vor, neben dem Grundsatz, wonach alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind (Abs. 1), eine Liste der verbotenen Diskriminierungen anzuführen (Abs. 2). So sollte niemand benachteiligt werden dürfen, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, der Sprache, der sozialen Stellung, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen oder geistigen Behinderung. Im Ständerat, der die Vorlage als Erstrat behandelte, wollten mehrere Abgeordnete weitere Diskriminierungstatbestände explizit aufnehmen, so etwa Beerli (fdp, BE) den Begriff der Lebensform, um den alternativen Partnerschaften besser gerecht zu werden, Leumann (fdp, LU) das Kriterium des Alters, womit in erster Linie ein besonderer Schutz der Jugend anvisiert wurde, und Brändli (svp, GR) neben der körperlichen und geistigen auch die psychische Behinderung. In zwei Eventualabstimmungen wurden die Anträge Beerli und Brändli angenommen, jener von Leumann ganz knapp abgelehnt. Schliesslich setzte sich aber Spoerry (fdp, ZH) mit dem Argument durch, angesichts der Tatsache, dass wohl keine Aufzählung je abschliessend sein könne, sei es sinnvoller, die Liste gänzlich fallen zu lassen und in Abs. 2 nur zu sagen, dass niemand diskriminiert werden darf.

Im Nationalrat wurde der Antrag Spoerry von einer rechtsbürgerlichen Minderheit unter Fischer (svp, AG) eingebracht und zwar in der Form der Zusammenfassung beider Absätze in einen Abs. 1. Da zu diesem Alinea SP-Anträge für eine geschlechtsneutrale Formulierung auch im Französischen und Italienischen eingereicht waren, diese Frage aber generell erst vor Abschluss der Gesamtberatung geregelt werden sollte, wurde die Diskussion darüber verschoben – und angesichts der weiteren Beschlüsse der Räte gar nicht mehr aufgenommen. Gegen einen Antrag Leuba (lp, VD), der dem Ständerat beim ganzen Artikel folgen wollte, nahm der Nationalrat mit 101 zu 55 Stimmen den Antrag seiner Kommission zu Abs. 2 an und fügte so die Begriffe der Lebensform und der psychischen Behinderung ein. Zwei Minderheitsanträge vor allem aus den Reihen der SP, welche einerseits die geschlechtliche Orientierung und den Zivilstand, anderseits das Alter ausdrücklich erwähnen wollten, wurden nach ausgiebiger Diskussion mit 85 zu 70 resp. 86 zu 69 Stimmen verworfen.

Im Ständerat machte Cavadini (lp, NE) in der Eintretensdebatte zur Revision geltend, die Feminisierung des Textes sei im Französischen nur auf Kosten der sprachlichen Qualität zu erreichen und im Italienischen völlig undenkbar. Dem hielt Aeby (sp, FR) entgegen, es gebe in der französischen Sprache durchaus Möglichkeiten, dem legitimen Anliegen der Frauen Rechnung zu tragen. Brunner (sp, GE) stellte den Antrag auf eine geschlechtsneutrale Formulierung in der Detailberatung von Art. 8. Sie meinte, der Geist der neuen Verfassung, der sich auch in den verwendeten Begriffen ausdrücke, dürfe nicht vom Diktat ehemals reiner Männergremien (Académie Française) diktiert werden. Mit ihrem Einverständnis wurde die Frage auf später verschoben und die Redaktionskommission gebeten, entsprechende Textvorschläge zu unterbreiten. Im Nationalrat stellten Parlamentarierinnen aus der SP die gleiche Forderung für die französische und die italienische Ausgabe der Verfassung. Auch hier wurden die beiden romanischen Texte der Redaktionskommission zugewiesen. Zu einer parlamentarischen Debatte über die schliesslich gefundene Lösung kam es nicht. In der definitiven Fassung der neuen Verfassung sind die französischen und italienischen Formulierungen aber soweit als möglich geschlechtsneutral .

Anlässlich der Totalrevision der Bundesverfassung wurde der eigentliche Artikel zur Opferhilfe (Art. 124) gegenüber der geltenden Verfassung auf Vorschlag des Bundesrates in dem Sinn verfeinert, dass hier Straftaten gemeint sind, welche die körperliche, psychische oder sexuelle Integrität einer Person beeinträchtigen. Diese Präzisierung wurde bereits im Bundesgesetz über die Opferhilfe vorgenommen und entspricht der Praxis des Bundesgerichtes. Der Artikel passierte in beiden Räten diskussionslos.

In seiner zweiten Lesung trug der Ständerat dem deutlichen Ergebnis in der grossen Kammer Rechnung und übernahm diskussionslos die Version des Nationalrates. Ebenfalls ohne Opposition passierte der von seiner Kommission aufgenommene Begriff des Alters. Der Berichterstatter gab zu bedenken, je mehr Diskriminierungskriterien aufgeführt würden, desto mehr könnte der Anschein erweckt werden, dass diejenigen benachteiligt werden dürften, die nicht erwähnt sind, weshalb zumindest das Alter auch speziell genannt sein müsse. Der Nationalrat hiess daraufhin stillschweigend diesen Zusatz ebenfalls gut.

Zu einer schwergewichtigen Differenz zwischen den beiden Kammern führte der Abs. 3 von Art. 8, der die Beziehungen zwischen den Geschlechtern regelt. Der Bundesrat hatte neben der Feststellung, dass Mann und Frau gleichberechtigt sind, die Formulierung vorgeschlagen, wonach das Gesetz für die Gleichstellung namentlich in Familie, Ausbildung und Arbeit sorgt. Dem stimmte der Ständerat diskussionslos zu. Die Kommission des Nationalrates ging hier weiter und stipulierte, der Gesetzgeber habe für die rechtliche und tatsächliche Gleichstellung zu sorgen. Diese Fassung hiess das Plenum mit 110 zu 55 Stimmen gut. Ein von links-grüner Seite in die Diskussion gebrachter weiterer Absatz, wonach Bund und Kantone die materielle Gleichstellung zwischen Männern und Frauen in allen Lebensbereichen verwirklichen, indem sie bestehende Diskriminierungen beseitigen und positive Massnahmen fördern, wurde hingegen mit 93 zu 61 Stimmen abgelehnt. Beide Kammern beharrten in der Folge auf ihren Standpunkten. Der Ständerat vertrat die Ansicht, die tatsächliche Gleichstellung könne nicht per Gesetz dekretiert werden, sondern sei ein vom Verfassungsgeber unabhängiger gesellschaftlicher Prozess; der Nationalrat war der Meinung, in diesem Bereich sei lange genug getrödelt worden, weshalb es jetzt an der Zeit sei, zügig voranzumachen. Erst die Einigungskonferenz brachte die Entscheidung zugunsten des Nationalrates.

Beim Zweckartikel der Schweizerischen Eidgenossenschaft nahm der Nationalrat auf Antrag seiner Kommission und gegen den Widerstand des Bundesrats sowie der SVP-Fraktion und eines Teils der Freisinnigen auch noch den Passus auf, dass der Bund für eine möglichst grosse Chancengleichheit unter den Bürgerinnen und Bürgern sorgt. Der Ständerat lehnte diese Ergänzung mit denselben Argumenten ab wie der Bundesrat: es handle sich dabei um einen unklaren Begriff, der nicht zu den Staatszwecken gehören solle. Nachdem beide Räte in der Differenzbereinigung auf ihren Entscheiden beharrt hatten, setzte sich an der Einigungskonferenz die Version des Nationalrats durch.

Der Ständerat übernahm die Präambel der Bundesratsversion. Der Nationalrat erweiterte diese Präambel auf Antrag seiner Kommission um zwei Punkte. Er fügte die Erwähnung der Verantwortung gegenüber dem Schöpfer hinzu und übernahm die aus der Version Muschg der gescheiterten Verfassungstotalrevision von 1977 stammende Deklaration, «dass nur frei ist, wer seine Freiheit gebraucht, und dass die Stärke des Volkes sich misst am Wohl der Schwachen». Die von der Linken beantragte Streichung der Anrufung Gottes lehnte der Nationalrat jedoch mit 105:53 Stimmen ab. In der Differenzbereinigung sprach sich der Ständerat gegen diese beiden Ergänzungen aus, der Nationalrat hielt jedoch mit recht deutlicher Mehrheit gegen den Widerstand von Freisinnigen und SVP-Abgeordneten daran fest. Die Einigungskonferenz übernahm schliesslich die Version der grossen Kammer.

Über die Parteigrenzen hinweg war man sich im Nationalrat einig, dass im Sinne der Subsidiarität staatlichen Handelns in der Verfassung auch an die Selbstverantwortung der Individuen gegenüber sich selbst und der Gesellschaft appelliert werden müsse. Der Nationalrat nahm auf Antrag seiner Kommission bei den Allgemeinen Bestimmungen einen neuen Artikel auf, der fordert, dass jede Person für sich selbst Verantwortung wahrnimmt und nach Kräften zur Bewältigung der Aufgaben in Gesellschaft und Staat beiträgt. Der Ständerat stimmte diesem Passus in der Differenzbereinigung zu, strich aber die vom Nationalrat im gleichen Zusammenhang beschlossene Formel, dass sich jede Person gemäss ihren Fähigkeiten und Neigungen entwickeln können soll. Diese schlankere Version wurde zum definitiven Verfassungstext.

Im Zweckartikel (Art. 2) der neuen Bundesverfassung nahm der Nationalrat auf Vorschlag seiner Kommission einen zusätzlichen Absatz an, der die Eidgenossenschaft verpflichtet, für eine möglichst grosse Chancengleichheit unter den Bürgerinnen und Bürgern zu sorgen. Der Ständerat, dem in erster Lesung kein entsprechender Vorschlag vorgelegen hatte, lehnte einen Antrag Aeby (sp, FR), hier dem Nationalrat zu folgen vorerst mit dem Argument ab, die Erwähnung der Chancengleichheit an so prominenter Stelle würde unerfüllbare Erwartungen wecken. In der Folge beharrten beide Räte auf ihrer Sicht der Dinge; erst in der Einigungskonferenz setzte sich dann die Version des Nationalrates durch.

Die Sozialziele, welche bisher in der Verfassung und in internationalen Verträgen verstreute Elemente in einem übersichtlichen Katalog zusammenfassen (Art. 41), gaben im Ständerat kaum zu Diskussionen Anlass. Im Nationalrat unterlag die SP mit ihrer Forderung, diese Sozialziele in einklagbare Sozialrechte umzuwandeln. Aber auch der als Reaktion darauf eingereichte Antrag Föhn (svp, SZ), die Sozialziele aus der Verfassung zu streichen, wurde deutlich verworfen.

Bei der Beratung der Sozialziele in Art. 41 der neuen Bundesverfassung fügte der Nationalrat auf Antrag seiner Kommission bei Abs. 1 eine Litera c ein, welche besagt, dass Familien als Gemeinschaften von Erwachsenen und Kindern geschützt und gefördert werden. Ein Antrag Keller (sp, BS), der noch weiter gehen wollte und für Familien eine angemessene Unterstützung bezüglich der Kinderkosten verlangte, wurde mit 118 zu 61 Stimmen abgelehnt. Der expliziten Erwähnung der Familien stimmte der Ständerat diskussionslos zu.

Gegen den Vorschlag des Bundesrates hatten die Verfassungskommissionen beider Räte im Vorjahr beschlossen, den gesamten Art. 72, der das Verhältnis von Kirche und Staat regelt, aus der nachgeführten Bundesverfassung zu kippen. Stein des Anstosses war vor allem Abs. 3 des Artikels, der sogenannte «Bistumsartikel», der die Errichtung neuer oder die Gebietsveränderung bestehender Bistümer der Genehmigung des Bundes unterstellt. Die Kommissionen nahmen damit das Anliegen einer parlamentarischen Initiative von alt Ständerat Huber (cvp, AG) auf, welcher die kleine Kammer 1995 Folge gegeben hatte. Die Gegner einer Streichung – darunter der Evangelische Kirchenbund und die Römisch-katholische Zentralkonferenz der Schweiz machten geltend, gerade die jüngste Vergangenheit mit den Ereignissen im Bistum Chur habe die Bedeutung dieses Artikels gezeigt. Entfalle die Kontrolle durch den Bund, sei der Vatikan frei in der Errichtung der Bistümer, womit möglicherweise auch die Konkordate der Diözesen Basel und St. Gallen gefährdet seien, welche das ortskirchliche Bischofswahlrecht garantieren.

Einen weiteren «alten Zopf» aus dem Kulturkampf wollte der Bundesrat im Sinn der Nachführung auch in Artikel 143 beibehalten, der die Wählbarkeitsvoraussetzungen für den Nationalrat, den Bundesrat und das Bundesgericht definiert. Nach Auffassung des Bundesrates sollten dafür nur Stimmberechtigte «weltlichen Standes» in Frage kommen, also weiterhin keine amtierenden Priester und Pfarrer sowie keine Angehörigen klösterlicher Gemeinschaften. In beiden Kammern beantragten die Kommissionen einstimmig, dass alle Stimmberechtigten in diese Gremien gewählt werden können; ihrer Ansicht nach handelte es sich hier um eine unbestrittene Änderung, da damit die Diskriminierung der Geistlichen aller grösserer Religionen aufgehoben wird. Im Nationalrat wies Bundesrat Koller darauf hin, dass diese Streichung über die eigentliche Nachführung hinausgeht, widersetzte sich ihr aber nicht, zumal damit ein Rechtszustand hergestellt wird, der auch in Übereinstimmung mit Art. 25 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte ist, der ganz klar einen diskriminierungsfreien Zugang zu öffentlichen Ämtern gewährleistet. Beide Kammern stimmten der Streichung stillschweigend zu.

Während die Anrufung Gottes in der Präambel der revidierten Bundesverfassung im Ständerat oppositionslos genehmigt wurde, führte dies im Nationalrat zu einem ersten Schlagabtausch zwischen den politischen Lagern. Im Namen einer Kommissionsminderheit stellte Gross (sp, ZH) den Antrag, die Gottesanrufung sei zu streichen. Er machte geltend, diese sei zu einer Floskel geworden und vermöge einer modernen Verfassung nicht mehr zu genügen. Gross schlug vor, im ersten Satz lediglich die von der Verfassungskommission zusätzlich vorgeschlagene (und vom Rat auch eingefügte) «Verantwortung gegenüber der Schöpfung» zu erwähnen. Seine Argumentation stiess auf massiven Widerspruch. Fritschi (ZH) warnte namens der FDP-Fraktion davor, ausgerechnet das traditionellste aller traditionellen Elemente aus der Verfassung zu kippen. Er meinte, das wäre ein kontraproduktives Vorgehen, welches in der Volksabstimmung zur sicheren Ablehnung der ganzen Verfassungsreform führen würde. Föhn (SZ) verwies für die SVP darauf, dass die Schweiz ein Teil des christlichen Abendlandes sei und eine Anrufung Gottes deshalb nie eine Floskel sein könne. Als Vertreter der CVP warnte Durrer (OW) davor, mit der christlichen Tradition zu brechen und eine neue Wertordnung zu schaffen. Unterstützung fanden die Gegner des Antrags bei Bundesrat Koller. Mit der Anrufung Gottes werde eine alte Tradition fortgesetzt, die in der Vernehmlassung auf ein überaus positives Echo gestossen sei. Die Verankerung von «Gott dem Allmächtigen» sollte laut Koller klarmachen, dass eine höhere Macht über Mensch und Staat steht. Nachdem mehrere Eventualanträge, die zumindest eine Lockerung der Formulierung verlangten, keine Mehrheit gefunden hatten, wurde der Antrag Gross mit 105 zu 53 Stimmen klar abgelehnt.

Der Ständerat als Erstrat hielt sich – gegen einen Antrag Inderkum (cvp, UR) – an die Empfehlungen seiner Kommission und strich nach kurzer Diskussion den Artikel mit 20 zu 17 Stimmen. Haupttenor war, die Manifestationen religiösen Lebens seien Teil der Gewissensfreiheit, eine Bedrohung des konfessionellen Friedens sei in weite Ferne gerückt und der «Bistumsartikel» lediglich ein Überbleibsel aus dem «Kulturkampf» im 19. Jahrhundert. Bundesrat Koller anerkannte zwar, dass der Artikel unter grund- und völkerrechtlichen Aspekten problematisch sei, plädierte aber vergebens dafür, die Angelegenheit erst in einer nachfolgenden Partialrevision zu lösen, da es politisch nicht klug wäre, eine bestehende und emotional nicht zu unterschätzende Verfassungsbestimmung im Rahmen der Nachführung einfach zu streichen. Im Nationalrat fand Koller dann mehr Gehör. Mit dem relativ deutlichen Mehr von 88 zu 68 Stimmen wurde der «Bistumsartikel» beibehalten, obgleich auch hier mehrfach betont wurde, diese Diskriminierung einer einzelnen Konfession sei wahrlich kein Ruhmesblatt für die neue Verfassung. Die von Koller ins Feld geführten staatspolitischen Bedenken führten schliesslich auch im Ständerat zum Umdenken. Die Entscheidung fiel allerdings nur mit Stichentscheid des Präsidenten. Bei diesen Diskussionen war allerdings klar geworden, dass niemand mehr ernsthaft an diesen einschränkenden Bestimmungen festhalten will, weshalb die Frage baldmöglichst mit einer Teilrevision gelöst werden soll. In Ausführung der von ihr 1995 angenommenen parlamentarische Initiative beauftragte die staatspolitische Kommission des Ständerates den Bundesrat mit einer Vernehmlassung zu dieser Problematik.

In seinem Verfassungsentwurf hatte der Bundesrat vorgesehen, Kultur und Sprache in einen gemeinsamen Artikel zu packen. Im Parlament herrschte aber Konsens darüber, dass beide Begriffe einen eigenständigen Artikel verdienen. Der eigentliche Kulturartikel (Art. 69) gliedert sich in drei Absätze, die inhaltlich alle unbestritten waren. Abs. 1 hält den Grundsatz fest, wonach für den Bereich der Kultur die Kantone zuständig sind, Abs. 2 gibt dem Bund die subsidiäre Kompetenz, kulturelle Bestrebungen von gesamtschweizerischem Interesse zu unterstützen, und Abs. 3 verpflichtet ihn, bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die kulturelle Vielfalt des Landes zu nehmen. Im Ständerat wollte die ehemalige Pro Helvetia-Stiftungsratspräsidentin Simmen (cvp, SO) die Stellung des Bundes in dem Sinn stärken, dass gesagt werden sollte, für den Bereich der Kultur seien zwar primär die Kantone zuständig (Abs. 1), der Bund könne aber, unter Beachtung der kantonalen Kompetenzen, eigene Massnahmen ergreifen (Abs. 2). Sie argumentierte, ihr Vorschlag sei nichts anderes als das Niederschreiben einer lange geübten und bewährten Praxis. Gerade in den Beziehungen zum Ausland gehe es darum, die Schweiz auch als kulturelle Einheit darzustellen, eine Aufgabe, die letztlich nur vom Bund erfüllt werden könne. Die Gegner Simmens brachten dem Antrag zwar viel Sympathie entgegen, verwiesen aber auf die kantonalen Sensibilitäten in dieser Frage und auf die zweimal – wenn auch in erster Linie an Verfahrensfragen – knapp gescheiterten Abstimmungen über einen Kulturartikel in der Verfassung (1986 und 1994). Insofern sei nur schon der vom Bundesrat vorgelegte Mini-Artikel als Fortschritt zu werten, der den wenigen nationalen Kulturinstitutionen (Landesmuseum, Landesbibliothek und Pro Helvetia) eine eigenständige rechtliche Grundlage gewähre. Als der Antrag zu Abs. 1 mit 24 zu 7 Stimmen abgelehnt wurde, zog Simmen folgerichtig ihren Antrag zu Abs. 2 zurück.

Diskussionslos nahm der Ständerat im Rahmen der nachgeführten Bundesverfassung Art. 21 an, wonach die Kunstfreiheit gewährleistet ist. Bundesrat und Kommission wiesen darauf hin, dass die freie Ausübung der Kunst zwar vom Bundesgericht nicht als ungeschriebenes Verfassungsrecht anerkannt worden ist, dass sie aber den von der Schweiz ratifizierten Konventionen der UNO und des Europarates entspricht. Der Nationalrat stimmte ebenfalls zu. Ein von der SP unterstützter Antrag Thür (gp, AG), neben der Freiheit der Kunst auch jene der Kultur verfassungsrechtlich zu verankern, wurde mit 95 zu 57 Stimmen abgelehnt, weil es sich – nach den Worten von Bundesrat Koller – bei der Freiheit der Kultur, einem extrem weiten und nicht abschliessend definierten Begriff, nicht um einen selbständigen, direkt einklagbaren und verfassungsmässig zu schützenden Gegenstand handeln kann. Die in letzter Zeit geänderten Kantonsverfassungen und die internationalen Instrumente zeigten denn auch, dass diese zwar die Freiheit der Kunst, nicht aber jene der Kultur garantieren.

Im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung waren sich beide Kammern einig, in Art. 71 dem Bundesrat beim ersten Absatz, wonach der Bund die Schweizer Filmproduktion und Filmkultur fördern kann, zu folgen, nicht aber in Abs. 2, wo die Landesregierung ihre Kompetenzen im Bereich des Imports, des Verleihs sowie der Eröffnung und Umwandlung von Kinos festschreiben wollte. Stattdessen wurde übereinstimmend gesagt, dass der Bund Vorschriften zur Förderung der Vielfalt und der Qualität des Filmangebots erlassen kann.

Im Nationalrat waren die Absätze 1 und 3 des Kulturartikels in der neuen Bundesverfassung unbestritten. In Abs. 2 beantragte eine links-grüne Minderheit, dem Bund sei die Kompetenz zu erteilen, Kunst und Musik, insbesondere im Bereich der Ausbildung, zu fördern. Sie untermauerte dies mit der Feststellung, dass dem Bund fraglos eine analoge Zuständigkeit in den Bereichen Sport und Film übertragen worden sei. Der Rat zeigte sich dieser Argumentation zugänglich und akzeptierte den Zusatz mit 82 zu 75 Stimmen. Bei der zweiten Lesung im Ständerat wurde dieser Antrag von Danioth (cvp, UR) eingebracht. Er setzte sich gegen die Voten des Kommissionssprechers und von Bundesrat Koller durch, welche meinten, damit werde über die eigentliche Nachführung hinausgegangen, und es sei zumindest fragwürdig, nach der zweifachen Verwerfung eines Kulturartikels hier eine Bundeskompetenz zu schaffen. Mit 21 zu 10 Stimmen folgte die kleine Kammer hier dem Nationalrat.

Bereits in der Vernehmlassung zur Aktualisierung der Bundesverfassung hatten SP und SGB beantragt, die Integration der Ausländerinnen und Ausländer als eines der Sozialziele neu zu verankern. Entsprechend beantragte Brunner (sp, GE) im Ständerat in Art. 41, dass sich Bund und Kantone im Rahmen ihrer Mittel und ihrer Zuständigkeiten dafür einsetzen, dass jede ausländische Person sozial und beruflich integriert wird. Sie verwies darauf, dass eines der Hauptanliegen der Verfassungsrevision die Übernahme der heutigen Realität sei, weshalb es nicht angehe, bei den sozialen Zielen, die sich die Gesellschaft setze, eine derart bedeutende Minderheit der Bevölkerung nicht speziell zu erwähnen. Mit dem Argument, dass man nicht die Integrationsbemühungen einer einzelnen Minderheit besonders privilegieren könne, die Kompetenz des Bundes, ausländerpolitisch zu handeln, mit Art. 121 zudem ohnehin gegeben sei, wurde der Antrag mit 31 zu 4 Stimmen abgelehnt.

Im Nationalrat folgte Hubmann (sp, ZH) diesem Hinweis und regte einen neuen zusätzlichen Absatz im Ausländerartikel an, in dem gesagt werden sollte, dass der Bund die soziale und berufliche Integration der Ausländerinnen und Ausländer fördert. Bundesrat Koller verwies auf die laufende Teilrevision des ANAG, in welchem ein Integrationsartikel materiell zwar angenommen, bis zum Zeitpunkt dieser Beratung aber an der Ausgabenbremse gescheitert war. Er gab seiner Hoffnung Ausdruck, dass dieses wichtige ausländerpolitische Anliegen auf Gesetzesstufe geregelt werden könne. Es auf Verfassungsstufe zu erheben, schien ihm aber übertrieben, da die Ausländerpolitik ja noch andere Ziele verfolge, wie etwa das ausgewogene Verhältnis zwischen einheimischer und ausländischer Bevölkerung, die alle auch nicht explizit in die Verfassung aufgenommen worden seien. Auf seinen Antrag wurde der Antrag mit 88 zu 67 Stimmen abgelehnt.

Oppositionslos nahmen die Kammern das aus internationalen Abkommen, insbesondere der Genfer Flüchtlingskonvention resultierende Non-refoulement-Verbot, welches besagt, dass niemand in einen Staat ausgeschafft werden darf, in dem ihm Verfolgung, Folter oder eine andere Art grausamer und unmenschlicher Behandlung oder Bestrafung droht, explizit in die neue Bundesverfassung auf (Art. 25).

Art. 121 der revidierten Bundesverfassung (zuvor Art. 112) behandelt Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer. Gemäss Vorschlag des Bundesrates wird in Abs. 1 gesagt, dass die Gesetzgebung über die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern sowie über die Gewährung von Asyl Sache des Bundes ist. Während dieser Absatz im Ständerat unbestritten war, beantragte eine rechtsbürgerliche Minderheit im Nationalrat eine Aufteilung in zwei Absätze. Bei den Bestimmungen über die Ausländer hielt sich der Vorschlag an den Text des Bundesrates. Die Asylerteilung sollte hingegen verschärft formuliert werden. Insbesondere wollte die Minderheit sagen, dass die Schweiz im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen verfolgten und an Leib und Leben gefährdeten Ausländern und Ausländerinnen Asyl erteilt, soweit es für das Land tragbar ist. Bundesrat Koller bat den Rat, diesen Antrag abzulehnen, da damit der heute international massgebende Flüchtlingsbegriff über die Verfassung eingeschränkt würde. Der Antrag wurde ohne eigentliche materielle Diskussion mit 123 zu 25 Stimmen deutlich verworfen.

In Abs. 2 sollte nach den Vorstellungen des Bundesrates gesagt werden, dass der Bund Ausländer und Ausländerinnen aus der Schweiz ausweisen kann, wenn sie die Sicherheit des Landes gefährden. Auf Antrag ihrer Kommissionen stimmten beide Kammern einer Ausdehnung der Zuständigkeiten zu. Im definitiv angenommenen Absatz steht nun, dass Ausländerinnen und Ausländer ausgewiesen werden können, wenn sie die Sicherheit des Landes gefährden; damit erhalten die Kantone die Möglichkeit, ebenfalls aktiv zu werden. Die bereits bei Abs. 1 aktive Minderheit strebte auch hier eine Verschärfung an, indem die Kann- durch eine Mussformulierung ersetzt werden sollte. Koller bat den Rat erneut um Ablehnung, da eine zwingende Formulierung dem Non-refoulement-Prinzip widersprechen würde. Der Antrag unterlag mit 121 zu 32 Stimmen.

Auf Antrag seiner Kommission fügte der Ständerat beim Kapitel über die Bügerrechte die Bestimmung ein, wonach der Bund die Einbürgerung staatenloser Kinder erleichtert (Art. 38 Abs. 3). Der Bundesrat verwies darauf, dass hier über die eigentliche Nachführung hinausgegangen werde, anerkannte aber, dass der Antrag internationalen Bestrebungen entspricht, weshalb er ihm nicht opponierte. Die neue Bestimmung entfaltet ihre Wirkung vor allem bei jenen internationalen Adoptionen, welche – aus welchen Gründen auch immer – schliesslich scheitern, bei denen das ausländische Kind aber bereits in der Schweiz ist und ohne Einbürgerung riskieren würde, wieder in sein Heimatland ausgeschafft zu werden, wo es meistens über keine familiären Strukturen mehr verfügt. Dieser Beschluss entsprach einer 1993 vom Nationalrat angenommenen parlamentarischen Initiative Zisyadis (pda, VD) (Pa.Iv. 92.423), die deshalb als erfüllt abgeschrieben werden konnte.

Im Rahmen der Beratungen über die Totalrevision der Bundesverfassung beschloss das Parlament, das Recht auf eine erleichterte Einbürgerung für staatenlose Kinder in den Text aufzunehmen.

Au cours des débats relatifs à la réforme de la Constitution fédérale, le parlement a facilement accepté l'engagement de la Confédération pour une politique durable dans le domaine de l'environnement. Il a également introduit la notion de développement durable dans l'article constitutionnel relatif aux buts de la Confédération. Ces propositions émanaient des commissions des deux Chambres.

Eine Minderheit aus den Reihen der SP erreichte, dass der Nationalrat einen eigenständigen Artikel über die Rechte der Kinder und Jugendlichen in den Grundrechtskatalog der revidierten Verfassung aufnahm (Art. 11). Vergeblich warnte Bundesrat Koller, die vorerst gewählte Formulierung, wonach Kinder und Jugendliche Anspruch auf eine harmonische Entwicklung und auf den Schutz haben, den ihre Situation als Minderjährige erfordert, sei juristisch nicht umsetzbar, da kein Gericht einen so vagen Begriff wie die harmonische Entwicklung in einen Leistungsanspruch ummünzen könne; die physische und psychische Integrität der Kinder und Jugendlichen sei durch die Bestimmungen von Art. 10 (Recht auf Leben und persönliche Freiheit) zudem ohnehin garantiert. Den Vertretern des rechtsbürgerlichen Lagers stiess vor allem der zur Diskussion stehende zweite Absatz dieses neuen Verfassungsartikels auf, wonach die Kinder und Jugendlichen ihre Rechte im Rahmen ihrer Fähigkeiten selber ausüben. Keller (sd, BL) malte gar das Schreckgespenst eines Keils zwischen den Generationen und von Kindern an die Wand, die beim Richter gegen Vater und Mutter klagen. Die Zustimmung erfolgte nur knapp mit 73 zu 67 Stimmen.

Der Ständerat war bereit, dem Anliegen einer besonderen Erwähnung der Kinder und Jugendlichen entgegen zu kommen, allerdings nur in abgeschwächter Form, die den im Nationalrat vorgebrachten Bedenken Rechnung trug. Trotz allmählicher Annäherung der Standpunkte brachten die weiteren Runden der Differenzbereinigung keinen für beide Kammern akzeptablen Text hervor, weshalb schliesslich die Eingungskonferenz eine Kompromisslösung erarbeitete. Sie schlug vor, in einem ersten Absatz festzuhalten, dass Kinder und Jugendliche Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung haben; Abs. 2 besagt, dass sie ihre Rechte im Rahmen ihrer Urteilsfähigkeit ausüben. Die beiden Reizworte «Rechte» und «harmonische Entwicklung» waren damit beseitigt, der Grundsatz aber doch beibehalten. In dieser Form wurde der Artikel von beiden Kammern verabschiedet.

Bei der Beratung über die neue Bundesverfassung war in beiden Kammern der Vorschlag des Bundesrates, die Sprachenfreiheit im Grundrechtskatalog (Art. 18) zu verankern, unbestritten. Zuhanden der Materialien präzisierte der Ständerat aber, dass auch dieses Grundrecht, das in erster Linie das Recht auf Gebrauch der Muttersprache im privaten Rahmen meint, gewissen Schranken unterstellt ist. Im Verhältnis zum Staat besteht die gewichtigste Einschränkung in den vorgeschriebenen Amtssprachen des Bundes, des Kantons, des Bezirks oder der betreffenden Gemeinde.

Mehr zu reden gab der eigentliche Sprachenartikel (Art. 70). Der Ständerat wollte den von der Landesregierung vorgeschlagenen speziellen und weiter hinten in der Verfassungssystematik angesiedelten Artikel, der die Amtssprachen des Bundes definiert, als Abs. 1 hier aufnehmen. Der Nationalrat ging auf dieses Anliegen vorerst nicht ein, stimmte in 2. Lesung dann aber zu. Inhaltlich wurden die Bestimmungen der geltenden Verfassung übernommen, wonach die Amtssprachen des Bundes Deutsch, Französisch und Italienisch sind, im Verkehr mit Personen rätoromanischer Sprache auch Rätoromanisch.

In beiden Räten hatten bereits die Kommissionen vorgeschlagen, als Gegenstück zur Sprachenfreiheit für den Bereich der Amtssprachen das Territorialitätsprinzip in Abs. 2 festzuschreiben, welches der Bundesrat lediglich im Satz hatte subsummieren wollen, dass die Kantone bei der Festsetzung der Amtssprachen den Sprachfrieden zu wahren haben. Bei zwei fast analogen Formulierungen setzte sich (allerdings erst in der Einigungskonferenz) schliesslich jene des Nationalrates durch, welche die Kantone verpflichtet, zur Wahrung des Einvernehmens zwischen den Sprachgemeinschaften auf die herkömmliche sprachliche Zusammensetzung der Gebiete zu achten und Rücksicht auf die angestammten sprachlichen Minderheiten zu nehmen.

Unbestritten waren die beiden Absätze, wonach Bund und Kantone die Verständigung und den Austausch zwischen den Sprachgemeinschaften fördern (Abs. 3) und der Bund Massnahmen der Kantone Graubünden und Tessin zur Erhaltung und Förderung der rätoromanischen und der italienischen Sprache unterstützt (Abs. 5). Einzig im Nationalrat wurde zu Abs. 3 ein persönlicher Antrag Berberat (sp, NE) gestellt, der die Kantone verpflichten wollte, im Bereich der Volksschule sicherzustellen, dass die neben der Amtssprache des Kantons oder des betreffenden Gebiets unterrichtete Zweitsprache eine Landessprache ist. Als unzulässiger Eingriff in die Schulhoheit der Kantone wurde dieser Antrag mit 90 zu 66 Stimmen abgelehnt.

Ebenfalls im Nationalrat wurde ein Minderheitsantrag Jutzet (sp, FR) für einen zusätzlichen Abs. 4 eingereicht, der vor allem von Abgeordneten aus den zweisprachigen Kantonen Freiburg und Wallis mitgetragen wurde. Er verlangte, dass der Bund die mehrsprachigen Kantone bei der Erfüllung ihrer besonderen Aufgaben unterstützt. Bundesrat Koller warnte vergeblich, mit dieser neuen Bundeskompetenz werde über die Nachführung hinaus gegangen. Die Anerkennung der besonderen Brückenfunktion der mehrsprachigen Kantone überwog; mit 81 zu 77 Stimmen wurde dem neuen Absatz zugestimmt. Im Ständerat wurde in zweiter Lesung dieser Antrag vom Freiburger Aeby (sp) eingebracht und mit 18 zu 15 Stimmen angenommen.

Dans le cadre de la mise à jour de la Constitution fédérale, les articles concernant la politique étrangère ont subi un certain toilettage. Les rectifications opérées par le parlement ont avant tout concerné le rôle des cantons. Désormais, le nouveau texte mentionne explicitement que «les cantons sont associés à la préparation des décisions de politique extérieure affectant leurs compétences ou leurs intérêts essentiels». De plus, alors que l’ancien texte n’accordait qu’«exceptionnellement» au cantons le droit de conclure des traités avec les Etats étrangers, il les autorise dorénavant à le faire dans les domaines de leur compétence. De façon similaire, si les cantons étaient auparavant autorisés à «correspondre» directement avec les autorités inférieures de l’étranger, il sont maintenant habilités à «traiter». Ces modifications concernant la politique étrangère n’ont provoqué que peu de discussions au parlement. Toutefois, une proposition Schlüer (udc, ZH) qui voulait encrer dans le texte la préservation de la neutralité en plus de la préservation de l’indépendance a été rejetée par le Conseil national par 104 voix contre 22. La chambre du peuple a également refusé par 86 voix contre 48 une proposition de majorité de sa commission, malgré un large soutien de la gauche. Cette suggestion visait à conférer au parlement la compétence de déterminer les buts fondamentaux de la politique extérieure et pas seulement de collaborer à son élaboration.

Bei den Beratungen der Totalrevision der Bundesverfassung nahm der Ständerat und nach ihm auch der Nationalrat einen neuen Artikel über die Statistik auf. Diese formelle zusätzliche Bundeskompetenz, die in der Praxis längst realisiert ist, sich aber in der Regel nur auf Gesetze (z.B. über die Konjunkturpolitik) abstützt, war unbestritten und auch in der Botschaft des Bundesrates, allerdings nicht im Verfassungsentwurf selbst enthalten gewesen. Neben der Kompetenzzuweisung zur Durchführung von statistischen Erhebungen ermächtigt der Artikel den Bund auch, Vorschriften über die einheitliche Führung von amtlichen Registern zu erlassen.

Der im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung vom Bundesrat beantragte Verzicht auf obligatorische Volksabstimmungen über Gebietsveränderungen zwischen Kantonen passierte im Ständerat diskussionslos. Im Nationalrat kam es hingegen zu einer kleinen jurapolitischen Kontroverse. Rennwald (sp, JU) hatte verlangt, dass das Erfordernis der Zustimmung durch die beteiligten Kantone und die betroffene Region gestrichen wird, und die Bundesversammlung die Prozedur für Gebietsveränderungen im Einzelfall festlegt. Sein Ansinnen wurde mit 80:55 Stimmen abgelehnt. Keinen Erfolg hatte aber auch der Bernjurassier Schmied (svp), der mit der Forderung nach einem zustimmenden absoluten Mehr der Stimmberechtigten in der betroffenen Region die Hürden für einen Kantonswechsel erhöhen wollte. Mit dieser Verfassungsänderung konnte auch die 1996 gutgeheissene Standesinitiative des Kantons Jura (Kt.Iv. 95.306) abgeschrieben werden.

Im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung kam es zu einer Aufwertung der Gemeinden und dabei insbesondere der städtischen Agglomerationen. Bei der Regelung des Verhältnisses zwischen Bund und Kantonen war die von den Kommissionen beider Räte eingebrachte Bestimmung, die den Bund verpflichtet, bei seiner Politik die Auswirkungen auf die Gemeinden im Auge zu behalten, unbestritten. Im Ständerat opponierte hingegen Uhlmann (svp, TG) dem Vorschlag, dass der Bund dabei namentlich die Interessen der Städte und der Agglomerationsgebiete sowie der Berggemeinden berücksichtigen solle, als Diskriminierung der anderen Gemeinden. Sein Streichungsantrag unterlag aber mit 31:8 Stimmen. Der Nationalrat beschloss in erster Lesung mit 86:63 Stimmen, lediglich die Städte und Agglomerationen aufzuführen, nicht aber die Berggebiete. Ein Streichungsantrag Schlüer (svp, ZH), der darin nur die Schaffung von neuen Subventionsansprüchen sah, wurde mit 95:51 Stimmen verworfen. In der Differenzbereinigung hielt der Ständerat an der Erwähnung auch der Berggebiete fest und konnte sich damit durchsetzen.
(Zu den Beschlüssen beider Ratskommissionen bezüglich einer Aufwertung der Stadt- und Bergregionen siehe hier.)

Die in den letzten Jahren entbrannte Diskussion um die arbeitsrechtliche Stellung des 1. August wollte der Bundesrat in seinem Vorschlag zur revidierten Bundesverfassung insofern umschiffen, als er in Art. 110 Abs. 3 lediglich sagen wollte, der Bundesfeiertag sei arbeitsrechtlich den Sonntagen gleichgestellt. Damit wäre die heikle Frage der Lohnzahlungspflicht auf ein künftiges Bundesgesetz verschoben worden. Eine Übergangsbestimmung sollte den Bundesrat ermächtigen, die Einzelheiten bis zur Inkraftsetzung der entsprechenden Bundesgesetzgebung zu regeln.

Dies sah auch der Ständerat so, der als Erstrat dem bundesrätlichen Vorschlag oppositionslos folgte. Ganz anders verhielt sich der Nationalrat. Einem Minderheitsantrag quer durch die bürgerlichen Parteien, welcher dem Bundesrat zustimmen wollte, stand ein Mehrheitsantrag der Kommission gegenüber, der den Bundesfeiertag eindeutig als den Sonntagen gleichgestellt und arbeitsrechtlich bezahlt bezeichnen wollte. Nachdem ein noch weitergehender persönlicher Antrag Rennwald (sp, JU), der auch den 1. Mai zum bezahlten Feiertag erheben wollte, mit 86 zu 71 Stimmen gescheitert war, obsiegte der Antrag der Mehrheit mit 97 zu 62 Stimmen. Tenor der Argumentation war, das Volk habe 1993 mit seiner Zustimmung zur 1. August-Initiative der Schweizer Demokraten klar zum Ausdruck gebracht, dass es sich darunter einen den Sonntagen gleichgestellten und damit bezahlten Feiertag vorstelle.

Diese Haltung vertraten auch Büttiker (fdp, SO) und Bundesrat Koller bei der 2. Lesung im Ständerat. Sie meinten, dass es eleganter gewesen wäre, die Frage der Entlöhnung des 1. August in einem formellen Gesetz zu regeln, doch müssten nun angesichts der nicht enden wollenden diesbezüglichen Diskussionen die Missverständnisse definitiv ausgeräumt werden. Die beiden fanden aber kein Gehör in der kleinen Kammer, die mit 23 zu 15 Stimmen Festhalten beschloss. Diese Hartnäckigkeit rief daraufhin im Nationalrat den Widerstand selbst vieler bürgerlicher Politiker auf den Plan. Mit dem deutlichen Mehr von 107 zu 37 Stimmen wurde die arbeitsrechtliche Bezahlung des 1. August erneut auf Verfassungsbene bekräftigt.

Trotz dieses klaren Votums der grossen Kammer beharrte der Ständerat in dritter Lesung mit 22 zu 15 Stimmen noch immer auf seinem Standpunkt. Nun fand es der Nationalrat gar nicht mehr nötig, die leidige Angelegenheit noch einmal zu diskutieren. Ohne Wortmeldung und Abstimmung hielt er an seinem Entschluss fest. In der Einigungskonferenz setzte sich die Version des Nationalrates durch. Damit fand eine jahrelange Streitigkeit ein Ende und der Bundesfeiertag wurde definitiv den Sonntagen gleichgestellt und als arbeitsrechtlich bezahlter Feiertag anerkannt.

Art. 105 der nachgeführten Bundesverfassung (zuvor Art. 96) befasst sich mit den Kompetenzen des Bundes im Bereich der gebrannten Wasser. Auf vielfältigen Wunsch in der Vernehmlassung hatte der Bundesrat in seinem Vorschlag neben einem ersten Satz über die Zuständigkeiten der Eidgenossenschaft in den Bereichen Einfuhr, Herstellung, Reinigung und Verkauf noch einen zweiten Satz eingefügt, der stipuliert, dass der Bund insbesondere den schädlichen Wirkungen des Alkoholkonsums Wirkung trägt. Das Parlament stimmte dem zu.

In beiderseitigem Einverständnis und ohne Diskussionen wurde von beiden Kammern im Rahmen der Verfassungsrevision beim Artikel über die Fortpflanzungsmedizin und die Gentechnologie beim Menschen (Art. 119) zusätzlich ein Verbot des Klonens aufgenommen. Ein Antrag von Felten (sp, BS) im Nationalrat, der auch ein Verbot der Patentierung von menschlichen Organen, Geweben, Zellen, Genen und Gensequenzen festschreiben wollte, wurde mit 77 zu 60 Stimmen abgelehnt.

Im Rahmen der Verfassungsrevision lehnte der Ständerat im Gleichstellungsartikel (Art. 8) mit 20 zu 11 Stimmen einen Antrag von Pro-Infirmis-Präsident Brändli (svp, GR) für einen neuen Abs. 4 ab, der den Gesetzgeber verpflichten wollte, für die Gleichstellung der Behinderten zu sorgen und Massnahmen zum Ausgleich oder zur Beseitigung bestehender Benachteiligungen vorzusehen. Mit gleichem Wortlaut wurde dieser Absatz im Nationalrat bereits von der Kommission vorgeschlagen und gegen einen rechtsbürgerlichen Streichungsantrag mit 97 zu 58 Stimmen auch angenommen. Die SP wollte dem noch hinzufügen, der Zugang zu Bauten und Anlagen oder die Inanspruchnahme von Einrichtungen und Leistungen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind, sei soweit zumutbar zu gewährleisten, unterlag aber mit 78 zu 77 Stimmen ganz knapp. Angesichts der klaren Stellungnahme der grossen Kammer kam der Ständerat auf seinen Beschluss zurück und stimmte einem – allerdings abgeschwächten – Text zu. Danach ist der Gesetzgeber nur gehalten, Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vorzusehen. Die kleine Kammer befand, ihre Formulierung sei verhältnismässiger als jene des Nationalrates, da gar nicht definiert werden könne, was unter der Gleichstellung von Behinderten zu verstehen sei. Dieser Auffassung schloss sich auch eine Mehrheit des Nationalrates an, obgleich Pro Mente Sana-Präsident Gross (sp, TG) monierte, damit könnte der Eindruck entstehen, dass es sich bei den Behinderten um einen Gesetzgebungsauftrag minderer Qualität handle als etwa bei der Gleichstellung der Geschlechter. Mit 96 zu 68 Stimmen übernahm der Nationalrat die Version des Ständerates.